吳紫辰

正義的實(shí)現(xiàn)，需要有制度的保障，制度的實(shí)施，需要以實(shí)力為后盾。一個實(shí)行憲政、法治的政府，是國內(nèi)正義得以實(shí)現(xiàn)的制度保證，一個類似于世界政府的國際機(jī)構(gòu)，是國際正義得以實(shí)現(xiàn)的制度保證。威爾遜與羅斯福在提出國際正義新觀念的同時，都對于國際新體制與世界新秩序有所規(guī)劃，但是由于種種原因，最終都沒有能夠得到很好的貫徹。究其原因，一方面是制度本身的不完善，一方面是制度后面缺乏強(qiáng)大實(shí)力的支撐以及使用這種實(shí)力的政治決心。

威爾遜在“十四點(diǎn)計劃”中提出，“必需根據(jù)專門公約成立一個普遍性的國際聯(lián)合組織，目的在于使大小各國同樣獲得政治獨(dú)立和領(lǐng)土完整的相互保證”。在他的極力主張下，國際聯(lián)盟盟約寫入了與德國、奧地利、保加利亞、匈牙利、土耳其簽訂的五個和平條約中。國際聯(lián)盟會員國承諾遵守“集體安全系統(tǒng)”，維持和平及消弭戰(zhàn)爭。盟約第十條規(guī)定，“國際聯(lián)盟各會員國對于一切會員國的領(lǐng)土完整和現(xiàn)有的政治獨(dú)立保證尊重和維護(hù)，反對一切外來侵略”；第十一條規(guī)定，“凡任何戰(zhàn)爭或戰(zhàn)爭威脅”，“皆為有關(guān)聯(lián)盟全體之事”，它應(yīng)當(dāng)采取“一切經(jīng)認(rèn)為適當(dāng)及有效的措施以維護(hù)各國間的和平”。根據(jù)盟約第十二條至第十七條，各國間“可能引起關(guān)系破裂的爭端”應(yīng)按下列三種方法之一處理：交由常設(shè)國際法庭解決，提請仲裁，或由國際聯(lián)盟行政院進(jìn)行調(diào)查。在國際法庭作出判決、仲裁人作出裁決或行政院提出報告之后的三個月內(nèi)，有關(guān)各方不得以任何借口訴諸戰(zhàn)爭。如果某一成員國違背自己承擔(dān)的義務(wù)，冒然開戰(zhàn)，就可以對其進(jìn)行制裁，所有其他成員國將與該國斷絕一切貿(mào)易往來和財政關(guān)系，禁止本國國民與該國國民的一切交往，阻止其他任何國家的國民與該國國民的一切交往，無論其是否為國際聯(lián)盟的成員國。此外，行政院還將建議各成員國為維護(hù)盟約應(yīng)分別提供多少武裝力量。但是，由于盟約中的另外一些規(guī)定，使國際聯(lián)盟難以有效發(fā)揮“集體安全系統(tǒng)”的作用。

不同于國際聯(lián)盟，《聯(lián)合國憲章》不再要求全體會員國的一致：“為保證聯(lián)合國行動迅速有效起見，各會員國將維持國際和平及安全之主要責(zé)任，授予安全理事會”；“聯(lián)合國會員國同意依憲章之規(guī)定接受并履行安全理事會之決議”?！堵?lián)合國憲章》也不要求安理會全體成員國的一致：“安全理事會對于其他一切事項之決議，應(yīng)以九理事國之可決票包括全體常任理事國之同意票表決之”。但它還是留了一個“大國一致”的尾巴。羅斯福在德黑蘭會議上設(shè)想建立一個包括三個機(jī)構(gòu)層次的普遍國際組織：一個由“聯(lián)合國家”組成的龐大機(jī)構(gòu)；一個由蘇美英中四大國，再加上歐洲兩個國家、南美洲、近東和英國自治領(lǐng)地各一個國家組成的執(zhí)行委員會機(jī)構(gòu)；一個由蘇美英中組成的“四警察”機(jī)構(gòu)。1943年12月24日，羅斯福在談到開羅和德黑蘭兩次會議時說：“英國、俄國、中國、合眾國及其盟國代表了全世界四分之三以上的人口。只要這四個軍事大國團(tuán)結(jié)一致，決心維護(hù)和平，就不會出現(xiàn)一個侵略國再次發(fā)動世界大戰(zhàn)的可能?！?/p>

在敦巴頓橡樹園會議上，美英蘇三國代表對于常任理事國擁有否決權(quán)，并無歧義；但美英代表認(rèn)為，如果一個常任理事國是爭端的當(dāng)事國，該國不應(yīng)享有否決權(quán)，蘇聯(lián)代表則認(rèn)為，在任何情況下不得取消否決權(quán)；會議對此未能達(dá)成協(xié)議。羅斯福在雅爾塔會議上，對安理會表決程序提出折衷方案：對采取和平手段解決爭端的“準(zhǔn)司法性”問題，安理會常任理事國如系當(dāng)事國，不得使用否決權(quán)；對采用強(qiáng)制手段加以解決的“實(shí)質(zhì)性”問題，如制止對和平的破壞、控制軍備等問題，安理會所做的一切決定均需常任理事國的一致意見，不論其是否是爭端或沖突的當(dāng)事國。這一方案被稱為“大國一致原則”，又稱“雅爾塔公式”，最終寫入了《聯(lián)合國憲章》。

美國在二戰(zhàn)后的表現(xiàn)幾乎與一戰(zhàn)后一模一樣。它迅速撤回并遣散了幾百萬大兵，而且不愿意對自由國家的防務(wù)做出任何承諾。直到蘇聯(lián)完成了對東歐國家的軍事占領(lǐng)與政治控制，進(jìn)而威脅南歐和西歐國家的安全與穩(wěn)定時，以“遏制共產(chǎn)主義”為目標(biāo)的杜魯門主義才姍姍出臺。1947年3月12日，杜魯門總統(tǒng)在致國會的關(guān)于援助希臘和土耳其的咨文中稱：世界已分為兩個敵對的營壘，一邊是“極權(quán)政體”，一邊是“自由國家”，每個國家都面臨著兩種不同生活方式的抉擇；“自由制度的崩潰和獨(dú)立地位的喪失不但對這些國家，并且對全世界都具有災(zāi)難性”。針對這種局勢，“美國的政策必須是支持各國自由人民，他們正在抵制武裝的少數(shù)集團(tuán)或外來壓力所試行的征服活動?！薄拔覀儽仨殠椭鲊杂扇嗣褚运麄冏约旱姆绞饺ソ鉀Q有關(guān)他們各自命運(yùn)的問題?！薄拔覀兊膸椭鷳?yīng)該首先通過經(jīng)濟(jì)和財政援助的途徑，這種援助對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和有秩序的政治進(jìn)展是關(guān)系重大的?！薄斑@是美國外交政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它現(xiàn)在宣布，不論什么地方，不論直接或間接侵略威脅了和平，都與美國的安全有關(guān)?！?/p>

5月22日，援助希、土法案經(jīng)參眾兩院通過，杜魯門簽署成為法律。緊接著美國政府又提出了援助西歐的“馬歇爾計劃”。此后，美國改變了建國以來一直奉行的和平時期不結(jié)盟的政策，推動成立了北大西洋公約組織。但是，美國在冷戰(zhàn)期間始終處于戰(zhàn)略上的守勢，無論是在歐洲、朝鮮、古巴、越南、安哥拉、阿富汗。尼克松主義的提出，意味著美國從杜魯門主義所承諾的全球義務(wù)上的退縮。1969年7月25日，尼克松在關(guān)島宣布了對亞洲的新政策。其要點(diǎn)是：越戰(zhàn)結(jié)束后，美國仍將發(fā)揮重要作用，并恪守業(yè)已承擔(dān)的條約義務(wù)。但除非受到核大國的威脅，美國將鼓勵其亞洲盟友自己承擔(dān)國內(nèi)安全和軍事防務(wù)的責(zé)任，而美國則避免卷入越南式的戰(zhàn)爭。美國將不再承擔(dān)保衛(wèi)世界自由國家的全部責(zé)任，伙伴國家應(yīng)當(dāng)更多分擔(dān)集體安全的責(zé)任。由于美國在越南戰(zhàn)爭后的戰(zhàn)略收縮，蘇聯(lián)的全球擴(kuò)張在1970年代末達(dá)到了頂點(diǎn)。柏林墻倒塌，標(biāo)志著美國獲得了冷戰(zhàn)的最后勝利。當(dāng)時洋溢著一片樂觀的氣氛。1990年歐安會首腦會議簽署的《巴黎新歐洲憲章》稱，必須把自由、民主、多黨制、私有制等作為未來國際秩序中必須采納的普遍原則，“完整、自由的新歐洲”將作為世界新秩序的“樣板”。同年9月，老布什總統(tǒng)首次提出了建立世界新秩序的目標(biāo)。他說：一種“世界新秩序”是“一種強(qiáng)烈的愿望”，“也是一種機(jī)會”?！敖⑹澜缧轮刃颟ぉぴ谛轮刃蛑校巡煌膰椅揭黄饛氖鹿餐聵I(yè)，這就是實(shí)現(xiàn)人類共同的愿望：和平和安全、自由，以及法制?！?/p>

但是，隨著海灣戰(zhàn)爭一百小時地面戰(zhàn)的結(jié)束，建立世界新秩序的實(shí)際進(jìn)程便嘎然而止。發(fā)動侵略戰(zhàn)爭的薩達(dá)姆沒有受到應(yīng)有的懲罰，下野的老布什反而成為前者的暗殺對象?？肆诸D總統(tǒng)在索馬里事件中的決策，對于期盼“建立世界新秩序”的理想主義來說，是一次沉重的打擊。美國出兵索馬里的目的是給幾百萬災(zāi)民分發(fā)救濟(jì)糧，由于這是聯(lián)合國的一次緊急救援行動而不是戰(zhàn)爭行動，美國沒有要求掌握多國部隊的指揮權(quán)。當(dāng)美軍受到出乎意料的人員傷亡時，克林頓立刻決定從索馬里撤軍。他完全沒有想到，這一舉措極大地鼓舞了伊斯蘭原教旨主義者，而使美國再次處于被動挨打的戰(zhàn)略守勢。冷戰(zhàn)結(jié)束造成了一種世界政治的真空，美國及其盟國不去塑造自由民主的世界新秩序，本·拉登及其志同道合者就要趁虛而入，開創(chuàng)他們心目中的“世界新秩序”。他們在全球范圍內(nèi)招兵買馬，肆無忌憚地把恐怖主義的魔爪伸到了紐約、莫斯科、北京、新德里和巴厘島。

美國屢屢在國際政治中陷于被動的防御態(tài)勢，是由其國內(nèi)政治的性質(zhì)所決定的。民主政治在本質(zhì)上是一種平庸政治、保守政治，具有得過且過的消極性與關(guān)注自身的內(nèi)斂性。伸張國際正義，建立世界新秩序是一種國際“公共財”，需要投入極大的財務(wù)成本，一般的國家拿不出這么多的錢，美國能夠拿出大部分的錢卻只能享受一小部分的好處，而且成功的機(jī)會遠(yuǎn)小于半途而廢的可能，任何一個現(xiàn)實(shí)主義的美國人(作為理性的經(jīng)濟(jì)人)本能地都不會支持威爾遜式的理想主義建構(gòu)。蕓蕓眾生只有在接受事實(shí)的慘痛教訓(xùn)時才會警醒，想到那些深謀遠(yuǎn)慮的理想主義者的好處。德國潛艇擊沉魯西坦尼亞號輪船，死了許多美國人，導(dǎo)致美國卷入第一次世界大戰(zhàn)，威爾遜主義得以出籠。日本聯(lián)合艦隊襲擊珍珠港，死了許多美國人，促使美國參加第二次世界大戰(zhàn)，羅斯福主義應(yīng)運(yùn)而生。“基地”組織制造了“9·11”事件，又死了許多美國人，推動美國領(lǐng)導(dǎo)國際反恐怖主義戰(zhàn)爭，布什主義嶄露頭角。美國的理想主義者與現(xiàn)實(shí)主義者在先發(fā)制人戰(zhàn)略上達(dá)成一致，使美國在對外政策上從防御轉(zhuǎn)向進(jìn)攻，這種同仇敵愾的現(xiàn)象，在近幾十年中是難得一見的。1991年1月12日，美國國會通過授權(quán)老布什總統(tǒng)在必要時使用武力解放科威特的議案，投反對票的有183位眾議員和47位參議員；2002年10月10日，美國國會通過授權(quán)小布什總統(tǒng)在必要時使用武力對付薩達(dá)姆的議案，這次投反對票的只有133位眾議員和23位參議員。

筆者曾指出：美國作為當(dāng)今唯一超級大國，能否帶領(lǐng)反恐怖主義大同盟打贏這場“世界之戰(zhàn)”，進(jìn)而開創(chuàng)全球治理的世界新秩序，主要障礙不是狡猾兇殘的恐怖主義者，也不是口是心非的同盟者，而是美國國內(nèi)根深蒂固的孤立主義和單邊主義。

現(xiàn)在其他國家的政府需要作出衡量與選擇：全球治理的世界新秩序?qū)ψ约河袥]有好處，利大于弊還是弊大于利？是鼓勵美國人擺脫根深蒂固的孤立主義傾向，擔(dān)負(fù)起為全球治理出錢出力的重任；還是為其設(shè)置各種障礙，讓美國人失去耐心后從世界主義重新回歸美國主義。在最近圍繞伊拉克危機(jī)進(jìn)行的全球大辯論中，與美國有特殊關(guān)系的長期伙伴國———英國、澳大利亞，由中右翼政黨掌權(quán)的西歐國家———西班牙、意大利、葡萄牙、丹麥等，剛剛從專制枷鎖下解放出來的東歐國家———波蘭、捷克、匈牙利、阿爾巴尼亞等，中國周邊的美國盟國———日本、韓國、菲律賓、新加坡以及臺灣當(dāng)局采取的是前一種態(tài)度，它們支持美國在建立世界新秩序中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，自己則有多少力出多少力，甘于為美國敲敲邊鼓、跑跑龍?zhí)祝环▏?、德國和俄羅斯則采取了后一種態(tài)度，他們希望用多極化來抗衡和削弱美國的霸權(quán)(即領(lǐng)導(dǎo)權(quán))，使自己能夠與美國在國際事務(wù)中平起平坐、分庭抗禮。在伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)前的輿論爭奪中，后者似乎占了上風(fēng)，使美英聯(lián)軍沒能得到聯(lián)合國安理會的授權(quán)。在伊拉克戰(zhàn)爭基本結(jié)束，面對伊拉克人民歡迎聯(lián)軍推翻薩達(dá)姆政權(quán)的場面，法德俄一方似乎又轉(zhuǎn)到了下風(fēng)頭。法德俄等國的學(xué)者、輿論和政治家正在認(rèn)真反思自己的態(tài)度和立場。

在美國的軍費(fèi)開支等于其他大國的總和，獨(dú)家擁有超級航空母艦、隱形飛機(jī)、全球轟炸和全球兵力投送能力、網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)手段，而其他國家也拿不出什么像樣的旗幟來替代威爾遜主義、羅斯福主義乃至布什主義的情況下，構(gòu)建一個沒有美國積極參與或者針對美國的，以國際正義為準(zhǔn)繩的國際體制，純粹是一個海市蜃樓式的烏托邦。法德俄的做法既不能提升聯(lián)合國的權(quán)威，也不能增進(jìn)自身的國際地位，只會導(dǎo)致以下的三種可能性：其一，啟動一場新的意識形態(tài)冷戰(zhàn)，世界格局大動蕩、大分化、大改組。其二，繼續(xù)維持舊的國際秩序，每一個國家口頭上都高唱人權(quán)、和平、發(fā)展，實(shí)際上卻各行其是、為所欲為，國際社會對于盧旺達(dá)、印度尼西亞那樣的種族屠殺和暴行束手無策。其三，法德俄的如意算盤是我決策，你出力；我請客，你付賬。德國在前南問題上就是這樣做的，自己率先承認(rèn)斯洛文尼亞獨(dú)立引爆巴爾干火藥桶，最后則要美國出兵收拾殘局。這樣一次兩次還可以，要讓它成為一種常規(guī)和慣例，除非美國人全是傻子。其最終結(jié)果是鼓勵美國的孤立主義和單邊主義，使建立世界新秩序的希望成為泡影。

中國這一次的態(tài)度介于美英日與法德俄之間，確實(shí)做到了韜光養(yǎng)晦，明哲保身，誰也不得罪。但是從長期的角度來說，惟有中國才能對美國的世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)。在今后五十年至八十年內(nèi)，中國的綜合國力有可能趕上美國，屆時，中國是替代美國的角色，成為全球治理的主要出資國，還是在美國主導(dǎo)的國際體制中“搭便車”，繼續(xù)享用由他人提供的國際“公共財”？從歷史上看，美國在19世紀(jì)末已經(jīng)成為世界第一經(jīng)濟(jì)大國，但是在此后的半個世紀(jì)中，它繼續(xù)在英國主導(dǎo)的國際體制中“搭便車”，并沒有急于承擔(dān)世界領(lǐng)導(dǎo)者的重任。而21世紀(jì)下半葉的中國又不同于20世紀(jì)上半葉的美國，即使中國國民收入和財政收入的總量超過了美國，平均分?jǐn)偟矫恳粋€人身上，還不到美國人的五分之一。如果說中國已經(jīng)基本完成了國際角色的轉(zhuǎn)換———從世界秩序的造反者和革命者到參與者和改革者，那么國人還應(yīng)當(dāng)更加清醒地認(rèn)識到，在整個21世紀(jì)中，中國還不具有主導(dǎo)國際體制的實(shí)力，更不宜甩開美國及其全球盟友，扮演維護(hù)國際正義的“獨(dú)行俠”。