集體所有、家庭經營的承包責任制僅僅是一種階段性、過渡性的制度安排，就產權制度而言，改革并不徹底，已經成為當今農村牧區(qū)經濟發(fā)展和農牧民增收的最大障礙，是農村牧區(qū)其他諸多矛盾和問題的根源，必須進行更為徹底的改革和創(chuàng)新。

一、當前影響農牧民增收的主要因素

近幾年來農牧民收入增長緩慢甚至停滯，是內蒙古農牧業(yè)和農村牧區(qū)經濟發(fā)展到新階段后各種深層次矛盾的集中反映。

1.現(xiàn)行農村土地制度存在巨大缺陷，從根本上制約著農牧民增收。

我區(qū)現(xiàn)行的農村牧區(qū)土地制度源于20世紀80年代初的農村牧區(qū)改革，在全區(qū)實行了以家庭聯(lián)產承包責任制為基本內容的土地制度。其主要特點是在堅持土地集體所有的前提下，把土地使用權均分到戶。這在中國歷史和現(xiàn)實上都是一個偉大的創(chuàng)舉，作為一種制度創(chuàng)新的成果，極大地推動了農業(yè)和農村經濟的發(fā)展，為基本解決農民的溫飽問題做出了歷史性貢獻。但是，隨著形勢的發(fā)展，其固有的缺陷和矛盾日益明顯地表現(xiàn)出來。我國法律規(guī)定農村土地屬于集體所有，但到底屬于“集體”的哪一級？是鄉(xiāng)集體還是村集體？村集體是村委會還是村民小組？都是模糊不清的。土地所有權的不規(guī)范性和不確定性，進而導致農民對土地的使用權、收益權和處置權都得不到穩(wěn)定、充分的保障，農民的合法權益缺乏根本的制度保證。在承包制下，土地的使用權被授予了農民，《農村土地承包法》第16條第2款規(guī)定，“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”。這一條款的原則是明確的，但什么叫“依法征用”，“相應的補償”是多少、怎么補，則并不規(guī)范和清楚，缺乏明確的法律依據。實際上往往是地方政府隨意低價征用土地，任意對農民承包的土地進行調整，失地農民得不到應有的補償和妥善的安置，而是成為一些干部從中尋租斂財的溫床，土地資源流失、浪費嚴重，不僅侵犯農民的土地合法權益，而且破壞了干群關系，威脅農村的社會穩(wěn)定。農民的土地使用權尚得不到保障，更談不上對土地的收益權和處置權了。集體所有權越是強大，集體經濟比重越大，意味著集體所有權在農民的生產經營收益中占有的份額越多，收益分配的天平越傾向“集體”而損害農民的合法收益。農村集體所有權與行政權結合，依靠集體所有權來保證各項行政支出，農村土地的“集體所有”以及“集體經濟”，實際上成了農村機構臃腫、農民負擔加劇的制度根源。制約我區(qū)農牧業(yè)生產發(fā)展和農牧民收入提高的一個重要因素是農戶的土地經營規(guī)模太小。不論是先進適用技術的推廣，還是農業(yè)勞動生產率的提高，無不與經營規(guī)模有關。而在現(xiàn)行土地制度下，農民實際上沒有對土地的處置權，農民不能按自己的意志對所承包的土地進行轉讓、抵押或入股，很難進行真正意義上的土地交易，想擴大經營規(guī)模的農民無法在公開平等的交易條件下獲得土地，想另擇他業(yè)的農民也不能在確保自身利益的前提下，自主轉讓土地權益，從根本上阻礙著規(guī)模經營的形成。由此可見，集體所有、家庭經營的承包責任制僅僅是一種階段性、過渡性的制度安排，就產權制度而言，改革并不徹底，已經成為當今農村牧區(qū)經濟發(fā)展和農牧民增收的最大障礙，是農村牧區(qū)其他諸多矛盾和問題的根源，必須進行更為徹底的改革和創(chuàng)新。

2.農牧業(yè)生產投入產出效益下降，“農內”增收困難重重。

20世紀90年代后期我國主要農畜產品供給由長期短缺變?yōu)閰^(qū)域性、結構性的過剩，農牧業(yè)發(fā)展由資源約束轉為受資源和市場雙重約束。特別是我國加入世貿組織后，農牧業(yè)是受沖擊最大的行業(yè)之一，糧、油、畜禽等傳統(tǒng)農產品價格持續(xù)低迷，對農民收入影響很大。而農牧業(yè)生產資料的價格卻沒有多大下降，生產成本居高不下。農畜產品賣難，價格低，成本高，農牧民銷售農畜產品的直接收入減少。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展進入低谷，農村牧區(qū)工業(yè)化水平低，“農外”增收渠道狹窄。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾是農牧民增收的重要渠道。但近年來，我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展速度逐年減緩。1986年至1996年，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產值年均增長速度高達39％，從1997年后增長速度便逐年下滑。1998年至2000年分別是287％、102％、77％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)的能力明顯減弱，進而難以繼續(xù)支撐農牧民收入的增長。我區(qū)農村牧區(qū)工業(yè)化水平低，有61個旗縣還處在以農牧業(yè)經濟為主的階段。以農畜產品為原料的加工業(yè)僅占全區(qū)工業(yè)的1/4左右，50％左右的勞動力仍集中在第一產業(yè)，工業(yè)對農牧民收入的提高拉動作用小，吸納勞動就業(yè)能力低。

4.城鎮(zhèn)化進程滯后，農村牧區(qū)勞動力轉移受阻，農牧民收入受“一產”從業(yè)人口過多的影響。

按照經濟發(fā)展的內在規(guī)律，農村牧區(qū)市場化、工業(yè)化推進的同時，城鎮(zhèn)化應及時跟上，以使勞動力資源在更廣闊的范圍內得到更加合理地利用。而我區(qū)工業(yè)化的推進卻是在農業(yè)勞動力轉移受阻的情況下進行的。1991—2000年，我區(qū)工業(yè)增加值在GDP中所占比重上升了52個百分點，而第一產業(yè)從業(yè)人員比重僅下降了36個百分點。受“縣改市”、“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”等行政區(qū)劃調整的影響，導致市鎮(zhèn)人口增加，2000年我區(qū)市鎮(zhèn)人口比重已占42％。以此指標來衡量的城鎮(zhèn)化水平明顯存在“虛高”現(xiàn)象。如果用城市非農業(yè)人口占全區(qū)總人口的比重來衡量，2000年我區(qū)實際城鎮(zhèn)化水平僅為219％。由于城鎮(zhèn)化進程滯后，水平低，大量的農村牧區(qū)剩余勞動力難以向外轉移，導致農牧業(yè)勞動生產率不高，農牧民就業(yè)門路少，增收困難。

5迸┠撩窀旱Ｈ勻喚現(xiàn)兀農牧民增收受社會經濟環(huán)境的影響。

一是現(xiàn)行財政體制存在嚴重弊端。以“確定基數，定額上解，分級包干，自求平衡”為主要內容對地方財政管理體制，以及地方分級辦教育的體制，使一些經濟落后、稅源基礎弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)常常入不敷出，負擔最終則轉嫁到農牧民頭上。二是農村牧區(qū)基層政權機構臃腫，冗員過多。雖經多輪機構改革，始終未能根本解決問題。基層政府不斷自我膨脹，“養(yǎng)了大量不該養(yǎng)的人”，成為加重農牧民負擔的重要根源。三是一些基層政府職能轉變滯后，不習慣于為農牧民服務，而是熱衷于“政績工程”，與民爭利，“辦了一些不該辦的事，收了一些不該收的錢”。所有這些問題，不僅直接減少了農牧民的可支配收入，而且加大了農村牧區(qū)經濟運行的管理成本，使農牧民有限的收入不能用于擴大再生產，而是消耗在支撐龐大的基層政府運轉，承擔大量義務教育投入和農村牧區(qū)基礎設施建設上，進而降低農村牧區(qū)資源配置的質量和效率，使農牧民增收更加困難。

二、增加我區(qū)農牧民收入的對策和建議

1.逐步推行農村土地私有化，為農牧民增收提供根本性的制度保障。

農村土地承包制作為我國農村土地制度的創(chuàng)新，曾極大地釋放了農業(yè)和農村生產力，當前解決我國“三農”問題的關鍵仍然在于土地制度的創(chuàng)新。而使農牧民的土地權利得到充分保障，成為土地真正的主人，應是新一輪農村土地制度變革和創(chuàng)新的最基本的價值取向。只有逐漸推行農村土地私有化，把土地產權完整地轉移給與土地由天然聯(lián)系的農民，才能使產權主體實體化、獨立化、明晰化，才能從根本上緩解對農業(yè)和農村發(fā)展、農民增收的種種矛盾和制約。

農村土地私有化，將成為農民增加收入的巨大源泉。首先，在土地私有的條件下，土地不僅是興農增收的基礎性資源，而且是可以在等價交換中變現(xiàn)的資產，土地的流轉和征用都會使農民得到相應的補償，促使農民財力增強，收入增加。其次，土地產權的明晰化，有利于土地的自由流轉和優(yōu)化配置，有利于土地利用率的提高，有利于實現(xiàn)土地規(guī)模經營。土地所有權明確到人，既為土地的自由流轉創(chuàng)造了前提條件，也從根本上消除了土地流轉接受方的不穩(wěn)定預期，有利于放心地在土地上增加投入，搞集約化經營，提高農業(yè)競爭力。再次，有利于加快農村牧區(qū)剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉移。農牧民擁有了土地產權，土地能有償流轉，進城的農民就可以有一筆創(chuàng)業(yè)的本錢，保證其在城鎮(zhèn)能夠獲得穩(wěn)定的收入，有利于促進農牧民徹底與土地相分離，因而也有利于推進城鎮(zhèn)化進程。最后，農村土地私有化還可以有效地控制圍繞土地所有權產生的貪污腐敗行為，弱化一些基層政府“以地生財”的機制，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹的物質基礎，切實遏制“吃農”、“虧農”、“損農”、“害農”現(xiàn)象的發(fā)生，減輕農牧民負擔?？傊r牧民增收緩慢的根子在農村土地制度，解決這一問題的出路在土地私有化。否則，其他任何措施都難以奏效，或只治標，不治本。我區(qū)應該充分利用民族區(qū)域自治政策，在這方面搶先一步。

推行土地私有化，是一個漸進的過程。當前，可在經濟發(fā)展水平較高的城郊結合帶先行試點，待總結經驗后再全面推廣。在具體工作上要注意：一是只分耕地，不能分公共山地和森林；二是要確定好一個分配基數，使土地肥力與面積掛鉤；三是遵循按戶籍所在地分配的原則，杜絕“非轉農”和雙重戶口現(xiàn)象發(fā)生，防止多重分地或在分配過程中以權謀私；四是在試點期間，試行低稅政策，使農民真正得到實惠；五是在合法的前提下，允許農民合伙經營私有土地。

2.推進農牧業(yè)結構調整和產業(yè)化經營，確保農牧民“一產”收入穩(wěn)步增長。

農牧業(yè)是我區(qū)的主體產業(yè)，也是目前農牧民收入的主要來源。我區(qū)農牧業(yè)資源豐富，發(fā)展?jié)摿薮蟆ｊP鍵是要適應農牧業(yè)發(fā)展新的機遇和挑戰(zhàn)的需要，切實實現(xiàn)農牧業(yè)增長方式的根本性轉變。以市場需求為導向，以質量和效益為目標，發(fā)展優(yōu)質名牌產品、新特產品和綠色產品，靠品種、品質、特色、綠色占領市場，增加收入。

積極推進農牧業(yè)產業(yè)化經營，提高農牧民進入市場的組織化程度和農業(yè)綜合效益，是保證農牧民增收的重要環(huán)節(jié)。為此，一要優(yōu)化區(qū)域布局，抓好農畜產品基地建設。二要積極做大做強龍頭加工企業(yè)。三是要加強農牧業(yè)服務體系建設，大力發(fā)展農畜產品流通組織。

3.加快農村牧區(qū)非農產業(yè)發(fā)展，將二、三產業(yè)收入作為農牧民收入新的增長點。加快我區(qū)非農產業(yè)發(fā)展，增加農牧民非農產業(yè)收入，現(xiàn)階段要重點抓的工作：一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)全面推行股份制和股份合作制，以解決產權集體所有導致的產權虛擬化，及由此引發(fā)的有人索取、無人負責的弊端，掃清鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的體制障礙。二是改善外部環(huán)境，從政策上鼓勵和促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加速資本積累。三是創(chuàng)新農村牧區(qū)金融服務體系，強化對農村牧區(qū)工商企業(yè)的金融支持。

4.加快小城鎮(zhèn)建設，以農村牧區(qū)城鎮(zhèn)化水平的提高促進農牧民增收。當前，加強我區(qū)小城鎮(zhèn)建設，一要以旗縣政府所在地和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎，以發(fā)展農畜產品加工等特色產業(yè)和服務業(yè)為支撐，科學規(guī)劃，合理布局，擴大城鎮(zhèn)規(guī)模和吸納能力。二要引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向園區(qū)集中，在此基礎上發(fā)展小城鎮(zhèn)。三是配合農畜產品批發(fā)交易市場建設，鼓勵從事農畜產品流通業(yè)的農牧民向小城鎮(zhèn)集中。四是消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，在加快農村牧區(qū)土地制度變革的同時，加快城鄉(xiāng)分割的戶籍制度改革。建議將戶籍制度改為居民登記制度，實行“一證（身份證）一號（社會保障號）”走遍天下的制度，清理和取消農民進城的種種不合理規(guī)定和收費，給農牧民以與市民同樣的“國民待遇”，促進農村牧區(qū)勞動力有序流動，使農牧民真正融入城市，增加收入。

5.鼓勵和組織農牧民跨區(qū)域異地就業(yè)，增加外出打工收入。

關鍵是政府在加強與區(qū)外有關部門加強協(xié)作和溝通的同時，全面提高外出打工者的整體素質和就業(yè)競爭力。為此，建議政府加大對職業(yè)教育的支持力度，把發(fā)展職業(yè)教育和促進農牧民增收緊密結合起來。調整職教培養(yǎng)目標，由過去以滿足區(qū)內需求為主轉向面向全國，優(yōu)化職教資源配置，調整專業(yè)結構，實施名校戰(zhàn)略，創(chuàng)造品牌效應。在教育內容上，不僅注重專業(yè)知識和技能培養(yǎng)，而且要注重敬業(yè)精神、職業(yè)道德和守法教育。此外，還可以通過其他途徑和辦法，提高現(xiàn)有外出打工者的素質，并為其提供服務。

6.鞏固農村牧區(qū)稅費改革成果，加快旗縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革步伐，切實減輕農牧民負擔。

農村牧區(qū)稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力加大，還應進行相應的配套改革。主要是農村教育費用支出要由旗縣財政統(tǒng)管，國家財政負擔；農村牧區(qū)公共產品和準公共產品的供給由農村牧區(qū)基層政權規(guī)劃，由國家通過轉移支付等方式解決資金來源。多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構臃腫，人浮于事，對農牧民是一個嚴重的負擔。要減負增收，必須切實把不必要的、可要可不要的機構撤下來，把富余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部減下來。

7.加強農村牧區(qū)基礎設施建設，為農村牧區(qū)發(fā)展和農牧民增收創(chuàng)造良好的環(huán)境。要抓住國家實施西部大開發(fā)和加強農村牧區(qū)基礎設施建設的機遇，積極爭取國家更大支持，努力把好事辦好，經過幾年的努力，力爭使我區(qū)農村牧區(qū)的發(fā)展環(huán)境有一個明顯改善。同時，積極組織農村牧區(qū)剩余勞動力，投工投勞參與項目建設，確保各項資金到位，嚴禁將農牧民投工投勞抵頂配套投資，確保廣大農牧民能夠切實獲得勞務報酬收入，成為農牧民增收的又一來源。