吳宏保

建國以來，中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了幾次大的變革。20世紀(jì)50年代初，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)曾在學(xué)校實行過校長負(fù)責(zé)“一長制”，好處是有利于發(fā)揮行政系統(tǒng)的作用，有較高的工作效率，但也出現(xiàn)了一些缺點，容易變成家長制。由于個人原因造成的失誤，不易及時糾正。1956年“八大”之后，逐步改為黨支部領(lǐng)導(dǎo)之下的校長分工負(fù)責(zé)制，上述缺點有所克服，但又出現(xiàn)了黨政不分、以黨代政、黨不管黨、政難管政的新問題。后來，發(fā)展成為書記“一長制”，弊端就更突出了。

黨的十一屆三中全會以后，隨著經(jīng)濟體制和政治體制改革的深入，中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制暴露出明顯的弊端，主要是黨和行政在學(xué)校管理中責(zé)權(quán)分離，誰都負(fù)責(zé)，誰都負(fù)不了責(zé)。這種狀況越來越不利于調(diào)動各方面的積極性，不利于學(xué)校管理的科學(xué)化和民主化，也不利于學(xué)校黨組織集中精力加強自身建設(shè)。為此，1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：學(xué)校逐步實行校長負(fù)貴制，有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會，作為審議機構(gòu)。要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監(jiān)督。學(xué)校中的黨組織要從過去那種包攬一切的狀態(tài)中解脫出來，把自己的精力集中到加強黨的建設(shè)和加強思想政治工作上來;要團結(jié)廣大師生，大力支持校長履行職權(quán)，保證和監(jiān)督黨的各項方針政策的落實和國家教育計劃的實現(xiàn)。此后，中共中央、國務(wù)院1993年2月13日印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》進一步指出：中等及中等以下各類學(xué)校實行校長負(fù)責(zé)制。這樣，校長負(fù)責(zé)制成了全國絕大多數(shù)中等及中等以下學(xué)校實行的領(lǐng)導(dǎo)體制。

從實踐看，實行校長負(fù)責(zé)制理順了學(xué)校里的黨政關(guān)系，既保證了黨的路線、方針、政策在學(xué)校的貫徹落實，又使校長和其他行政領(lǐng)導(dǎo)的作用得到充分發(fā)揮，同時也調(diào)動了教職工參與學(xué)校管理工作的積極性。校長負(fù)責(zé)制改變了以往領(lǐng)導(dǎo)體制帶來的職責(zé)權(quán)分離的弊端，大大提高了學(xué)校的辦學(xué)效益和辦學(xué)質(zhì)量，推動了我國教育事業(yè)的飛速發(fā)展。

然而，在實行校長負(fù)責(zé)制的過程中又伴隨著產(chǎn)生了民主管理、民主監(jiān)督機制不夠健全、教職工的權(quán)利得不到保證等許多新問題。因此，探索和建立校長的權(quán)力制衡機制成為亟待解決的現(xiàn)實問題。

1.建立權(quán)力制衡機制的意義。實行校長負(fù)責(zé)制，意味著校長權(quán)力的擴大，校長對內(nèi)作為學(xué)校的最高領(lǐng)導(dǎo)人，具有統(tǒng)一指揮各項工作的權(quán)力，并能對有關(guān)重要問題實施最終的決定權(quán)和否決權(quán)：對外作為學(xué)校的法人代表，與社會各界建立廣泛的聯(lián)系。隨著校長權(quán)力的擴大，自然會使人們重視這樣一個問題：如何保證校長正確地行使權(quán)力而不是濫用權(quán)力？一般說來，校長個人素質(zhì)良好、思想品德高尚、管理水平高超，那么他行使權(quán)力的準(zhǔn)確性、合理性就高，反之就低。但是要保證校長都能正確行使權(quán)力而不造成權(quán)力越軌，就不能僅僅依靠校長個人素質(zhì)的作用，更重要的是依靠嚴(yán)格的制度和有力的組織措施來約束，為此，有必要建立起有效的權(quán)力制衡機制。

制衡，原意指一事物同其他事物之間的相互聯(lián)系與相互控制，后來逐漸轉(zhuǎn)化為指對權(quán)力的管理、監(jiān)督和制約。對校長的權(quán)力制衡，就是通過學(xué)校內(nèi)部和外部的組織、機構(gòu)、制度，約束和規(guī)范校長的思想與行為，從而使校長在行使權(quán)力的過程中，能始終符合廣大教職工的意愿和根本利益，符合學(xué)校的整體目標(biāo);校長權(quán)力的運用，也只有依照一定的程序和規(guī)范，并始終處于有關(guān)組織和全體學(xué)校成員的嚴(yán)格監(jiān)督、制約之下，才能真正確保其決策指揮的正確性和管理措施的合理性，從而提高工作效率與效能。

需要強調(diào)的是，我們說實行校長負(fù)責(zé)制后校長的權(quán)力應(yīng)受制約，并不意味著校長的權(quán)力已經(jīng)相當(dāng)充分，確切地講，當(dāng)前校長的權(quán)力還是很不夠的，還受到多種因素影響和多方面牽制。我們是以校長負(fù)責(zé)制的科學(xué)含義和發(fā)展進程來探討這個問題的。要負(fù)責(zé)就必須要有權(quán)力，要充分負(fù)責(zé)就必須要有充分的權(quán)力，沒有權(quán)力就談不上什么校長負(fù)責(zé)制：同時有權(quán)力就必須有制約，有權(quán)力的運行機制就必須要有權(quán)力的制衡機制，這種調(diào)控和制約的結(jié)果，不是削弱而是加強了校長的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

2.建立權(quán)力制衡機制的基本途徑。要使校長恰當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力，就應(yīng)當(dāng)有效地利用各種途徑進行制衡，可以考慮的基本途徑有三條：

（1）以權(quán)力約束權(quán)力。校長用權(quán)，本身就因為

有權(quán)，制衡機制要發(fā)生效應(yīng)，產(chǎn)生對校長的有力影響和約束，以權(quán)力制約權(quán)力，是制衡機制的關(guān)鍵所在。這種對校長的制約權(quán)力，應(yīng)從多方面予以考慮：首先是上級的權(quán)力，要求教育行政部門和督導(dǎo)人員密切關(guān)注學(xué)校情況，發(fā)現(xiàn)問題后能及時予以制止，責(zé)令校長迅速改正。其次是學(xué)校黨支部的權(quán)力，要求其發(fā)揮強大的政治影響力，保證校長決策和辦學(xué)措施始終沿著社會主義方向進行;要認(rèn)真考察校長提出的學(xué)校干部人選，并積極提出建議：建立工作匯報制度，定時聽取校長的匯報，對校長違反黨和國家政策的行為，有權(quán)提出質(zhì)詢、批評，并視實際情況通過組織渠道向，上級反映。第三是教代會的權(quán)力，教代會應(yīng)有自己的常務(wù)小組，具有半官辦和福利色彩的工會委員會不宜充作教代會的常務(wù)機構(gòu)。要保證教代會對學(xué)校重大問題的決策權(quán)，對校長工作報告的審議權(quán)，對教職工福利開支和住房分配等項目的審核權(quán)，以及對校長在內(nèi)的學(xué)校行政干部的彈劾權(quán)。

（2）以權(quán)利約束權(quán)力。校長職權(quán)的濫用，必然

造成對教職工民主權(quán)利和根本利益的侵犯，因此，從保障教職工民主權(quán)利充分實現(xiàn)這一點出發(fā)，也可以對校長的權(quán)力行使構(gòu)成制約。我國是社會主義國家，廣大教職工理所當(dāng)然是學(xué)校的主人，只要教職工具有一定的主體意識、民主意識，就能積極地參政議政，發(fā)揮當(dāng)家作主的作用，這就構(gòu)成了權(quán)力制衡的客觀基礎(chǔ)。教職工民主權(quán)利的行使，可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，通過輿論監(jiān)督、參謀咨詢、對話質(zhì)詢、平等協(xié)商等方式來實現(xiàn)，明智的校長，不僅不會壓抑教職工的民主意識和民主行為，相反，他還能為教職工充分行使民主權(quán)利提供各種保證。因此，以權(quán)利制約權(quán)力，是一條有效的制衡途徑。

（3）以制度約束權(quán)力。以權(quán)力約束權(quán)力，其前

提是必須有一定外力保證：以權(quán)利約束權(quán)力，是確保教職工的利益不受侵犯;而以制度約束權(quán)力，則是通過制度化的規(guī)定，讓校長隨時明白自己行使權(quán)力所承擔(dān)的責(zé)任后果，從而使其主動、自覺地警惕權(quán)力越軌甚至濫用權(quán)力行為的出現(xiàn)。進一步說，這種制約不是靠校長本人的良知和道德水準(zhǔn)，也并非只是靠教職工的民主監(jiān)督，而主要是建立一套明晰可行的責(zé)任制度。這種責(zé)任可以是政治性的，也可以是經(jīng)濟性的;可以是獎勵性的，也可以是懲罰性的。