經(jīng)濟學(xué)家已經(jīng)達(dá)成共識：合適的法律體系對經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。如諾斯指出的，實施法律要有足夠強大的國家（其實是政府）來保證，但國家也因其暴力潛能而經(jīng)常破壞產(chǎn)權(quán)制度。為此，必須考慮良好的法律體系對國家權(quán)力施加必要的限制。從這樣的考慮出發(fā)，一些經(jīng)濟學(xué)家和法學(xué)家力倡憲法改革，通過明確政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)的義務(wù)和政府行政權(quán)力的邊界來保障市場化改革的順利進(jìn)行。我國加入WTO，意味著WTO規(guī)則將成為國內(nèi)法的基本構(gòu)成部分，結(jié)果必然導(dǎo)致現(xiàn)有法律框架的重大調(diào)整，因而在很大程度上具有了立憲改革的性質(zhì)。

追根溯源，加入WTO之所以能夠?qū)ξ覈ㄖ谓ㄔO(shè)帶來重大影響，是自20世紀(jì)90年代以來WTO所探索的良好管理原則開始發(fā)揮作用。以WTO、世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、國際貨幣基金組織為代表的國際組織日益認(rèn)識到，其政策的成功相當(dāng)程度上要依賴于各國的內(nèi)部制度安排，特別是各國的法治和產(chǎn)權(quán)保護(hù)情況。因此，這些組織在吸收新的成員或是執(zhí)行組織政策時，往往附有制度（廣義上的制度）條件的條款。就WTO而言，有關(guān)法律、程序、判例的公開性要求和透明度要求就都屬于這種典型的良好管理原則條款（科蒂埃，2001，第106—107頁對有關(guān)條款做了較為詳細(xì)的列舉）。為了保證貫徹，還有專門的委員會進(jìn)行審核。在我國入世后的頭8年，世界貿(mào)易組織的21個分支機構(gòu)每年都要對中國的履約情況進(jìn)行調(diào)查，我國則要應(yīng)這些機構(gòu)的要求提供信息。到第10年，世界貿(mào)易組織總理事會將公布最終報告（素帕猜、克利福德，2002，第188頁）。這樣的機制保證組織條款得以有效實施。

就目前來說，入世所引發(fā)的法律改革將直接推動了我國電子政務(wù)建設(shè)。在電子政務(wù)建設(shè)可以依賴的制度資源相對有限的情況下，入世對依法行政的促進(jìn)作用也就尤為可貴。

一、加入WTO的立憲性質(zhì)

世界銀行行長詹姆斯·沃爾芬森指出，“有效的法律與司法制度不是奢侈品，而是中央政府能夠正常發(fā)揮職能的核心部分，也是國家長期發(fā)展的關(guān)鍵因素。”（巴尼巴滴、克利福德，2002，第148頁）中國加入世界貿(mào)易組織，意味著一套國際通行的市場規(guī)則將被系統(tǒng)地引入國內(nèi)，并逐步成為國內(nèi)法的基本組成部分，而國內(nèi)那些與市場和貿(mào)易不適應(yīng)的法律法規(guī)，將被逐步清理、修訂和廢棄。這將有利地推動中國的市場化改革，對中國的法律體系和長遠(yuǎn)經(jīng)濟發(fā)展也將帶來深遠(yuǎn)的影響。

目前，我國在WTO研究中過于關(guān)注各種短期影響，對加入WTO的制度效應(yīng)注意不夠。我們深入考察了中國加入WTO中有關(guān)制度部分的承諾，特別是《中華人民共和國加入議定書》（以下簡稱《議定書》）第二條的有關(guān)規(guī)定。

《議定書》的第二條標(biāo)題是“貿(mào)易制度的實施”，在這一條里，中國政府承諾一致、公平、合理地實施與WTO規(guī)則不相沖突的法律并保證法律制定與實施過程中的透明度。這一條分為4節(jié)，標(biāo)題分別是“（A）統(tǒng)一實施”、“（B）特殊經(jīng)濟區(qū)”“（C）透明度”“（D）司法審查”。

（A）節(jié)第2款規(guī)定，“中國應(yīng)以統(tǒng)一、公正和合理的方式適用和實施中央政府有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)或外匯管制的所有法律、法規(guī)及其他措施以及地方各級政府發(fā)布或適用的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施（統(tǒng)稱為‘法律、法規(guī)及其他措施’）”。這里的“統(tǒng)一”概念非常重要，它意味著禁止政府通過與中國入世承諾和世界貿(mào)易組織規(guī)則相互抵觸的法規(guī)。這一點在第3款又進(jìn)一步得到強調(diào)“中國地方各級政府的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施應(yīng)符合在《WTO協(xié)定》和本議定書中所承擔(dān)的義務(wù)”。正如兩位作者所說，“在一個執(zhí)行法規(guī)比制定大量法律作為法律框架更重要的國家，對于一致性的承諾很關(guān)鍵”（素帕猜、克利福德，2002，第148頁）。為此目標(biāo)，第4款規(guī)定“中國應(yīng)建立一種機制，使個人和企業(yè)可據(jù)以提請國家主管機關(guān)注意貿(mào)易制度未統(tǒng)一適用的情況”。我們相信這種機制將使我國有關(guān)法律法規(guī)和政策中彼此矛盾的現(xiàn)象逐步減少，我國法律體系的權(quán)威性會進(jìn)一步增強。

（C）節(jié)第1款規(guī)定，“中國承諾只執(zhí)行已公布的、且其他WTO長遠(yuǎn)、個人和企業(yè)可容易獲得的有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、TRIPS或外匯管制的法律、法規(guī)及其他措施。此外，在所有有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、TRIPS或外匯管制的法律、法規(guī)及其他措施實施或執(zhí)行前，應(yīng)請求，中國應(yīng)使WTO成員可獲得此類措施。在緊急情況下，應(yīng)使法律、法規(guī)及其他措施最遲在實施或執(zhí)行之時可獲得”。為此，第2款規(guī)定必須有官方刊物，專門發(fā)布有關(guān)的法律法規(guī)和其他措施，特別是，“在法律、法規(guī)或其他措施在該刊物上公布之后，應(yīng)在此類措施實施之前提供一段可向有關(guān)主管機關(guān)提出意見的合理時間”。不僅如此，第3款還規(guī)定，中國承諾成立咨詢機構(gòu)，任何公司與個人都可以從該咨詢機構(gòu)得到部分或者全部有關(guān)規(guī)定，而且，對于信息查詢請求要在30天以內(nèi)答復(fù)，特殊情況下可以延長到45天，但必須給出延遲通知并解釋延遲的原因。上述規(guī)定意味著我國長期以來存在的各政府部門的內(nèi)部規(guī)定已經(jīng)無法成為執(zhí)行政策的基準(zhǔn)，凡是要實施的法律、法規(guī)或其他措施，必須事先公開；并且必須經(jīng)過征求意見階段才能夠正式實施。這樣，公眾和企業(yè)參與法律、法規(guī)和政策制定的機會大為增加。咨詢條款要求有關(guān)機構(gòu)的意見要能夠代表中國政府的權(quán)威觀點，這意味著一旦發(fā)生分歧，咨詢機構(gòu)的意見可以在后續(xù)法律程序中作為證據(jù)使用。素帕猜和克利福德強調(diào)咨詢條款的意義不容忽視，“因為中國的法規(guī)歷來含糊不清，有時前后不一致，行政規(guī)定也顯得過于主觀”（素帕猜、克利福德，2002，第149頁）。

（D）節(jié)第1款規(guī)定，“中國應(yīng)設(shè)立或指定并維持審查庭或聯(lián)絡(luò)點和程序，以便迅速審查所有與《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第10條第1款、GATS第6條和《TRIPS協(xié)定》相關(guān)的所有行政行為。此類審查庭應(yīng)是公正的，并獨立于被授權(quán)進(jìn)行行政執(zhí)行的機關(guān)，且不應(yīng)對審查事項的結(jié)果有任何實質(zhì)利害關(guān)系”?！皩彶槌绦驊?yīng)包括給予受須經(jīng)審查的任何行政行為影響的個人或企業(yè)進(jìn)行上訴的機會，且不因上訴而受到處罰。如初始上訴權(quán)需向行政機關(guān)提出，則在任何情況下都應(yīng)有選擇向司法機關(guān)對決定提出上訴的機會”。司法審查條款非常值得注意，因為中國一直缺乏對行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方法規(guī)、規(guī)章的審查機制，這使地方保護(hù)主義性質(zhì)的規(guī)定、與市場經(jīng)濟要求不符的法規(guī)、規(guī)章大量孳生，嚴(yán)重阻礙了統(tǒng)一、規(guī)范的全國市場的形成。

（D）節(jié)為與貿(mào)易有關(guān)的行政行為提供了一個經(jīng)常性的司法審查機制，司法機構(gòu)的行政監(jiān)督作用大為增強。不管司法審查的形式、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是怎樣的，這都是中國法律制度變革的重要嘗試。

除了第2條的上述有關(guān)規(guī)定，《議定書》還承諾不對任何外國公司實行歧視（特殊領(lǐng)域除外），并從2000年起不再對國有企業(yè)提供補貼。這些承諾都是中國在建設(shè)規(guī)范的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制過程中所必須的，如今以《議定書》這樣的特殊形式確立下來，無疑是一個巨大的進(jìn)步。

顯然，我國政府履行承諾需要付出艱苦細(xì)致的努力。目前，中央政府已經(jīng)開始對現(xiàn)行與貿(mào)易有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策措施的清理、修訂工作。到2001年底，有關(guān)部門已經(jīng)清理法律文件1413件，擬廢止624件，修改66件，新制定21件。與此同時，各地方政府的工作也已經(jīng)同步展開。

圍繞《議定書》承諾和其他WTO規(guī)則而進(jìn)行的法律法規(guī)清理工作清楚地表明，加入WTO這具有立憲改革的性質(zhì)。但是，還必須看到，WTO規(guī)則的某些根本原則畢竟沒有納入憲法的條文。在經(jīng)過一段時期的實踐之后，將WTO規(guī)則的某些原則溶入憲法恐怕是必要的。

二、WTO對中國電子政務(wù)建設(shè)的推進(jìn)

加入WTO的立憲改革性質(zhì)從法制建設(shè)的角度而言，將極大推動我國的電子政務(wù)建設(shè)，進(jìn)而推動整個信息化建設(shè)。因為WTO要求政務(wù)信息透明，公眾對政務(wù)應(yīng)有知情權(quán)，這恰好與電子政務(wù)力求達(dá)到政務(wù)公開以及信息化的方式讓公眾知曉政務(wù)情況是一致的。

我國信息化建設(shè)的基本發(fā)展思路是信息化帶動工業(yè)化，政府信息化帶動企業(yè)信息化，跨部門電子政務(wù)建設(shè)帶動部門信息化。因此，電子政務(wù)在整個信息化戰(zhàn)略中占據(jù)了非常重要的位置。但是，由于我國還缺乏一部行政法來明確規(guī)定各個部門的權(quán)限、權(quán)利與義務(wù)，政府機構(gòu)的業(yè)務(wù)邊界模糊不清；在部門內(nèi)，大多行政業(yè)務(wù)沿用慣例，缺乏明確的業(yè)務(wù)流程規(guī)定；各個部門囿于本部門的利益，采取了過度保密的政策，機構(gòu)間和部門間的數(shù)據(jù)共享極其困難，政府對外服務(wù)網(wǎng)站內(nèi)容貧乏。這些問題與其說是電子政務(wù)的問題，不如說是政務(wù)的法治化程度不夠，結(jié)果必然是業(yè)務(wù)系統(tǒng)的信息化建設(shè)阻力重重。

對此，著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉教授指出：“雖然黨的十五大和九屆人大二次會議在憲法修正案中對政府依法行政和建設(shè)社會主義法治國家有明確的規(guī)定在加入WTO時，我國政府對規(guī)則的透明性也作出了莊嚴(yán)的承諾，不過從我國當(dāng)前的現(xiàn)實情況看，離這些要求還有很大距離。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，直到現(xiàn)在，我們政府的活動還不是建立在人們能夠?qū)ψ约旱男袨楹蠊鞒龃_切預(yù)期的透明規(guī)則的基礎(chǔ)上。許多行政機關(guān)和大量官員習(xí)慣了用不為外界人士、以及其他政府機構(gòu)知曉的內(nèi)部文件、一事一辦的領(lǐng)導(dǎo)批示，乃至經(jīng)辦人與當(dāng)事人之間的‘關(guān)系’來處理各種公共事務(wù)。有些機構(gòu)和國家工作人員甚至給公眾乃至其他政府機構(gòu)取得信息設(shè)置障礙，以便將公共信息據(jù)為私產(chǎn)，用以謀取個人或本‘單位’的利益。雖然這些年來制定了大量法規(guī)，但是真正起作用的往往還是只有少數(shù)人掌握、而不為公眾知曉的內(nèi)部文件、‘首長指示’等等。這使公眾難以了解和參與公共決策的過程，難以確切預(yù)期自己的行為后果。而且，批示精神和政策把握往往因人、因時而異，容易帶有主觀隨意性，不具有法治所要求的那種客觀性和穩(wěn)定性。公共信息的公開和制度的透明性，乃是建立法治的基本要求。這是推進(jìn)電子政務(wù)的建設(shè)不可回避的問題”（吳敬璉，2002）。

上述問題恰恰也是我國在入世《議定書》中所承諾要解決的問題。對此，中央政府明確提出入世首先是政府的入世。國務(wù)委員吳儀指出，各級政府和政府各部門要充分認(rèn)識加入世貿(mào)組織對現(xiàn)行行政管理體制和管理制度的影響，以加入世貿(mào)組織為契機，變壓力為動力。徹底做到轉(zhuǎn)變觀念，擺正政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，平等對待各種市場主體；政企分開、政事分開，建立廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制；依法行政，遵循法制統(tǒng)一和公開透明的原則；執(zhí)行，也要做到公正、合理、統(tǒng)一。這意味著入世所帶來的直接影響是，行政機構(gòu)的法治化進(jìn)程大為加快。

既然推進(jìn)中國電子政務(wù)建設(shè)的首要難題是政務(wù)流程的清晰化和透明化，那么，隨著WTO諸項承諾的順利實施，我國電子政務(wù)建設(shè)中的諸多困難將逐步得到解決。這對擔(dān)心我國電子政務(wù)建設(shè)為時過早的人來說，實在是一副良藥。

（作者單位：信息產(chǎn)業(yè)部信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院）

主要參考文獻(xiàn):

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3.張秉銀《中華人民共和國加入議定書》，《法制日報》2002年1月10日。

4.托馬斯·科蒂?！读己霉芾碇髁x的出現(xiàn)：世貿(mào)組織和中國加入的影響》，載《世界貿(mào)易體制下的中國》（弗里德里克.艾博特主編，李居遷譯），法律出版社2001年。

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