改革開放以來，我國銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生了重大變革，4家國有商業(yè)銀行、多家股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)陸續(xù)建立，并在20世紀(jì)90年代后期開始引入了外資銀行；在業(yè)務(wù)交易方面，除傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務(wù)外，創(chuàng)辦了個(gè)人消費(fèi)信貸、中間業(yè)務(wù)、同業(yè)拆借、銀行債券和外匯交易活動(dòng)等等，這些實(shí)際上都是金融創(chuàng)新。但這只是自我縱向比較的結(jié)果，同西方發(fā)達(dá)國家橫向比較，我國銀行業(yè)金融創(chuàng)新水平還是十分低下的。

中國金融創(chuàng)新落后的原因，一些學(xué)者已進(jìn)行分析，如受到體制制約、環(huán)境制約、管理制約、技術(shù)制約和觀念制約①。這些方面對(duì)我國銀行業(yè)金融創(chuàng)新的確具有重要的影響。但是，從深層次分析，則是金融監(jiān)管的滯后，導(dǎo)致了中國銀行業(yè)金融創(chuàng)新乏力，制約了銀行體系向更高級(jí)階段發(fā)展。

一、過于嚴(yán)厲的合規(guī)性監(jiān)管壓制了金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的主觀能動(dòng)性

目前我國金融監(jiān)管實(shí)施的是合規(guī)性監(jiān)管，把監(jiān)管的重點(diǎn)放在金融機(jī)構(gòu)的審批和業(yè)務(wù)經(jīng)營的合規(guī)性上，明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，要求金融機(jī)構(gòu)只能在規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展經(jīng)營活動(dòng)，違規(guī)則要受到嚴(yán)厲處罰，處罰對(duì)象包括違規(guī)機(jī)構(gòu)和相關(guān)責(zé)任人。這種合規(guī)性監(jiān)管對(duì)于打擊各種違規(guī)經(jīng)營、凈化金融市場(chǎng)、維護(hù)金融安全發(fā)揮了重要作用，但這種安全是以犧牲效率為代價(jià)的。特別是由于各金融機(jī)構(gòu)在理解法規(guī)和執(zhí)行時(shí)的差異，導(dǎo)致處罰時(shí)掌握政策及把握尺度的差異，使得這種合規(guī)性的金融監(jiān)管帶來了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，極大地壓制了金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的主觀能動(dòng)性。首先，監(jiān)管當(dāng)局已規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該做什么，不能做什么，金融機(jī)構(gòu)已基本沒有創(chuàng)新的可能，創(chuàng)新則意味著違規(guī)；其次，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人而言，開展一項(xiàng)創(chuàng)新，有可能取得較大的收益，但同時(shí)很可能因違規(guī)而遭到嚴(yán)厲處罰，頭上“烏紗”不保，多一事不如少一事，沒有“創(chuàng)新”的原動(dòng)力；第三，即使商業(yè)銀行準(zhǔn)備創(chuàng)新一項(xiàng)業(yè)務(wù)，為保證這項(xiàng)業(yè)務(wù)合規(guī)開展，商業(yè)銀行向監(jiān)管當(dāng)局報(bào)批的環(huán)節(jié)多、難度大、時(shí)間長(zhǎng)、是否批準(zhǔn)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新積極性都會(huì)產(chǎn)生打擊。

案例1：兩項(xiàng)業(yè)務(wù)為何被叫停？

2000年，順應(yīng)日趨多樣的借款需求，工行上海分行和工行廣東分行率先創(chuàng)辦兩項(xiàng)新的個(gè)人貸款品種：不問用途的個(gè)人綜合消費(fèi)貸款和零首付住房貸款。隨后在各行都得到了開展，其中華夏銀行的不問用途消費(fèi)信貸已占全行消費(fèi)信貸的30%。但到2001年5月17日，人行發(fā)布了對(duì)兩項(xiàng)業(yè)務(wù)的“封殺令”，原因是這兩業(yè)務(wù)不符合有關(guān)規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)較大，存在資金進(jìn)入股市的可能。我們不否認(rèn)人行政策的正確性，但是，如果從鼓勵(lì)創(chuàng)新的角度考慮，人行的決定也許并不是上策。首先，這兩類創(chuàng)新品種的市場(chǎng)需求是比較旺盛的；其次，這兩類業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也不是最高的，商業(yè)銀行的其他信貸業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能更高。案例的結(jié)果是“風(fēng)險(xiǎn)”控制住了，但是商業(yè)銀行創(chuàng)新的積極性也被打消了。

二、較為嚴(yán)重的金融管制扼制了金融創(chuàng)新的有效空間

金融管制（Financial control）的放松是金融創(chuàng)新所需的金融環(huán)境之一。西方國家金融創(chuàng)新在20世紀(jì)70年代后進(jìn)入空前大發(fā)展時(shí)期，與他們?cè)?0年代開始普遍放松金融管制高度相關(guān)。我國經(jīng)過多年的改革，金融管制已大大放松，但同西方國家相比，我國在諸多方面仍存在嚴(yán)格的金融管制，這種管制壓縮了金融創(chuàng)新的有效空間。首先，在業(yè)務(wù)范圍上，實(shí)施嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的抑制性金融監(jiān)管政策。在金融業(yè)務(wù)交叉發(fā)展的全球性趨勢(shì)下，使我國銀行業(yè)失去了向全能銀行發(fā)展的可能，從而損失了效率和實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)長(zhǎng)期安全所需要的新利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)和多元化資產(chǎn)組合。銀行在資產(chǎn)和負(fù)債業(yè)務(wù)兩個(gè)方面都受到證券公司、保險(xiǎn)公司的擠壓，業(yè)務(wù)空間日益萎縮，創(chuàng)新活動(dòng)難以開展。其次，利率水平不能市場(chǎng)化，銀行存貸款利率基本上是由中央銀行確定的。第三，外匯管制十分明顯。此外，由于政策把握力度不準(zhǔn)，將強(qiáng)化監(jiān)管等同于加強(qiáng)管制的現(xiàn)象也十分突出。

三、缺乏創(chuàng)新的消極監(jiān)管約束了金融創(chuàng)新的發(fā)展

所謂消極監(jiān)管，就是指金融監(jiān)管當(dāng)局注重對(duì)金融機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為進(jìn)行批評(píng)、訓(xùn)斥、處分、處罰，而不是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的合法有益的經(jīng)營行為進(jìn)行表揚(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)金融機(jī)構(gòu)各種超出現(xiàn)行規(guī)定的創(chuàng)新行為不是結(jié)合實(shí)際地進(jìn)行具體分析，加以疏通和引導(dǎo)，而是不加考慮地一律予以堵截和取締。其實(shí)，在很多情況下，并不是金融創(chuàng)新違規(guī)，而是管理法規(guī)落后了，監(jiān)管制度、方式落后了，是因?yàn)椤氨O(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管能力不足而不能開展”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，金融創(chuàng)新是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成了對(duì)新型金融商品的需求，但監(jiān)管的落后總是使得用來滿足這些需求的金融創(chuàng)新不是合法地而是以一種規(guī)避的形式出現(xiàn)。因此，需要完善有關(guān)制度和法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管制度的創(chuàng)新，金融監(jiān)管要有應(yīng)變能力，對(duì)一些“合理但不合法”的金融創(chuàng)新，要適時(shí)跟蹤進(jìn)行監(jiān)管創(chuàng)新，既不能扼殺和阻礙金融創(chuàng)新的發(fā)展，同時(shí)又能有效地防范金融創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，在發(fā)揮其正面效應(yīng)的同時(shí)降低負(fù)面效應(yīng)。遺憾的是我國的監(jiān)管未能做到這一點(diǎn)。

案例2：購物卡真的那么丑惡？

近年來，購物卡在全國各大城市屢禁不止，已成為一種令人注目的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。繼1998年12月首次禁卡后，2000年1月19日，主管部門再次聯(lián)合發(fā)布“禁卡令”。主要理由：擾亂金融秩序，造成稅務(wù)損失，助長(zhǎng)腐敗行為。如果站在金融創(chuàng)新的立場(chǎng)分析，這個(gè)理由其實(shí)不夠充分。購物卡，作為一種新型的電子支付手段，是一種典型的創(chuàng)新活動(dòng)，可以擴(kuò)大商家的銷售，增加銀行的存款和手續(xù)費(fèi)收入，為消費(fèi)者提供便利。至于上述禁卡理由，難免有牽強(qiáng)之賺。首先，購物卡與電信卡、公交卡可謂如出一轍，后者可以發(fā)行，前者就擾金融秩序？其次，利用購物卡企業(yè)容易逃稅是我國目前的財(cái)務(wù)稅收制度缺乏相應(yīng)的管理措施所至，只要對(duì)相關(guān)的稅制規(guī)定進(jìn)行修補(bǔ)就可解決；第三，如果購物卡助長(zhǎng)貪污腐敗應(yīng)當(dāng)取締，那么現(xiàn)金、存款和有價(jià)證券等無一例外地助長(zhǎng)了貪污腐敗，是否也應(yīng)予以取締呢？其實(shí)，只要我們加強(qiáng)規(guī)范和管理，予以正確的引導(dǎo)，購物卡的負(fù)面效應(yīng)并不是不可消除和控制的。而現(xiàn)卻在進(jìn)行全盤的否定、簡(jiǎn)單的取締，這只不過是一種消極的監(jiān)管在現(xiàn)實(shí)中的體現(xiàn)。

四、金融監(jiān)管對(duì)創(chuàng)新的保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制尚未形成

金融創(chuàng)新的激勵(lì)方式有三種：產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、市場(chǎng)激勵(lì)和監(jiān)管激勵(lì)。監(jiān)管激勵(lì)是金融監(jiān)管當(dāng)局通過保護(hù)產(chǎn)權(quán)和推動(dòng)相關(guān)制度措施來推動(dòng)創(chuàng)新。金融創(chuàng)新的成果一部分歸己有，這是創(chuàng)新者的直接受益部分，但由于創(chuàng)新成果的信息被傳播，因而又具備了公共物品的性質(zhì)。因此，從法律上確立和保護(hù)創(chuàng)新者的產(chǎn)權(quán)，就是監(jiān)管當(dāng)局對(duì)創(chuàng)新行為的保護(hù)和激勵(lì)。為此，監(jiān)管當(dāng)局要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)鼓勵(lì)創(chuàng)新的法律環(huán)境，主要包括：（1）制定金融創(chuàng)新專利保護(hù)法律，維護(hù)金融創(chuàng)新成果的獨(dú)立性；（2）制定創(chuàng)新的相關(guān)條例，明確金融創(chuàng)新的有關(guān)程序和有關(guān)優(yōu)惠政策；（3）制定金融安全條例，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確處理好金融創(chuàng)新過程中安全與效率的關(guān)系。而目前我國這些法律環(huán)境都是不完善的。

案例3：個(gè)人信用制度何時(shí)建立？

消費(fèi)信貸是近年來在我國需求較大的一項(xiàng)金融創(chuàng)新，為保護(hù)消費(fèi)信貸的安全，1968年美國國會(huì)通過了《誠實(shí)貸款法》，日本在銀行系統(tǒng)建立了“全國銀行個(gè)人信息中心”。而我國，到目前為止，“個(gè)人信用制度”仍限于在上海等少數(shù)城市進(jìn)行試點(diǎn)。

案例4：誰來證明資產(chǎn)管理公司沒“違章”？

我國的資產(chǎn)管理公司成立2年多了，目前，在處理不良資產(chǎn)方面，除債轉(zhuǎn)股外，資產(chǎn)管理公司有不少的創(chuàng)新形式，打折出售、租賃、拍賣、與外資合作等等，但是到目前為止，誰也不清楚政策的口子可以開多大。監(jiān)管部門至今沒有給出一個(gè)計(jì)算打折幅度的方法，因此，資產(chǎn)管理公司無論以何種折扣率拍賣或出售不良資產(chǎn)，都會(huì)遭到“國有資產(chǎn)流失”的指責(zé)。華融在廣州將賬面原值7000萬元的抵押物以5500萬元拍賣，回收率近80%，但事后仍被人懷疑另有黑幕。但是，如果誰也不敢變現(xiàn)不良資產(chǎn)，資產(chǎn)管理公司將由此變成不良資產(chǎn)存放的大倉庫。

五、被動(dòng)的事后監(jiān)管突出了金融創(chuàng)新的負(fù)面效應(yīng)

在20世紀(jì)80年代末和90年代初，我國金融創(chuàng)新活動(dòng)在改革開放的大背景下是比較活躍的，金融制度、金融工具和金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新的廣度和頻率是前所未有的，但是與此同時(shí)卻釀成了一些突出的風(fēng)險(xiǎn)問題，其中有3個(gè)事件最具有代表性：一是1995年上?！?·23”國債期貨事件形成巨額虧損；二是北京STAQ系統(tǒng)、天津證券交易中心和武漢證券交易中心違規(guī)開辦國債回購交易，形成了700億元的巨額債務(wù)拖欠；三是部分地區(qū)企業(yè)債券到期后無力支付，達(dá)37億元之多。顯然，國債期貨、國債回購和企業(yè)債券都是國際上流行的金融創(chuàng)新品種，但為什么一到我國就出了這么大的問題呢？有金融個(gè)體缺乏理性的原因，但更為主要的是我們的金融監(jiān)管沒有及時(shí)跟上。金融部門總是在出了金融風(fēng)險(xiǎn)以后再去充當(dāng)“消防隊(duì)”，而不是在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前，積極主動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)管去控制風(fēng)險(xiǎn)。在這種被動(dòng)的事后監(jiān)管方式下，金融創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)無疑被放大了，結(jié)果就導(dǎo)致了監(jiān)管部門“急剎車”，采取一系列的嚴(yán)厲措施進(jìn)行大規(guī)模的整治和規(guī)范行動(dòng)，嚴(yán)格限制了金融機(jī)構(gòu)的自主創(chuàng)新活動(dòng)。

案例5：金融控股公司如何管理？

我國目前已存在一批金融控股公司，如中信集團(tuán)控股中信實(shí)業(yè)銀行和中信證券，光大集團(tuán)控股光大銀行和光大證券，以及一些通過各種形式單一控股城市商業(yè)銀行、城市信用社等金融機(jī)構(gòu)的工商企業(yè)，但至今，我國的法律和部門規(guī)章都未明確金融控股公司的法律地位。從目前來看，不出亂子就好，出了亂子我國金融業(yè)離混業(yè)經(jīng)營的距離可能就會(huì)更遠(yuǎn)了。

六、缺乏效率的單一目標(biāo)監(jiān)管創(chuàng)造不出競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境

公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)是金融創(chuàng)新所需的第二個(gè)金融環(huán)境要素，金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)有助于培育創(chuàng)新的主體——熊·彼特意義上的金融企業(yè)家。但是在我國，金融體制仍存在一定程度的壟斷，四大國有商業(yè)銀行無論在機(jī)構(gòu)數(shù)量、從業(yè)人員，以及資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模等方面都占有壟斷地位，這種壟斷正是由于多年來對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入限制過嚴(yán)，以及片面地強(qiáng)調(diào)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定所引起的。從近年來看，由于亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，我國更加突出了金融安全，安全幾乎已成為金融監(jiān)管的惟一目標(biāo)，效率問題則沒有受到應(yīng)有的重視，在防止金融機(jī)構(gòu)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，一些合理的、有助于增進(jìn)金融體系效率的競(jìng)爭(zhēng)遭到人為的遏制。沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，也就沒有了創(chuàng)新的動(dòng)力。

案例6：民營銀行注定是一條坎坷路

北京長(zhǎng)城經(jīng)濟(jì)研究所的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出發(fā)展民營銀行的觀點(diǎn)，并建議在一些城市進(jìn)行試點(diǎn)。但是最終被人民銀行正式予以否定。兩條原因都涉及風(fēng)險(xiǎn)問題。其實(shí)，簡(jiǎn)單地在民營銀行和金融風(fēng)險(xiǎn)之間劃等號(hào)是極其輕率的。不可否認(rèn)，民營銀行是有風(fēng)險(xiǎn)的，但是不能單方面地防范風(fēng)險(xiǎn)，催生民營銀行所產(chǎn)生的“鯰魚效應(yīng)”也是我們應(yīng)該重視的。

七、監(jiān)管當(dāng)局自身能力缺乏難以充當(dāng)金融創(chuàng)新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（New institutional economics）的觀點(diǎn)，創(chuàng)新的首要步驟是形成“第一行動(dòng)集團(tuán)”。所謂“第一行動(dòng)集團(tuán)”是指預(yù)見到潛在利益存在，并認(rèn)識(shí)到只有進(jìn)行創(chuàng)新才能得到這種潛在利益的決策者，它對(duì)制度變遷起主要作用。金融創(chuàng)新的行動(dòng)團(tuán)體可以在宏觀（金融監(jiān)管當(dāng)局）和微觀（金融企業(yè)）兩個(gè)層面展開。從目前來看，由于我國金融市場(chǎng)未得到充分發(fā)展，存在私人金融組織進(jìn)入的障礙，對(duì)金融機(jī)構(gòu)自主創(chuàng)新比較謹(jǐn)慎，因此由監(jiān)管當(dāng)局擔(dān)當(dāng)“第一行動(dòng)集團(tuán)”也是可行的。但問題是，我國金融監(jiān)管當(dāng)局的創(chuàng)新能力是有限的，由其主導(dǎo)的金融創(chuàng)新供給難以滿足日益增長(zhǎng)的創(chuàng)新需求，而且由其供給創(chuàng)新帶有明顯的政府“偏好”，降低了金融創(chuàng)新的市場(chǎng)針對(duì)性。

案例7：助學(xué)貸款，學(xué)子好逑？

為支持貧困學(xué)生完成學(xué)業(yè)，2000年國家助學(xué)貸款管理辦法三易其稿，可謂用心良苦。但實(shí)際上，助學(xué)貸款需求很大，供給卻很少。原因是制度的設(shè)計(jì)和市場(chǎng)實(shí)際存在差距，其一，政府和銀行目標(biāo)的不一致性，政府要助學(xué)（政策性），商業(yè)銀行需要安全與盈利（市場(chǎng)性）；其二，貼息的雙重性，中央財(cái)政補(bǔ)貼部屬院校（財(cái)力強(qiáng)），地方財(cái)政補(bǔ)貼地方院校（財(cái)力弱）；其三，一家院校只與一家銀行合作，銀行缺乏競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)，學(xué)生則沒有選擇的權(quán)利。

案例8：中小企業(yè)貸款利率上浮？下??？

為支持中小企業(yè)的發(fā)展，中央銀行規(guī)定對(duì)中小企業(yè)的貸款利率可以上下浮動(dòng)50%，但據(jù)調(diào)查，這項(xiàng)創(chuàng)新商業(yè)銀行只運(yùn)用了一半，對(duì)中小企業(yè)只有利率上浮的貸款，而沒有下浮的貸款。

根本原因在于商業(yè)銀行以盈利為目標(biāo)，而當(dāng)局的創(chuàng)新則是為支持中小企業(yè)加快發(fā)展。

（作者單位：中國人民銀行武漢分行）

參考資料：

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