大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)行政和電子化服務(wù)是近年世界各國政府改革的重要內(nèi)容。各國政府均旨在通過信息技術(shù)的應(yīng)用改進政府公共服務(wù)，改造政府業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)政府形態(tài)的重塑。聯(lián)合國經(jīng)濟及社會理事會也連續(xù)幾年把通過信息化改進發(fā)展中國家政府組織、改進公共管理、最終實現(xiàn)信息資源共享作為其工作重點。

2001年12月召開的國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議進一步提出“政府信息化先行，帶動社會全面信息化”的決策，明確要求發(fā)揮電子政務(wù)建設(shè)在轉(zhuǎn)變政府職能、促進信息公開、提高行政效率、打擊腐敗和犯罪活動等方面的作用，從而把電子政務(wù)建設(shè)置于新世紀國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心位置。同時，明確要求信息化（包括電子政務(wù)）建設(shè)必須著眼于業(yè)務(wù)應(yīng)用，講求效益，避免花架子工程。國務(wù)院信息化工作辦公室根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)小組的決定，已經(jīng)把電子政務(wù)建設(shè)作為今年信息化工作的首要任務(wù)。本文擬對地方電子政務(wù)建設(shè)的原則和步驟加以討論，希望有助于地方的電子政務(wù)工作。

一、地方電子政務(wù)建設(shè)目前存在的問題

目前，各地都已經(jīng)開展了電子政務(wù)建設(shè)工作，尤其是北京、上海和廣東等地區(qū)已經(jīng)獲得了長足的進步與發(fā)展，但是各地的電子政務(wù)建設(shè)仍然存在如下一些問題有待進一步改進以推動其建設(shè)。

行政改革與電子政務(wù)遠未有機整合。各地方政府大力推進政府體制改革，積極推動依法行政和綜合執(zhí)法工作，并在行政審批制度改革中首創(chuàng)告知承諾制，這為推動電子政務(wù)建設(shè)創(chuàng)造了良好的契機。但不足的是，其電子政務(wù)建設(shè)與政府體制改革尚未形成配套。

網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用亟待擴展。信息基礎(chǔ)設(shè)施和信息系統(tǒng)都價格昂貴，如果沒有足夠的業(yè)務(wù)應(yīng)用及時跟上，這些投資將無法轉(zhuǎn)化為收益，電子政務(wù)建設(shè)也無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。正是基于上述原因，國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組確立了信息化“需求主導(dǎo)”、“重在應(yīng)用”的方針。從各地的情況看，盡管網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已有相當成績，但業(yè)務(wù)應(yīng)用的廣度和深度都很有限。這直接限制了電子政務(wù)建設(shè)與政府體制改革之間的緊密結(jié)合。

信息安全策略需要調(diào)整。各地的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用限制與其信息安全策略緊密聯(lián)系。從實地調(diào)研情況看，其信息安全解決方案依賴于新區(qū)政務(wù)網(wǎng)與政府外網(wǎng)物理隔離。這樣，凡是涉及對外企業(yè)和公眾的業(yè)務(wù)，內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)交換就不得不依賴人工手段，極大地限制了網(wǎng)上辦事、網(wǎng)上審批等業(yè)務(wù)的發(fā)展。這一問題如不盡快解決，各地的電子政務(wù)建設(shè)就難以獲得很大收益，要在全國信息化建設(shè)中先行一步的努力也將難以成功。

二、地方電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)原則

根據(jù)國內(nèi)外電子政務(wù)建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們提出地方電子政務(wù)建設(shè)的以下指導(dǎo)原則：

改革原則

電子政府是傳統(tǒng)行政管理方式的一場深刻變革，其實質(zhì)是對現(xiàn)有政府形態(tài)的一種改造，即利用信息技術(shù)來構(gòu)造更適合信息時代要求的政府結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行方式?，F(xiàn)有的政府組織形態(tài)是工業(yè)革命的產(chǎn)物，其特點是官僚制或科層制，體現(xiàn)的是管理者與被管理者之間的命令與服從關(guān)系。隨著網(wǎng)絡(luò)時代和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟的來臨，管理正由傳統(tǒng)的金字塔模式走向網(wǎng)絡(luò)模式，需要建立政府與企業(yè)、公眾之間的平等聯(lián)系與信息溝通，公眾參與成為政府管理的重要內(nèi)容。因此，電子政府的最實質(zhì)內(nèi)容是加快政府改革的過程。否則就失去電子政務(wù)建設(shè)應(yīng)有的意義。

優(yōu)先發(fā)展原則

電子政務(wù)建設(shè)必須確定優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。從世界各國電子政務(wù)發(fā)展情況看，優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域至少應(yīng)包括：改進對公民的服務(wù)；提高政府的工作效率；加強立法和執(zhí)法的體系建設(shè)；促進主導(dǎo)經(jīng)濟部門的發(fā)展；改進政府的治理結(jié)構(gòu)；加強公眾的廣泛參與等。實踐證明，不管確定怎樣的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，都必須把為民服務(wù)放在最核心的地位，以此作為電子政務(wù)建設(shè)和政府改革的驅(qū)動力。在具體優(yōu)先領(lǐng)域的選擇上，要從小的、容易實現(xiàn)的項目起步，確保最開始發(fā)起的項目取得成功，以獲得領(lǐng)導(dǎo)的信任和公眾的支持；在已經(jīng)取得經(jīng)驗和效益的基礎(chǔ)上，要快速擴展系統(tǒng)，推廣電子政務(wù)的成熟經(jīng)驗。

可持續(xù)原則

盡管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)可以通過傾斜投資在短期取得較大進展，但基于網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用拓展卻是沒有止境的，電子政務(wù)建設(shè)是一個長期的過程，需要持之以恒的努力，方能取得成功。因此，電子政務(wù)建設(shè)要遵循可持續(xù)原則，滾動發(fā)展。這一原則也包含著應(yīng)用主導(dǎo)的思想，因為電子政務(wù)的滾動發(fā)展必須建立在業(yè)務(wù)應(yīng)用富有成效的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)。

適度安全原則

網(wǎng)絡(luò)信息安全是推進電子政務(wù)必須解決的問題。但不同的安全解決方案意味著不同的成本（包括直接開支，網(wǎng)絡(luò)功能的退化，服務(wù)品種的限制，制度規(guī)范負擔(dān)）。因此，必須實事求是，要緊密結(jié)合電子政務(wù)業(yè)務(wù)應(yīng)用種類，制定恰當?shù)陌踩呗?，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計安全標準和安全規(guī)范，避免安全投資過度或不足。

有效領(lǐng)導(dǎo)原則

電子政務(wù)建設(shè)涉及政府對內(nèi)和對外業(yè)務(wù)流程的明晰化和合理化，因此，任何一個重要功能的實現(xiàn)都要涉及到大量的行政協(xié)調(diào)工作。這要求政府領(lǐng)導(dǎo)人進行有效領(lǐng)導(dǎo)。

開放性原則

國際電子政務(wù)建設(shè)的主導(dǎo)思路是擴大公民參與、改善政府服務(wù)，這與行政體制改革的潮流是一致的。要實現(xiàn)這一點，就要求電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺設(shè)計充分考慮與公眾互動的需要，充分利用互聯(lián)網(wǎng)所提供的便利。中關(guān)村科技園區(qū)海淀園管委會的“數(shù)字園區(qū)”能夠短期取得較大成效，是與其網(wǎng)上辦公系統(tǒng)架構(gòu)于互聯(lián)網(wǎng)這一開放平臺有密切關(guān)系的。

三、可行的推進步驟

可以從業(yè)務(wù)應(yīng)用（包括為民服務(wù)）、信息資源建設(shè)（包括信息公開）、安全、制度建設(shè)，培訓(xùn)方面綜合考慮。

1.業(yè)務(wù)應(yīng)用

綜合考慮可操作性、示范性和重要性來確定先期應(yīng)用品種，選擇10-15個政府部門和所有開發(fā)區(qū)進行電子政務(wù)應(yīng)用試點，每個試點單位選擇二到三項業(yè)務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)進行。其中，所有采用告知承諾制方式進行的審批業(yè)務(wù)都要在兩年之內(nèi)轉(zhuǎn)移到網(wǎng)上進行；部分非告知承諾制審批業(yè)務(wù)也要在年底之前通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)。在部門試點的基礎(chǔ)上，選擇較為成熟的業(yè)務(wù)品種開展網(wǎng)上并聯(lián)審批作業(yè)。以下業(yè)務(wù)可以提早考慮：

網(wǎng)上統(tǒng)計

此項工作易于實施，3個月時間即可完成并投入運行，由于覆蓋面大，又是經(jīng)常性的，無論是企業(yè)還是政府都需求強烈。宜當機立斷，作為電子政務(wù)建設(shè)的重要任務(wù)迅速開展。并且，在開展網(wǎng)上統(tǒng)計過程中，要逐步簡化合并報表，通過信息系統(tǒng)，將數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程從前臺轉(zhuǎn)移到后臺。

并聯(lián)審批

可以以政務(wù)網(wǎng)的建設(shè)和“一門式”服務(wù)為起點和突破口，以企業(yè)注冊、登記、年審為龍頭，嘗試將工商，國稅、地稅、技術(shù)監(jiān)督以及其他多個部門的網(wǎng)上辦公系統(tǒng)所開展的業(yè)務(wù)串接起來，實現(xiàn)跨部門網(wǎng)上并聯(lián)審批作業(yè)。目前，國內(nèi)很多地區(qū)已經(jīng)在積極籌劃此種網(wǎng)上作業(yè)。

社區(qū)信息化

開展社區(qū)信息化試點不僅可以改善政府形象，而且是通過電子政務(wù)便民利民的具體體現(xiàn)，良好的社區(qū)信息化可以提高街道和社區(qū)層次辦事效率、降低人手緊張局面。從目前的情況看，社區(qū)信息化試點存在著嚴重的收支不平衡壓力，這可以通過兩個基本途徑解決：一是辦公系統(tǒng)與外部網(wǎng)絡(luò)邏輯隔離，可以直接發(fā)送、接收和處理有關(guān)的業(yè)務(wù)信息，由于社區(qū)層次基本不涉及國家秘密信息，采用邏輯隔離是適當?shù)陌踩桨?；二是通過若干社區(qū)的合作，利用統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺處理有關(guān)業(yè)務(wù)。在條件成熟的情況下，社區(qū)信息化試點可以推廣，為全面的電子政務(wù)建設(shè)奠定堅實的群眾基礎(chǔ)。

電子閱覽室

數(shù)字鴻溝是電子政務(wù)的一個重要障礙。建議以街道、社區(qū)或公共圖書館為單位，設(shè)立電子閱讀室，向低收入者統(tǒng)一發(fā)放免費上網(wǎng)卡，解決其上網(wǎng)難問題。

電子立法

各個相關(guān)的立法單位或起草部門在立法過程中，須至少在法規(guī)制定前30天，通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布立法消息并公布草案全文，供公眾通過網(wǎng)絡(luò)參與，提出立法意見。如有必要，還可以就立法中的重大問題，組織立法網(wǎng)上聽證會，實現(xiàn)立法者與公眾之間的實時互動。

2.政務(wù)信息資源

各地可以利用現(xiàn)有條件，首先建立本地區(qū)的政務(wù)數(shù)據(jù)中心，負責(zé)建立、管理和維護信息資源目錄體系、信息交換指標體系，在信息交換和數(shù)據(jù)交換方面提供技術(shù)指導(dǎo)和支持，并協(xié)助其他部門進行政府信息庫的建設(shè)。應(yīng)啟動若干切合浦東實際需要的政務(wù)信息資源庫建設(shè)。整合并完善政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫，可以考慮建設(shè)公文信息、政府投資項目信息、社會保障信息、地方統(tǒng)計信息、公安執(zhí)法信息等方面的信息資源庫。

3.安全

正確處理安全與發(fā)展的關(guān)系，制定符合業(yè)務(wù)發(fā)展實際的安全策略和相關(guān)標準規(guī)范；在正確劃分密級的基礎(chǔ)上，確定業(yè)務(wù)應(yīng)用所依托的網(wǎng)絡(luò)。電子政務(wù)建設(shè)必須有恰當?shù)陌踩珜嵤┎呗?。與電子商務(wù)活動一樣，只有解決了網(wǎng)上的安全問題，人們才會信任基于網(wǎng)絡(luò)的業(yè)務(wù)應(yīng)用。恰當?shù)陌踩呗孕枰C合考慮業(yè)務(wù)活動的種類并對安全的風(fēng)險與成本進行綜合權(quán)衡。一旦安全策略不當，或者會妨害信息安全，或者會限制網(wǎng)絡(luò)的業(yè)務(wù)應(yīng)用。國際上的慣例，是大部分電子政務(wù)活動都基于與互聯(lián)網(wǎng)邏輯隔離的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，這也是控制電子政務(wù)成本的有效方式。從國內(nèi)的實施經(jīng)驗看，對于跨部門業(yè)務(wù)信息共享收益大的部門，在一定時期內(nèi)通過與互聯(lián)網(wǎng)物理隔離的廣域網(wǎng)建設(shè)也可以取得明顯成效（如“金關(guān)工程”和“金稅工程”）；但對于省部級以下的機構(gòu)，電子政務(wù)的收益要通過對企業(yè)和公眾的信息披露和電子化服務(wù)來實現(xiàn)，這就無法依賴物理隔離的安全解決方案，必須通過邏輯隔離手段實現(xiàn)信息安全。對浦東新區(qū)來說，大量政府活動直接面對企業(yè)和公眾，如果其系統(tǒng)建設(shè)采用與外網(wǎng)物理隔離的解決方案，則不可能達到中關(guān)村所達到的境界；由于管理范圍相對較窄，也無法達到“金關(guān)工程”和“金稅工程”所達到的效果。因此，建議修正安全策略，縮小與外網(wǎng)物理隔離的范圍。

4.制度建設(shè)

建立規(guī)范的政府信息公開制度

電子政務(wù)的重要環(huán)節(jié)是政府機關(guān)與公眾之間的信息交流與溝通，因此，其前提是政府信息的自由流動。浦東新區(qū)與其他地區(qū)一樣，雖然在政府信息公開方面已經(jīng)進行了許多嘗試，并取得了社會的好評，但政府信息公開的形式與范圍仍有待拓展，尤其是需要使政府信息公開與電子政府建設(shè)相互銜接，相互促進。除了法律規(guī)定的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及其他不能公開的信息以外，所有其他政府信息應(yīng)該都對社會公開。

可以考慮以3種方式建立規(guī)范的政府信息公開制度，第一，地方的各個政府機關(guān)必須通過統(tǒng)一的政府公報公布其機關(guān)組織、職能、程序、實體規(guī)則以及一般政策聲明。第二，各個政府機關(guān)處理當事人申請、發(fā)放執(zhí)照、作出處罰等行政行為，掌握政策的標準，內(nèi)部辦事手則等信息，必須讓公眾能夠查閱和復(fù)制。為此，有必要通過互聯(lián)網(wǎng)設(shè)立“電子閱讀室”，供公眾了解政府信息。第三.除上述兩類信息以外，公眾對于所有其他的政府信息，應(yīng)可以向有關(guān)的政府機關(guān)提出信息申請，政府機關(guān)通常應(yīng)在20天內(nèi)回復(fù)申請人的申請，并決定是否提供信息。如果拒絕向申請人提供信息，應(yīng)詳細說明理由，并告知申請人可以向?qū)ｉT的信息委員會提出申訴。

鑒于國家層面尚未建立規(guī)范的政府信息公開制度，為順利在地方推行政府信息公開制度，有必要進行進一步的制度創(chuàng)新，一是要設(shè)立主要由政府機關(guān)負責(zé)人與社會賢達所組成的獨立的信息委員會。該委員會的職責(zé)是聽取信息申請人的申訴，并向有關(guān)政府機關(guān)提出是否應(yīng)該公開政府信息的建議。二是制定適用于地方所有政府機關(guān)的紀律條例，以行政處分的方式制裁故意銷毀或者隱瞞信息的政府機關(guān)工作人員。

明確電子簽章的法律地位

現(xiàn)有大量的法律法規(guī)規(guī)定都建立在紙面文件的基礎(chǔ)上，因而對電子化業(yè)務(wù)開展具有限制性含義。國際通行的慣例，是采用“功能等同原則”，通過電子簽章方面的立法來解決。為了保障網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)的開展，必須制定有關(guān)方面的地方性法規(guī)，鼓勵采用電子溝通方式。

修訂并完善關(guān)于信息安全的規(guī)定

必須認識到，信息安全問題是電子政務(wù)的基本保障，但安全考慮也有可能成為遏制制度創(chuàng)新或阻礙改革的借口。從國家層面看，對現(xiàn)行的安全規(guī)定和思路有進一步進行反思的必要和可能，有關(guān)方面也已經(jīng)啟動了相關(guān)的立法和研究工作。在浦東，現(xiàn)有的一些規(guī)定確實已經(jīng)不適應(yīng)浦東新區(qū)的電子政務(wù)建設(shè)需要，有必要對其不合理部分進行修訂，并在試行基礎(chǔ)上進一步法制化。

建立保護個人數(shù)據(jù)制度

個人數(shù)據(jù)保護問題在國際上是電子政府建設(shè)的一個重要方面，它對于維持公眾對電子政府的信心與信任具有舉足輕重的作用，否則公眾不可能選擇使用互聯(lián)網(wǎng)與政府溝通。在國內(nèi)，個人數(shù)據(jù)保護問題尚未引起足夠的關(guān)注，在各地構(gòu)建征信系統(tǒng)的過程中個人數(shù)據(jù)甚至被嚴重地漠視和濫用。根據(jù)保護個人隱私的原則，建立個人數(shù)據(jù)保護制度，限制對個人數(shù)據(jù)的不當運用，將在國內(nèi)產(chǎn)生巨大的失范效應(yīng)。

建立政府信息資源管理制度

電子政務(wù)要求信息的采集、儲存、分類、加工、使用、共享、交換、發(fā)布、銷毀等都必須適應(yīng)電子政務(wù)的要求和依法行政的要求。對于信息資源管理制度的改革，全國各地尚未進行全盤或局部的規(guī)劃或改革，但可以借鑒國際上的成熟經(jīng)驗，制定政府信息資源管理辦法。

首席信息官(CIO)制度

通過在每個政府機關(guān)設(shè)立專門的首席信息官，并在部門間設(shè)立信息官協(xié)調(diào)會制度，統(tǒng)一和協(xié)調(diào)政府信息資源管理政策，并提出各種政策建議。

5.培訓(xùn)

制定培訓(xùn)計劃，采用靈活的方式安排職能部門領(lǐng)導(dǎo)的電子政務(wù)培訓(xùn)?？梢钥紤]請國家信息化專家委員會專家講課來深化認識。同時，通過制定詳盡的電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃過程，加強各業(yè)務(wù)部門的相互溝通，統(tǒng)一并提高對電子政務(wù)的認識水平。

四、結(jié)束語

電子政務(wù)建設(shè)是一個長期的過程，所以，電子政務(wù)建設(shè)的成功要建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，其可持續(xù)發(fā)展又建立在業(yè)務(wù)應(yīng)用收益的基礎(chǔ)上。沒有業(yè)務(wù)應(yīng)用，電子政務(wù)將是一種巨額負擔(dān)，項目也就很難持續(xù)下去。如果地方電子政務(wù)建設(shè)能夠講求實效，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，那么，到2005年，可望以新區(qū)門戶網(wǎng)站為基礎(chǔ)，集成大部分政府業(yè)務(wù)，極大改善地方行政效率和水平。在此基礎(chǔ)上，可以進一步探索公眾通過互聯(lián)網(wǎng)參與決策的各種形式，如電子投票、電子問責(zé)制等，進入構(gòu)建電子民主的新階段。

（作者單位：中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院信息化研究中心）