從“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”到“以縣為主”

鑒于國(guó)家財(cái)力所限，中國(guó)的義務(wù)教育不可能完全由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)包，因此，將義務(wù)教育投入從“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”轉(zhuǎn)向“以縣為主”，盡管只是往前走了一小步，但其觸及面和影響面卻不可小視

至少?gòu)奈募峡?，中?guó)的農(nóng)村義務(wù)教育體制正在醞釀發(fā)生重大的變化。

2002年5月16日以后，一份以國(guó)務(wù)院辦公廳名義下發(fā)的文件《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》開始逐級(jí)傳播到中國(guó)基層。官方媒體以慣常的平穩(wěn)語(yǔ)氣報(bào)道了這一消息，社會(huì)上對(duì)此也沒有特別的反應(yīng)。顯然，相對(duì)于當(dāng)今許多時(shí)尚話題，農(nóng)村義務(wù)教育尚不足以引起社會(huì)的主流興趣。

但熟知中國(guó)基礎(chǔ)教育狀況的人們還是一下子能從這份文件中讀出不同凡響之處——不僅因?yàn)閲?guó)務(wù)院就農(nóng)村義務(wù)教育問題下發(fā)專門文件以往并不多見，更在于文件第一次具體而明確地就縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府在義務(wù)教育投入與管理方面的權(quán)責(zé)作出了詳細(xì)規(guī)定——這意味著中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入體制將切實(shí)地發(fā)生變化。

根據(jù)《通知》的規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)教育的直接責(zé)任人，將由過去的“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”提升到 “以縣為主”，即由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，合理安排使用上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金，確保按時(shí)足額統(tǒng)一發(fā)放教職工工資，統(tǒng)籌安排農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)，組織實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)危房改造和校舍建設(shè)等等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的擔(dān)子相對(duì)于以往則有所減輕。通知規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府只是負(fù)責(zé)組織適齡兒童少年入學(xué)，嚴(yán)格控制義務(wù)教育階段學(xué)生輟學(xué)；維護(hù)學(xué)校的治安、安全和正常教學(xué)秩序，治理校園周邊環(huán)境；按有關(guān)規(guī)定劃撥新建、擴(kuò)建校舍所必需的土地，等等。在此體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不再承擔(dān)對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任，無需再為教育經(jīng)費(fèi)問題疲于奔命，而專注于具體的推動(dòng)普及工作。用官方的表述，其任務(wù)只是“支持農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展”。

縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)明確規(guī)定之后，中央、省級(jí)的職責(zé)相對(duì)更加清晰。中央政府主要是給予“政策指導(dǎo)”，以及對(duì)貧困地區(qū)及教育基礎(chǔ)較差的地區(qū)予以一定的一般性或?qū)ｍ?xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；省、地級(jí)政府的責(zé)任也主要是“統(tǒng)籌安排財(cái)力”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付等等。

鑒于國(guó)家財(cái)力所限，中國(guó)的義務(wù)教育不可能完全由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)包，因此，中央決定將義務(wù)教育投入從“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”轉(zhuǎn)向“以縣為主”，盡管只是往前走了一小步，但其觸及面和影響面卻不可小視。不管怎么說，縣級(jí)政府的管理水平與責(zé)任意識(shí)畢竟要遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其財(cái)源也要大大優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。

事實(shí)上，早在2001年5月29日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》就正式提出了“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育新體制，但這只是一句原則性的規(guī)定，尚缺乏實(shí)質(zhì)性的要求和步驟，在近一年的時(shí)間里，中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育投入體制的調(diào)整步履遲遲。

這種狀況引起了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注。今年4月26日，李嵐清副總理在國(guó)務(wù)院辦公廳召開的完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制電視電話會(huì)議上，再次強(qiáng)調(diào)要確保年內(nèi)所有地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育都按照“以縣為主”的管理體制運(yùn)行。消息人士估計(jì)，中央上層一再表露出的強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育的決心，也許正是國(guó)務(wù)院辦公廳5月16日 “通知”的背景。

不對(duì)稱的財(cái)權(quán)與事權(quán)

據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，目前全國(guó)義務(wù)教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78％左右，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)約9％，省地負(fù)擔(dān)約11％，而中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)2％左右。地方財(cái)政收入太少，而負(fù)責(zé)的事務(wù)太多，不對(duì)稱的財(cái)權(quán)和事權(quán)，是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺的重要制度原因

中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的管理體制的形成，有著鮮明的時(shí)代痕跡。

自上世紀(jì)50年代建國(guó)初年直到80年代，中國(guó)的義務(wù)教育一直實(shí)行國(guó)家辦學(xué)、中央集權(quán)、財(cái)政單一供給的管理模式。1986年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》的頒布和實(shí)施，用法律形式正式確定了義務(wù)教育的這一新體制。該法規(guī)定，“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證”，同時(shí)提出了“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”，誰辦學(xué)誰掏錢的原則。但當(dāng)時(shí)并未對(duì)各級(jí)政府的職責(zé)作出明確的規(guī)定。

1989年，國(guó)家對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行改革，決定在鄉(xiāng)一級(jí)建立財(cái)政，包括教師工資在內(nèi)的十幾種支出放在鄉(xiāng)財(cái)政，這項(xiàng)改革更強(qiáng)化了“誰辦學(xué)誰掏錢”的投資體制。1992年發(fā)布的《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步把以地方為主負(fù)擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的特征加以明確。該細(xì)則要求，“地方各級(jí)人民政府設(shè)置的實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校的事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措?！薄爸醒牒偷胤截?cái)政視具體情況，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育給予適當(dāng)補(bǔ)助?！?/p>

由于我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府設(shè)置，因此按上述規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將負(fù)擔(dān)大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，而縣級(jí)以上政府則只承擔(dān)補(bǔ)助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任。正是在這種情況下，我國(guó)農(nóng)村的義務(wù)教育進(jìn)入了“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府(包括村)承擔(dān)了絕大部分的義務(wù)教育投入，包括解決校舍危房、改善辦學(xué)條件、提高教師待遇、籌措解決民辦教師工資、管理學(xué)校財(cái)產(chǎn)及推動(dòng)本地學(xué)生入學(xué)的實(shí)施工作等等。

在1994年分稅制改革之前，中央財(cái)政收入比重較低，而地方財(cái)政較為豐裕，應(yīng)該說，那時(shí) “以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”對(duì)于推動(dòng)地方政府加大教育投入，從而推進(jìn)中國(guó)的義務(wù)教育，還是起到了積極作用的。事實(shí)上，從20世紀(jì)80年代中期義務(wù)教育體制確定后到1994年以前的一段時(shí)間，是中國(guó)義務(wù)教育突飛猛進(jìn)的時(shí)期。

但此后，中央財(cái)政收入逐漸上升，地方財(cái)政變得薄弱起來。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2000年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)現(xiàn)有2109個(gè)縣級(jí)財(cái)政、4.6萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，2000年全國(guó)財(cái)政收入1.34萬億元，其中中央占51％，省級(jí)10％，地市17％，縣鄉(xiāng)兩級(jí)共計(jì)20％多。

各級(jí)政府間財(cái)力格局變了，然而教育的投入體制并沒有作出相應(yīng)的調(diào)整，導(dǎo)致了財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱，加劇了農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)緊張的矛盾。

據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，中國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78％由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9％左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省里負(fù)擔(dān)11％，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)很少，不足2％。而中央和省級(jí)政府的教育事業(yè)費(fèi)大部分用于高等教育，對(duì)義務(wù)教育只承擔(dān)補(bǔ)助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責(zé)任。

這就造成了一個(gè)扭曲的現(xiàn)象：中央和省級(jí)政府掌握了主要財(cái)力，但基本擺脫了負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任；縣鄉(xiāng)政府財(cái)力薄弱，卻承擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)——這種政府間財(cái)力與義務(wù)教育事權(quán)責(zé)任的不對(duì)稱，是義務(wù)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)短缺的重要制度原因。許多研究者將這種不對(duì)稱狀況形象地稱之為“小馬拉大車”和“大馬拉小車”。

國(guó)家教育發(fā)展研究中心研究員韓民在提供給記者的一份研究報(bào)告中，對(duì)這種狀況也提出了批評(píng)。他認(rèn)為，中國(guó)目前的義務(wù)教育財(cái)政體制，在經(jīng)費(fèi)籌措上過于依賴基層鄉(xiāng)村和農(nóng)民，這是不合理的。級(jí)次較低的政府，其財(cái)力規(guī)模小，難以有效承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的職責(zé)；而級(jí)次較高的政府，其財(cái)力相對(duì)雄厚，必須適當(dāng)承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的職責(zé)。

失衡的教育投入結(jié)構(gòu)

中國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量，政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款所占比重只維持在50％～60％之間，而對(duì)于非義務(wù)教育的高等教育，政府卻負(fù)擔(dān)了70％以上的經(jīng)費(fèi)

“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制，在現(xiàn)實(shí)中帶來了兩大問題，一是人們耳熟能詳?shù)慕逃度肟偭坎蛔?，二是人們并不能清晰地意識(shí)到的教育投入結(jié)構(gòu)的失衡。

北京大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授王蓉在接受記者采訪時(shí)表示，中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入不足，財(cái)政實(shí)力有限是一方面，更重要的是政府的投入結(jié)構(gòu)存在問題。首先是義務(wù)教育與非義務(wù)教育比例的失衡，其次還有城鄉(xiāng)與貧富地區(qū)之間義務(wù)教育資源分配的失衡。財(cái)政能力相對(duì)較強(qiáng)的高層次政府往往專注于對(duì)高等教育、非義務(wù)教育及城市地區(qū)教育的投入，忽視了對(duì)于義務(wù)教育投入的責(zé)任，反而是財(cái)政能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，在勉力支撐農(nóng)村的義務(wù)教育。此消彼長(zhǎng)之下，教育投入結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，義務(wù)教育受到抑制。

義務(wù)教育屬于公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)主要由政府投入。根據(jù)教育部財(cái)務(wù)司《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，在中國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量中，政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款所占比重維持在50％～60％之間，剩下的40％～50％的經(jīng)費(fèi)則通過募捐、集資、攤派、教育費(fèi)附加和學(xué)雜費(fèi)等形式，由農(nóng)民、企業(yè)和受教育者負(fù)擔(dān)。相比之下，對(duì)于非義務(wù)教育的高等教育，政府卻負(fù)擔(dān)了70％以上的經(jīng)費(fèi)；中國(guó)大學(xué)生人均國(guó)家撥付的經(jīng)費(fèi)近9000元，而小學(xué)生人均國(guó)家撥付的經(jīng)費(fèi)只有530元左右。

義務(wù)教育的投入還存在著明顯的城鄉(xiāng)差異。教育部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)預(yù)算內(nèi)生均經(jīng)費(fèi)存在較大差距，尤其是預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)，城鎮(zhèn)比農(nóng)村高出一倍左右，基建經(jīng)費(fèi)城鎮(zhèn)也大大高于農(nóng)村。義務(wù)教育基建費(fèi)在城鎮(zhèn)由當(dāng)?shù)厝嗣裾腥牖窘ㄔO(shè)投資計(jì)劃，由財(cái)政承擔(dān)，或通過其他渠道籌措，而在農(nóng)村主要由鄉(xiāng)、村負(fù)責(zé)籌措。但貧困地區(qū)鄉(xiāng)、村籌措教育基建經(jīng)費(fèi)的主要途徑是向農(nóng)民集資，致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)了新校建設(shè)和危舊房改造、修繕的大部分支出，政府則負(fù)擔(dān)很少，這使本來就經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)背上了沉重的教育負(fù)擔(dān)，使義務(wù)教育面臨重重困難。

在基礎(chǔ)教育中，農(nóng)村小學(xué)和初中的生均經(jīng)費(fèi)都大大低于全國(guó)平均水平。如1995年全國(guó)普通小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)265.78元，而農(nóng)村小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)只有219.31元。當(dāng)年全國(guó)普通初中生均經(jīng)費(fèi)492.04元，而農(nóng)村初中生均經(jīng)費(fèi)僅為392.59元。到1998年農(nóng)村小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)305.62元，比全國(guó)小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)仍低65.17元。當(dāng)年農(nóng)村初中生均經(jīng)費(fèi)478.25元，比全國(guó)初中生均經(jīng)費(fèi)低132.4元。

上海市智力開發(fā)研究所對(duì)491 個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的調(diào)查統(tǒng)計(jì)表明，1995年這些縣農(nóng)民人均純收入為843元，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的53.42％；同年政府對(duì)基礎(chǔ)教育的撥款人均45.7元，也僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的一半。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員關(guān)銳捷甚至認(rèn)為，目前的教育投入，就是“農(nóng)民出資為城市培養(yǎng)人才，國(guó)家撥款實(shí)際為外國(guó)選拔精英”。

縣級(jí)財(cái)政難當(dāng)重任

20世紀(jì)90年代中期以來，中國(guó)縣級(jí)財(cái)政赤字面一度高達(dá)40％以上，1998年和1999年仍分別高達(dá)31.8％和35.5％，縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌教育資金盡管可以在一定程度上使縣內(nèi)的貧富差別得以平衡，但仍無補(bǔ)于一個(gè)縣財(cái)政的絕對(duì)匱乏

可以說，把義務(wù)教育的主要責(zé)任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提到縣，正是在鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政困難暴露出來后，中央校正各級(jí)財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的舉措。但是縣一級(jí)財(cái)政能否支撐起中國(guó)龐大的義務(wù)教育工程呢？這是中央決定“以縣為主”后必須面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

國(guó)家財(cái)政包括中央財(cái)政和地方財(cái)政，按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)財(cái)政”的原則，中國(guó)財(cái)政體系由五級(jí)財(cái)政構(gòu)成，縣鄉(xiāng)財(cái)政同屬于基層財(cái)政。北大教育學(xué)院王蓉副教授在接受記者采訪時(shí)分析認(rèn)為，在對(duì)于教育的投入上，地方財(cái)政本身缺口就較大，加之近年來公務(wù)員又屢次加薪，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)很重，這給“以縣為主”的實(shí)際效果蒙上了一層陰影。

大量資料表明，中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差別很大，反映在縣鄉(xiāng)財(cái)政方面亦是如此，甚至比經(jīng)濟(jì)差異還要大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，1999年中國(guó)縣級(jí)總數(shù)2109個(gè)，其中億元縣有593個(gè)，一般縣480個(gè)，而財(cái)政補(bǔ)貼縣高達(dá)1036個(gè)（含國(guó)定貧困縣574個(gè)）。縣域之間無論是財(cái)政收入、還是可支配財(cái)力以及人均財(cái)力，都存在很大的差距。財(cái)力雄厚的縣，財(cái)政收入可達(dá)幾個(gè)億甚至幾十億，既可支持科教又可支持經(jīng)濟(jì)，發(fā)展有后勁；財(cái)力匱乏的縣，財(cái)政收入幾千萬甚至幾百萬，連基本的“吃飯”也保證不了，根本無后續(xù)財(cái)源可言。

盡管中國(guó)地方財(cái)政每年從總賬上看基本平衡，但由于地方各級(jí)財(cái)政情況大不相同，因此基層財(cái)政赤字仍然非常嚴(yán)重。20世紀(jì)90年代中期以來，中國(guó)縣級(jí)財(cái)政赤字面一度高達(dá)40％以上，1998年和1999年仍分別高達(dá)31.8％和35.5％，而且越往西部赤字面越大，在有的省份赤字面甚至高達(dá)60％以上。而目前農(nóng)村義務(wù)教育存在困難，急需增加財(cái)政投入的地區(qū)，恰恰集中在中西部貧困地區(qū)的縣。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的蘇明研究員，通過對(duì)山東威海與德州兩地的教育投入對(duì)比發(fā)現(xiàn)，即使是同一省內(nèi)的不同縣市，財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和實(shí)力不同，由此所決定的基礎(chǔ)教育投入狀況也表現(xiàn)出很大的不同。

“以縣為主”，由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌教育資金的投入，盡管可以在一定程度上使縣內(nèi)的貧富差別得以平衡，但仍無補(bǔ)于一個(gè)縣財(cái)政的絕對(duì)匱乏。其中一部分財(cái)政困難的縣，即使把權(quán)責(zé)由鄉(xiāng)上升到縣，也并不能從根本上改變面貌。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付杯水車薪

中央對(duì)地方專項(xiàng)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”?？钜约啊傲x務(wù)教育危房改造工程”專款等，但它們占全國(guó)義務(wù)教育總支出僅有1％左右，分配到各個(gè)學(xué)校無異于杯水車薪

從“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”轉(zhuǎn)為“以縣為主”，毫無疑問一下子把縣級(jí)政府推到了義務(wù)教育的前臺(tái)，使縣級(jí)財(cái)政面臨巨大的壓力。而當(dāng)縣級(jí)財(cái)政因自身匱乏難當(dāng)大任時(shí)，就只能指望中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育承擔(dān)主要責(zé)任——教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付。

然而現(xiàn)實(shí)表明，轉(zhuǎn)移支付即使作為彌補(bǔ)貧富差距的最后手段，對(duì)于改變中國(guó)義務(wù)教育的現(xiàn)狀仍然可能收效甚微。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付（包括稅收返還、專項(xiàng)撥款、體制補(bǔ)助等）每年安排近5000億元，且相當(dāng)比例的轉(zhuǎn)移支付資金被分配到了縣鄉(xiāng)財(cái)政，但由于作為其中主要部分的稅收返還是基于地方上繳稅收水平，因而仍然是富者多得，貧者少得，平衡的目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。

另一個(gè)問題是，中國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額中，所占比例是很小的。如中央對(duì)地方專項(xiàng)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”專款以及“義務(wù)教育危房改造工程”?？畹龋鼈冋既珖?guó)義務(wù)教育總支出僅有1％左右。

相比之下，“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”是一個(gè)較大的項(xiàng)目，它在“九五”期間就已啟動(dòng)，中央財(cái)政為之投入39億元，地方政府相應(yīng)又投入配套資金73億元。這筆資金分別在1995～2000年的六年中，由22個(gè)?。ㄊ小^(qū)）的852個(gè)縣共享。也就是說，即使完全分配到每個(gè)縣，每年也僅有219萬余元；如果再細(xì)分到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各中小學(xué)，已是杯水車薪，更遑論中央大量的轉(zhuǎn)移支付資金總會(huì)在中途有所沉淀，不可能完全用到最需要的地方。

這并不僅僅是推論。事實(shí)上，自1995年以來，中央和省政府財(cái)政部門已制定并開始實(shí)施了過渡時(shí)期的一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，對(duì)貧困地區(qū)和教育落后地區(qū)予以支持。但由于一般性轉(zhuǎn)移支付(包括體制補(bǔ)助、稅收返還等)照顧了原財(cái)政體制下地方利益格局，發(fā)達(dá)地區(qū)獲益較多，貧困地區(qū)仍處于不利地位；而義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度又太小，制度不規(guī)范，從而使義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的平衡效應(yīng)十分有限。

不容樂觀的前景

財(cái)政部曾于1999年組織過一次對(duì)于我國(guó)“普九”工程資金投入缺口的調(diào)研，認(rèn)為如果要全面達(dá)到“普九”標(biāo)準(zhǔn)，至少還需對(duì)國(guó)內(nèi)1053個(gè)縣投入資金總計(jì)約354億元

毫無疑問，中國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的巨大缺口促使決策者對(duì)義務(wù)教育財(cái)政投入體制進(jìn)行改革，但是，這在多大程度上能彌補(bǔ)缺口，卻是一個(gè)未知數(shù)。

據(jù)教育部不完全統(tǒng)計(jì)，截至2000年4月，全國(guó)22個(gè)省、自治區(qū)和直轄市僅拖欠教師工資總額就達(dá)到76.68億元；此外，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，由于農(nóng)村教育附加費(fèi)的取消，農(nóng)村義務(wù)教育投入面臨新的缺口需要填補(bǔ)。以1998年為例，當(dāng)年我國(guó)農(nóng)村教育費(fèi)附加總額已經(jīng)達(dá)到165億元。

另?yè)?jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)的貧困學(xué)生約占學(xué)生總數(shù)的28％，共計(jì)1500萬人左右，如果按每個(gè)學(xué)生平均每年減免學(xué)雜費(fèi)、課本費(fèi)200元計(jì)算，每年就需要增加投入30億元。

北大教育學(xué)院副教授王蓉還提供了另一個(gè)數(shù)據(jù)：財(cái)政部曾于1999年組織過一次對(duì)于我國(guó)“普九”工程資金投入缺口的調(diào)研，認(rèn)為如果要全面達(dá)到“普九”標(biāo)準(zhǔn)，至少還需對(duì)國(guó)內(nèi)1053個(gè)縣投入資金總計(jì)約354億元。而王蓉也表示，這一數(shù)據(jù)只是在一個(gè)較低物價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上的保守估計(jì)，實(shí)際需要只可能是高于這一數(shù)字。

僅以上幾個(gè)項(xiàng)目，中國(guó)義務(wù)教育普及工作需要的資金，除清償教師工資及為“普九”達(dá)標(biāo)的投入需要約430.68億元外，每年還有為貧困學(xué)生減免費(fèi)用及教育附加取消后所形成的約195億元資金缺口。國(guó)家教育發(fā)展研究中心研究員韓民認(rèn)為，在中央財(cái)政投入基本確定，縣級(jí)財(cái)政力量有限的情況下，如何確定各級(jí)政府的負(fù)擔(dān)比例涉及各方面的利益安排，是一個(gè)非常現(xiàn)實(shí)的問題。

對(duì)此，北師大教育管理學(xué)院副教授杜育紅特別指出，新的農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政體制應(yīng)該實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，但必須強(qiáng)調(diào)中央、省、市、縣四級(jí)政府分擔(dān)。必須加大中央與省級(jí)財(cái)政教育轉(zhuǎn)移支付的力度，保證農(nóng)村，尤其是貧困農(nóng)村基礎(chǔ)教育的基本投入，縮小地區(qū)間基礎(chǔ)教育投入的巨大差距。新的農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政體制要想有效地實(shí)施，一方面要看各級(jí)政府在農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例與方式的討價(jià)還價(jià)過程中能否達(dá)到相對(duì)認(rèn)同的協(xié)議，另一方面還要看上級(jí)政府能否找到有效的監(jiān)督方法與機(jī)制。有鑒于此，盡管此次國(guó)務(wù)院文件規(guī)定了“以縣為主”的具體內(nèi)容，但實(shí)行起來仍然難度很大。

王蓉副教授對(duì)于“以縣為主”同樣表示謹(jǐn)慎的樂觀。她以其多年實(shí)地調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，只有規(guī)范好大量教育方面的預(yù)算外資金，同時(shí)調(diào)整好地方財(cái)政的投入結(jié)構(gòu)，農(nóng)村義務(wù)教育的普及才可能走上正軌。否則，孤立地談“以縣為主”，很可能難以起步，難見實(shí)效，最終只能停留在紙面上。