四年一度的世界杯，對于擁有出境游資格的旅行社而言不啻一次金錢的宴會。早在今年3月，一項公開發(fā)表的統(tǒng)計數(shù)字就表明，全國已有超過2萬人準備前往韓國。根據(jù)北京市旅游局的統(tǒng)計數(shù)字，去年由京赴韓旅游的人數(shù)平均到每家旅行社只有4080人。

事實也證明了這一點，在不足80萬人口的濟州島，中國人的身影充斥在飯店、商場和旅游景點。然而與之相應，旅行社的形象在球迷的眾口相傳中也急劇下降，世界杯幾乎成為一個全行業(yè)性低質(zhì)量服務的展示會（詳見輔文《倒胃的世界杯旅游》）。

中國的旅行社，從誕生的那一天起就帶著濃厚的政府色彩。成立于20世紀50年代的中國國際旅行社總社及其分支社、華僑旅行社（1974年改名中國旅行社）總社及其分支社，都是以外事接待為最初任務，是直屬政府的行政及事業(yè)單位。國旅系統(tǒng)歸國務院及地方政府的外事辦公室管，中旅系統(tǒng)則隸屬政府的僑務辦。1985年，隨著改革的深化，國務院頒布《旅行社管理暫行條例》，規(guī)定只要有旅游主官部門批準，中央和地方各部門都可以辦旅行社，許多旅行社實際上都以政府部門的“三產(chǎn)”形式出現(xiàn)：婦女旅行社為婦聯(lián)主辦，職工旅行社為總工會下屬企業(yè)，不一而足。直至1999年，中央政府決定所有政府機構必須與所辦實體完全脫鉤，這才迫使旅行社走向企業(yè)化之途。

然而時至今日，出境游仍然只是少數(shù)旅行社的特權。中國公民的出境旅游，最早源于1984年國務院批準開放內(nèi)地居民赴港澳地區(qū)的探親旅游。1997年經(jīng)國務院批復，國家旅游局和公安部聯(lián)合發(fā)布的《中國公民自費出國旅游管理暫行辦法》，才標志著國家正式開放公民自費出境旅游，而中國出境旅游的市場也才算形成。

旅行社開展出境旅游業(yè)務，從一開始就有著強烈的政府管制特色。按《暫行辦法》規(guī)定，中國公民自費出境旅游必須有計劃、有組織、有控制地發(fā)展。“有計劃”是指國家根據(jù)全國入境旅游的情況，包括創(chuàng)匯額和接待外國旅游者的人數(shù)，考慮國內(nèi)市場的需求，制定出國旅游的年度計劃，確定每年出國旅游的總量規(guī)模，以保證旅游業(yè)的外匯收入增長大于支出?！坝薪M織”是指公民出境旅游必須以團隊形式進行，不辦理散客出國旅游業(yè)務?！坝锌刂啤笔侵笇Τ鰢糜螌嵭锌偭靠刂坪团漕~管理，并對特許經(jīng)營出國旅游業(yè)務的旅行社進行審批和數(shù)量控制。

1997年全國共審批了67家出國旅游的組團社，而當時全國大小旅行社共有4986家，有資格接待外賓的國際旅行社為991家。到2000年，全國的旅行社總數(shù)發(fā)展到8993家，國際社也增加到1268家，但獲得出境旅游資格的旅行社數(shù)量幾乎沒有變化。

出境旅游市場雖然形成的時間并不長，高額的利潤卻讓各旅行社垂涎。首旅雅高旅游有限公司的副總經(jīng)理李文亮說，在目前的市場情況下，出境游的利潤基本上為國內(nèi)旅游的8～10倍。然而絕大部分新興的旅行社都被擋在這個市場之外。

據(jù)國家旅游局有關人士介紹，管理部門并沒有明確規(guī)定旅行社每年接待多少外賓或創(chuàng)匯多少就有申請出境游的資格。但是行政管理有內(nèi)部掌握的原則，即“入出掛鉤”和“合理分布”。“入出掛鉤”就是把經(jīng)營入境旅游的業(yè)績作為審批的主要標準；而合理分布又要保證各省、自治區(qū)和直轄市至少有一家組團社，因此除了業(yè)績以外又必須保持平衡。

所有的管理體系都出自良好的初衷，但中國旅行社協(xié)會2000年的一份《中國旅行社業(yè)實地調(diào)研情況匯總報告》卻認為，出境游指標的配額制是旅游市場出現(xiàn)混亂局面的原因之一。例如千年古都西安，作為聞名世界的旅游城市，每年接待的國外游客數(shù)量較多，能拿到出境游的指標就多，但陜西的經(jīng)濟相對其他沿海省市落后，居民收入低，因此出境旅游的市場并不發(fā)達，每年都會有多余的出境游配額，于是便出現(xiàn)向東部沿海省份倒賣出境游配額的現(xiàn)象。因此有不少旅行社呼吁，“出境游市場應該完全開放，目前的配額制限制了企業(yè)的發(fā)展，容易造成不正當競爭”。

但是截止到目前為止，出境游的管理與國家的外匯管理體制掛鉤的政策絲毫沒有松動的跡象。即使為國內(nèi)居民的巨額個人外匯儲蓄尋找出路已經(jīng)成為金融管理部門不得不考慮的問題之后，旅游管理部門也僅僅是增加了幾家旅行社的出境權。

不僅是出境游的資格有限制，在一些邊疆省份，邊境游的層層報批也成為制約旅游業(yè)市場的一個重要因素。在中國社會科學院2000年所做的《西北開發(fā)報告》中提到，“邊境旅游權力高度集中，不利于地方旅游業(yè)發(fā)展。西北五省區(qū)開展邊境旅游條件最好的要數(shù)新疆。但是，沒有中央的批準，新疆卻無權開展這一旅游項目。例如，新疆無權在舉辦2000年全國旅游產(chǎn)品交易會期間，決定與會者到邊境旅游”。另外，“發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)離不開海關、交通、外經(jīng)貿(mào)和外交等部門的支持。歐洲游客想到新疆旅游，必須先到北京，然后才能去新疆。這顯然不合理。然而，造成不合理問題的原因，在于航空公司沒有得到在烏魯木齊降落的批準，游客落地簽證問題無法解決”。

就在同一份報告中，專家還尖銳地指出，旅游企業(yè)走向市場的過程還沒有完成。由于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然沒有擺脫中央計劃經(jīng)濟體制束縛，管理權力高度集中在中央手中，地方缺少應有的自主權。國旅、中旅和青旅作為隸屬國家、專門從事旅游發(fā)展的旅行社，依照現(xiàn)有體制保護，基本上壟斷了西部五省區(qū)國際旅游業(yè)務。地方性旅行社幾乎不可能從事國際旅游活動。

國家旅游局發(fā)展規(guī)劃與財務司司長魏小安曾經(jīng)撰文說，現(xiàn)在旅行社落后的關鍵就是地方保護和體制上的落后，形成“小、散、弱、差”的情況，這樣的旅行社不值得保護，甚至多1000個少1000個都沒區(qū)別。中外合資旅行社的進入將從根本上改變旅行社的觀念、體制和運行方式，包括一些新的運行規(guī)則。

我國加入WTO的協(xié)議中雖然承諾到2005年12月31日，允許外資不受地區(qū)限制設立獨資旅行社，但仍然明確規(guī)定，外資旅行社不能經(jīng)營中國公民出境旅游。到目前為止，國內(nèi)共有合資旅行社11家，外方包括美國的運通集團、法國的雅高集團，幾乎都是知名的跨國旅行社集團，但除了能在中國接待他們從國外招攬來的游客，沒有一家能夠有幸染指利潤豐厚的出境游業(yè)務。

首旅雅高旅游有限公司的副總經(jīng)理李文亮坦言，由于不能承接出境游業(yè)務，國外投資者的積極性并不高，即使在中國投資，也完全是出于全球性戰(zhàn)略的考慮，并沒有多少利潤。

對于外資而言，不愿承接國內(nèi)游的另一個難言之隱在于地方保護主義的盛行，這使得國內(nèi)游幾乎變成了一輛開不動的列車。2002年1月1日正式開始實施的《旅行社管理條例》明令禁止外資旅行社在中國設立分支機構，這使得外資的網(wǎng)絡服務優(yōu)勢根本無從施展，而內(nèi)地旅行社的服務機制又無法取得外資的信服，在這種情況下，做得不好反而砸了牌子。

受到限制的并不只是外資，幾乎所有的旅行社在進入其它省市的地界時都會受到這種局限，以至于國內(nèi)盛行的旅行社模式都是合作制，到了一個地方，就由當?shù)芈眯猩缲撠熃哟?，俗稱“地接”。利潤也由兩家共享，但是由于跨越了多個機構，往往出現(xiàn)服務無法銜接，承諾條件無法實現(xiàn)等等情況。在這種各據(jù)山頭、利潤分享的形式籠罩了市場之后，沒有一家旅行社愿意對自己的品牌負責。

即使是三大旅行社在外地設立分支機構，也必須經(jīng)過當?shù)氐穆糜沃鞴懿块T審批同意，地方利益的保護，使得這種批準總顯得不那么透明和順暢。2002年桂林宣布，允許外地的旅行社組團桂林旅游，可以不必通過當?shù)氐穆眯猩绲亟?，由這些組團社自行安排，要求是旅行社必須“實力雄厚，服務質(zhì)量高”。雖然具體操作細則尚未出臺，此消息還是贏來業(yè)界歡呼。然而，對于層層壟斷的旅行社鐵幕而言，這僅僅是打開了一條縫。