四年一度的世界杯，對(duì)于擁有出境游資格的旅行社而言不啻一次金錢的宴會(huì)。早在今年3月，一項(xiàng)公開發(fā)表的統(tǒng)計(jì)數(shù)字就表明，全國(guó)已有超過2萬(wàn)人準(zhǔn)備前往韓國(guó)。根據(jù)北京市旅游局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，去年由京赴韓旅游的人數(shù)平均到每家旅行社只有4080人。

事實(shí)也證明了這一點(diǎn)，在不足80萬(wàn)人口的濟(jì)州島，中國(guó)人的身影充斥在飯店、商場(chǎng)和旅游景點(diǎn)。然而與之相應(yīng)，旅行社的形象在球迷的眾口相傳中也急劇下降，世界杯幾乎成為一個(gè)全行業(yè)性低質(zhì)量服務(wù)的展示會(huì)（詳見輔文《倒胃的世界杯旅游》）。

中國(guó)的旅行社，從誕生的那一天起就帶著濃厚的政府色彩。成立于20世紀(jì)50年代的中國(guó)國(guó)際旅行社總社及其分支社、華僑旅行社（1974年改名中國(guó)旅行社）總社及其分支社，都是以外事接待為最初任務(wù)，是直屬政府的行政及事業(yè)單位。國(guó)旅系統(tǒng)歸國(guó)務(wù)院及地方政府的外事辦公室管，中旅系統(tǒng)則隸屬政府的僑務(wù)辦。1985年，隨著改革的深化，國(guó)務(wù)院頒布《旅行社管理暫行條例》，規(guī)定只要有旅游主官部門批準(zhǔn)，中央和地方各部門都可以辦旅行社，許多旅行社實(shí)際上都以政府部門的“三產(chǎn)”形式出現(xiàn)：婦女旅行社為婦聯(lián)主辦，職工旅行社為總工會(huì)下屬企業(yè)，不一而足。直至1999年，中央政府決定所有政府機(jī)構(gòu)必須與所辦實(shí)體完全脫鉤，這才迫使旅行社走向企業(yè)化之途。

然而時(shí)至今日，出境游仍然只是少數(shù)旅行社的特權(quán)。中國(guó)公民的出境旅游，最早源于1984年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)開放內(nèi)地居民赴港澳地區(qū)的探親旅游。1997年經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，國(guó)家旅游局和公安部聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)公民自費(fèi)出國(guó)旅游管理暫行辦法》，才標(biāo)志著國(guó)家正式開放公民自費(fèi)出境旅游，而中國(guó)出境旅游的市場(chǎng)也才算形成。

旅行社開展出境旅游業(yè)務(wù)，從一開始就有著強(qiáng)烈的政府管制特色。按《暫行辦法》規(guī)定，中國(guó)公民自費(fèi)出境旅游必須有計(jì)劃、有組織、有控制地發(fā)展?！坝杏?jì)劃”是指國(guó)家根據(jù)全國(guó)入境旅游的情況，包括創(chuàng)匯額和接待外國(guó)旅游者的人數(shù)，考慮國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的需求，制定出國(guó)旅游的年度計(jì)劃，確定每年出國(guó)旅游的總量規(guī)模，以保證旅游業(yè)的外匯收入增長(zhǎng)大于支出。“有組織”是指公民出境旅游必須以團(tuán)隊(duì)形式進(jìn)行，不辦理散客出國(guó)旅游業(yè)務(wù)?！坝锌刂啤笔侵笇?duì)出國(guó)旅游實(shí)行總量控制和配額管理，并對(duì)特許經(jīng)營(yíng)出國(guó)旅游業(yè)務(wù)的旅行社進(jìn)行審批和數(shù)量控制。

1997年全國(guó)共審批了67家出國(guó)旅游的組團(tuán)社，而當(dāng)時(shí)全國(guó)大小旅行社共有4986家，有資格接待外賓的國(guó)際旅行社為991家。到2000年，全國(guó)的旅行社總數(shù)發(fā)展到8993家，國(guó)際社也增加到1268家，但獲得出境旅游資格的旅行社數(shù)量幾乎沒有變化。

出境旅游市場(chǎng)雖然形成的時(shí)間并不長(zhǎng)，高額的利潤(rùn)卻讓各旅行社垂涎。首旅雅高旅游有限公司的副總經(jīng)理李文亮說，在目前的市場(chǎng)情況下，出境游的利潤(rùn)基本上為國(guó)內(nèi)旅游的8～10倍。然而絕大部分新興的旅行社都被擋在這個(gè)市場(chǎng)之外。

據(jù)國(guó)家旅游局有關(guān)人士介紹，管理部門并沒有明確規(guī)定旅行社每年接待多少外賓或創(chuàng)匯多少就有申請(qǐng)出境游的資格。但是行政管理有內(nèi)部掌握的原則，即“入出掛鉤”和“合理分布”?！叭氤鰭煦^”就是把經(jīng)營(yíng)入境旅游的業(yè)績(jī)作為審批的主要標(biāo)準(zhǔn)；而合理分布又要保證各省、自治區(qū)和直轄市至少有一家組團(tuán)社，因此除了業(yè)績(jī)以外又必須保持平衡。

所有的管理體系都出自良好的初衷，但中國(guó)旅行社協(xié)會(huì)2000年的一份《中國(guó)旅行社業(yè)實(shí)地調(diào)研情況匯總報(bào)告》卻認(rèn)為，出境游指標(biāo)的配額制是旅游市場(chǎng)出現(xiàn)混亂局面的原因之一。例如千年古都西安，作為聞名世界的旅游城市，每年接待的國(guó)外游客數(shù)量較多，能拿到出境游的指標(biāo)就多，但陜西的經(jīng)濟(jì)相對(duì)其他沿海省市落后，居民收入低，因此出境旅游的市場(chǎng)并不發(fā)達(dá)，每年都會(huì)有多余的出境游配額，于是便出現(xiàn)向東部沿海省份倒賣出境游配額的現(xiàn)象。因此有不少旅行社呼吁，“出境游市場(chǎng)應(yīng)該完全開放，目前的配額制限制了企業(yè)的發(fā)展，容易造成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”。

但是截止到目前為止，出境游的管理與國(guó)家的外匯管理體制掛鉤的政策絲毫沒有松動(dòng)的跡象。即使為國(guó)內(nèi)居民的巨額個(gè)人外匯儲(chǔ)蓄尋找出路已經(jīng)成為金融管理部門不得不考慮的問題之后，旅游管理部門也僅僅是增加了幾家旅行社的出境權(quán)。

不僅是出境游的資格有限制，在一些邊疆省份，邊境游的層層報(bào)批也成為制約旅游業(yè)市場(chǎng)的一個(gè)重要因素。在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2000年所做的《西北開發(fā)報(bào)告》中提到，“邊境旅游權(quán)力高度集中，不利于地方旅游業(yè)發(fā)展。西北五省區(qū)開展邊境旅游條件最好的要數(shù)新疆。但是，沒有中央的批準(zhǔn)，新疆卻無(wú)權(quán)開展這一旅游項(xiàng)目。例如，新疆無(wú)權(quán)在舉辦2000年全國(guó)旅游產(chǎn)品交易會(huì)期間，決定與會(huì)者到邊境旅游”。另外，“發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)離不開海關(guān)、交通、外經(jīng)貿(mào)和外交等部門的支持。歐洲游客想到新疆旅游，必須先到北京，然后才能去新疆。這顯然不合理。然而，造成不合理問題的原因，在于航空公司沒有得到在烏魯木齊降落的批準(zhǔn)，游客落地簽證問題無(wú)法解決”。

就在同一份報(bào)告中，專家還尖銳地指出，旅游企業(yè)走向市場(chǎng)的過程還沒有完成。由于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然沒有擺脫中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛，管理權(quán)力高度集中在中央手中，地方缺少應(yīng)有的自主權(quán)。國(guó)旅、中旅和青旅作為隸屬國(guó)家、專門從事旅游發(fā)展的旅行社，依照現(xiàn)有體制保護(hù)，基本上壟斷了西部五省區(qū)國(guó)際旅游業(yè)務(wù)。地方性旅行社幾乎不可能從事國(guó)際旅游活動(dòng)。

國(guó)家旅游局發(fā)展規(guī)劃與財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)魏小安曾經(jīng)撰文說，現(xiàn)在旅行社落后的關(guān)鍵就是地方保護(hù)和體制上的落后，形成“小、散、弱、差”的情況，這樣的旅行社不值得保護(hù)，甚至多1000個(gè)少1000個(gè)都沒區(qū)別。中外合資旅行社的進(jìn)入將從根本上改變旅行社的觀念、體制和運(yùn)行方式，包括一些新的運(yùn)行規(guī)則。

我國(guó)加入WTO的協(xié)議中雖然承諾到2005年12月31日，允許外資不受地區(qū)限制設(shè)立獨(dú)資旅行社，但仍然明確規(guī)定，外資旅行社不能經(jīng)營(yíng)中國(guó)公民出境旅游。到目前為止，國(guó)內(nèi)共有合資旅行社11家，外方包括美國(guó)的運(yùn)通集團(tuán)、法國(guó)的雅高集團(tuán)，幾乎都是知名的跨國(guó)旅行社集團(tuán)，但除了能在中國(guó)接待他們從國(guó)外招攬來(lái)的游客，沒有一家能夠有幸染指利潤(rùn)豐厚的出境游業(yè)務(wù)。

首旅雅高旅游有限公司的副總經(jīng)理李文亮坦言，由于不能承接出境游業(yè)務(wù)，國(guó)外投資者的積極性并不高，即使在中國(guó)投資，也完全是出于全球性戰(zhàn)略的考慮，并沒有多少利潤(rùn)。

對(duì)于外資而言，不愿承接國(guó)內(nèi)游的另一個(gè)難言之隱在于地方保護(hù)主義的盛行，這使得國(guó)內(nèi)游幾乎變成了一輛開不動(dòng)的列車。2002年1月1日正式開始實(shí)施的《旅行社管理?xiàng)l例》明令禁止外資旅行社在中國(guó)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，這使得外資的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)優(yōu)勢(shì)根本無(wú)從施展，而內(nèi)地旅行社的服務(wù)機(jī)制又無(wú)法取得外資的信服，在這種情況下，做得不好反而砸了牌子。

受到限制的并不只是外資，幾乎所有的旅行社在進(jìn)入其它省市的地界時(shí)都會(huì)受到這種局限，以至于國(guó)內(nèi)盛行的旅行社模式都是合作制，到了一個(gè)地方，就由當(dāng)?shù)芈眯猩缲?fù)責(zé)接待，俗稱“地接”。利潤(rùn)也由兩家共享，但是由于跨越了多個(gè)機(jī)構(gòu)，往往出現(xiàn)服務(wù)無(wú)法銜接，承諾條件無(wú)法實(shí)現(xiàn)等等情況。在這種各據(jù)山頭、利潤(rùn)分享的形式籠罩了市場(chǎng)之后，沒有一家旅行社愿意對(duì)自己的品牌負(fù)責(zé)。

即使是三大旅行社在外地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，也必須經(jīng)過當(dāng)?shù)氐穆糜沃鞴懿块T審批同意，地方利益的保護(hù)，使得這種批準(zhǔn)總顯得不那么透明和順暢。2002年桂林宣布，允許外地的旅行社組團(tuán)桂林旅游，可以不必通過當(dāng)?shù)氐穆眯猩绲亟?，由這些組團(tuán)社自行安排，要求是旅行社必須“實(shí)力雄厚，服務(wù)質(zhì)量高”。雖然具體操作細(xì)則尚未出臺(tái)，此消息還是贏來(lái)業(yè)界歡呼。然而，對(duì)于層層壟斷的旅行社鐵幕而言，這僅僅是打開了一條縫。