在當(dāng)今中國，“NGO”還不是一個(gè)被很多人知曉的名詞。它的全稱是“Non－governmentalorganization”，意為“非政府組織”，指獨(dú)立于政府之外、不以營利為目的的自愿者的組織。

西方社會(huì)學(xué)理論認(rèn)為，當(dāng)國家體系中的政府不能有效地配置社會(huì)資源（政府失靈）、市場體系中的企業(yè)又囿于利潤動(dòng)機(jī)不愿提供公共物品（市場失靈）時(shí)，NGO作為一種新的資源配置體制，彌補(bǔ)了政府和企業(yè)這兩種主要的資源配置體制的不足。在這種意義上，人們把NGO稱為與政府和企業(yè)相平行的“第三部門”（the third sector），或者將其組成的整體叫做“公民社會(huì)”（Civil society）。而現(xiàn)代社會(huì)正是一個(gè)市場、政府和公民社會(huì)“三足鼎立”的社會(huì)。

在西方社會(huì)，NGO名類繁多，包括婦女組織、社區(qū)居民組織、環(huán)保組織、人權(quán)組織等等，遍布社會(huì)的各個(gè)層面和角落，在調(diào)整社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著不可或缺的作用。

中國的NGO是改革開放的產(chǎn)物，在整個(gè)20世紀(jì)80年代，社會(huì)團(tuán)體呈現(xiàn)出空前的增長勢頭；進(jìn)入90年代以后，中國政府認(rèn)同了市場經(jīng)濟(jì)體制，確立了“小政府、大社會(huì)”的改革目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g組織的發(fā)展提供了較為廣大的空間。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1998年底，中國的NGO大約有87萬個(gè)，日益成為促進(jìn)中國走向文明和進(jìn)步的重要力量。

相較于西方成熟的公民社會(huì)，目前中國絕大多數(shù)NGO尚處于“嬰兒期”，其生存和發(fā)展受到來自體制內(nèi)外的多重制約，尤其需要社會(huì)各個(gè)層面的關(guān)注、理解和支持。本期《財(cái)經(jīng)》 就此專題作封面報(bào)道，其意即在于此?！敦?cái)經(jīng)》相信，中國NGO的成熟和公民社會(huì)的形成，將是現(xiàn)代中國持續(xù)進(jìn)步和發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

——編者

6月7日，北京市郊延慶縣井莊鎮(zhèn)碓臼石村張瑞冬家里第一次用上了由太陽能供熱的淋浴，“馬上還有好幾家都要裝?！彼嬖V記者。

這個(gè)隱沒在燕山山脈中的小山村，人均年收入不足2000元，全村學(xué)歷最高的僅高中畢業(yè)，卻因?yàn)椤暗厍虼濉杯h(huán)境文化中心在此設(shè)立了一個(gè)環(huán)境教育培訓(xùn)基地，開始過上干凈、美麗，甚至頗有些時(shí)尚的綠色生活。

“地球村”，從名字就可以想像出，這是一個(gè)環(huán)保組織。“我們從生活方式、行為方式和生產(chǎn)方式這三個(gè)方面來教育農(nóng)民，改變觀念和習(xí)慣，引導(dǎo)他們發(fā)展綠色旅游和綠色生產(chǎn)，既保護(hù)了環(huán)境又發(fā)展了經(jīng)濟(jì)?！薄暗厍虼濉被刂魅螌O君說?，F(xiàn)在村里的垃圾從源頭開始，就按照干垃圾、濕垃圾、有害垃圾分類，然后由村里的保潔員統(tǒng)一收集并進(jìn)一步根據(jù)垃圾的性質(zhì)細(xì)分為生物垃圾、廢紙、廢金屬、廢塑料、廢玻璃等等分別處理。

這個(gè)扎進(jìn)燕山的“地球村”，只是中國近87萬個(gè)民間組織中的一個(gè)。按照時(shí)下正流行的說法，叫做NGO(Non－Governmental Organization，非政府組織)，它們既非政府也非企業(yè)，在西方也被稱為“第三部門”（the third sector），或者將其組成的整體叫做“公民社會(huì)”（Civil Society）。

在中國，NGO還不被大多數(shù)人知曉。許多人僅僅從“非政府”這三個(gè)字，就會(huì)產(chǎn)生很多莫名的聯(lián)想——而這正隱喻了當(dāng)下中國NGO的生存狀態(tài)。清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長王名說：“目前中國NGO處境普遍都很艱難，整體上還處于萌芽狀態(tài)?！?/p>

NGO式生存

在確立了“小政府、大社會(huì)”的改革目標(biāo)之后，中國NGO才有了生存和發(fā)展的空間

相對于中國NGO的纖弱，西方一些國家的NGO卻無所不在地發(fā)揮作用，承擔(dān)著重要的社會(huì)職能。

20世紀(jì)上半葉的兩次世界大戰(zhàn)期間，西方就出現(xiàn)了很多類似國際紅十字會(huì)的慈善救濟(jì)組織和志愿者組織。二戰(zhàn)以后，這些非營利組織包括婦女組織、社區(qū)居民組織、環(huán)保組織、人權(quán)組織等等蓬勃興起，成為各國乃至國際上社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。根據(jù)美國約翰－霍普金斯大學(xué)薩拉蒙教授主持的對全球范圍內(nèi)41個(gè)國家（未包括中國）的研究，世界上幾乎所有國家都存在著由非營利組織組成的龐大的非營利部門，這個(gè)部門的平均規(guī)模大約是：占各國GDP的4.6％，占非農(nóng)業(yè)人口的5％，占服務(wù)業(yè)人口的10％，相當(dāng)于政府公共部門就業(yè)人口的27％。

在市場經(jīng)濟(jì)國家“小政府、大社會(huì)”的格局下，NGO已經(jīng)成為調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系不可或缺的社會(huì)自治組織，政府部門和企業(yè)之外的大量空間，正是NGO的用武之地。哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院亞洲部主任Anthony Saich在向記者介紹國外NGO的發(fā)展路徑時(shí)說：“很多政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，政府常常在執(zhí)行某些項(xiàng)目方面缺乏足夠的能力，如果把它們交給NGO去做，會(huì)做得更好。”

Anthony Saich舉了防治艾滋病的例子。“艾滋病在很多國家是個(gè)大問題，政府很難處理。因?yàn)楹芏嘣嫉牟≡慈巳菏羌伺?、性工人、吸毒者，他們從事的活?dòng)是非法的，很難讓警察去幫助妓女和吸毒者，所以很多國家的政府把這些問題交給NGO去辦，這要比政府官員去辦容易得多。”

孟加拉國政府曾經(jīng)計(jì)劃讓95％以上的兒童都能接種牛痘，但依靠政府的力量，很多年僅完成了5％～10％，于是意識(shí)到政府既沒有這個(gè)動(dòng)力也缺乏基礎(chǔ)設(shè)施來做這件事，因此求助于非政府組織，由它們來執(zhí)行計(jì)劃，最后達(dá)到了80％。

可是中國的NGO卻遠(yuǎn)沒有這么神通廣大。“中國NGO才剛剛起步，它們是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和政府職能轉(zhuǎn)變的前提下發(fā)展起來的，在確立了‘小政府、大社會(huì)’的改革目標(biāo)之后，中國NGO才有了生存和發(fā)展的空間?！?清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長王名說。

專門從事民間組織發(fā)展研究的世界與中國研究所所長李凡對中國NGO的發(fā)展?fàn)顩r更有切身的認(rèn)識(shí)?！爸袊恼珡?qiáng)，社會(huì)太弱，國家給民間組織的合法空間太小了?！?他說。

起步維艱

中國民間組織登記管理的兩個(gè)主要法規(guī)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都規(guī)定，登記注冊管理由各級民政部門來管，而日常性管理由業(yè)務(wù)主管單位來管。要求有一個(gè)“主管單位”是在中國成立NGO遇到的第一重障礙

李凡的感慨并非憑空而來。中國NGO短短的歷程表明，它在從成立到發(fā)育到壯大的每一個(gè)環(huán)節(jié)，無不存在障礙。

要求有一個(gè)“主管單位”是成立NGO遇到的第一重障礙。中國民間組織登記管理的兩個(gè)主要法規(guī)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都規(guī)定，登記注冊由各級民政部門來管，而日常性事務(wù)由業(yè)務(wù)主管單位來管，在成立登記時(shí)，發(fā)起人必須要向登記管理機(jī)關(guān)提交業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件。

有人形象地把找主管單位叫做“找婆婆”，而且法律對“婆婆”的資格要求很高：必須是“國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織”才能成為社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位。根據(jù)分級管理的原則，成立一個(gè)全國性的NGO，得找一個(gè)國家部委級的“婆婆”，其難度之大可想而知。

正因?yàn)檫@個(gè)原因，就不難理解像“地球村”這樣一個(gè)典型的NGO組織居然要和企業(yè)一樣到工商部門去參加年檢——“當(dāng)時(shí)根本找不到主管單位，所以我們只好進(jìn)行工商注冊，這樣在接受捐贈(zèng)和納稅方面都會(huì)產(chǎn)生一些問題?！北本┑厍虼瀛h(huán)境文化中心副主任宋慶華說。

雙目失明、兩年來為成立一個(gè)殘疾人維權(quán)中心一直在山東省沂南縣與北京之間奔走的的陳光誠也是一肚子苦水：“民政部門、殘聯(lián)都去過，誰也不愿當(dāng)主管單位。口頭上他們講這是好事，值得鼓勵(lì)和發(fā)揚(yáng)，但是要他們出函，就說要研究了。有的甚至要我們每年一次性交1萬元作掛靠費(fèi)。如果實(shí)在找不到主管單位，我們就只有尋求工商注冊了?！?/p>

民政部法制辦公室吳明主任對這一現(xiàn)象并不避諱，“作為民政部的工作人員，我聽過很多社會(huì)上的知名人士談到‘找婆婆難’的問題?！本科湓?，他解釋說，“根據(jù)國務(wù)院公布的‘三定’（定編制、定職能、定設(shè)置）方案，國務(wù)院部委并沒有管理民間組織的職能。政府要精簡機(jī)構(gòu)，沒有精力，沒有人員，對社團(tuán)的事情覺得管不了就相互推來推去，造成了現(xiàn)在的局面?！?/p>

在“黑戶”和“商戶”之間

在登記注冊的三重束縛之下，很多NGO要么借道工商做“商戶”，要么暗渡陳倉做“黑戶”，不得不放棄許多該有的權(quán)益，實(shí)在是很多志在公益人士的無奈選擇

除了主管單位的制約，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十三條還規(guī)定，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立的”，登記管理機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備。被譽(yù)為京城四大綠黨之一的“綠家園”志愿者代表汪永晨告訴記者，“從1996年成立至今，綠家園還沒能登記注冊。其實(shí)不止我們綠家園，很多環(huán)保機(jī)構(gòu)都沒有一個(gè)合法的社團(tuán)身份，因?yàn)楸本┑貐^(qū)有一家官辦的‘中國環(huán)境工作者協(xié)會(huì)’先注冊了，所以其他同類的環(huán)保組織就不能再注冊了?！?/p>

對注冊資金的要求更是掐住了NGO的咽喉。根據(jù)《社會(huì)登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，成立一個(gè)全國性社團(tuán)至少需要10萬元資金，而地方性的和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體則需要3萬元以上的資金。“要注冊，需要很多錢，沒錢就不能注冊；而不解決注冊問題，就沒有人敢把錢捐助給你。”陳光誠一語道出了很多NGO在注冊和資金上的兩難。

在登記注冊的三重束縛之下，要么借道工商做“商戶”，要么暗渡陳倉做“黑戶”；而未經(jīng)注冊的NGO，由于缺乏法律的保護(hù)，活動(dòng)的范圍和方式都受到很大的限制。不得不放棄作為一個(gè)合法的NGO該有的權(quán)益，實(shí)在是很多志在公益人士的無奈選擇。

加拿大駐華大使館發(fā)展處主任諾恒立非常熱心于中國NGO的發(fā)展，他告訴記者，在加拿大登記成立NGO非常簡單：不需要主管單位，一群人自愿組織起來，有一個(gè)章程和一個(gè)管理機(jī)構(gòu)（board of administration），只需有很少的費(fèi)用，就能夠成立一個(gè)NGO。“政府是否想讓公民社會(huì)發(fā)展，很重要的一點(diǎn)是有沒有提供有利于非政府組織發(fā)展的環(huán)境：在法律上登記成立一個(gè)組織有什么要求，要求的復(fù)雜程度，有多少障礙。如果政府不想發(fā)展公民社會(huì)，在這個(gè)方面的要求會(huì)很高?！彼f。

籌資困境

清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究中心的《中國NGO研究——以個(gè)案為中心(2001)》調(diào)查報(bào)告顯示，幾乎90％以上的中國NGO每年支出額在50萬元以下，只有不到2％的NGO每年支出規(guī)模在100萬以上

和成立過程中的艱辛相比，更致命的問題是缺乏活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。

“草根層的民間組織都存在資金問題，”環(huán)保NGO“自然之友”的張繼蓮說，“我們做項(xiàng)目的錢是專款專用，根據(jù)做的項(xiàng)目的多少，每年籌資大概只有四五十萬，多的時(shí)候七八十萬。但是對組織的后勤支持這一塊，誰都不愿意掏錢，很多時(shí)候都是靠志愿者的熱情自力更生解決問題?！?/p>

和一年籌資將近9000萬港元的香港樂施會(huì)相比，“自然之友”的年收入可謂極少，然而這在整個(gè)大陸地區(qū)卻已可列為高收入。根據(jù)清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究中心提供的一份名為《中國NGO研究——以個(gè)案為中心(2001)》調(diào)查報(bào)告顯示，幾乎90％以上的中國NGO每年支出額在50萬元以下，只有不到2％的NGO每年支出規(guī)模在100萬以上。這從一個(gè)重要的側(cè)面反映出中國NGO整體在經(jīng)濟(jì)上的拮據(jù)不堪。

“草根組織都沒有政府撥款，我們的錢主要是向一些外國基金會(huì)申請，福特基金會(huì)資助過我們一些項(xiàng)目，”“綠家園志愿者”代表汪永晨說，“還有一些環(huán)保教育的項(xiàng)目，比如生態(tài)旅游，都是算好了各種費(fèi)用，由參加的志愿者自己付，沒有一點(diǎn)盈利。”

同樣，“自然之友”的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)主要也來自國外機(jī)構(gòu)，“現(xiàn)在就有兩家德國的基金會(huì)捐助我們做一些項(xiàng)目?！睆埨^蓮介紹說。

但在經(jīng)濟(jì)、文化、資訊欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，這樣的國際籌資渠道就很難找到了。位于石家莊的女性公益熱線“心靈綠洲”創(chuàng)辦人李婷提起此事滿腹苦衷：“我們的熱線在河北影響很大，從管理到運(yùn)作都是非常正規(guī)的，就是缺資金，苦苦撐了三年，現(xiàn)在已經(jīng)很難再走下去了?！彼f，“要是在北京，情況會(huì)截然不同，因?yàn)橛泻芏啻笫桂^，有很多關(guān)心公益的機(jī)構(gòu)，而且信息非?？欤窃谑仪f，就不行。”

尋求國際社會(huì)的資助，并不是追趕時(shí)尚，而是基于現(xiàn)實(shí)的無奈?！盃幦鴥?nèi)資助要比國外難得多，我們的資金幾乎100％是海外資助，20個(gè)捐助人中有芬蘭、日本和德國等政府，也有民間組織和聯(lián)合國發(fā)展署等等，”中國國際民間組織合作促進(jìn)會(huì)秘書長黃浩明說，“在國內(nèi)，個(gè)人捐款并沒有一定的減稅制度來鼓勵(lì)，而在國外，你可以拿著有關(guān)證明在申報(bào)稅方面給你減稅?！彼麄€(gè)人在1998年長江水災(zāi)期間，曾在五個(gè)不同場合捐出上千元捐款，但是沒有得到一張正規(guī)的收據(jù)，也沒有從稅務(wù)部門得到一分錢免稅。“我國有捐贈(zèng)法但是很含糊，在實(shí)際操作中就算你拿著個(gè)人捐助的證明，稅務(wù)也不承認(rèn)?！?/p>

公眾捐贈(zèng)是很多NGO重要的收入來源，比如香港樂施會(huì)在2000年的收入中，香港公眾的捐款達(dá)7956萬港幣，占總收入的83.2％。而根據(jù)《中國NGO研究——以個(gè)案為中心(2001)》，1998年我國NGO的收入中包括會(huì)費(fèi)、企業(yè)和個(gè)人的公眾捐助平均不超過30％。

1999年6月，全國人大常委會(huì)通過了《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，首次以法律的形式明確了對NGO在內(nèi)的社會(huì)公益事業(yè)的社會(huì)捐贈(zèng)予以鼓勵(lì)，規(guī)定公司、企業(yè)、自然人和個(gè)體工商戶捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于公益事業(yè)，可享受企業(yè)所得稅或個(gè)人所得稅方面的優(yōu)惠；境外向公益性社會(huì)團(tuán)體和盈利事業(yè)單位捐贈(zèng)的物資，減免進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅。但民政部法規(guī)辦公室吳明主任認(rèn)為，“稅收方面這些規(guī)定還很不夠，比如企業(yè)所得稅對捐贈(zèng)有免稅的規(guī)定，實(shí)際上不管捐多少，只能免應(yīng)納稅款的3％。比如你收入100萬，哪怕你捐了50萬，也只能免3萬的稅。”

“中國的NGO要使之壯大，一個(gè)關(guān)鍵問題是籌資渠道的暢通，要考慮一些稅收改革，尤其是對捐助的企業(yè)要在稅收方面給予優(yōu)惠，這對于中國NGO的長遠(yuǎn)發(fā)展是很重要的?！盇nthony Saich說。

五顏六色的NGO

中國的民間組織實(shí)際上根據(jù)民間性的不同，可以分為官辦的、半官半民的，民間的組織等三類

相對于草根層NGO跋涉于狹窄泥濘路上的艱難，中國NGO的另一族——有著官方背景的NGO——亦處在另一重困境中。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究中心的《中國NGO研究——以個(gè)案為中心(2001)》調(diào)查報(bào)告還提供了另一組頗耐人尋味的數(shù)據(jù)：在1998年的NGO收入結(jié)構(gòu)中，平均收入有49.97％是來自政府的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于來自于企業(yè)、個(gè)人、外國機(jī)構(gòu)和政府等其他收入來源。

但是，進(jìn)一步觀察可以發(fā)現(xiàn)，這些政府資金流向有著強(qiáng)烈的親疏之分。中央編譯局副局長俞可平指出：“政府撥款和補(bǔ)貼的對象并不包括絕大多數(shù)真正的草根NGO，而是有著官方背景的特殊的NGO，這類NGO包括政府創(chuàng)辦的各種專業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)，還有一些學(xué)術(shù)研究團(tuán)體也享受部分政府的撥款?！?/p>

記者了解到，這一類NGO為數(shù)不少，大多數(shù)是自上而下的組織，一般是借助于政府的力量自上而下建立起來，或者干脆本身就是從政府體系中分離出來的相對獨(dú)立的部分，與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。有些學(xué)者干脆稱這種自上而下的社會(huì)組織為GONGO（政府組織的非政府組織）。

這樣的民間組織不僅在經(jīng)費(fèi)上依賴于政府的財(cái)政撥款，在人事管理上也很難避免黨政官員的滲透。幾乎所有重要的社團(tuán)組織的主要領(lǐng)導(dǎo)都由從現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)職位退下來或由機(jī)構(gòu)改革分流出來的原政府黨政官員擔(dān)任。以行業(yè)協(xié)會(huì)為例，很少由企業(yè)家來擔(dān)任協(xié)會(huì)會(huì)長，而多由政府官員擔(dān)任。比如中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)第二屆全國理事會(huì)的會(huì)長由前國家經(jīng)委主任擔(dān)任，上海市工業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)會(huì)長也由前市經(jīng)委主任擔(dān)任。

“中國的民間組織實(shí)際上根據(jù)民間性的不同，可以分為官辦的、半官半民的，民間的組織等三類，”原民政部社團(tuán)管理司司長陳金羅介紹說，“官辦的社團(tuán)，國家給編制、給資金，人員任免也由國家來定，在登記程序上也有特殊性，有些機(jī)構(gòu)就免于登記或年檢，在內(nèi)部運(yùn)作方面也相當(dāng)行政化、機(jī)關(guān)化了。比如法學(xué)會(huì)就完全是按照行政機(jī)構(gòu)來運(yùn)作的一個(gè)社會(huì)團(tuán)體。半官辦的只給一部分撥款或者給一點(diǎn)啟動(dòng)資金，而草根組織則完全沒有這些待遇?！?/p>

“從明顯的官方背景和政府色彩到完全的私人性質(zhì)，形成一個(gè)七色光譜，這是中國非政府、非營利組織的一個(gè)重要特征?！北本┨靹t經(jīng)濟(jì)研究所所長張曙光評價(jià)道。

自治之難

NGO的獨(dú)立性要從三個(gè)方面來考察：第一，是否有社會(huì)公信度；第二，機(jī)構(gòu)管理是不是自治的，能否獨(dú)立決策；第三，財(cái)務(wù)是否獨(dú)立

“我現(xiàn)在作任何決定，先得想到向婦聯(lián)請示匯報(bào)，” 豐臺(tái)區(qū)利智職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)中心的創(chuàng)辦人肖培琳說，“在創(chuàng)辦學(xué)校的時(shí)候，婦聯(lián)對我很支持，貸款給我，還租給我一個(gè)地方。后來學(xué)校發(fā)展起來了，來的孩子也多了，我另外看中了一塊地方，面積大，環(huán)境也好，租金也便宜，但向上面一請示，不同意，我只能放棄?！?/p>

肖培琳的弱智兒童學(xué)校與婦聯(lián)的關(guān)系正是當(dāng)前NGO與主管單位微妙關(guān)系的一個(gè)縮影。她的這種矛盾的心態(tài)，折射出中國NGO在歷史和現(xiàn)實(shí)中與政府解不開的千千結(jié)。

在西方國家，NGO和政府沒有直接關(guān)系，有的NGO可以接受一些政府委托的項(xiàng)目，有的可以接受政府的一些補(bǔ)助。但這些組織的內(nèi)部活動(dòng)，只要在法律容許的范圍內(nèi)，即使是反對政府的有關(guān)政策，政府也不得加以任何干預(yù)。

而像GONGO這一類自上而下的社會(huì)組織，其內(nèi)部已經(jīng)相當(dāng)?shù)匦姓?。且不說來自政府的干預(yù)，于其自身在管理體制、行為方式等許多方面，依然承繼著政府行政體系的一套。比如工商聯(lián)、消協(xié)等行業(yè)管理協(xié)會(huì)，都有一定的編制并享有一定的級別，承擔(dān)部分行政管理職能，其主要領(lǐng)導(dǎo)人享受干部待遇。由于這些特性，這些GONGO要淡化其政府背景，轉(zhuǎn)變成真正的NGO，往往更需要一個(gè)緩慢而漸進(jìn)的過程。

成立于1992年的中國國際民間組織促進(jìn)會(huì)（簡稱“民促會(huì)”）是一個(gè)典型。說起民促會(huì)現(xiàn)在的獨(dú)立和自治，秘書長黃浩明十分肯定，“我認(rèn)為要講獨(dú)立性，要從三個(gè)方面來考察：第一，是否有社會(huì)公信度，對社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)能不能得到廣泛的信任；第二，機(jī)構(gòu)管理是不是自治的，有沒有一個(gè)完備的決策機(jī)制，能否獨(dú)立決策，會(huì)不會(huì)受捐助人及其他外界機(jī)構(gòu)的影響；第三，財(cái)務(wù)是否獨(dú)立。”

黃浩明認(rèn)為，以此三方面來衡量，民促會(huì)堪稱“獨(dú)立”；而實(shí)現(xiàn)這一獨(dú)立的過程，民促會(huì)用了六年時(shí)間。

1987年，國務(wù)院批準(zhǔn)外經(jīng)貿(mào)部下屬的中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心成立國際民間組織聯(lián)絡(luò)處（簡稱“民間處”），這就是民促會(huì)的前身，現(xiàn)在民促會(huì)的人員基本上都來自民間處，其職能也是從民間處剝離出來的。1992年外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)成立民促會(huì)，理事長由交流中心的主任兼任。1993年民促會(huì)正式登記，但是與民間處仍然是“一個(gè)實(shí)體、兩塊牌子”，雙軌運(yùn)行，財(cái)務(wù)上雖然分設(shè)兩個(gè)賬號，但是沒有獨(dú)立核算。在決策上也不可避免地沿用領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，理事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)也只是形同虛設(shè)。直到1998年底民間處的全部職能下放給民促會(huì)，獨(dú)立核算，民促會(huì)才邁出了徹底民間化的一步。

黃浩明秘書長強(qiáng)調(diào)說：“自治還要靠艱苦的長期的公信力的建設(shè)。拿一件小事情來說，每年我們要接待幾百個(gè)外國人，如果來一個(gè)就去北京飯店，恐怕我們就什么都做不了了。通常我們都只是去吃面條，無論是國內(nèi)還是國外來了人，都是吃面條，這樣所有的捐助者都會(huì)放心，他拿來的錢不是給吃掉了?！?/p>

至于自下而上的草根組織，從一開始便和政府無甚瓜葛，從某種角度來講，它們已經(jīng)享有相當(dāng)程度的自治。但是它們也存在另一個(gè)方向的問題：大量的草根NGO處于不登記或轉(zhuǎn)登記（工商登記）的狀態(tài)。

這種狀況使一些學(xué)者對于它們自治的穩(wěn)定和健康產(chǎn)生了憂慮。“中國不登記的NGO的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)地大于注冊了的NGO，大量的非法組織因此而存在，而且非?；钴S，實(shí)際上政府已經(jīng)很難加以控制。這種控制與反控制對NGO的發(fā)展來講是不安全、不穩(wěn)定的因素，對于政府的管理來講，也很難有效?！?世界與中國研究所所長李凡說。

指向良性互動(dòng)

絕大多數(shù)NGO影響政府決策的力量微乎其微。根據(jù)《NGO研究2001》報(bào)告顯示，全國只有不到20％的NGO向政府提過六項(xiàng)以上的政策建議，而被采納過六項(xiàng)以上意見的不到5％

“楊鎮(zhèn)的政府官員對我們插手很不滿，恐怕到現(xiàn)在還恨我們?！薄白匀恢选钡臅?huì)員李小溪笑著對記者說。

去年10月，李小溪經(jīng)調(diào)查得知，順義縣楊鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府準(zhǔn)備對楊鎮(zhèn)三街漢石橋水庫舊址上的一塊3000畝的濕地“開刀”，計(jì)劃在濕地周圍投資興建一個(gè)20多億元的“京東大蘆蕩休閑旅游度假村”，所有手續(xù)幾乎已經(jīng)辦完，只待開工。她立即在報(bào)紙上發(fā)文呼吁保護(hù)這塊濕地，得到了“自然之友”、“綠家園”等民間環(huán)保組織和媒體、個(gè)人的廣泛呼應(yīng)，并引起國家環(huán)?？偩?、北京市林業(yè)局等政府部門的重視。經(jīng)過一番艱苦的斡旋，現(xiàn)在度假村所有項(xiàng)目中止，等待首都規(guī)劃委員會(huì)的重新審批，北京市市長辦公會(huì)也已專門開會(huì)研究，決定將這一濕地先行保護(hù)起來。

“這塊濕地是北京最后一個(gè)‘腎’了，真沒想到政府能給我們那么多支持，特別受鼓舞?！崩钚∠陲棽蛔?nèi)心的激動(dòng)。

李小溪的喜悅背后其實(shí)暗含了很多NGO在游說政府、影響政府過程中深深的挫折感。

“我們從一開始就沒有奢想過要影響政府。我們有過一次試圖就河底硬化與政府對話，結(jié)果很失敗?！薄白匀恢选鞭k公室主任張繼蓮如是說，“像我們這樣的草根組織要想影響政府的決策就像螞蟻搬山，幾乎是不可能的。我們從一開始制定的政策、實(shí)施的項(xiàng)目都是從老百姓需要出發(fā)，踏踏實(shí)實(shí)，真心實(shí)意，身體力行，點(diǎn)點(diǎn)滴滴地去做?！?/p>

只做“點(diǎn)點(diǎn)滴滴”的“自然之友”卻被認(rèn)為是對政府具有積極影響的NGO之一。這多少是由于“自然之友”本身具有一定的精英性——不僅其創(chuàng)辦人梁從誡先生是歷史學(xué)家、全國政協(xié)委員，而且參與環(huán)保的一些志愿者本身文化素質(zhì)和公民意識(shí)都很高。與其相似，由茅于軾等著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家創(chuàng)辦的天則經(jīng)濟(jì)研究所，也對國家經(jīng)濟(jì)政治等領(lǐng)域的政策都產(chǎn)生過較大的影響。

但是絕大多數(shù)NGO影響政府決策的力量微乎其微。根據(jù)《NGO研究2001》報(bào)告顯示，全國只有不到20％的NGO向政府提過六項(xiàng)以上的政策建議，而被采納過六項(xiàng)以上意見的不到5％。

“NGO對社會(huì)發(fā)展有沒有影響是衡量公民社會(huì)成熟度的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)?！奔幽么蟠笫桂^參贊諾恒立說。

在5月中旬由清華大學(xué)公共管理學(xué)院舉辦的第二屆公共政策與管理國際研討會(huì)“NGO與公民社會(huì)”主題分會(huì)上，很多NGO熱切地呼喚政府的支持，中外學(xué)者一致敦促中國政府盡快在法律和政策層面上作出改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)NGO與政府的良性互動(dòng)?！皩τ谥袊鳱GO的發(fā)展，需要和政府調(diào)整關(guān)系，主要是政府要承認(rèn)中國NGO發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，把對NGO視為異己的態(tài)度調(diào)整為將NGO當(dāng)成朋友，并使NGO的活動(dòng)合法化和積極化?！崩罘舱f。

當(dāng)然，也有積極的跡象出現(xiàn)。一些NGO除了爭取與政府在政策層面上的對話，開始在一些項(xiàng)目上與政府開展合作?！暗厍虼濉痹陧跃适褰h(huán)境教育基地就得到了當(dāng)?shù)卣闹С??！耙环矫姘艳r(nóng)村的環(huán)保做起來，另一方面引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展綠色生產(chǎn)、綠色旅游，通過‘地球村’的知名度吸引游客，幫助這里的農(nóng)民富裕起來，對此政府很感興趣，從縣、鎮(zhèn)到村的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常和我們一起討論基地的工作，還投資了幾十萬?，F(xiàn)在我們和政府之間建立了良好的信任和合作的關(guān)系，對于基地的發(fā)展來說，這是最重要的?！薄暗厍虼濉杯h(huán)境教育培訓(xùn)基地主任孫君感慨不已。

不能小看NGO和政府合作蘊(yùn)含的意義：這不僅幫助彼此更有效地實(shí)現(xiàn)各自的社會(huì)職能，而且增進(jìn)彼此之間的溝通，促使政府對NGO的態(tài)度逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變——由排斥到接納，由否定到肯定，由壓制到支持。

依稀可見的亮色

目前國務(wù)院、民政部等有關(guān)方面正在對非政治性的、社區(qū)性的民間組織是不是需要一個(gè)主管單位正在展開論證，基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位有可能首先突破NGO的雙重管理體制

就在5月中旬在清華大學(xué)舉辦的 “NGO與公民社會(huì)”主題會(huì)上，許多與會(huì)者呼吁：“現(xiàn)在中國有關(guān)NGO的法律極不完善、政策也很不明確，這是NGO在發(fā)展中遇到的首要的障礙。”

多少有些出人意料的是，這片板結(jié)的土地已經(jīng)有了些許松動(dòng)的跡象。

“前幾天，我們和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)、法規(guī)司的領(lǐng)導(dǎo)在一起開了個(gè)會(huì)，專門討論NGO的注冊模式問題?！薄暗厍虼濉备敝魅嗡螒c華說。令她欣慰的是，“民政部的一些官員非常積極，一直在竭力推動(dòng)，希望減掉主管單位這個(gè)環(huán)節(jié)。”

在世界范圍內(nèi)，“主管單位”可稱“中國特色”。民政部法規(guī)辦公室副主任吳明認(rèn)為：“中國一貫把結(jié)社看成是結(jié)黨營私，建國后也一直采取防范、限制的模式，生怕民間組織會(huì)出事。實(shí)際上結(jié)社自由能及時(shí)調(diào)整社會(huì)關(guān)系，對社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展都起了很大的作用，今后無論是搞實(shí)體上的法律，還是程序上的規(guī)范，首先要轉(zhuǎn)變一味控制的觀念。”

在結(jié)社法或民間組織法的基本框架下處理NGO和政府的關(guān)系，是西方民主國家的基本思路。這些國家的法律明文規(guī)定了結(jié)社的條件，達(dá)到條件就可以辦理登記手續(xù)，一般不需要審批。相形之下，中國民間組織基本權(quán)利的長期缺失實(shí)際上早就引起了官方的注意。“我們迫切需要構(gòu)建一個(gè)民間組織的法律體系?，F(xiàn)有法律只是對民間組織登記管理的行政程序作了規(guī)定，缺乏一個(gè)與憲法相銜接的民間組織的基本法，民間組織在實(shí)體上的權(quán)利、義務(wù)、地位和作用都還沒有得到明確?！鼻懊裾可鐖F(tuán)司司長陳金羅在一次有關(guān)NGO法律環(huán)境的學(xué)術(shù)沙龍上說。

在尚無基本法的情況下僅有一個(gè)登記管理?xiàng)l例，在吳明看來，是立法程序出現(xiàn)了“倒置”，這是非常不合理的。“一般來講，應(yīng)先有一個(gè)位階較高的對實(shí)體權(quán)利地位等等進(jìn)行確認(rèn)的法律，比如先有《公司法》規(guī)定公司的基本權(quán)利義務(wù)，再出臺(tái)一個(gè)程序性的《公司登記管理?xiàng)l例》，這才順理成章；現(xiàn)在社團(tuán)管理沒有結(jié)社法，而民間結(jié)社又很活躍，國務(wù)院出于行政管理的需要，不得已先出了一個(gè)登記管理?xiàng)l例，因此在實(shí)施過程中出了很多問題，無法解決?！?/p>

當(dāng)然，關(guān)于結(jié)社的立法至今還只是停留在專家學(xué)者們的呼吁中，對NGO的雙重管理體制也沒有根本性地?fù)u撼，只是在登記管理制度方面出現(xiàn)了一些松動(dòng)。據(jù)民政部法規(guī)辦公室副主任吳明向記者透露，目前國務(wù)院、民政部等有關(guān)方面正在對非政治性的、社區(qū)性的民間組織是不是需要一個(gè)主管單位正在展開論證，基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位則有可能首先突破NGO的雙重管理體制?！澳没饡?huì)來說，現(xiàn)在我們正在考慮是否把它分成兩種。需要向外籌集資金的基金會(huì)暫時(shí)不放開，還需要一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位，而那些由企業(yè)或個(gè)人自己出資成立的基金會(huì)，恐怕沒有必要去找一個(gè)主管單位?！?/p>

盡管正在進(jìn)行的探索和試驗(yàn)只涉及登記管理制度，卻是當(dāng)下中國NGO們惟一可見的一絲亮色?！爸袊腘GO目前就像在狹縫中求生，取消了登記審批制，對NGO可以說是一種解放?！崩罘舱f。