2002年6月30日，對于普通中國人而言，僅僅是一個普通的周末。但是對于世界銀行中國代表處首席代表黃育川而言，這是世行2002財(cái)年的最后一天。他可以開始對這一年世行在中國的工作進(jìn)行總結(jié)。在這個財(cái)年里，世行對中國的貸款承諾為5.63億美元。這是1983年以來的最低水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1993年的31.3億美元。

對于世界最大的發(fā)展援助機(jī)構(gòu)和全球最大的發(fā)展中國家而言，這個數(shù)字顯得非常不相稱?！皩κ佬卸裕袊粌H是世行的借款國，更是世行發(fā)揮自己作為發(fā)展援助機(jī)構(gòu)的作用的大舞臺?！笔佬兄袊硖幍囊晃还賳T對《財(cái)經(jīng)》說。在中國加入世界貿(mào)易組織后，世界銀行亟需為它與中國的關(guān)系重新定位，并注入新的內(nèi)容。這也是今年5月下旬世行行長沃爾芬森對中國進(jìn)行為期八天的訪問的基本動因，即“考察中國近期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，并與中國領(lǐng)導(dǎo)人討論中國加入世貿(mào)組織后世界銀行的對華援助戰(zhàn)略”。

作為全球最大的開發(fā)援助機(jī)構(gòu)，向包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家提供開發(fā)貸款是世界銀行發(fā)揮作用的主要方式。據(jù)世界銀行中國代表處提供的數(shù)據(jù)，截至2002年6月，世界銀行集團(tuán)向中國提供的貸款總額累計(jì)已達(dá)354.66億美元，共涉及239個項(xiàng)目。這些貸款主要用于農(nóng)業(yè)、能源、交通、環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)、教育、衛(wèi)生等項(xiàng)目。項(xiàng)目貸款的實(shí)施，不僅使貸款項(xiàng)目所在地的居民受益，而且也為中國引進(jìn)了國際上先進(jìn)的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，包括項(xiàng)目招投標(biāo)制、國際招標(biāo)采購、項(xiàng)目監(jiān)理制、業(yè)主負(fù)責(zé)制等。

世界銀行對中國的貸款并非一帆風(fēng)順。在1984年到1989年間，世行向中國的貸款保持在10億到15億美元之間，占中國當(dāng)時外債凈增加額的25％左右。1990年，由于眾所周知的原因，許多國際組織都停止了對中國的援助。世界銀行也受到同樣的壓力，被迫停止了對中國的硬貸款，但仍然向中國提供了6.18億美元軟貸款。1992年以后，世行對中國貸款迅速上升。1993到1998年，世行對中國貸款都保持在25億美元以上。2000財(cái)年以來，世界銀行對中國的年度貸款已經(jīng)下降到10億美元以下。在今年6月結(jié)束的2002財(cái)政年度，目前承諾的貸款額只有5.62億美元。

中國在經(jīng)歷了20年的經(jīng)濟(jì)高速增長后，國內(nèi)資金充足，資金成本處于歷史最低水平。中國需要世界銀行在每年提供一定的長期貸款的同時，更加積極地發(fā)揮作為“知識銀行”的作用。特別是對某些中國有需求、而世界銀行有專業(yè)知識的問題進(jìn)行政策調(diào)研并提出建議。

但是，如何平衡貸款銀行與知識銀行的關(guān)系，如何將發(fā)放貸款的附加條件限制在純經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，使其符合中國目前的需要，如何使世行的政策建議符合中國的實(shí)際情況，這些對于世行來說，意味著不小的挑戰(zhàn)。

隨著世界銀行對中國貸款的減少，世界銀行必須為其與中國的關(guān)系注入新的內(nèi)容，尋找新的合作領(lǐng)域。這時，世界銀行豐富的人力資源以及在不同國家長期從事開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，對于中國目前的改革具有了新的價值。

在改革開放初期，中國迫切需要了解西方市場經(jīng)濟(jì)的基本知識和規(guī)律。世界銀行通過研討會、研究報(bào)告等多種形式，與中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)界和決策層進(jìn)行知識的傳播與溝通。例如，1985年世界銀行參與召開的“巴山輪會議”不僅對當(dāng)時的宏觀經(jīng)濟(jì)政策起到一定影響，還推動了現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國的傳播。

而隨著改革的推進(jìn)，世行的知識參與更加注重微觀領(lǐng)域的改革。20世紀(jì)90年代以來，世界銀行通過技術(shù)援助貸款以及部門調(diào)研（ESW）等形式，積極支持中國的企業(yè)改革、金融體制改革、會計(jì)改革、財(cái)稅改革、住房和社會保障制度改革以及糧食流通體制改革等，更廣泛地參與中國的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程。而隨著世行對中國貸款的下降，世界銀行作為“知識銀行”的作用將顯得更加突出。

技術(shù)援助貸款（TAL）

與項(xiàng)目貸款直接用于具體的、單個的項(xiàng)目或工程不同，技術(shù)援助貸款是指世界銀行提供資金，用于借款國的機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的貸款。在世界銀行對中國的350多億美元的貸款中，有3億多美元被用于技術(shù)援助項(xiàng)目。盡管單個技術(shù)援助項(xiàng)目獲得的貸款資金不大，但這些援助項(xiàng)目的著眼點(diǎn)是完善讓市場機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)環(huán)境，而不僅僅是改善某個地區(qū)或部門的投資環(huán)境。

會計(jì)改革技術(shù)援助為了使中國的會計(jì)準(zhǔn)則盡早達(dá)到國際水準(zhǔn)，并且使廣大注冊會計(jì)師提高執(zhí)業(yè)水平，應(yīng)中國政府的要求，世界銀行于1999年啟動了“會計(jì)制度改革與發(fā)展”技術(shù)援助項(xiàng)目。世行共向該項(xiàng)目貸款3300萬美元。項(xiàng)目包括兩部分內(nèi)容：一是為中國政府提升會計(jì)準(zhǔn)則提供支持，通過與財(cái)政部下屬的中國會計(jì)準(zhǔn)則委員會合作，使中國會計(jì)準(zhǔn)則盡快達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)；第二部分是支持中國政府對會計(jì)專業(yè)人才進(jìn)行大規(guī)模培訓(xùn)，使其熟悉市場經(jīng)濟(jì)條件下的會計(jì)、審計(jì)和商業(yè)管理原則。世界銀行支持財(cái)政部在北京建立一個永久的會計(jì)繼續(xù)教育基地，該基地將提供以特定的會計(jì)和商業(yè)議題為主要內(nèi)容的短期培訓(xùn)，包括會計(jì)實(shí)踐、審計(jì)技術(shù)、稅收、商業(yè)倫理等培訓(xùn)課程。該基地將可以同時為1500人提供培訓(xùn)。

黃說，這一項(xiàng)目目前還在進(jìn)行中，但是已經(jīng)取得了很好的效果。在該項(xiàng)目的推動下，中國會計(jì)制度和準(zhǔn)則的國際化取得很大進(jìn)展。截至2000年末，《企業(yè)會計(jì)制度》已經(jīng)頒布，并從2001年開始在股份公司和三資企業(yè)實(shí)施。到目前為止，財(cái)政部已經(jīng)公布和重新修訂了14項(xiàng)具體會計(jì)準(zhǔn)則。財(cái)政部在北京順義建立了國家會計(jì)學(xué)院，并對上千名國有大中型企業(yè)的高級財(cái)務(wù)管理人員進(jìn)行了會計(jì)和審計(jì)知識方面的培訓(xùn)。針對中國證監(jiān)會要求在上市公司設(shè)立獨(dú)立董事的要求，國家會計(jì)學(xué)院開展了對上市公司獨(dú)立董事的培訓(xùn)。此外，有一部分資金也用于建立上海的國家會計(jì)學(xué)院。

社會保障制度改革世界銀行一直支持中國改革傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制，建立多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1997年國務(wù)院公布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，建立了我國目前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本框架。但是，該《決定》并沒有明確如何補(bǔ)充“老人”和“中人”的賬戶，使得各地普遍將個人賬戶中的資金用于發(fā)放“老人”的養(yǎng)老金，個人賬戶“空賬”成為普遍現(xiàn)象。1999年，世界銀行向中國貸款500萬美元，以進(jìn)行養(yǎng)老金體制改革技術(shù)援助項(xiàng)目，支持青島市和黑龍江省完善當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)制度。主要包括當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)的建設(shè)、管理人員的培養(yǎng)、繳費(fèi)率的測算等方面。世行還對我國目前在遼寧省進(jìn)行的社會保障改革試點(diǎn)進(jìn)行了技術(shù)援助。

部門調(diào)研

由于中國經(jīng)濟(jì)改革采取了漸進(jìn)改革方式，許多難題都是錯綜復(fù)雜且相互關(guān)聯(lián)的，包括金融部門改革和國企改革，社會保障制度改革，關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的打破壟斷和加強(qiáng)競爭等。在這些領(lǐng)域，世行除了貸款進(jìn)行技術(shù)援助，還通過部門調(diào)研的方式來發(fā)揮知識銀行的作用，推動中國相關(guān)領(lǐng)域的改革進(jìn)程。“世界銀行的一個重要作用就是幫助各國分析他們所面臨的政策選擇、并分析各種選擇可能帶來的影響?！?世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家尼古拉斯·斯特恩說。

據(jù)財(cái)政部有關(guān)官員介紹，1984年世界銀行對中國進(jìn)行第二次宏觀經(jīng)濟(jì)考察時，提出了就宏觀經(jīng)濟(jì)和部門經(jīng)濟(jì)中的一些重要政策問題進(jìn)行專題調(diào)查研究的建議。這就是中國與世行“經(jīng)濟(jì)與部門專題調(diào)研”合作的開始。1987年，中國有關(guān)部門與世行開始制定“三年滾動調(diào)研計(jì)劃”，使這種專題調(diào)研活動更加緊密地結(jié)合中國改革和發(fā)展的實(shí)際需要。

現(xiàn)在，雙方每年都確定一些關(guān)系中國改革與發(fā)展的比較重要的題目，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后，由中方有關(guān)部門和研究機(jī)構(gòu)的專家和世行專家合作調(diào)研。世行及世行邀請的專家主要負(fù)責(zé)向中國介紹國外在處理某一問題過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，而中方的專家要向世行的專家介紹中國在該領(lǐng)域的改革歷史以及現(xiàn)狀。最后雙方合作寫出報(bào)告，交給中國政府做相關(guān)決策時參考。與技術(shù)援助不同的是，經(jīng)濟(jì)部門調(diào)研中世行沒有提供資金，而僅限于智力支持。

近年中國經(jīng)濟(jì)改革的一個重要內(nèi)容就是在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域打破壟斷，促進(jìn)競爭。由于這些產(chǎn)業(yè)往往涉及國家經(jīng)濟(jì)命脈，而且一些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)又具有自然壟斷的特點(diǎn)，改革不僅要促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的合理競爭，也涉及建立適當(dāng)?shù)恼O(jiān)管框架安排。因此吸收和借鑒國際經(jīng)驗(yàn)就顯得非常重要。世界銀行在這方面發(fā)揮了很大作用。

電力行業(yè)改革在2000年6月以前，我國電力行業(yè)改革由國家電力公司主導(dǎo)，其主要思路是“政企分開，省為實(shí)體”和“廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)”。但數(shù)年的改革并沒有取得顯著的進(jìn)展?！笆閷?shí)體”實(shí)際上演化為“省為壁壘”，限制了跨省電力市場的形成。廠網(wǎng)分開在電力公司同時擁有電廠和電網(wǎng)的情況下進(jìn)展緩慢，獨(dú)立發(fā)電公司受到歧視。

2000年的“二灘風(fēng)波”使得國務(wù)院于當(dāng)年6月將電力改革的主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)移到國家計(jì)委。由國家計(jì)委主任曾培炎掛帥的電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組開始著手醞釀新的方案，其指導(dǎo)思想是打開發(fā)、輸、配、售四大環(huán)節(jié)，將發(fā)電企業(yè)全部變成獨(dú)立電廠，對縣市供電機(jī)構(gòu)實(shí)行商業(yè)化改組，徹底打破當(dāng)時電力行業(yè)上下一體化的壟斷格局。

由于既要打破壟斷，鼓勵競爭，提高效率，又必須保持電力工業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，因此，吸收和借鑒國際經(jīng)驗(yàn)就顯得尤為必要。2000年10月，就在國家計(jì)委獲得改革主導(dǎo)權(quán)的四個月后，由國家計(jì)委主辦，世界銀行和能源基金會協(xié)辦的“中國電力體制改革國際研討會”在北京召開。電力改革涉及的單位，包括計(jì)委、經(jīng)貿(mào)委、體改辦、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國電公司、地方電力公司以及一些咨詢機(jī)構(gòu)都參與了此次討論。

會議就中國電力體制改革的必要性、國際背景、改革各個階段的主要任務(wù)以及法律和監(jiān)管方面的配套改革進(jìn)行了討論。世行專家認(rèn)為，盡管中國的情況有自己的特點(diǎn)，但是中國電力行業(yè)當(dāng)時所面臨的問題其它國家也遇到過，因此必須堅(jiān)定地推進(jìn)市場化改革并汲取國際經(jīng)驗(yàn)。世界銀行及其邀請的專家向與會者介紹了英國、澳大利亞、拉美、印度等國的電力改革經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

盡管后來由于美國加州電力危機(jī)的發(fā)生，中國電力改革方案停滯了一段時間，但是這也使得有關(guān)各方更加深入和全面地思考國際經(jīng)驗(yàn)及其對中國的影響。今年4月，國家計(jì)委公布了最終的電力改革方案，包括縱橫分拆國電公司、重組發(fā)電企業(yè)和新的電價形成機(jī)制三個部分。

石油化工行業(yè)的競爭格局和監(jiān)管體制改革1998年中國政府對石油化工行業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模的重組，打破了上下游壟斷的體制，建立了兩個相互競爭的、縱向一體化的大型公司。但是，這種以行政手段實(shí)施的、劃地域而治的改革方案，也存在明顯的不足：一方面，市場競爭程度不足，包括上游和下游，另一方面，政府經(jīng)常干預(yù)企業(yè)決策。而此時，三大石油公司都在籌備海外上市。國際資本市場對于建立統(tǒng)一的石油石化行業(yè)監(jiān)管體系，減少政府干預(yù)的要求越來越強(qiáng)烈。

世界銀行專家組和國務(wù)院體改辦研究所組成的聯(lián)合研究組于1999年9月至2000年4月間完成了中國石油天然氣行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管框架的研究報(bào)告，題為《中國石油天然氣行業(yè)現(xiàn)代化：結(jié)構(gòu)改革和監(jiān)管》。該報(bào)告認(rèn)為，中國石油和石化行業(yè)上下游都存在競爭不足和進(jìn)入困難，在監(jiān)管上也存在不足，沒有專門的、完整的行業(yè)監(jiān)管法律框架，往往是根據(jù)條例和政府文件，而不是根據(jù)法律授權(quán)來履行監(jiān)管職能。這些都影響了效率的提高和投資的增加。

報(bào)告提出，為了增加上游的勘探開發(fā)、提高石油行業(yè)下游的效率、加快天然氣的發(fā)展，應(yīng)該在石油天然氣行業(yè)增加開放度，引入競爭。隨著監(jiān)管體制改革的逐步展開，政策的制定應(yīng)與監(jiān)管分開。政策制定者決定行業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則針對具體情況作出決策，并最終將集中精力處理與市場壟斷相關(guān)的問題。為了順利實(shí)現(xiàn)政府的這一目標(biāo)，監(jiān)管改革的過渡期安排應(yīng)采取一種全面、謹(jǐn)慎和靈活的方式。

該報(bào)告對于此后中國政府放松對原油和成品油價格的控制起到了一定的推動作用，并且為三大石油公司海外成功上市創(chuàng)造一種有利的政策環(huán)境。

《破產(chǎn)法》制定1999年，中國新破產(chǎn)法制定因各方意見分歧正處于停滯期，而中國企業(yè)破產(chǎn)又面臨諸多問題。世界銀行當(dāng)年成立了一個專家組對企業(yè)破產(chǎn)進(jìn)行了專題研究。該研究得到國家經(jīng)貿(mào)委等部門的支持。調(diào)查城市包括上海、沈陽、長沙、蕪湖和婁底五個城市。報(bào)告的中文版于今年3月出版。

報(bào)告研究了1986年《企業(yè)破產(chǎn)法》生效以來的實(shí)施情況，認(rèn)為中國國有企業(yè)破產(chǎn)過程對債權(quán)人保護(hù)相當(dāng)不夠，很難起到促進(jìn)企業(yè)改善業(yè)績的作用。在很多情況下，破產(chǎn)對企業(yè)而言，更多是一種誘惑而不是威脅。報(bào)告建議中國將新破產(chǎn)法提交立法機(jī)關(guān)審議，以便盡快形成對國有企業(yè)和非國有企業(yè)都適用的破產(chǎn)制度。報(bào)告還建議，對于尚未完成公司化改造的國有企業(yè)債務(wù)人企業(yè)和非競爭部門的國有企業(yè)，法律的生效日期可以由政府決定。

盡管中國和世界銀行都希望加強(qiáng)雙方在知識領(lǐng)域的合作，但是這種合作必將面臨很大挑戰(zhàn)。由于中國改革的漸進(jìn)性質(zhì)，目前中國所面臨的難題都是改革中最為錯綜復(fù)雜的問題，涉及到方方面面的利益調(diào)整，難度非常大。在解決這些問題時，效率最高的方案可能因利益調(diào)整的困難以及政府的推進(jìn)意愿而難以執(zhí)行。此外，如何判斷那些在其他國家行之有效的方法是否適應(yīng)中國的國情，也是世界銀行要發(fā)揮“知識銀行”作用時所面臨的挑戰(zhàn)。

對此，黃育川認(rèn)為，世行在這方面的調(diào)研活動通常由世界銀行的專家和中國國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)的專家合作進(jìn)行。世界銀行的作用是向中國介紹外國的經(jīng)驗(yàn)，在這個過程中，中國的專家要向世界銀行的專家詳細(xì)介紹中國在該領(lǐng)域的現(xiàn)狀和制度演變情況，這樣，才能對這些經(jīng)驗(yàn)是否適用于中國作出較準(zhǔn)確的判斷。

黃還認(rèn)為，對于很多問題，一些基本規(guī)律是普遍適用的，只是在應(yīng)用到某個國家時要根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整。黃以銀行業(yè)改革為例指出，銀行系統(tǒng)出現(xiàn)問題的基本原因就是不知道一旦出問題時由誰承擔(dān)責(zé)任。這是銀行系統(tǒng)不健全國家的普遍問題，在中國也是如此。但是，與其他國家不同的是，中國國有銀行的規(guī)模非常龐大，這既包括四家國有商業(yè)銀行資產(chǎn)在金融業(yè)的比例，還包括單個銀行龐大的規(guī)模。其他發(fā)展中國家的銀行沒有這么大的規(guī)模。這就使得中國國有銀行改革非常困難。因此，盡管銀行業(yè)改革成功的關(guān)鍵在于如何建立一套權(quán)利與責(zé)任對等的機(jī)制，但是要在中國成功建立這樣一套機(jī)制，就必須考慮中國多數(shù)銀行為國家所有、機(jī)構(gòu)龐大、不良資產(chǎn)高企，以及其在整個國民經(jīng)濟(jì)的融資體系中的主渠道作用等因素。