《中國農(nóng)村初級衛(wèi)生保健發(fā)展綱要(2001～2010年)》為9億農(nóng)民的醫(yī)療保健描繪了動人的前景，但如果不能很好地落實，難免會成為一紙空文

2002年6月10日，由中國衛(wèi)生部牽頭，聯(lián)合國家計委、財政部、農(nóng)業(yè)部、國家環(huán)?？偩帧⑷珖鴲坌l(wèi)會、國家中醫(yī)藥管理局等六個部委，正式公布了《中國農(nóng)村初級衛(wèi)生保健發(fā)展綱要(2001～2010年)》（以下簡稱《綱要》）。根據(jù)這份《綱要》，中國農(nóng)村初級衛(wèi)生保健在未來10年內(nèi)的總目標是，“通過深化改革，健全農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系，完善服務(wù)功能，實行多種形式的農(nóng)民醫(yī)療保障制度，解決農(nóng)民基本醫(yī)療和預(yù)防保健問題，努力控制危害嚴重的傳染病、地方病，使廣大農(nóng)村居民享受到與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的基本衛(wèi)生保健服務(wù)，不斷提高農(nóng)民的健康水平和生活質(zhì)量。”

此《綱要》事關(guān)占中國人口70％的9億農(nóng)民基本醫(yī)療保健問題，一經(jīng)出臺，引起了人們廣泛的關(guān)注。但毋庸諱言的是，在這份文件出臺的同時，中國農(nóng)村的醫(yī)療保障體系的現(xiàn)狀卻至為脆弱，合作醫(yī)療體系幾乎處于瓦解狀態(tài)，三級醫(yī)療保健網(wǎng)名存實亡，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象比比皆是（參見《財經(jīng)》2002年4月20號《農(nóng)村醫(yī)保風(fēng)雨飄搖》）。這份《綱要》最終能在多大程度上“普照”9億眾生，只有時間能夠檢驗。

雄心勃勃的計劃

據(jù)了解，在這份《綱要》中，衛(wèi)生部等部門提出了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生到2010年應(yīng)實現(xiàn)的具體指標：鄉(xiāng)村醫(yī)療機構(gòu)的覆蓋率（居民步行或乘車30分鐘能夠達到醫(yī)療機構(gòu)的村所占比例）東部地區(qū)為100％，中部地區(qū)為90％，西部地區(qū)為85％；計劃免疫接種率按東、中、西部地區(qū)排列分別為95％、90％、85％；自來水普及率分別為75％、60％和50％。到2010年，反映居民健康水平的嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率分別以2000年為基數(shù)下降五分之一和四分之一，農(nóng)村人口平均期望壽命在2000年70.8歲的基礎(chǔ)上增加1～2歲。

記者注意到，《綱要》還提出了疾病預(yù)防控制、基本醫(yī)療服務(wù)、婦幼保健、改水改廁、健康教育和健康促進、衛(wèi)生監(jiān)督、中醫(yī)藥和農(nóng)民醫(yī)療保障制度等八個方面的主要任務(wù)，其中包括一些以前在農(nóng)村衛(wèi)生工作沒有提及的新任務(wù)，如在疾病預(yù)防控制方面要“加強精神衛(wèi)生工作，防止各種意外傷害”，在基本醫(yī)療服務(wù)方面要“規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為，為農(nóng)村居民提供安全有效的基本醫(yī)療服務(wù)”等，而對農(nóng)民個人在實施初級衛(wèi)生保健中的責任，《綱要》還特別指出，“廣大農(nóng)村居民也要承擔起保護自身健康的責任，移風(fēng)易俗，擯棄陋習(xí)，加大對自身健康消費的投入，積極參與初保工作。”

“這些新任務(wù)都反映了時代進步的要求?！痹趯Ρ纫郧稗r(nóng)村衛(wèi)生工作中的主要任務(wù)時，衛(wèi)生部基層衛(wèi)生與婦幼保健司官員張朝陽這樣評價新出臺的《綱要》。

“這的確是一個雄心勃勃的計劃?！毕愀邸赌先A早報》在6月11日的頭版對新出臺的《綱要》評價道。

據(jù)衛(wèi)生部基層衛(wèi)生與婦幼保健司提供的數(shù)據(jù)，2000年農(nóng)村孕產(chǎn)婦死亡率接近十萬分之七十，嬰兒死亡率為千分之三十二左右。由于醫(yī)療服務(wù)水平相對落后，農(nóng)村的孕產(chǎn)婦和嬰兒的死亡率仍高于全國和城市水平。而據(jù)衛(wèi)生部的一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，為了降低農(nóng)村孕產(chǎn)婦死亡率，僅2000年至2001年的一年時間里，有關(guān)部門的開銷已達2億元。衛(wèi)生部一位不愿透露姓名的官員對記者說，“你可以想像，要達到新的目標將要花費多少錢。”

但是，張朝陽在接受記者采訪時，卻對農(nóng)村初級衛(wèi)生保健的前景充滿信心。他表示，中國于1990年開始實施農(nóng)村初級衛(wèi)生保健工作，在過去的10年中，廣大農(nóng)民的健康水平和生活質(zhì)量已得到明顯提高。“以環(huán)境衛(wèi)生的改善為例，農(nóng)村自來水普及率和衛(wèi)生廁所普及率分別從1996年的45％和20.9％提高到了2001年的55％和46％?！睆埑枌τ浾哒f。

七部委各有其責

與以往相比，這份《綱要》還有一個特點是，它是由七部委聯(lián)合發(fā)布的。《綱要》也對各級政府和部門應(yīng)在農(nóng)村初保工作中扮演的角色作出了明確規(guī)定，并要求各部門將其納入政府工作目標，根據(jù)重點與難點制定實施方案。

《財經(jīng)》獲悉，按照《綱要》的要求，聯(lián)合發(fā)布《綱要》的各部門要各司其責——衛(wèi)生部門要做好初保工作的綜合管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)督，并加強農(nóng)村衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加大衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)管力度；發(fā)展計劃部門要將農(nóng)村初保納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，加強農(nóng)村基礎(chǔ)衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)；財政部門要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村衛(wèi)生的投入力度，切實落實各項財政補助政策；農(nóng)業(yè)部門要加強對人畜共患病的預(yù)防控制，配合做好農(nóng)民醫(yī)療保障制度的實施；環(huán)境保護部門要加強對農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)測和監(jiān)管，嚴格監(jiān)控污染物的排放，加強對飲用水源的監(jiān)督管理，推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治，努力提高農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量；愛國衛(wèi)生運動委員會要負責改水、改廁的規(guī)劃實施；中醫(yī)藥部門要制定切實發(fā)揮中醫(yī)藥在農(nóng)村的優(yōu)勢與作用的具體政策措施，在農(nóng)村衛(wèi)生技術(shù)人員中加強中醫(yī)藥知識和技能的培訓(xùn)，推廣農(nóng)村中醫(yī)藥適宜技術(shù)，規(guī)范中醫(yī)藥服務(wù)。除此之外，教育、民政、人事、勞動和社會保障、建設(shè)、水利、文化、計劃生育、廣播電影電視、藥品監(jiān)督、扶貧辦等部門機構(gòu)“也應(yīng)根據(jù)職責，落實有關(guān)措施，支持做好農(nóng)村初保工作”。

“雖然這次部門間各盡其責的合作有別于以前松散的合作關(guān)系，但最關(guān)鍵的是要提高政府執(zhí)行政策時的自覺性?！敝袊鐣茖W(xué)院研究員王延中接受《財經(jīng)》采訪時表示。

財政支持的力度

記者在采訪時得知，早在10年前這個夏令時節(jié)，即1992年7月，為實現(xiàn)“2000年農(nóng)村人人享受衛(wèi)生保健”的目標，中國政府曾對農(nóng)村初級衛(wèi)生保健工作進行了一次全國性的大規(guī)模審評?！?000年人人享有衛(wèi)生保健”是世界衛(wèi)生組織在1977年提出的全球性戰(zhàn)略目標，目的是使人人都能得到最基本的、體現(xiàn)社會平等權(quán)利的、百姓和政府都能負擔得起的衛(wèi)生保健服務(wù)。中國政府在20世紀80年代加入世界衛(wèi)生組織后也認可了這一目標，并將它列為2000年中國社會經(jīng)濟總體目標的組成部分。

據(jù)中國社會科學(xué)院研究員王延中介紹，為了實現(xiàn)當初制定的目標，中國政府對衛(wèi)生防疫、婦幼保健、愛國衛(wèi)生及人民健康確定了13項具體任務(wù)指標，并制定了試點、推廣和普及等三個階段的具體實施規(guī)劃。對于此次工作成效，衛(wèi)生部此次在公布《綱要》時特別指出，“經(jīng)過努力，我國農(nóng)村已基本實現(xiàn)了1990～2000年初級衛(wèi)生保健階段性目標，即‘2000年人人享有衛(wèi)生保健’的初級階段性規(guī)劃目標”。

而據(jù)王延中介紹，社會科學(xué)院進行的一項調(diào)查統(tǒng)計表明，除了合作醫(yī)療，其他11項指標基本達標。

在王延中看來，目前中國農(nóng)村的醫(yī)療問題首先是醫(yī)療保障體系問題。從20世紀90年代開始，中國大部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了民營的醫(yī)療機構(gòu)，沒有市場效應(yīng)的基本公共衛(wèi)生保健項目則處于市場失靈的狀態(tài)。王延中認為，民間經(jīng)營的醫(yī)療機構(gòu)不能取代公共衛(wèi)生設(shè)施，為了解決農(nóng)村缺醫(yī)少藥的問題，并將服務(wù)的可及性擴大，國家必須承擔起應(yīng)負的責任。

“政府財政支持的力度上仍然不夠。政府對于有政績效果的市政設(shè)施投入有熱情，而對社會投入產(chǎn)出和效果不明顯的醫(yī)療保健機構(gòu)缺乏興趣。如果僅有一份《綱要》在手，而在實施過程中不能很好地落實，這份文件難免會成為一紙空文?！蓖跹又幸馕渡铋L地說。