《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》頒布實(shí)施已16年了。中國(guó)已經(jīng)宣布“基本普及九年制義務(wù)教育”。但15歲以上的人口中仍有8500萬(wàn)人生活在與文字隔絕的狀態(tài)中，學(xué)齡兒童失學(xué)不能完全杜絕、教師工資被拖欠、農(nóng)村尤其是貧困落后地區(qū)教育設(shè)施落后，仍是客觀的現(xiàn)實(shí)。

2001年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《縣鄉(xiāng)財(cái)政與農(nóng)民負(fù)擔(dān)》課題組調(diào)查了湖北省的X縣、河南的Y縣和江西的T縣。這三個(gè)縣都是典型的農(nóng)業(yè)縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在中部地區(qū)居中等或中上水平，2000年農(nóng)村人平純收入都在2600元左右。農(nóng)村義務(wù)教育投入的現(xiàn)狀是這次調(diào)查的重點(diǎn)之一。

調(diào)查的結(jié)果讓人頗感沉重。

農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的教育投入包括農(nóng)村教育費(fèi)附加、農(nóng)村教育集資及中小學(xué)雜費(fèi)等。農(nóng)村教育費(fèi)附加由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)征收，并納入財(cái)政預(yù)算管理。這三個(gè)縣教育費(fèi)附加在鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)內(nèi)所占比重都高達(dá)70％以上。農(nóng)村教育費(fèi)附加主要用于學(xué)校基建投入、發(fā)放教師工資。

農(nóng)村教育集資也是農(nóng)村義務(wù)教育投入的重要來(lái)源。按政策規(guī)定，農(nóng)村教育集資應(yīng)用于農(nóng)村新建、擴(kuò)建校舍和學(xué)校危房改造。但從調(diào)查情況看，教育集資相當(dāng)一部分也被用于發(fā)放教師工資。

農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)還有中小學(xué)學(xué)雜費(fèi)。學(xué)雜費(fèi)用于補(bǔ)充學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)和改善辦學(xué)條件，一部分學(xué)雜費(fèi)也要用來(lái)發(fā)放教師的工資。

從三個(gè)縣來(lái)看，農(nóng)村教育費(fèi)附加、教育集資及中小學(xué)雜費(fèi)等主要由農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的教育投入占到了全縣教育經(jīng)費(fèi)的40％左右，X縣1990～2000年期間這一比重為47％。農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的教育投入和鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款加在一起占到了全縣教育經(jīng)費(fèi)的80％～90％。

調(diào)查報(bào)告說(shuō)，這三個(gè)縣都是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入中工商稅收很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入依然是以農(nóng)為主，鄉(xiāng)財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育的撥款大部分來(lái)自農(nóng)民交納的稅費(fèi)。可見(jiàn)，在現(xiàn)行體制下，農(nóng)村義務(wù)教育的投入事實(shí)上主要是由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的。

調(diào)查表明，在各級(jí)財(cái)政中，鄉(xiāng)財(cái)政在發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育中承擔(dān)了主要責(zé)任。拿Y縣來(lái)說(shuō)，2000年教育經(jīng)費(fèi)總額為7026萬(wàn)元，其中各級(jí)財(cái)政預(yù)算撥款占58％，縣財(cái)政占9.2％，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政占到了48.3％，來(lái)自省級(jí)以上的財(cái)政?？顜缀鯖](méi)有。

從三個(gè)縣的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已不堪教育經(jīng)費(fèi)的重負(fù)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字和負(fù)債嚴(yán)重。X縣平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2411萬(wàn)元，Y縣平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債650多萬(wàn)元，T縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均為200多萬(wàn)元。

中央最近決定，進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，特別是明確了縣級(jí)政府對(duì)本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，要求教師工資由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)放。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)財(cái)政也難承重負(fù)。這三個(gè)縣教師實(shí)發(fā)工資只相當(dāng)于教師檔案記載應(yīng)發(fā)總額的60％～70％左右。除了T縣還能勉強(qiáng)保證教師基本工資的發(fā)放外，其他兩個(gè)縣均存在嚴(yán)重拖欠教師工資的現(xiàn)象。

在調(diào)查中，基層干部普遍反映，由于縣可用財(cái)力少，基本上也是“吃飯”財(cái)政，甚至是“半饑餓”財(cái)政?？h里發(fā)工資的錢主要還是來(lái)自鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)里的錢主要還是來(lái)自農(nóng)民上繳的稅費(fèi)，最終還是主要依靠農(nóng)民辦農(nóng)村義務(wù)教育。

這份調(diào)查報(bào)告同時(shí)提出了進(jìn)一步調(diào)整并完善農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入機(jī)制，具體建議是：第一，農(nóng)村中小學(xué)教師工資改由中央、地方各級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)，由縣統(tǒng)管。第二，重新核定農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的最低支出水平，設(shè)立學(xué)?；▽？?。要逐步降低公用經(jīng)費(fèi)從雜費(fèi)中開(kāi)支的比例。第三，實(shí)行費(fèi)稅改革后，中央應(yīng)確定一定比例的稅收專門用于教育。第四，進(jìn)一步完善分稅制，合理降低上劃中央“兩稅”的比例。在國(guó)稅的分成比例上，對(duì)中西部地區(qū)適當(dāng)提高比例。