一位經(jīng)濟學(xué)家的“扶貧實驗”

茅于軾創(chuàng)設(shè)的扶貧基金正面臨被取締的危險，但事實將證明，他的“扶貧實驗”預(yù)示著中國扶貧的發(fā)展方向

從1993年起，經(jīng)濟學(xué)家茅于軾大約每兩周就和山西省的一個偏僻山村通一封信，至今從未間斷。讓他如此牽掛的，是他在那里創(chuàng)辦的一個扶貧基金。

這個村莊全稱山西省臨縣湍水頭鎮(zhèn)龍水頭村，坐落在呂梁地區(qū)的崇山峻嶺中，全村有45戶人家、200多口人。1993年8月，一個偶然的機會，茅于軾以和村中接受希望工程資助的一個孩子的通信為開端，結(jié)識了這個村莊。作為經(jīng)濟學(xué)家，茅于軾深知農(nóng)民貧困的一個重要原因，是缺乏生產(chǎn)資金。他萌生了一個愿望：設(shè)立一個民間互助基金會，讓農(nóng)民民主管理，有借有還，不但能解決農(nóng)民的短期小額資金緊缺，還可以培養(yǎng)他們的投資、風(fēng)險意識，增強用錢生錢的能力。

于是，1993年9月，茅于軾出資500元，成立了“龍水頭村扶貧基金”，由村民自主管理。遠(yuǎn)在北京的他通過信件和定期走訪的方式，指導(dǎo)著基金的運作。

八年過去了。借助茅于軾的影響力，很多朋友紛紛向基金會投資，目前已經(jīng)累積資金約20萬元。八年間，全村80％的人都從基金會貸過款。村民們用貸來的錢買化肥，買種子，種果樹?？偣?41筆貸款中，只有六筆未能按時還款，僅占基金總數(shù)的6.8％。因此，基金會是盈利的，出資人每年能得到6％的利息回報，高于同期國有銀行存款利息。茅于軾的朋友們笑稱：這是全國效率最高的扶貧基金。

在接受《財經(jīng)》專訪時，茅于軾這樣解釋他的動機：“扶貧最主要的力量還是政府，但我希望各種力量都參與進(jìn)來，要讓每個人、每個老百姓都有機會貢獻(xiàn)自己的力量，而不是只等著政府去辦事，這樣才會有高效率。我做這個基金會，目的就是培養(yǎng)農(nóng)民按民主法治的市場規(guī)則辦事?！?/p>

變化隱于細(xì)微之中

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》提出讓非政府組織直接參與操作政府的扶貧資源，“執(zhí)行”扶貧工作，這還是第一次

相對于多年來數(shù)額巨大、轟轟烈烈、影響深遠(yuǎn)的政府扶貧項目，茅于軾的個人扶貧幾乎無聲無息，多年來除了他的朋友圈子，并不為外人所知。也許對于作為經(jīng)濟學(xué)家的茅于軾來說，他的個人基金會更像是一次科學(xué)實驗。

然而，在目前的制度條件下，茅于軾的基金并沒有一個寬松的生存環(huán)境。茅于軾告訴記者，就在三個月前，中國人民銀行臨縣支行下發(fā)了正式文件，認(rèn)定“龍水頭村扶貧基金”為“非法集資”，要求停止資金吸納，并將予以取締。

茅于軾非常遺憾。到目前為止，基金仍然處在灰色地帶。但是事實將證明，他的扶貧“實驗”預(yù)示著中國扶貧的發(fā)展方向。而種種跡象表明，中國政府扶貧策略的轉(zhuǎn)型，也正在發(fā)生之中。

2001年5月，一年一度的中國最高級別的中央扶貧開發(fā)工作會議召開。中國政府制定出《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010年）》，作為指導(dǎo)扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)性文件。

在這份“綱要”之前的八年，指導(dǎo)著中國扶貧大業(yè)的是1994年初中央制定的《八七扶貧攻堅計劃》。比較前后這兩份文件，有心人能體味到其中一些細(xì)微的差別。

中國規(guī)模最大的非政府扶貧組織中國扶貧基金會項目管理部楊青海主任就是其中之一。在接受《財經(jīng)》專訪時，他頗有興致地提到了《綱要》的一個新提法：“要積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)非政府組織參與和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項目?！彼嬖V記者，盡管在“八七扶貧攻堅計劃”中，中央也曾提出，要“充分發(fā)揮中國扶貧基金會和其他各類民間扶貧團體的作用”，“積極開展同扶貧有關(guān)的國際組織、區(qū)域組織、政府和非政府組織的交流”，但提出讓非政府組織直接參與操作政府的扶貧資源，“執(zhí)行”扶貧工作，這還是第一次。

楊青海更為大膽地預(yù)測：根據(jù)近段時間政府對于扶貧工作的調(diào)整，很可能今后政府的扶貧資源，會通過招標(biāo)等形式，讓各方扶貧力量競爭取得和參與政府的扶貧項目，從而以更高的效率完成扶貧攻堅事業(yè)。

風(fēng)起于青萍之末。盡管迄今還沒有官方的明確宣示，但許多關(guān)注和參與中國扶貧事業(yè)的人已經(jīng)察覺：中國政府的扶貧，正在從過去政府主導(dǎo)下的行政化扶貧方式，向市場化扶貧方式轉(zhuǎn)型。

政府主導(dǎo)

20世紀(jì)80年代中期以后中國的政府扶貧資金政策伴隨不同時期的扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)，已經(jīng)經(jīng)歷了三次較大的調(diào)整

中國20年扶貧之路，事實上是一條政府扶貧之路。

政府扶貧，體現(xiàn)了中國政府對貧困人口承擔(dān)的道義責(zé)任。而政府扶貧思路的幾次轉(zhuǎn)變，正標(biāo)志著中國扶貧事業(yè)發(fā)展的幾個階段。

在不同的扶貧發(fā)展階段，政府扶貧資金的投向和操作方式有著鮮明的區(qū)別。20世紀(jì)80年代中期之前，政府的扶貧基本上是救濟式的，沒有設(shè)立專項的扶貧資金。1978年～1985年間，由于農(nóng)村改革的推進(jìn)，農(nóng)村貧困人口從2.5億人迅速減少到1.25億人，平均每年減少1786萬人。

但1.25億仍然是一個驚人的數(shù)字。1986年，中國政府正式承認(rèn)農(nóng)村存在絕對貧困，并于當(dāng)年成立專職扶貧工作的國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室（簡稱國務(wù)院扶貧辦），確定了政府從傳統(tǒng)“救濟式扶貧”向“開發(fā)式扶貧”方式的轉(zhuǎn)變，同時安排相應(yīng)專項扶貧資金及專門的優(yōu)惠政策，以支持貧困地區(qū)的開發(fā)。因此，后來人們通常把1986年看做是中國政府扶貧的開端。

1986年～1993年間，中國政府確定了331個國家重點扶持貧困縣，實行有重點的以“促進(jìn)區(qū)域增長”為目標(biāo)的扶貧戰(zhàn)略。專項扶貧資金被指定用于重點縣，遵循“經(jīng)濟開發(fā)是貧困地區(qū)脫貧致富的根本途徑”這一原則。這里的“經(jīng)濟開發(fā)”被定位為“利用本地資源優(yōu)勢，發(fā)展商品經(jīng)濟”。在這一設(shè)計思路下，大多數(shù)貧困地區(qū)在使用扶貧資金時選擇了以工業(yè)為中心的發(fā)展模式，進(jìn)一步演化為“貧困地區(qū)工業(yè)化”的資金政策。

但是，這種脫離了地區(qū)實際的投資方式，并未實現(xiàn)“促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟增長”的預(yù)期目的，貧困地區(qū)的經(jīng)濟增長速度并未有較大提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件也并未得到應(yīng)有改善，貧困人口下降速度反而大大減緩。至1993年，中國的貧困人口仍然有7500萬人。

1994年3月，政府出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》，把扶貧目標(biāo)限定為農(nóng)村絕對貧困人口，并重新劃定了592個國定貧困縣。在1994年～1996年間，扶貧資金的使用政策事實上是 “滿足基本需求”、“促進(jìn)貧困地區(qū)工業(yè)發(fā)展”，側(cè)重于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和對貧困地區(qū)骨干企業(yè)的支持。

1996年，在中央扶貧工作會議上，扶貧政策再次調(diào)整，一方面強化“滿足貧困人口基本需求”，同時主要支持當(dāng)?shù)亍褒堫^”企業(yè)，并且扶貧資金分配到省，由?。▍^(qū)）政府統(tǒng)一安排使用。

至此，中國的政府扶貧資金政策也伴隨不同時期的扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)，已經(jīng)經(jīng)歷了三次較大的調(diào)整。

一種數(shù)字 兩種結(jié)論

一系列局部調(diào)查顯示，目標(biāo)明確的扶貧行動對于貧困發(fā)生率的下降幾乎沒有發(fā)生什么作用，扶貧的成就主要歸功于市場化改革及其帶來的全面經(jīng)濟增長

從1986年開始，伴隨著反貧困成為一項政治任務(wù)，中國政府的扶貧資金投入逐年加大。截至2001年，僅中央政府的財政資金、以工代賑、信貸三項扶貧資金投入，總計達(dá)約1863億元。

在此期間，農(nóng)村貧困人口由1.25億減少到目前的2700多萬。應(yīng)該說，從數(shù)字上看，即使在世界范圍內(nèi)，這都屬于了不起的輝煌。

然而對此成就，學(xué)界卻不乏冷靜的分析，尤其對于如此巨額投入是否收到相應(yīng)的效益，仍存在保留的聲音。清華大學(xué)國情研究中心康曉光研究員在他題為《中國國內(nèi)扶貧行動評述》的專題研究報告中就認(rèn)為，“一系列局部調(diào)查顯示，目標(biāo)明確的扶貧行動對于貧困發(fā)生率的下降幾乎沒有發(fā)生什么作用，扶貧的成就主要歸功于市場化改革及其帶來的全面經(jīng)濟增長?！?/p>

2001年10月，北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心的盧鋒教授在“北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心（CCER）與世界銀行研究院（WBI）‘扶貧與發(fā)展’系列研討會”上，發(fā)表了一篇題為《中國：探討第二代農(nóng)村反貧困策略》的論文，也引用了康曉光的以上結(jié)論。在接受《財經(jīng)》專訪時，他甚至進(jìn)一步明確指出：即使扶貧資金沒有被非法擠占挪用，即使資金的管理使用者認(rèn)真負(fù)責(zé)，中國政府的扶貧也是缺乏效率的。

盡管沒有權(quán)威的定量研究來證明這個結(jié)論，但學(xué)者們的分析卻也言之成理。從官方提供的數(shù)字，也可進(jìn)行這樣的推論：1994年時的農(nóng)村貧困人口總量約為7500萬，其中國定重點貧困縣涵蓋了其中5858萬人，未能覆蓋的約為1642萬人；到2000年底，國定貧困縣中的貧困人口減少到1710萬，貧困縣外的貧困人口還有1290萬人?？紤]到政府的扶貧資金是被指定用于各國定貧困縣的，因而，貧困縣外的貧困人口減少，可以近似地被認(rèn)為是國家整體經(jīng)濟增長的結(jié)果。同等效用也作用在貧困縣內(nèi)，可以推知貧困縣減少的貧困人口中，有1256萬來自整體經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)，只有2892萬人來自扶貧資金的效用。中央政府在這六年內(nèi)，雖然耗費專項資金1161.5億元之巨，占全國扶貧總投資的65％，即使在同等效率下，也只貢獻(xiàn)了1879萬人的脫貧。

滲漏的砂眼

扶貧模式設(shè)計的缺陷，行政機制所導(dǎo)致的管理成本過高，監(jiān)管不嚴(yán)所導(dǎo)致的資金流失，對農(nóng)戶使用資金的指導(dǎo)不足等等，都是有可能造成扶貧資金使用效率不高的因素

同樣的數(shù)字，在不同的分析框架下，竟顯現(xiàn)出如此不同的色彩，這自然令學(xué)者們置疑：政府扶貧在資金的使用效率上存在問題，或者說扶貧成本偏高。

事實上，這些年間，伴隨著政府扶貧幾個階段的演進(jìn)，反思的聲音始終存在。每一次政府扶貧政策的演進(jìn)，都是對反思的回應(yīng)。而每一次的演進(jìn)又都幾乎無一例外的，將扶貧問題的重點與難點確定在扶貧資金的流向上。

多年來，政府扶貧逐漸形成了三類專項資金：財政扶貧資金、以工代賑資金和信貸扶貧資金。根據(jù)1997年國務(wù)院制定的《國家扶貧資金管理辦法》，財政扶貧資金由中央財政無償提供，歸財政系統(tǒng)管理，主要用于發(fā)展貧困地區(qū)的社會服務(wù)項目。以工代賑資金也是由中央財政無償提供，由計委系統(tǒng)管理，主要用于發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。貼息貸款的方式是在1984年國家投資“撥改貸”以后出現(xiàn)的，并且成為此后規(guī)模最大的一部分中央專項扶貧資金。1994以前，扶貧貼息貸款由中國農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)發(fā)放；1994年～1998年，劃歸政策性銀行中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行管理；1998年3月以后，又重新交回給商業(yè)性銀行中國農(nóng)業(yè)銀行管理至今。信貸資金主要用于增加貧困戶當(dāng)年收入的種養(yǎng)業(yè)項目。

然而，看似明晰的扶貧資金流通渠道，卻布滿了可能出現(xiàn)滲漏的砂眼。扶貧模式設(shè)計的缺陷，行政機制所導(dǎo)致的管理成本過高，監(jiān)管不嚴(yán)所導(dǎo)致的資金流失，對農(nóng)戶使用資金的指導(dǎo)不足等等，都是有可能造成扶貧資金使用效率不高的因素。

誰享用扶貧資金

行政指導(dǎo)下的資源分配方案和地方強勢力量的干擾，都會使得扶貧資金不能完全落實到戶，結(jié)果往往是將本來需要援助的貧困人口排除在外，而使貧困縣中的富人成為政府扶貧的最大受益者

從1986年以來，“區(qū)域開發(fā)式扶貧”戰(zhàn)略逐漸取代了傳統(tǒng)的“救濟式扶貧”戰(zhàn)略，這一度被認(rèn)為是中國能夠取得今天這樣反貧困成就的原因。

但盧鋒教授對此卻持相反的看法。他認(rèn)為，政府對于區(qū)域開發(fā)式扶貧的理解和設(shè)計存在缺憾。由于政府考慮到資源的有限性及中國貧困人口分布的特點，強調(diào)在使用扶貧資源時的“區(qū)域性”， 決定了政府扶貧的命中率可能偏低。

這些年間，中國國定貧困縣的數(shù)目是不斷變化的。1986年，中央確定了331個國家重點扶持貧困縣；1994年，政府調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)后，重新確定了國家重點扶貧貧困縣592個；今年2月，國家再次確定國家扶貧開發(fā)工作重點縣592個。但無論怎樣調(diào)整，國定貧困縣所涵蓋的貧困人口大約只占全國貧困總?cè)丝诘?0％左右。政府的專項扶貧資金只是被指定用于各重點貧困縣，因此事實上，全國至多只有50％貧困人口中的一部分可以享受到政府扶貧資金的恩惠——這就不難理解一則坊間傳聞：某縣縣委書記在常委會上宣布，“報告大家一個好消息，我們終于戴上貧困縣的帽子啦！”

另一方面，即使在貧困縣的范圍內(nèi)，由于扶貧資金的分配是以縣為單位，但中央政府并未特別指定必須用于貧困戶或貧困鄉(xiāng)，相反，貧困縣內(nèi)的貧困鄉(xiāng)和非貧困鄉(xiāng)都得到了扶貧資金的分配。行政指導(dǎo)下的資源分配方案和地方強勢力量的干擾，都會使得扶貧資金不能完全落實到戶，結(jié)果往往是將本來需要援助的貧困人口排除在外，而使貧困縣中的富人成為政府扶貧的最大受益者。

世界銀行農(nóng)業(yè)發(fā)展部首席農(nóng)業(yè)經(jīng)濟師伏悅耕·伏格樂在接受《財經(jīng)》專訪時指出，由于國定貧困縣中生活的農(nóng)村貧困人口大約只占其農(nóng)村總?cè)丝诘?0％，但從現(xiàn)有扶貧資金的使用來看，政府的扶貧資金幾乎是被平均分配到貧困縣全部的農(nóng)村人口中。顯然，對最貧困人口的扶持，由于資源的滲漏而被弱化了差不多10倍，扶貧資金只有大約1/10真正分配給了貧困人口。

相形之下，一些并不占主流地位的非政府組織在參與和執(zhí)行扶貧項目時，其資金的命中率較高，這源于其細(xì)致入微的“一對一”工作方式。如中國扶貧基金會的《母嬰平安120行動項目管理程序中》，對于貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)描述非常完備。其界定標(biāo)準(zhǔn)是：所住房屋必須是土木結(jié)構(gòu)的；家中沒有價值500元以上的電視機等家用電器；家中沒有大牲畜；家中沒有大型生產(chǎn)機具；參照項目所在省制定的貧困戶人均收入和人均糧食占有量的標(biāo)準(zhǔn)界定。明細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)界定從相當(dāng)程度上保證了扶貧資金的命中率。

短視行為

在很多貧困地區(qū)，地方政府為了體現(xiàn)政績、充實地方財政，往往強調(diào)生產(chǎn)性項目的建設(shè)，擠占社會化服務(wù)項目的資金，加劇了本已不平衡的資金與項目的格局

區(qū)域開發(fā)式扶貧的設(shè)計缺憾還在于，各地對“開發(fā)”的理解偏于狹義，導(dǎo)致具體的項目設(shè)計不完善。

從一般的政策層面來看，開發(fā)式扶貧包含從生產(chǎn)加工項目投資，改善生產(chǎn)和生活條件，到改善生態(tài)環(huán)境、修建基礎(chǔ)設(shè)施、信息咨詢、產(chǎn)品銷售與儲藏服務(wù)、發(fā)展教育和衛(wèi)生事業(yè)，直至救濟和建立社會安全網(wǎng)等極為廣泛的內(nèi)容。然而，這些年扶貧的實際運作的重點只集中在生產(chǎn)性項目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，而對直接關(guān)系到貧困農(nóng)村人口素質(zhì)教育和衛(wèi)生方面的投資，則非常薄弱。

扶貧資金支出結(jié)構(gòu)清晰地顯示出這一點。根據(jù)1986年～1999年的統(tǒng)計，中央政府財政用于扶貧專項資金為1313億元，其中一半以上（約55％）用于生產(chǎn)性項目投資的扶貧貸款，近28％用于改善生產(chǎn)條件硬件的項目，如修建基礎(chǔ)設(shè)施等以工代賑項目。與改善貧困人口人力資本素質(zhì)關(guān)系較為密切的教育、醫(yī)療上的投入比例最小，只有總投入的17％。再加上扶貧資金往往被地方財政強行挪用、擠占，使得最終能夠用于改善農(nóng)村人口素質(zhì)方面的投入就更少。

從扶貧開發(fā)的層次上來說，生產(chǎn)性項目可即期產(chǎn)生經(jīng)濟效益，解決眼前的貧困境況，但同時也面臨較高的市場風(fēng)險，屬于不穩(wěn)定的短期項目；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于改善貧困人口生活、生產(chǎn)環(huán)境硬件水平的項目，屬于中期反貧困的項目；而社會化服務(wù)，特別是改善人口素質(zhì)的教育和醫(yī)療投入，屬于長期項目，但它卻是擺脫貧困最根本的要素之一。然而，在很多貧困地區(qū)，地方政府為了體現(xiàn)政績、充實地方財政，往往強調(diào)生產(chǎn)性項目的建設(shè)，擠占社會化服務(wù)項目的資金，加劇了本已不平衡的資金與項目的格局。

記者獲知了這樣一個典型事例：安徽省六安市葉集試驗區(qū)彭洲村是遠(yuǎn)近聞名的窮村，兩年前，彭洲小學(xué)數(shù)百名師生盼來了“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”捐助的十幾臺電腦。然而這批電腦很快就被區(qū)文教局以學(xué)校欠債為由全部拉走，供文教局局長、副局長以及計財、人事、招生辦等科室工作人員辦公使用。

據(jù)介紹，“義務(wù)教育工程”是國家扶持貧困地區(qū)普及義務(wù)教育的專項舉措，其資金和設(shè)備只能用于學(xué)校的建設(shè)和教學(xué)。彭洲小學(xué)應(yīng)得的 “義教工程項目”資金共計23萬元，即使刨去這批電腦和彭洲小學(xué)對文教局欠款5萬元錢，還有一些資金去向不明。據(jù)學(xué)校校長打聽得知，其中有部分是被教委作為活動經(jīng)費花掉了。

彭洲小學(xué)的遭遇在許多貧困縣都不鮮見。特別是財政專項扶貧資金由于沒有設(shè)立專戶，財政部門可以輕易把這筆資金挪為他用。

以工代賑資金在1996年后由代幣券支付方式改為現(xiàn)金支付方式，也給地方挪用該資金提供了可乘之機。而銀行的貼息貸款，也由于其大大低于商業(yè)貸款的利率，頻頻被有權(quán)有勢的競爭者擠占。

中國扶貧基金會項目管理部主任楊青海還認(rèn)為，即使扶貧資金流向渠道非常通暢，但由于政府為了達(dá)到脫貧目的而不顧成本，也減損了扶貧資金的使用效率。

楊青海曾在福建做過項目調(diào)研。當(dāng)時福建有一個縣，被看做是當(dāng)?shù)氐姆鲐毮７?，但?dāng)楊問及扶貧開發(fā)成本時，當(dāng)?shù)乜h扶貧辦主任卻顧左右而言他。經(jīng)過一番調(diào)查，楊青海發(fā)現(xiàn)，這個縣不僅享受著國家的重點縣扶貧資金，省政府還補貼了七八十萬，而且每年一到農(nóng)忙時節(jié)，當(dāng)?shù)胤鲐氜k還要到農(nóng)村大量發(fā)放物資支援，甚至連商業(yè)貸款都用上了。事實上，他們自己也非常清楚，一旦國家和省里的資金撤出，“扶貧模范”的光彩就會黯然失色。

行政化掣肘

行政力量固然有組織和動員資源能力強的優(yōu)點，但由于其機制中固有的“官僚病”，也會提高扶貧成本，降低扶貧資金的使用效率

和國際上大多由非政府組織主導(dǎo)扶貧行動不同，中國的扶貧是在政府主導(dǎo)下由行政推動的。行政力量固然有組織和動員資源能力強的優(yōu)點，但由于其機制中固有的“官僚病”，也會提高扶貧成本，降低扶貧資金的使用效率。

扶貧資金中規(guī)模最大的貼息貸款的發(fā)放，就帶有極強的行政干預(yù)色彩。

據(jù)國務(wù)院扶貧辦一位官員介紹，扶貧貼息貸款一向由銀行發(fā)放，優(yōu)惠利率與正常利率間的差額由政府從財政中補貼。但即使如此，銀行本身無利可言，同時還承擔(dān)著還貸的風(fēng)險，因而缺乏貸款的積極性，往往傾向于將資金貸給貧困地區(qū)較富裕的人群以減少風(fēng)險，真正的貧困戶很少能夠得到貸款。

就在茅于軾先生創(chuàng)辦扶貧基金的湍水頭村，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用合作社已經(jīng)虧損達(dá)到290多萬元，靠大量的資金拆借才勉強得以支付到期存款和利息。信用社的虧損主要來自放貸給經(jīng)營小生意的農(nóng)戶后所形成的呆壞賬。而信用社雖然手握支農(nóng)貸款卻不敢放，害怕貸給農(nóng)戶承擔(dān)更大風(fēng)險；農(nóng)戶也漸漸地不再來申請貸款，因為他們知道那是白費力氣。

這類現(xiàn)象在1997年國家規(guī)定了貼息貸款的到戶比例后才有所改變。問題是銀行為此承擔(dān)了信用風(fēng)險，往往又表現(xiàn)出惜貸，或者硬性規(guī)定一些風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁的辦法。比如要求對口幫扶干部為其幫扶對象擔(dān)保，或是要求地方政府提供擔(dān)保，甚至進(jìn)一步要求村委會用村集體財產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保。

市場經(jīng)濟條件下，無論工業(yè)還是農(nóng)業(yè)項目投資都存在市場風(fēng)險和不確定性。采用補貼貸款方式進(jìn)行這類扶貧項目的投資，難免發(fā)生投資失誤和貸款回收率低下問題。

根據(jù)近年來一些對局部地區(qū)貸款情況的統(tǒng)計，扶貧貼息貸款大約60％被用于工業(yè)投資。而在還款率方面，恰恰是工業(yè)貸款項目最低，只有33％左右；農(nóng)業(yè)項目次之，約46.7％；農(nóng)戶的貸款還款率最好，約為72％?？梢哉f，正是產(chǎn)業(yè)開發(fā)的投資，消耗了大多數(shù)扶貧資源，卻沒有帶來應(yīng)有的效益。這是行政目標(biāo)與現(xiàn)實環(huán)境錯位所造成的矛盾。

行政化傾向帶來的另一個矛盾是扶貧項目設(shè)立與資金流通的遲滯。比如以工代賑資金是由計委系統(tǒng)與國務(wù)院扶貧辦雙渠道管理，且計委系統(tǒng)享有項目的最終決定權(quán)。這類項目須由貧困縣的鄉(xiāng)一級政府提出，再逐級上報，貧困山區(qū)的任何一點風(fēng)吹草動都必須到遠(yuǎn)在北京的國家計委審批，如此辦事程序必然導(dǎo)致扶貧項目設(shè)立和資金流通的低效。

同樣的情況也發(fā)生在財政扶貧資金與信貸扶貧資金方面。作為專職中國扶貧工作的國務(wù)院扶貧辦，必須同時與財政部門、銀行系統(tǒng)、計委等多方溝通，才能將扶貧項目落實。而各個部門內(nèi)部又自有一套逐級申請、層層上報的程序。資金的效率、時機都在一個個行政環(huán)節(jié)中消失殆盡。

貴州省的扶貧工作一度存在著這樣的行政設(shè)計。記者了解到，貴州在省一級成立省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)扶貧貸款的分配，省扶貧辦則負(fù)責(zé)組織和開展日常工作，為領(lǐng)導(dǎo)小組提出資金分配方案和建議。省農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)按計劃發(fā)放資金。但貴州省得到的扶貧資金只是其中的40％，直接分配到各貧困縣，由縣控制使用；其余60％由貴州省農(nóng)業(yè)銀行掌握，根據(jù)各貧困縣上報的扶貧項目撥款；項目則由當(dāng)?shù)胤鲐氜k立項，再交領(lǐng)導(dǎo)小組審批，最后才是由銀行負(fù)責(zé)發(fā)放和管理貸款；但銀行在其中享有自主審查擇優(yōu)發(fā)放或停止發(fā)放貸款的權(quán)利。本已經(jīng)過層層審批疲憊不堪的扶貧資金至此還沒有走完它的扶貧路。

監(jiān)督和激勵機制缺失

由政府內(nèi)部的一個行政機構(gòu)通過審計來約束另外一個行政機構(gòu)，不僅存在很大的管理成本，而且困難重重

和資金流向和項目設(shè)計相比，影響政府扶貧資金使用效率的更為致命的問題也許是監(jiān)督與激勵機制的缺失。

由于扶貧資金調(diào)撥制度本身的不合理，加之腐敗的廣泛存在，同時缺乏來自社會的有效監(jiān)督，往往造成扶貧資金被濫用。據(jù)有關(guān)方面的披露，1997年至1999年上半年，中央和地方各級政府向全國592個國定貧困縣投入的總共488億扶貧資金中，竟有43.43億元被擠占挪用、虛列支出、轉(zhuǎn)移資金和私設(shè)“小金庫”，在被審計的扶貧資金總額中占20.43％。

被擠占資金的幾個主要去向分別是：建房、買車、彌補經(jīng)費以及出借、投資企業(yè)經(jīng)營；財政抵扣占用、平衡預(yù)算；違規(guī)有償使用、擅自計提費用、改變資金投向；虛列支出、轉(zhuǎn)移資金、公款私存、私設(shè)“小金庫”、白條抵賬等。

盡管中央也非常重視對扶貧資金的審計監(jiān)督，但事實證明，由政府內(nèi)部的一個行政機構(gòu)通過審計來約束另外一個行政機構(gòu)，不僅存在很大的管理成本，而且困難重重。即使在審計時發(fā)現(xiàn)存在的問題，也難以通過有效措施從根本上加以解決。

另一面是缺乏激勵機制。中國扶貧基金會的楊青海主任多年來與全國各地不少扶貧官員打過交道。他頗有感慨地對記者說，即使官員個人不去打這些資金的主意，他們也沒有動力去更有效地管理這筆資金。畢竟資金是政府從納稅人手中征來的，扶貧資金事實上的捐贈人是一個模糊的主體，也不可能轉(zhuǎn)化為一個監(jiān)督、激勵資金管理者審慎使用資金的實體。

誰來操作扶貧資源？

打破壟斷，則意味著由市場而不是政府來選擇組織生產(chǎn)管理能力強的扶貧組織，把政府手中的扶貧資源交由他們使用

毫無疑問，20年的反貧困，中國政府功不可沒。從《八七扶貧攻堅計劃》到《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，體現(xiàn)了中國扶貧官員篳路藍(lán)縷的拓荒精神，也體現(xiàn)了扶貧思路的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變基于對20年政府扶貧經(jīng)驗的缺憾的反思，基于對于政府之外扶貧組織為中國扶貧事業(yè)做出貢獻(xiàn)的認(rèn)可，同時也基于競爭意識的萌發(fā)。

中國的扶貧事業(yè)盡管是公益事業(yè)，但同樣存在廣闊的市場和競爭因素。事實上，近年來，在政府主導(dǎo)扶貧的同時，已經(jīng)有多方面的力量，包括各國際或地區(qū)組織如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行，國內(nèi)外非政府組織（NGO），以及如經(jīng)濟學(xué)家茅于軾那樣的個人參與其中。

在世界上許多公益事業(yè)發(fā)達(dá)的國家，非政府組織在很多方面發(fā)揮著重要作用。非政府組織可以參加公共服務(wù)項目的公開招標(biāo)，與政府部門進(jìn)行面對面的競爭，迫使政府機構(gòu)提高自身工作效率。在美國，政府甚至通過向非政府組織提供財政資助，以滿足非政府組織的公益活動需要。

中國扶貧基金會楊青海主任認(rèn)為，相對于政府扶貧，NGO的優(yōu)勢在于，調(diào)動資源能力的不足促使他們不得不非常注重資源使用的效率、成本的嚴(yán)格控制以及項目設(shè)計的獨立成長能力。同時，非常明確的捐贈主體，使得NGO更多地暴露在陽光之下，接受來自各方的監(jiān)督、審核、評判。在一些公益事業(yè)成熟的國家，還設(shè)有專門的評估機構(gòu)，對NGO進(jìn)行詳細(xì)、全面的評估，以推薦給捐贈人。在這樣的矚目之下，沒有效率、缺乏信譽的NGO只能在競爭中因資源枯竭而死。

嚴(yán)格地說，政府主導(dǎo)下的扶貧，事實上是扶貧資源被政府壟斷性地使用。而打破壟斷，則意味著由市場而不是政府來選擇組織生產(chǎn)管理能力強的扶貧組織，把政府手中的扶貧資源交由他們使用。這就會產(chǎn)生競爭，既有政府與NGO之間的競爭，也有不同NGO之間的競爭。各個組織通過完善的項目設(shè)計、成熟的管理、明確的目標(biāo)來吸引和競爭扶貧資源。

從某種意義上說，貧困是市場“失靈”的結(jié)果，政府的扶貧正是為了校正市場的失靈；但當(dāng)政府出現(xiàn)了“失敗”，就需要政府之外的更多的組織參與。政府的扶貧職能應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹皇莿訂T扶貧資源，然后通過公開招標(biāo)的方式把一部分扶貧資源交由那些效率較高的扶貧組織使用。這也正是中國扶貧正在面臨的轉(zhuǎn)型。

“我們樂觀其成。”楊青海說。