開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

udyonMigrationinSouthernShaanxi BasedonRural Revitalization

JIN Zhi-kun12，WANGMiao2，ZHOU Zhoul2etal（1.ShanxiBranchofChina NationalGeologicalExplorationCenterof Building Materialsdut'ai;.XigealscauseCd，i ）

AbstractImmigratorelocationisnfectiveytopromotetepeopleinooareastogetidofovertyadgetichoexploeeimigrtionrelocatiolaninoutSiattstquireetsofalevializatioisnieviablequrementates tainableeconoicadocialdevelopetofSuthShaaniadesuretloteliveidoftlocatedpopleistivelya teed.Adopts theempicalseachetdtoalytetivensandeistigproblesofigrantloatioinSouthSiad putsforwardtmigantelocationndsetlementplanbasednuralevializationinSouthSani，andclarftheouligthinking of migrantrelocationandruralevitalzioniSoutmSaani，swellasteapicaiondrectionoflndpolicytols，hichaprovide guidelinesforfurtherpromotingmigrantelocationinSoutheShanxi，providereferenceforotheregionstopromotetheelocatiowork.

Key wordsRural revitalization;Immigration relocation;Land utilization;Southern Shaanxi

移民搬遷是改善貧困地區(qū)人民生產(chǎn)生活條件，減輕各類自然災(zāi)害對人民生命財(cái)產(chǎn)安全威脅的有效手段；是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。陜南地區(qū)災(zāi)害與貧困問題交織，防災(zāi)減災(zāi)和脫貧致富任務(wù)艱巨繁重。為了減緩陜南地區(qū)頻發(fā)的滑坡、崩塌、泥石流、洪澇等自然災(zāi)害對人民生產(chǎn)生活帶來的不利影響，促進(jìn)困難群眾盡快脫貧致富，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，加快推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化步伐，2011年5月，陜西省決定在陜南地區(qū)開展大規(guī)模的移民搬遷工程[1]。目前“十二五\"“十三五\"時(shí)期的陜南移民搬遷安置任務(wù)已經(jīng)全面完成，后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持、社區(qū)建設(shè)等正在穩(wěn)步推進(jìn)。

確保搬遷群眾脫貧致富、實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置、提高土地利用綜合效益，是陜南移民搬遷要實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵目標(biāo)。近年來，相關(guān)學(xué)者對陜南移民搬遷安置及相關(guān)土地利用問題進(jìn)行了探討和研究。劉竹玲認(rèn)為，明清時(shí)期陜南地區(qū)大規(guī)模毀林開荒造地行為引起泥石流等自然災(zāi)害，是陜南地區(qū)大規(guī)模移民搬遷的重要原因。馬偉等[3]以商州區(qū)為例，提出安土重遷思想、“住新不交舊”安置補(bǔ)償價(jià)格低、移民區(qū)生產(chǎn)就業(yè)難是導(dǎo)致宅基地騰退滯后的主要原因。唐萍萍等[4]認(rèn)為，陜南地區(qū)生態(tài)移民轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的意愿普遍較低。王夢肖等5以漢陰縣為例，通過調(diào)查得出搬遷群眾承包農(nóng)地和林地流轉(zhuǎn)意愿低。李洋洋等探討了老家依戀對移民搬遷群眾融入新生活環(huán)境的影響。吳仕良等提出了“三高”“三避”“五靠近\"的安置點(diǎn)選址模式。何得桂等[8提出對安置點(diǎn)周邊的耕地后備資源進(jìn)行開發(fā)復(fù)墾整理，確保搬遷安置移民有一定數(shù)量的口糧田。馮明放等提出安置點(diǎn)建設(shè)地點(diǎn)由依山傍水變?yōu)樽脚R水。劉錦[\"]以勉縣為例構(gòu)建農(nóng)村居民安置點(diǎn)適宜性評價(jià)指標(biāo)體系。趙惠英[1指出，在耕地資源有限的背景下，在城鎮(zhèn)地區(qū)、安置社區(qū)統(tǒng)一安置等“無土化\"移民安置方式是必然出路。何得桂等[探討了移民搬遷可能引發(fā)的農(nóng)業(yè)面源污染、水體污染等生態(tài)環(huán)境問題。這些研究均針對移民搬遷安置的特定方面，探討了存在的問題和優(yōu)化完善的途徑，但尚缺乏對陜南移民搬遷安置全流程問題和優(yōu)化方案的系統(tǒng)研究。

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、加快農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)、建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的背景下，探討陜南移民搬遷安置工作的成效和存在問題，研究適合陜南區(qū)域特點(diǎn)、符合鄉(xiāng)村振興要求的移民搬遷安置方案，可以為陜南地區(qū)繼續(xù)推進(jìn)移民搬遷安置工作提供指導(dǎo)，為其他地區(qū)的移民搬遷工作提供借鑒。

1陜南移民搬遷概況

陜南地區(qū)位于 105^°30^′～110^°01^′E.31^°42^′～34^°24^′N ，北依秦嶺，南屏巴山，包括漢中、安康、商洛3個(gè)市，共涉及4個(gè)市轄區(qū)、1個(gè)縣級(jí)市、23個(gè)縣。東西最長約 525km 南北最寬約300km^[1] ，土地總面積 7.02×10⁴km² ，占陜西省土地總面積的34.15% 。區(qū)內(nèi)水、森林、金屬礦產(chǎn)、野生動(dòng)植物等各類資源非常豐富，是我國自然資源最為豐富的地區(qū)之一。陜南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對落后，自然災(zāi)害頻發(fā)，居民點(diǎn)分布零散，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營條件較差。

2001—2010年，陜南共發(fā)生各類地質(zhì)災(zāi)害2000余起。2010年，陜南地區(qū)連續(xù)多次爆發(fā)洪澇災(zāi)害，農(nóng)作物遭受嚴(yán)重毀壞，道路等基礎(chǔ)設(shè)施受到嚴(yán)重破壞，有160余萬人受災(zāi)，多人因?yàn)?zāi)失蹤、死亡。特別是“7.18”特大暴雨泥石流災(zāi)害，造成了嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失[13-14] 。

面對嚴(yán)重自然災(zāi)害對人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成的嚴(yán)重威脅，在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，陜西省人民政府于2011年5月正式啟動(dòng)了陜南避災(zāi)扶貧移民搬遷工程，制定了《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃（2011—2020年）》，計(jì)劃投資1100余億元，用10年左右的時(shí)間完成陜南搬遷安置工作。規(guī)劃到2015年，陜南地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害頻發(fā)易發(fā)區(qū)、貧困山區(qū)移民以及生態(tài)移民共安排搬遷安置38萬戶、140萬人；到2020年，陜南地區(qū)共安排搬遷安置移民60萬戶、240萬人。陜南移民搬遷工程涉及人數(shù)占陜南人口總數(shù)的1/4，相當(dāng)于三峽工程移民規(guī)模的2倍。

陜南移民搬遷分為地質(zhì)災(zāi)害、洪澇災(zāi)害、扶貧、生態(tài)和工程移民搬遷5種類型。其中，地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)移民搬遷共安排12.39萬戶、49.16萬人；洪水災(zāi)害避險(xiǎn)移民搬遷共安排9.37萬戶、32.02萬人；扶貧移民搬遷共安排28.97萬戶、116.61萬人；生態(tài)移民搬遷共安排12.76萬戶、46.88萬人；工程移民由各工程建設(shè)單位負(fù)責(zé)實(shí)施。搬遷模式分為向城鎮(zhèn)遷移、向移民新村遷移、小村并大村遷移、自主分散遷移、跨行政區(qū)遷移5種類型。安置主要采取集中安置與分散安置、有土安置與無王安置、政府安置與自主安置相結(jié)合的模式。

經(jīng)過10余年的搬遷安置，陜南地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，抵御各類自然災(zāi)害的能力顯著增強(qiáng)，城鎮(zhèn)化水平提高到 50% 。搬遷群眾告別了破舊、危險(xiǎn)、交通不便的居住生活條件，實(shí)現(xiàn)了相對集中的安置。新建了多所義務(wù)教育學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生所、養(yǎng)老院（幸福院）、綜合活動(dòng)室、文化活動(dòng)廣場。多個(gè)安置點(diǎn)配建了標(biāo)準(zhǔn)化廠房、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、文旅產(chǎn)業(yè)園、電商中心。建成多家新社區(qū)工廠和就業(yè)扶貧基地，吸納了大量貧困勞動(dòng)力就業(yè)。涌現(xiàn)出了“農(nóng)戶搬遷進(jìn)社區(qū)、土地流轉(zhuǎn)建園區(qū)、村民就地當(dāng)工人”等許多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。土地要素圍繞脫貧攻堅(jiān)大局全力保障、應(yīng)保盡保。共審批易地扶貧搬遷及同步搬遷等安置項(xiàng)目用地 9 200.0hm² 。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)省內(nèi)外流轉(zhuǎn)調(diào)劑7 073.3hm² ，收益216.4億元，為陜南地區(qū)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興奠定了堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。

2陜南移民搬遷存在問題

2.1規(guī)劃引領(lǐng)不足涉及陜南移民搬遷安置工作的規(guī)劃主要有移民搬遷安置總體規(guī)劃、生態(tài)扶貧避災(zāi)移民搬遷土地綜合利用實(shí)施方案暨土地利用總體規(guī)劃修改方案、移民搬遷土地綜合利用專項(xiàng)規(guī)劃、移民搬遷布局規(guī)劃、移民搬遷安置總體建設(shè)規(guī)劃等。雖然有大量的規(guī)劃作為指引，但由于陜南移民搬遷安置工作早于脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興相關(guān)規(guī)劃的編制，也早于國土空間規(guī)劃體系改革的時(shí)間，導(dǎo)致移民搬遷工作與鄉(xiāng)村振興工作的銜接不夠，對國土空間綜合開發(fā)利用的考慮不足。出現(xiàn)了部分宅基地?zé)o法及時(shí)騰退復(fù)墾、隨意占用永久基本農(nóng)田建設(shè)移民安置點(diǎn)等問題

高昂的避災(zāi)移民搬遷安置成本與建設(shè)配套資金，使得部分地區(qū)存在搬富不搬窮、搬易不搬難、搬少不搬老的問題。部分群眾由于家庭經(jīng)濟(jì)困難、資金有限，難以籌措到基本的搬遷和建房資金，搬遷安置難度大。部分群眾尤其是老年人，不愿意舍棄原來肥沃的耕地和相對低廉的生活成本，常年往返于新安置點(diǎn)和舊宅之間，給生產(chǎn)生活帶來了極大的不便，影響了移民搬遷的效果。不同于原來基本自給自足的生活狀態(tài)，在安置點(diǎn)生活必需品和社區(qū)各類管理費(fèi)用的剛性支出，使得搬遷群眾生活成本大大增加，生活用水、瓜果蔬菜等日常生活開支相比搬遷前顯著上升，引起部分搬遷群眾的回流，給安置工作帶來一定的挑戰(zhàn)。

2.2產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后移民搬遷工作重點(diǎn)在于改善群眾的生存條件，對產(chǎn)業(yè)的策劃、植入、發(fā)展考慮不足，導(dǎo)致安置點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效不理想。由于陜南地區(qū)土地資源本身極為稀缺，安置區(qū)只能優(yōu)先保障宅基地用地需求，產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地保障不足，移民搬遷安置地面臨產(chǎn)業(yè)支撐不足與移民生計(jì)脆弱的問題。部分搬遷群眾無王地可耕種，在安置區(qū)附近也缺乏合適的產(chǎn)業(yè)發(fā)展渠道，青壯年外出務(wù)工成了就業(yè)的唯一選擇，帶來了留守兒童教育、留守老人日常照料等諸多問題。由于土地資源緊張，多數(shù)移民搬遷安置點(diǎn)尤其是集中安置社區(qū)沒有給農(nóng)戶留下家畜飼養(yǎng)場所，群眾發(fā)展種植養(yǎng)殖業(yè)的條件受限，移民生計(jì)問題突出。

2.3耕地保護(hù)難度大由于陜南地區(qū)群眾居住較為分散，舊宅基地分布不集中，舊宅基地騰退復(fù)墾為耕地的難度大，且難以實(shí)現(xiàn)耕地集中連片。安置點(diǎn)建設(shè)還需要占用大量的優(yōu)質(zhì)耕地資源，進(jìn)一步加劇了安置點(diǎn)的人地矛盾，給耕地保護(hù)工作帶來極大的挑戰(zhàn)和壓力。

很多安置點(diǎn)因距離搬遷區(qū)較遠(yuǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不便，導(dǎo)致部分群眾放棄種田，原有耕地出現(xiàn)荒蕪。由于與現(xiàn)有耕地不集中連片、農(nóng)戶搬遷后耕作不便，部分宅基地騰退復(fù)墾后的新增耕地處于畧荒棄耕狀態(tài)，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的順利推進(jìn)產(chǎn)生了不利影響。安置區(qū)域由于缺乏耕地資源，難以就近分配耕地，很多原本以耕種為業(yè)的農(nóng)民成為無業(yè)游民，給移民搬遷群眾的脫貧致富和長遠(yuǎn)生計(jì)保障帶來不利影響。

2.4生態(tài)環(huán)境壓力大陜南地區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱，適宜建設(shè)的空間十分有限，由于自然條件的限制，部分安置點(diǎn)選址不盡合理，大規(guī)模的邊坡開挖、擋土墻修筑、深挖高填等容易引發(fā)新的生態(tài)環(huán)境問題。多數(shù)安置點(diǎn)的位置靠近河道，生活污水、垃圾等處理設(shè)施不完善，存在垃圾亂堆亂放、污水隨意排放等問題，污染狀況由原來的點(diǎn)源污染變?yōu)槊嬖次廴尽０仓脜^(qū)的人居環(huán)境綜合整治工作有待加強(qiáng)，居住區(qū)生活環(huán)境有待進(jìn)一步改善。

2.5建設(shè)空間管控粗放移民搬遷的重點(diǎn)在于解決居住空間的布局調(diào)整和合理分配問題，缺乏控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的引領(lǐng)，對建設(shè)用地的精細(xì)化安排和管控不夠，存在無序建設(shè)問題，土地用途的轉(zhuǎn)換機(jī)制和規(guī)則不健全，土地資源資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和盤活還存在短板。

安置社區(qū)的規(guī)范化治理還存在不足，民生事項(xiàng)的溝通機(jī)制、公共事務(wù)的協(xié)商機(jī)制、矛盾糾紛的防范化解機(jī)制還有待進(jìn)一步健全。大部分搬遷群眾戶籍、土地承包經(jīng)營權(quán)、林地承包權(quán)等還留在原地，給安置點(diǎn)的集中統(tǒng)一管理、社區(qū)化治理帶來很大的難度。產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的保障和落實(shí)滯后，部分集中安置社區(qū)的搬遷群眾殯葬用地保障等問題沒有得到妥善解決。

3陜南移民搬遷與鄉(xiāng)村振興的銜接

鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)群眾富裕富足、改善生產(chǎn)生活條件、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要抓手。在新時(shí)代加快建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村、推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的大背景下，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興要求，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展振興為根本導(dǎo)向，充分運(yùn)用國土空間規(guī)劃體系改革、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、全域土地綜合整治、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等政策工具，將鄉(xiāng)村振興與移民搬遷有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化陜南移民搬遷安置方案。從前期工作、工程實(shí)施、地類用途、運(yùn)作模式、利用方向、利用目標(biāo)六個(gè)方面明確陜南移民搬遷安置優(yōu)化方案，實(shí)現(xiàn)陜南移民搬遷與鄉(xiāng)村振興的有效銜接（圖1）。

3.1扎實(shí)做好前期工作國土調(diào)查成果精度不能滿足移民搬遷安置項(xiàng)目建設(shè)要求的，要開展地類補(bǔ)充、細(xì)化調(diào)查，并通過日常國土變更調(diào)查成果審核后，用補(bǔ)充細(xì)化后的調(diào)查成果作為底圖底數(shù)開展后續(xù)工作。開展所有拆舊地塊的確權(quán)登記工作，明確村集體和個(gè)人的房屋所有權(quán)，確保所有拆舊地塊權(quán)屬清晰，后續(xù)不發(fā)生權(quán)屬糾紛。

編制村莊規(guī)劃或者村莊建設(shè)方案，編制搬遷安置區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化方案，明確土地整治的目標(biāo)、任務(wù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)序安排等。編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃或者制定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展策劃方案，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑。

根據(jù)拆舊區(qū)騰退復(fù)墾方案和土地適宜性評價(jià)結(jié)果，按照“宜耕則耕、宜園則園、宜林則林、宜草則草、宜濕則濕”的原則，實(shí)事求是地開展舊宅基地騰退復(fù)墾工作，合理確定應(yīng)當(dāng)保留為建設(shè)用地、應(yīng)當(dāng)調(diào)整為設(shè)施農(nóng)用地的地塊范圍、面積。對拆除后沒有耕作條件的地塊，不宜單純?yōu)榱俗非蟾刂笜?biāo)強(qiáng)行復(fù)墾為耕地，為后續(xù)耕地保護(hù)和耕地日常監(jiān)管工作奠定良好的基礎(chǔ)。

3.2科學(xué)確定工程實(shí)施后地類用途

3.2.1拆舊區(qū)域。拆舊區(qū)重點(diǎn)開展舊宅基地騰退整治和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地規(guī)劃布局工作。拆舊區(qū)騰退整治后地類分為耕地、園地、林地、草地、設(shè)施農(nóng)用地、建設(shè)用地6種類型

與現(xiàn)有耕地相鄰，與永久基本農(nóng)田集中連片，道路通達(dá)，灌排基礎(chǔ)設(shè)施完善，耕作條件便利的拆舊地塊優(yōu)先復(fù)墾為耕地。地形、海拔、土壤、交通等條件適合發(fā)展果業(yè)的，要復(fù)墾為園地。位于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，或者位于生態(tài)功能重要區(qū)域、生態(tài)脆弱敏感區(qū)域的地塊根據(jù)周邊條件復(fù)墾為林地和草地。充分考慮搬遷群眾在老宅基地原址發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的合理需求，對有條件的地塊應(yīng)復(fù)墾為設(shè)施農(nóng)用地。充分考慮集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展需求，對符合集體經(jīng)營性建設(shè)用地要求、基礎(chǔ)設(shè)施條件完備的地塊整治為村莊集體建設(shè)用地，通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等途徑籌集發(fā)展資金、壯大集體經(jīng)濟(jì)、做大做強(qiáng)集體產(chǎn)業(yè)。

3.2.2建新區(qū)域。建新區(qū)主要開展安置區(qū)建設(shè)和設(shè)施農(nóng)用地、產(chǎn)業(yè)用地布局工作。建新安置區(qū)地類要分為農(nóng)村宅基地、產(chǎn)業(yè)用地、設(shè)施農(nóng)用地、菜地4種類型

農(nóng)村宅基地用于村民居住和村委會(huì)、社區(qū)綜合服務(wù)站、文化活動(dòng)場地、農(nóng)村小賣部、小型體育健身場地等的建設(shè)。產(chǎn)業(yè)用地主要用于零售商業(yè)、批發(fā)市場、餐飲店、旅館、公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售等設(shè)施的建設(shè)。設(shè)施農(nóng)用地主要用地搬遷群眾發(fā)展香菇、木耳等特色產(chǎn)業(yè)種植和豬、羊、雞等家禽養(yǎng)殖。菜地主要是用于搬遷群眾種植瓜果蔬菜，降低在安置區(qū)的生活成本，提高在安置區(qū)居住生活的便利性和舒適性。

3.3明確運(yùn)作模式、利用方向與利用目標(biāo)

3.3.1拆舊區(qū)域。搬遷區(qū)域鼓勵(lì)開展全域土地綜合整治，加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)力度，耕地向種田能手和專業(yè)化農(nóng)業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)等集中，復(fù)墾為耕地的地塊必須要有便利的耕作條件，保證每年至少種植一季糧食作物，通過土壤改良、完善灌排設(shè)施等改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，穩(wěn)步提高糧食產(chǎn)能，確保耕地面積穩(wěn)定、質(zhì)量穩(wěn)步改善、生態(tài)管護(hù)能力不斷增強(qiáng)。

根據(jù)區(qū)域資源稟賦，發(fā)展茶葉、柑橘、枇杷、中藥材等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民收人水平。將復(fù)墾后的林地交由村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理經(jīng)營，發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，開展林下種植養(yǎng)殖，提高集體經(jīng)濟(jì)組織的收入，并定期向集體經(jīng)濟(jì)組織成員分紅，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和轉(zhuǎn)化。復(fù)墾為草地的地塊，按照自然修復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的思路開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境條件，提高生態(tài)系統(tǒng)的多樣性和穩(wěn)定性。根據(jù)農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、存放農(nóng)機(jī)具、發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)的需要，對要調(diào)整為設(shè)施農(nóng)用地的地塊在設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管系統(tǒng)及時(shí)備案，并加強(qiáng)對該類土地的監(jiān)管，確保農(nóng)地農(nóng)用。

對有市場需求的地塊要通過整治，完成場地平整和原有建筑物、構(gòu)筑物的拆除，通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式，將土地使用的用途調(diào)整為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，發(fā)展壯大農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，提高集體經(jīng)濟(jì)組織的收人，并定期向集體經(jīng)濟(jì)組織成員分紅，惠及廣大農(nóng)民群眾。

3.3.2建新區(qū)域。安置區(qū)域采用村內(nèi)相對集中安置與分散安置相結(jié)合的辦法建設(shè)宅基地。鼓勵(lì)搬遷群眾相對集中安置，安置點(diǎn)盡量靠近城鎮(zhèn)、靠近園區(qū)、靠近中心村[15]，對確有需求的進(jìn)行分散安置。按照區(qū)域宅基地面積控制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)安置點(diǎn)，提高土地節(jié)約集約利用水平。

積極發(fā)展社區(qū)工廠、農(nóng)產(chǎn)品加工廠、文旅融合等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)戶收入，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織活力。積極引導(dǎo)社會(huì)資本下鄉(xiāng)建設(shè)、原籍外出創(chuàng)業(yè)就業(yè)成功人士回鄉(xiāng)建設(shè)、村組干部帶頭建設(shè)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)組織。

在安置點(diǎn)周邊選擇合適的區(qū)域發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展有地域品牌優(yōu)勢的特色農(nóng)產(chǎn)品，拓寬農(nóng)戶收入來源，確保搬遷戶“搬得出、穩(wěn)得住、能逐步致富”。在安置點(diǎn)周邊選擇合適區(qū)域安排菜地，由村集體統(tǒng)一管理，并分配給安置點(diǎn)新入住村民使用，滿足搬遷安置群眾日常生活需要，最大程度地降低群眾日常生活成本。

4陜南移民搬遷改進(jìn)思路

在搬遷階段，重點(diǎn)通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地人市、全域土地綜合整治等措施，依托靈活高效的土地制度供給，精準(zhǔn)確定搬遷對象，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，穩(wěn)定有效耕地面積。在安置階段，重點(diǎn)通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、社區(qū)微更新、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境整治等措施，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地和自用菜地的用地需求，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的均衡配置，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展（表1）。

4.1加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)要按照國土空間規(guī)劃體系改革的要求，結(jié)合國土空間總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的編制，統(tǒng)籌考慮拆舊區(qū)和建新區(qū)的規(guī)劃管控需求，精準(zhǔn)識(shí)別搬遷區(qū)域和搬遷對象，科學(xué)規(guī)劃安置點(diǎn)建設(shè)空間，為安置點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間保障。安置點(diǎn)要通過詳細(xì)規(guī)劃引導(dǎo)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，提高土地要素保障能力。要運(yùn)用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工具，節(jié)余指標(biāo)要優(yōu)先考慮本區(qū)域的發(fā)展訴求，為一二三產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目的順利落地提供建設(shè)用地指標(biāo)。在充分保障本區(qū)域建設(shè)需求后的節(jié)余指標(biāo)，可用于省域內(nèi)或省域外城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易，為鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)發(fā)展籌集資金。

4.2突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵和基礎(chǔ)在于產(chǎn)業(yè)振興，移民搬遷拆舊區(qū)和建新區(qū)都要充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求，要高度重視產(chǎn)業(yè)策劃和落地實(shí)施，找到適合各個(gè)區(qū)域自身特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。對群眾自用的菜地和發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)的設(shè)施農(nóng)用地，要做好與區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌和銜接，保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)搬遷群眾的富裕富足。

4.3科學(xué)保護(hù)耕地對移民搬遷拆舊區(qū)的復(fù)墾工作要實(shí)事求是，不強(qiáng)求復(fù)墾為耕地的規(guī)模。要根據(jù)周邊土地利用方式、結(jié)合村莊規(guī)劃的要求，通過開展復(fù)墾地類的適宜性評價(jià)，合理確定復(fù)墾后的地類用途。復(fù)墾為耕地地塊要具備道路、灌排等基礎(chǔ)條件，要與周邊耕地集中連片，要在群眾合理的耕作半徑范圍內(nèi)。要加強(qiáng)耕地種植用途管控，防止耕地棄耕和畧荒，防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。要通過全域土地綜合整治，調(diào)整優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田和布局，為耕地的規(guī)?；N植和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

4.4改善生態(tài)環(huán)境通過社區(qū)微更新、農(nóng)村人居環(huán)境整治等專項(xiàng)工作，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，保護(hù)和改善安置社區(qū)、安置點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境。對污水、垃圾等進(jìn)行有效處理，合理確定收集處理的措施，建設(shè)小型污水凈化處理設(shè)施和垃圾收集處理設(shè)施，配置必要的人員進(jìn)行管護(hù)。做好安置區(qū)的綠化美化工作，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

4.5細(xì)化建設(shè)管控將拆舊區(qū)和建新區(qū)的建設(shè)空間統(tǒng)一管控，根據(jù)詳細(xì)規(guī)劃細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)管控措施，保障拆舊區(qū)的合理建設(shè)需求，實(shí)現(xiàn)拆舊區(qū)的有機(jī)整治更新，為拆舊區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地資源保障。建新區(qū)要依托集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策工具，根據(jù)自身區(qū)位條件和資源稟賦，合理確定工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用地的規(guī)模和布局，實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地同地、同價(jià)、同權(quán)，顯化農(nóng)村集體資源資產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)建設(shè)空間集約高效利用。加強(qiáng)社區(qū)治理能力建設(shè)，保障搬遷群眾的殯葬用地需求。

5結(jié)論與討論

該研究通過分析陜南移民搬遷安置中存在的問題，提出了基于鄉(xiāng)村振興要求的移民搬遷安置方案。移民搬遷安置要通過多樣化的土地制度供給，為農(nóng)民群眾改善生產(chǎn)生活條件、增加經(jīng)濟(jì)收人提供土地資源保障，為建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村貢獻(xiàn)力量。

在原移民搬遷土地利用模式的基礎(chǔ)上，細(xì)分搬遷區(qū)和安置區(qū)土地利用類型，優(yōu)化土地利用模式和方案。搬遷區(qū)復(fù)墾整治后的地類分為耕地、園地、林地、草地、設(shè)施農(nóng)用地、建設(shè)用地6種土地利用類型，為實(shí)行差異化的土地利用，提高群眾收人水平，維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡奠定基礎(chǔ)。安置區(qū)地類細(xì)化為宅基地、產(chǎn)業(yè)用地、設(shè)施農(nóng)用地、菜地4種土地利用類型，為方便群眾生產(chǎn)生活，提高集體經(jīng)濟(jì)組織收人創(chuàng)造條件。

順利推進(jìn)移民搬遷、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，都需要不斷強(qiáng)化土地政策的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)政策工具的效用最大化。移民搬遷要充分結(jié)合鄉(xiāng)村振興的政策需求，靈活運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、全域土地綜合整治、社區(qū)微更新、農(nóng)村人居環(huán)境整治、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策工具，實(shí)現(xiàn)移民搬遷、鄉(xiāng)村振興與土地政策的有機(jī)耦合。

高效靈活的土地制度供給可以促進(jìn)移民搬遷安置工作的順利開展，助力鄉(xiāng)村振興，有效改善群眾居住條件，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民群眾的收入水平，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。今后需要不斷優(yōu)化土地制度供給，釋放政策紅利，切實(shí)解決移民搬遷安置過程中出現(xiàn)的各種問題，為鄉(xiāng)村全面振興提供堅(jiān)實(shí)的土地資源保障。

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