摘要：海南自貿(mào)港極簡審批制度改革面臨多重風(fēng)險，包括“多規(guī)合一”可能引發(fā)的立法立規(guī)失當風(fēng)險、“試行”過程中潛在的試錯風(fēng)險、“授權(quán)”后被授權(quán)者治理能力不足風(fēng)險、社會信用缺失對市場主體注冊信貸產(chǎn)生的不利影響以及管控不力帶來的廉政風(fēng)險?；诖耍Ｄ蠘O簡審批改革需立足風(fēng)險客觀性。在理論層面，強化風(fēng)險等級管控設(shè)計；在實踐層面，采取“先試點后推廣”的分階段推進策略；在實施路徑上，開展“技術(shù)—清單—政策”協(xié)同治理。海南自貿(mào)港極簡審批制度改革風(fēng)險的有效管控經(jīng)驗表明，重大制度創(chuàng)新必須在尊重實踐規(guī)律的基礎(chǔ)上把握“變”與“穩(wěn)”的辯證關(guān)系。

關(guān)鍵詞：極簡審批制度改革；風(fēng)險管控；海南自貿(mào)港

引言

極簡審批制度改革作為海南自貿(mào)港成效顯著的改革成果之一，對持續(xù)優(yōu)化海南營商環(huán)境、吸引市場主體入駐發(fā)揮了積極推動作用。自實施以來，該制度通過簡化審批流程、提高審批效率，為企業(yè)節(jié)省了大量時間與成本，有力促進了海南經(jīng)濟發(fā)展。2020年8月，此項制度改革榮獲“第一屆海南省改革和制度創(chuàng)新獎”一等獎，其“告知承諾、區(qū)域評估代替單個評估和聯(lián)合驗收”等創(chuàng)新做法被國務(wù)院推薦向全國推廣，彰顯了其在全國范圍內(nèi)的示范價值。然而，如此成效顯著的改革尚未在海南全面鋪開。究其原因，任何改革舉措，即便為“良策”，其推行亦需遵循從實際出發(fā)、漸進推進的規(guī)律。海南地域廣闊，不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場環(huán)境存在顯著差異，這種區(qū)域差異客觀上要求改革必須通過“先試點后推廣”的分階段策略管控風(fēng)險。若盲目全面鋪開，將難以有效應(yīng)對改革過程中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險，進而影響改革成效。因此，在全面深化改革過程中，必須以風(fēng)險管控為核心抓手，通過“先試點后推廣”的漸進式路徑，實現(xiàn)改革的穩(wěn)步推進與風(fēng)險的精準防控。

一、海南自貿(mào)港極簡審批制度改革的風(fēng)險表征

海南自貿(mào)港極簡審批制度改革以“多規(guī)合一”為前提，遵循“先行先試、精簡高效、誠信自律、快進嚴管、融合發(fā)展”原則，通過“六個試行”“一個授權(quán)”及優(yōu)化政府服務(wù)，以期最大限度精簡審批事項與流程，提升審批效率，降低審批成本，屬于制度性改革。該改革既是“多規(guī)合一、融合發(fā)展”的過程，也是“快進嚴管、風(fēng)險防范”的過程。以下分析海南自貿(mào)港極簡審批改革的主要風(fēng)險點：

（一）“多規(guī)合一”可能引發(fā)立法立規(guī)不當?shù)娘L(fēng)險

海南自貿(mào)港極簡審批制度改革以“多規(guī)合一”為前提，此過程涉及重新立法立規(guī)。立法立規(guī)者存在認知局限，在廢、改、立、釋法律法規(guī)政策時，難以確保其科學(xué)嚴謹、公正規(guī)范與全面協(xié)調(diào)，進而引發(fā)立法立規(guī)不當風(fēng)險。基于“多規(guī)合一”要求，不同認知會產(chǎn)生不同立法立規(guī)方案，如何識別并實現(xiàn)“多規(guī)”正確“合一”面臨挑戰(zhàn)。此外，立法立規(guī)者的作風(fēng)態(tài)度亦影響立法立規(guī)質(zhì)量。若立法立規(guī)者主觀任性、作風(fēng)漂浮，在“多規(guī)合一”實踐中可能產(chǎn)生錯誤與風(fēng)險。例如，為加快“多規(guī)合一”進程，可能主觀武斷地采取“或取消或下放或整合”審批事項或流程，導(dǎo)致官僚主義與形式主義；為追求形式上的“一”，如一次告知、一次承諾等，不顧實際強行推行“多規(guī)合一”，可能引發(fā)懶政、亂政與壞政現(xiàn)象。

（二）“六個試行”隱含著試錯的風(fēng)險

“試行”指試驗性實施或嘗試新方法、政策或計劃的可行性。“六個試行”中，無論是試行規(guī)劃代立項、以區(qū)域評估取代單個項目評估等，還是試行承諾公示制、聯(lián)合驗收機制等，均具有試驗與嘗試性特征。探索新事物難免走彎路或錯路。以環(huán)境影響評價為例，若市場主體自律能力滯后于環(huán)評告知承諾制改革的誠信要求，且未對改革動向進行現(xiàn)實檢視，以項目單位自我承諾代替審批機關(guān)實質(zhì)性審批、由事中事后監(jiān)管代替事前規(guī)制，將虛化隱匿環(huán)評制度的預(yù)先規(guī)制功能，在自由裁量權(quán)放大的情況下，可能發(fā)生類似“海南融創(chuàng)集團海南月島項目虛假環(huán)評”的現(xiàn)象[1]。

（三）“授權(quán)”后被授權(quán)者治理能力可能不足的風(fēng)險

海南自貿(mào)港極簡審批制度改革中的“一個授權(quán)”即海南地方政府將入園企業(yè)管理權(quán)充分授予各產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會，實現(xiàn)管理重心下移。對政府而言，“授權(quán)”是“放管服”改革，體現(xiàn)對園區(qū)管委會治理能力的信任；對園區(qū)管委會而言，則是極大考驗，可能存在授權(quán)后治理能力不足的風(fēng)險。

（四）社會信用不足影響市場主體注冊信貸的風(fēng)險

建立健全社會信用體系是海南自貿(mào)港極簡審批制度改革實施的重要前提，需將其貫穿改革全過程。無論是構(gòu)建跨區(qū)互認、告知承諾等機制，還是構(gòu)建“四位一體”的監(jiān)管模式和懲戒機制，均需高度社會信用支撐。若社會信用缺乏保障機制和懲戒力度，可能滋生欺詐，破壞誠信，給市場主體帶來注冊融資等困難與風(fēng)險。

（五）管控不力給公平競爭與廉政治理帶來破壞的風(fēng)險

調(diào)查顯示，極簡審批制度改革對風(fēng)險管控不力，表現(xiàn)為缺乏風(fēng)險管控設(shè)計、管控不到位或缺位、錯位或過度，可能破壞市場公平競爭與政府廉政治理生態(tài)。一是助長暗箱操作，破壞公平競爭的營商環(huán)境，削弱市場主體的競爭力與生存能力；二是易引發(fā)“權(quán)力尋租”等腐敗行為，破壞清親有度的政商關(guān)系；三是易導(dǎo)致行政治理寬嚴失衡、失察失責(zé)、履職不到位、阻礙治理能力現(xiàn)代化進程。

二、海南自由貿(mào)易港極簡審批制度改革風(fēng)險管控路徑

風(fēng)險作為損害發(fā)生的可能性，屬于概率論范疇，其是否轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實損害具有不確定性。對此，不能將風(fēng)險認知中的“不確定性”等同于風(fēng)險不存在，而應(yīng)基于風(fēng)險的客觀存在，實施全面風(fēng)險管控，加強理論設(shè)計、實踐探索與路徑選擇。

（一）理論設(shè)計：基于風(fēng)險規(guī)制分等級管控風(fēng)險

首先，對風(fēng)險等級進行分類。依據(jù)風(fēng)險大小及出現(xiàn)先后順序，將審批事項風(fēng)險等級劃分為高風(fēng)險、中風(fēng)險與低風(fēng)險，以及舊風(fēng)險與新風(fēng)險。其次，針對不同等級風(fēng)險確定差異化規(guī)制管控措施。具體而言，對中高風(fēng)險事務(wù)采用嚴苛、先發(fā)制人的規(guī)制管控；對低風(fēng)險事務(wù)采用寬松規(guī)制；對傳統(tǒng)舊風(fēng)險事務(wù)采用標準規(guī)制；對新風(fēng)險事務(wù)采取包容審慎的規(guī)制方式。目前，為降低極簡審批改革帶來的風(fēng)險并減少其危害，海南自由貿(mào)易港規(guī)定對重大、破壞性強的風(fēng)險事項實施事前審批；對其他風(fēng)險事項，根據(jù)危害程度決定是否放松規(guī)制管控；盡可能實施“有事必應(yīng)、無事不擾”的低干預(yù)、高效能監(jiān)管。最后，注重動態(tài)管控設(shè)計。根據(jù)時間推移、認知深化及技術(shù)進步等因素，適時適度調(diào)整風(fēng)險管控規(guī)制，加強協(xié)同監(jiān)管與考核機制建設(shè)。

（二）實踐探索：“先試點后推廣”以降低風(fēng)險

第一階段為“一園先試”階段（2015年8月—2019年3月）。在海口國家高新區(qū)以美安科技新城為載體，開展“放管服”改革試點，率先在全省掛牌成立行政審批局（政務(wù)服務(wù)中心）、行政監(jiān)管局，重點推進“規(guī)劃代立項、區(qū)域評估和規(guī)范項目合同條款”建設(shè)。第二階段為“三園推廣、六園適用、十二園鋪開”的立法漸次推廣階段（2019年4月—2024年12月）。在12個省級重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)逐步實施“特別極簡審批”制度。第一步，依據(jù)《中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)重點園區(qū)極簡審批條例》，自2019年4月1日起在?？趪腋咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)、海南老城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)正式實施特別極簡審批。第二步，自2019年10月1日起，在三亞崖州灣科技城、東方臨港產(chǎn)業(yè)園、海南灣嶺農(nóng)產(chǎn)品綜合物流園推廣適用特別極簡審批[2]。第三步，自2020年8月1日起，將“特別極簡審批”推廣至洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、?？诮瓥|新區(qū)、海口綜合保稅區(qū)、三亞中央商務(wù)區(qū)、文昌國際航天城、陵水黎安國際教育創(chuàng)新試驗區(qū)等六個園區(qū)[3]。第三階段為全面推行階段（預(yù)計2025年封關(guān)運作后）。根據(jù)海南自由貿(mào)易港極簡審批改革推行計劃與愿景，極簡審批適用區(qū)域?qū)⒃诤线m時機從重點園區(qū)拓展至省市縣其他產(chǎn)業(yè)園區(qū)或其他具備條件的區(qū)域，最終覆蓋海南自由貿(mào)易港全境。

（三）路徑選擇：通過“技術(shù)—清單—政策”提升化險能力

第一，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)路徑。海南各重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)注重及時運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段。經(jīng)調(diào)查，博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)是首個采用極簡審批2.0一體化平臺的海南重點園區(qū)。該平臺通過系統(tǒng)集成創(chuàng)新，打破數(shù)據(jù)流動壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息資源互聯(lián)互通互認和業(yè)務(wù)協(xié)同，可實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、不見面審批，極大優(yōu)化園區(qū)數(shù)字營商環(huán)境。第二，負面清單管理路徑。負面清單明確了市場主體不得從事的活動，體現(xiàn)“法無禁止即可為”和“法無授權(quán)不可為”的理念。近年來，海南自由貿(mào)易港積極推行負面清單管理模式。一是全面落實《海南自由貿(mào)易港外商投資準入特別管理措施（負面清單）》（2020年版）中關(guān)于外商投資準入的27條禁止和限制性要求。二是出臺并執(zhí)行《海南自由貿(mào)易港進一步優(yōu)化營商環(huán)境行動方案（2022—2025年）》，擴大外資審批事項范圍，采用“告知承諾制+負面清單”式管理。第三，重點領(lǐng)域政策優(yōu)化路徑。海南自由貿(mào)易港在堅持“系統(tǒng)思維，整體布局”的前提下，聚焦重點、突破難點，以“小切口”推動部分領(lǐng)域改革，以“項目化、清單化”方式一體推進。例如，海南省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化工程建設(shè)項目領(lǐng)域“極簡審批”制度改革優(yōu)化營商環(huán)境若干措施》，自2023年7月1日起施行，是“小切口”入手、“項目化、清單化”推動的成功范例[4]。

三、海南自貿(mào)港極簡審批制度改革風(fēng)險管控的經(jīng)驗與啟示

海南自貿(mào)港極簡審批制度改革成效斐然，其改革舉措與成功經(jīng)驗已成為全國可復(fù)制推廣的典型創(chuàng)新案例，吸引了廣西、湖南等地自貿(mào)試驗區(qū)或開發(fā)區(qū)效仿借鑒。

（一）風(fēng)險管控的經(jīng)驗

海南自貿(mào)港極簡審批制度改革之所以能夠取得成功，其表象在于風(fēng)險管控成效顯著，而其本質(zhì)則源于正確的指導(dǎo)思想以及“先試點后推廣”分階段穩(wěn)步推進的方法論運用。這種經(jīng)驗表明，在進行自貿(mào)港建設(shè)的過程中，必須高度重視風(fēng)險的識別、評估和控制。通過科學(xué)的風(fēng)險管理，可以有效地預(yù)防和化解各種潛在的風(fēng)險，確保改革的順利進行。同時，海南自貿(mào)港的實踐也證明了，采取“先試點后推廣”的策略，可以有效地控制改革的節(jié)奏，避免盲目推進帶來的風(fēng)險。這種方法論的運用，不僅能夠確保改革措施的科學(xué)性和有效性，還能夠為其他自貿(mào)港的建設(shè)提供寶貴的經(jīng)驗和借鑒。

（二）風(fēng)險管控的啟示

海南自貿(mào)港風(fēng)險管控實踐表明，基于探索試驗方法把握實踐規(guī)律，可降低改革潛在風(fēng)險；基于循序漸進方法動態(tài)出臺新政，能保障改革穩(wěn)步推進；堅持基層探索與頂層設(shè)計相結(jié)合，可加快海南深化改革與治理能力現(xiàn)代化進程。當前，海南自貿(mào)港封關(guān)運作在即，全面深化改革刻不容緩，各項改革既要加快推進，又不可急于求成。因此，需持續(xù)堅持敢闖敢試與理性有序相統(tǒng)一、漸進改革與系統(tǒng)思維相銜接、基層探索與頂層設(shè)計相結(jié)合。唯有如此，方能將海南自貿(mào)港極簡審批制度改革塑造為海南治理能力現(xiàn)代化的典范。

四、結(jié)語

海南自貿(mào)港極簡審批制度改革的風(fēng)險管控實踐，既是地方治理創(chuàng)新的突破性探索，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在區(qū)域?qū)用娴纳鷦友堇[。通過對“多規(guī)合一”立法風(fēng)險、試行試錯風(fēng)險、授權(quán)治理能力風(fēng)險等多重挑戰(zhàn)的系統(tǒng)應(yīng)對，改革構(gòu)建了“理論分級管控—實踐分階段推進—技術(shù)清單政策協(xié)同”的立體化風(fēng)險防控體系，既為自貿(mào)港建設(shè)筑牢制度安全底線，也為全國審批制度改革提供了“海南樣本”。這場改革通過“先試點后推廣”的節(jié)奏把控、“技術(shù)—清單—政策”的工具創(chuàng)新，實現(xiàn)了改革力度、發(fā)展速度與風(fēng)險可控度的動態(tài)平衡。其經(jīng)驗表明，重大制度創(chuàng)新需在尊重實踐規(guī)律的基礎(chǔ)上把握“變”與“穩(wěn)”的辯證關(guān)系——既要以“放活”激發(fā)市場活力，又要以“管好”守住安全邊界。隨著自貿(mào)港封關(guān)運作臨近，極簡審批制度改革的深化，需進一步強化風(fēng)險防控的智能化、法治化與協(xié)同化，將改革成果轉(zhuǎn)化為更高水平開放型經(jīng)濟的制度優(yōu)勢，為國家治理現(xiàn)代化提供更多可復(fù)制的制度創(chuàng)新經(jīng)驗。

參考文獻：

[1]杜健勛，廖彩舜.環(huán)評告知承諾制的制度檢視與法治約束[J].天津行政學(xué)院學(xué)報，2021（3）：85-95.

[2]李磊.我省新增6園區(qū)推廣適用特別極簡審批[N].海南日報，2020-08-03第A02版。

[3]邢東偉，張維煒.海南人大：以立法創(chuàng)新賦能自貿(mào)港建設(shè)[J].中國人大，2021（5）：23-26.

[4]海南省人民政府辦公廳.深化工程建設(shè)項目領(lǐng)域“極簡審批”制度改革優(yōu)化營商環(huán)境若干措施[J].海南省人民政府公報，2023（19）：8-10.

〔基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究專項任務(wù)項目（NO：23JD710023）；海南省哲學(xué)與社會科學(xué)規(guī)劃課題（NO：HNSK[YB]23-08）；海南省哲學(xué)與社會科學(xué)規(guī)劃課題（NO：HNSK[YB]24-24）〕

（作者簡介：何耀明，海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院海南自貿(mào)港研究中心教授；劉萍、萬文兵、陳姣，海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）