引言

2025年4月30日，《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》）開(kāi)始為期45天的公開(kāi)征求意見(jiàn)。根據(jù)中國(guó)人大網(wǎng)公開(kāi)征求意見(jiàn)欄信息，有3154人參與《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》征求意見(jiàn)活動(dòng)，提出了11176條意見(jiàn)。與民法典編纂中42.5萬(wàn)人參加并提出102萬(wàn)條意見(jiàn)的情況相比，公眾參與生態(tài)環(huán)境法典編纂的積極性顯然不足。當(dāng)然，民法典編纂過(guò)程中收到的意見(jiàn)和建議數(shù)為通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)先后10次公開(kāi)征求意見(jiàn)的累計(jì)數(shù)，但即便如此，從數(shù)據(jù)對(duì)比來(lái)看，即便通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)對(duì)《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》再進(jìn)行20次公開(kāi)征求意見(jiàn)，也未必能達(dá)到民法典編纂的公眾參與度。這一現(xiàn)象一方面源于民法典所涉及的內(nèi)容與民眾生活息息相關(guān)，具有天然吸納公眾關(guān)注的能力；另一方面也反映出生態(tài)環(huán)境法典的公眾參與度亟須提升。基于此，本文將以公共關(guān)系的視角，對(duì)如何提升我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法、公眾參與度進(jìn)行思考。

一、公共關(guān)系理論何以成為公眾參與提升的法理基礎(chǔ)

《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》第一條明確指出，制定生態(tài)環(huán)境法典的目的在于保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權(quán)益。公眾參與生態(tài)環(huán)境立法，就是公眾行使環(huán)境權(quán)利和保障環(huán)境權(quán)益的重要體現(xiàn)，它將對(duì)提高生態(tài)環(huán)境立法質(zhì)量，尤其是生態(tài)環(huán)境地方立法質(zhì)量具有重要意義。然而，誠(chéng)如上文所述，公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境法典的參與積極性不高。因此，本文嘗試從公共關(guān)系理論尋找提升公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的法律基礎(chǔ)。

（一）公共關(guān)系的指代特征能為提升公眾參與度提供路徑

從現(xiàn)行的公共關(guān)系理論與實(shí)踐發(fā)展來(lái)看，公共關(guān)系可以指代為一種狀態(tài)、活動(dòng)、意志、思想、學(xué)說(shuō)，以及一種藝術(shù)和方法[。因此，“公共關(guān)系”具有多重指代意義。在這些指代中，作為思想或?qū)W說(shuō)的公共關(guān)系，可以成為提升公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的法理基礎(chǔ)，因?yàn)楣碴P(guān)系十分重視公共性，其關(guān)注公共生活中人與人之間的交流對(duì)話，以及關(guān)注通過(guò)交流對(duì)話積極介入到公共生活中的所有社會(huì)關(guān)系[。這種關(guān)注為提升公眾參與生態(tài)環(huán)境立法活動(dòng)提供了理論上的路徑。

（二）公共關(guān)系構(gòu)成要素與公眾參與生態(tài)環(huán)境立法提升主體和路徑相重疊

就構(gòu)成要素而言，公共關(guān)系包含組織、公眾和傳播3個(gè)彼此聯(lián)系的要素。這與公眾參與的內(nèi)涵具有重疊性。公眾參與是指政府之外的個(gè)人或社會(huì)組織通過(guò)一系列途徑直接參與立法或政府的公共決策中，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)行為施加影響的過(guò)程?；谶@一表述，公眾參與包括組織和公眾，然而，從政府之外的個(gè)人或社會(huì)組織參與效果看，又離不開(kāi)對(duì)立法或者公共決策事項(xiàng)的傳播，比如，生態(tài)環(huán)境法典的編纂，必須通過(guò)傳播才可能使更大多數(shù)的公眾群體知曉，從而增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法典的公眾參與度[]。

（三）積極的公共關(guān)系可以增強(qiáng)公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的情感獲得

公共關(guān)系是一種組織與公眾基于情感共鳴、價(jià)值認(rèn)同的信息交流過(guò)程，其中，積極的公共關(guān)系呼喚組織與公眾之間的信任、滿意、承諾和幸福等積極心理狀態(tài)。這種積極的心理狀態(tài)就是公眾參與生態(tài)環(huán)境立法所需要的狀態(tài)，因?yàn)樵诠妳⑴c機(jī)制中，公眾在進(jìn)行公共選擇時(shí)容易陷入“集體行動(dòng)的困境”，即具有相同利益的個(gè)人聚集在一起形成集體行動(dòng)時(shí)，個(gè)人是否參與集體行動(dòng)，會(huì)因?yàn)閷?duì)參與行動(dòng)的理性分析和選擇而陷入可能不參與的困境。因此，如果在生態(tài)環(huán)境立法中運(yùn)用積極的公共關(guān)系策略，可能會(huì)激發(fā)公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境立法的信任、滿意、承諾和幸福等情感[4]。

二、公眾參與生態(tài)環(huán)境立法問(wèn)題的審視

目前，我國(guó)公眾參與生態(tài)立法已有法律和國(guó)家政策的明確規(guī)定，并且這些規(guī)定已超越了原則性的范疇，具體化為實(shí)際操作。這體現(xiàn)在公眾參與生態(tài)立法上已經(jīng)有聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)和網(wǎng)上征集立法意見(jiàn)等形式，從而滿足了公眾參與立法的需求。然而，公眾參與立法制度的聲音時(shí)有出現(xiàn)，立法實(shí)踐中也出現(xiàn)應(yīng)然和實(shí)然不契合的現(xiàn)象。

從而導(dǎo)致了公眾參與的有效性不足。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)置與職能發(fā)揮未充分體現(xiàn)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是公眾參與立法的新途徑。與傳統(tǒng)的公眾參與路徑相比，聯(lián)系點(diǎn)不僅在參與主體上，而且在模式和渠道上都發(fā)生了變化，從而使公眾參與立法更加深入。

然而，從應(yīng)然層面而言，聯(lián)系點(diǎn)并未充分發(fā)揮公眾參與“增點(diǎn)提質(zhì)”的功效，其中的原因除了受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響外，還在于聯(lián)系點(diǎn)自身的弊端，即在設(shè)置上存在基準(zhǔn)粗放現(xiàn)象，以及職能界限模糊導(dǎo)致立法意見(jiàn)專業(yè)性受阻情形。以筆者參與的基層立法聯(lián)系點(diǎn)活動(dòng)為例，某些設(shè)區(qū)的市人大常委的基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立在社區(qū)，從形式上看，這種設(shè)置確實(shí)可以增強(qiáng)公眾參與的深入性，但在相關(guān)的活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，此類聯(lián)系點(diǎn)的負(fù)責(zé)人對(duì)“立法”的內(nèi)涵及其外延理解不足，而且認(rèn)為聯(lián)系點(diǎn)的工作與日常工作存在時(shí)間精力分配的沖突，無(wú)法將二者有效結(jié)合。這種現(xiàn)象的存在無(wú)疑彰顯出聯(lián)系點(diǎn)在設(shè)置時(shí)的基準(zhǔn)粗放性，以及對(duì)聯(lián)系點(diǎn)所賦予的職能的認(rèn)識(shí)缺乏科學(xué)性[。

（一）公眾參與形式具有有限性、被動(dòng)性且易流于形式 （三）缺乏公眾參與的激勵(lì)機(jī)制

從公眾參與立法的形式而言，無(wú)論是何種領(lǐng)域的立法活動(dòng)，目前公眾參與的途徑主要還是集中在座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和征求意見(jiàn)3種形式。這3種形式使得公眾參與生態(tài)環(huán)境立法非常有限，因?yàn)槟軌騾⑴c座談會(huì)和聽(tīng)證會(huì)的人數(shù)畢竟有限，并且能夠參與座談會(huì)和聽(tīng)證會(huì)的通常大多只能是法學(xué)專家，或者生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專家。普通公眾可能由于身份地位未達(dá)到專家水平，或者缺乏足夠的法律或生態(tài)環(huán)境專業(yè)知識(shí)，甚至完全不具備這些領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，因此難以參與立法過(guò)程。同時(shí)，由于法律對(duì)參與座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的公眾參與人選范圍未作規(guī)定，即使是公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的最新規(guī)定《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》，也未對(duì)此作出規(guī)定，因此參與立法的公眾都由政府主導(dǎo)選擇，這可能導(dǎo)致與政府立法立場(chǎng)不一致的公眾被排除在外。由此選出的公眾代表在參與立法時(shí)，往往表現(xiàn)出一定的被動(dòng)性。而對(duì)于征求意見(jiàn)的參與形式，其參與面也極為有限，這種局限性主要體現(xiàn)在公眾參與的被動(dòng)性上。實(shí)際上，能夠主動(dòng)參與意見(jiàn)征求的公眾數(shù)量并不多，因?yàn)檫@首先要求公眾必須具備較強(qiáng)的政治參與意識(shí)。而公眾容易出現(xiàn)更關(guān)注自己利益的事情，而不關(guān)注公共事務(wù)的現(xiàn)象。況且，即便是涉及自己的利益，也存在容易陷入“集體行動(dòng)的困境”。

因此，即便座談會(huì)和聽(tīng)證會(huì)是最常使用的兩種公眾參與立法的形式，它們也容易變得僅具形式。從筆者參與過(guò)的立法座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)來(lái)看，出現(xiàn)該現(xiàn)象的癥結(jié)在于負(fù)責(zé)組織立法座談會(huì)的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人存在“官本位”思想，認(rèn)為立法座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)活動(dòng)也是一種行政活動(dòng)，其結(jié)果應(yīng)該符合行政機(jī)關(guān)意志，從而未對(duì)立法座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)結(jié)果進(jìn)行有效處理，而是更多將專家提出的意見(jiàn)作為一種擺設(shè)，不會(huì)去分析專家意見(jiàn)是否有利于提升立法質(zhì)量，對(duì)專家修改意見(jiàn)的反饋不規(guī)范，對(duì)于意見(jiàn)是否采納未能給予反饋，

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的層面，無(wú)論公眾參與的主體是個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體還是利益集團(tuán)，他們都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，都在謀求利益最大化。相比《中華人民共和國(guó)民法典》的內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境立法對(duì)公民利益的影響顯得更為間接性和潛在性，并且根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，公眾參與立法主體可能因?yàn)閰⒓恿⒎ǖ幕顒?dòng)需要自行承擔(dān)交通等費(fèi)用，甚至影響工作導(dǎo)致誤工損失和精神壓力大，從而一定程度上影響了公眾參與意愿。

三、公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的提升路徑

著眼于在公共關(guān)系的話語(yǔ)體系，要實(shí)現(xiàn)提升公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以擴(kuò)大公眾參與范圍為立足點(diǎn)，充分利用好新媒體的功能、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)，以及人民團(tuán)體的中國(guó)特色。

（一）發(fā)揮新媒體傳播方式，提升公眾參與范圍和官民對(duì)話互動(dòng)

在公眾參與立法中，信息公開(kāi)是一項(xiàng)非常重要的環(huán)節(jié)，可以說(shuō)，立法信息公開(kāi)的程度，將直接決定公眾參與度和成效。當(dāng)前，法律草案的公開(kāi)通常采取的方式是人大網(wǎng)站、政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、網(wǎng)絡(luò)論壇等，比如，《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》只是在中國(guó)人大網(wǎng)和國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)上公布，社會(huì)公眾要通過(guò)這些官方網(wǎng)站才能查閱。筆者通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)提交了對(duì)《生態(tài)環(huán)境法典（草案）》的意見(jiàn)，但在參與過(guò)程中明顯感受到了不便。其原因?yàn)?，新媒體迅速發(fā)展，人們的生活與手機(jī)緊密聯(lián)系，使人更為習(xí)慣通過(guò)微信、視頻直播等媒體獲取社會(huì)熱點(diǎn)事件和輿論的聲音。因此，要提升公眾參與生態(tài)環(huán)境的立法中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮新媒體平臺(tái)，特別是通過(guò)微信公眾號(hào)的平臺(tái)，利用其推送功能進(jìn)行生態(tài)環(huán)境立法草案信息公開(kāi)，使公眾參與顯得更為便捷，并且可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)直播的方式，以圖文的方式提煉立法內(nèi)容進(jìn)行解讀，增加公眾的關(guān)注度。

此外，立法機(jī)關(guān)利用新媒體提升公眾參與，可以防范輿情泛濫，形成主流觀點(diǎn)，營(yíng)造健康有序的公眾參與環(huán)境，引導(dǎo)公眾進(jìn)入健康合理的良性立法討論。在此情況下，立法機(jī)關(guān)便搭建起了公眾溝通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公眾參與立法的互動(dòng)，比如，可以通過(guò)新媒體的評(píng)論區(qū)進(jìn)行互動(dòng)。如果立法機(jī)關(guān)在時(shí)間和精力上不足，可以選擇爭(zhēng)議較多的主題在評(píng)論區(qū)或者視頻直播在線互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)平等對(duì)話[]。

（二）建立激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化布局基層立法聯(lián)系點(diǎn)

上文已述，人具有“經(jīng)濟(jì)人”的屬性。公眾參與生態(tài)環(huán)境立法中需要付出時(shí)間成本、物質(zhì)成本以及精神成本，特別是設(shè)立在居（村）民委員會(huì)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，囿于法律或者生態(tài)環(huán)境的專業(yè)知識(shí)不足，參與立法活動(dòng)中將需要花費(fèi)比其他參與主體更多的精力。因此，建立激勵(lì)機(jī)制，將更能充分調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。

當(dāng)前，基層立法聯(lián)系點(diǎn)更多彰顯的是一塊政治招牌，抑或說(shuō)，是一種政治任務(wù)。因此，以筆者參與的基層立法聯(lián)系點(diǎn)為例，相關(guān)人員在匯報(bào)聯(lián)系點(diǎn)的工作時(shí)，更多的是在匯報(bào)工作中遇到的困難，特別是與其他日常工作中在時(shí)間精力和經(jīng)費(fèi)沖突的無(wú)奈，而對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在基層治理中發(fā)揮的作用卻闡述極少。出現(xiàn)此種情況，除了相關(guān)工作人員由于自身素質(zhì)不足對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的認(rèn)知不足外，還由于缺乏物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，導(dǎo)致他們對(duì)聯(lián)系點(diǎn)的工作事項(xiàng)興趣缺乏。

在設(shè)置基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，應(yīng)盡可能地覆蓋最廣泛的區(qū)域。以筆者所在的昆明市人大常委設(shè)立的18個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)來(lái)看，有9個(gè)設(shè)在村（社區(qū)）居委委員會(huì)，4個(gè)設(shè)在街道辦事處，卻未有設(shè)在企業(yè)組織的基層立法聯(lián)系點(diǎn)。企業(yè)職工特別是國(guó)企職工的專業(yè)知識(shí)，相比村（社區(qū)）居委委員會(huì)、街道辦事處，甚至更高，而且企業(yè)內(nèi)部的工會(huì)是維護(hù)工人利益的組織，因此，無(wú)論在參與立法的熱情上，還是在參與立法活動(dòng)的質(zhì)量上，均不會(huì)遜色于村（社區(qū)）居委委員會(huì)、街道辦事處的整體人員，特別是在當(dāng)前就業(yè)形勢(shì)低迷的社會(huì)環(huán)境下，大量的高校畢業(yè)生進(jìn)入企業(yè)就業(yè)，更加提高了企業(yè)組織人員的素質(zhì)。此外，對(duì)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)優(yōu)化布局上，應(yīng)當(dāng)充分利用人大代表的政治屬性和專業(yè)性，將人大代表嵌入基層立法聯(lián)系中，設(shè)立人大代表工作站，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)站”融合，從而提升公眾參與立法范圍和參與的有效性。

（三）賦予人民團(tuán)體全面參與立法權(quán)

當(dāng)前，中國(guó)公眾參與立法的總體情況是公民個(gè)體參與立法缺乏積極性，利益集團(tuán)參與立法可能影響公平性，而社會(huì)團(tuán)體參與立法則不具有穩(wěn)定性，因此，為了提升公眾參與，可以考慮賦予人民團(tuán)體全面參與立法權(quán)。

人民團(tuán)體是全國(guó)性群眾組織，如工會(huì)、婦聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)、法學(xué)會(huì)等。它們從事特定的社會(huì)活動(dòng)，不僅具有政治性的特征，還具有社會(huì)性和行政性的特征，并且在參與立法上，可以體現(xiàn)廣泛的代表性。這些特征彰顯了人民團(tuán)體不僅在本質(zhì)上可以更大可能地代表公眾，而且在參與立法中也更具政治正當(dāng)性。歷史上，人民團(tuán)體曾經(jīng)參與過(guò)諸如《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》等法律的制定。

然而，從現(xiàn)行的法律規(guī)定看，人民團(tuán)體不僅沒(méi)有立法起草權(quán)、立法聽(tīng)證主動(dòng)權(quán)，而且參與立法的權(quán)利也僅僅在《中華人民共和國(guó)立法法》中規(guī)定了參與聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)前人民團(tuán)體參與立法的主要依據(jù)不是法律，而是政治慣例。現(xiàn)行法律只賦予了人民團(tuán)體的局部參與權(quán)。因此，要解決當(dāng)前中國(guó)公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的困境，可以考慮賦予人民團(tuán)體的立法起草權(quán)、立法聽(tīng)證主動(dòng)權(quán)等，使人民團(tuán)體不再只是局部參與到立法中。

結(jié)語(yǔ)

公眾參與生態(tài)環(huán)境立法是民主立法的內(nèi)在要求。然而，公眾參與生態(tài)環(huán)境立法情況不容樂(lè)觀。這不僅是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境領(lǐng)域與公眾的利益存在間接性，更主要的原因在于公眾在立法過(guò)程中的參與積極性普遍不高。本文認(rèn)為公共關(guān)系理論可以為提升公眾參與生態(tài)環(huán)境立法提供法理基礎(chǔ)，認(rèn)為公眾參與生態(tài)環(huán)境立法的提升可以采取發(fā)揮新媒體功能、優(yōu)化布局基層立法聯(lián)系點(diǎn)和賦予人民團(tuán)體全面參與立法權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

本文系2020年云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《習(xí)近平關(guān)于生態(tài)立法重要論述研究》（項(xiàng)目編號(hào)：YB2020043）的研究成果。

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（作者單位：西南林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院）

（責(zé)任編輯：宋宇靜）