【中圖分類號(hào)】D262.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)］2095-8048－（2025）04-0004－10

黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具有非常重要的實(shí)踐意義。黨的二十大報(bào)告提出了“完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力”1的要求。在增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的過(guò)程中，督查非常重要。習(xí)近平總書(shū)記指出，“在一定意義上說(shuō)，沒(méi)有督查就沒(méi)有落實(shí)，沒(méi)有督查就沒(méi)有深化”2]。督查是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)全局中的重要環(huán)節(jié)，也是破解黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施難題的重要手段。為此，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023－2027）》提出，制定完善督查工作相關(guān)法規(guī)制度；《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》也提出，要強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施的監(jiān)督檢查，“將黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施情況作為各級(jí)黨委督查、巡視巡察的重要內(nèi)容，對(duì)重要黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施情況開(kāi)展定期督查、專項(xiàng)督查”3]。除中央層面制度規(guī)定外，地方黨委也將督查作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要要求，積極開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力。

當(dāng)前關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查產(chǎn)生了一些初步的理論研究成果。一些研究者注意到督查在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的積極價(jià)值，并圍繞黨內(nèi)法規(guī)中的監(jiān)督規(guī)定[4]、黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行監(jiān)督[5等展開(kāi)研究。研究者大多認(rèn)為，建立高效的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系，需要組織開(kāi)展專項(xiàng)督查、定期督查，通過(guò)明察暗訪督促推動(dòng)制度規(guī)定落地。這些研究為考察黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查相關(guān)問(wèn)題提供了有益思路。但總體而言，相關(guān)主題的研究還比較少，尤其是缺乏系統(tǒng)全面的研究，無(wú)法充分回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查的豐富實(shí)踐，仍有需要進(jìn)一步推進(jìn)的地方?；诖?，本文將在厘清黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查現(xiàn)狀的前提下，探討督查制度設(shè)計(jì)及存在的主要問(wèn)題，提出相應(yīng)完善策略。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查的現(xiàn)狀分析

黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查是指相關(guān)主體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出建議并督促整改落實(shí)的一種規(guī)范活動(dòng)。就對(duì)象上來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查范圍限于黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施是推動(dòng)文本上的黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)落地的過(guò)程，是將黨內(nèi)法規(guī)的要求轉(zhuǎn)化為黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的實(shí)踐活動(dòng)[7。就內(nèi)容上來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施包括知規(guī)、守規(guī)和執(zhí)規(guī)等重要環(huán)節(jié)。其中，執(zhí)規(guī)也即黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行，是相關(guān)主體落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)特定職責(zé)的一種程序性活動(dòng)，具有主體特定、權(quán)限特定、程序特定及單向性等特點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查還包括對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施后評(píng)估以及備案審查等環(huán)節(jié)的督查。

作為黨的督查工作的一部分，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查遵循特定的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織建設(shè)。為規(guī)范督查工作，2012年，中共中央辦公廳印發(fā)了《中共中央辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨委督促檢查工作的意見(jiàn)》，對(duì)黨委督查工作的主要職責(zé)、工作制度和組織領(lǐng)導(dǎo)做了明確要求。2017年，中共中央又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見(jiàn)》，就指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、工作原則、工作制度、效能建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面對(duì)新時(shí)代黨的督查工作做了新的要求和部署。上述文件為黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查組織體制和工作機(jī)制提供了基本遵循。

第一，黨委在黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查中承擔(dān)主體責(zé)任?！肮ぷ鳈z查，黨委有責(zé)”8}，各級(jí)黨委在同級(jí)組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)黨對(duì)督查工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨委的作用十分重要。《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第26條規(guī)定，“黨的地方委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立有效的督查、評(píng)估和反饋機(jī)制，確保決策落實(shí)”。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見(jiàn)》等規(guī)定，各級(jí)黨委在黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查中分級(jí)負(fù)責(zé)、一體部署、一體推進(jìn)。實(shí)踐中，一些地方黨委通常會(huì)組建專項(xiàng)督查組、督導(dǎo)組，通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)、實(shí)地督查、查閱資料等方式檢查黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)情況9。除此之外，具有巡視巡察權(quán)限的黨中央和各級(jí)地方黨委還通過(guò)巡視巡察組對(duì)相關(guān)主體展開(kāi)巡視，對(duì)巡視、審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況進(jìn)行監(jiān)督檢查[1]，這其實(shí)也涉及對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和自身建設(shè)法規(guī)實(shí)施情況的督查。

第二，黨委辦公部門(mén)在黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查中牽頭抓總。黨委辦公廳（室）是黨委的綜合部門(mén)，負(fù)責(zé)推動(dòng)黨委決策部署的落實(shí)，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件起草、發(fā)布等通常由黨委辦公廳（室）具體負(fù)責(zé)，因而在督查實(shí)踐中，黨委辦公廳（室）協(xié)助黨委落實(shí)督查工作，具體負(fù)責(zé)謀劃選題、組織協(xié)調(diào)、開(kāi)展督查等活動(dòng)。目前多數(shù)黨委督查機(jī)構(gòu)也是內(nèi)設(shè)于黨委辦公廳（室）中，客觀上便于黨委辦公廳（室）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)督查工作。

第三，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查遵循特定工作制度。中國(guó)現(xiàn)代黨政督查體制建設(shè)始于20 世紀(jì)80 年代[11]，經(jīng)過(guò)40 年的經(jīng)驗(yàn)積累與總結(jié)，形成了包括任務(wù)分解、批示件辦理、聯(lián)合督查、情況報(bào)告、督促整改等在內(nèi)的黨委督查工作制度。黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門(mén)規(guī)章制度，其督查工作在多數(shù)情況下屬于黨委決策督查，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查主體需要遵循黨委督查工作制度。實(shí)踐中，若督查主體就特定黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行專門(mén)調(diào)研，則其督查工作還需遵循黨委督查調(diào)研工作制度，主要包括確定選題、摸查情況、分析研究、提出建議等。

第四，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查堅(jiān)持相應(yīng)的工作方法。督查工作應(yīng)當(dāng)真正發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，如此才能具有權(quán)威性和執(zhí)行力。為此，實(shí)踐過(guò)程中，督查主體會(huì)靈活運(yùn)用自查與他查、明察與暗訪、實(shí)地督查與互聯(lián)網(wǎng)督查、內(nèi)部督查與第三方評(píng)估、常態(tài)化督查與專項(xiàng)督查等多種方式方法，對(duì)重要黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況實(shí)行定期督查和專項(xiàng)督促，不斷提高督查工作的實(shí)效性。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨的工作機(jī)關(guān)（如機(jī)關(guān)工委、組織部門(mén)等）對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查是實(shí)踐中較為常見(jiàn)的現(xiàn)象。不過(guò)，嚴(yán)格來(lái)講，這里“監(jiān)督檢查”不同于“督查”，二者不可混淆。前者側(cè)重“檢查”，即檢查督查對(duì)象貫徹落實(shí)情況是否符合黨內(nèi)法規(guī)制度要求；后者則“督促”與“檢查”并重，督查主體既“督促”督查對(duì)象加快黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施進(jìn)度，也“檢查”黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況是否存在問(wèn)題。此外，“督查”是黨委督查工作中的特點(diǎn)術(shù)語(yǔ)，通常為黨委及其專門(mén)督查機(jī)構(gòu)所使用。

第五，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查重視結(jié)果運(yùn)用。督查結(jié)果運(yùn)用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是要求督查對(duì)象對(duì)存在的問(wèn)題及時(shí)整改，二是督查結(jié)果可運(yùn)用于考核和問(wèn)責(zé)之中。一些地方如銀川市等印發(fā)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制實(shí)施方案，通過(guò)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行考核評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)規(guī)責(zé)任監(jiān)督檢查?？梢?jiàn)，作為黨的督查工作的一個(gè)方面，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查遵循著特定的組織體制和工作機(jī)制。

黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查的制度建設(shè)是黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查的重要內(nèi)容，也是黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查能夠健康發(fā)展的前提和保障。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的不斷發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查的制度建設(shè)也得到了全面發(fā)展，在主體、方式、對(duì)象、形式等方面越來(lái)越豐富，成為黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查的重要抓手。具體來(lái)看，主要包括以下主要方面。

一是根據(jù)督查主體數(shù)量不同，可將黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查劃分為單主體和多主體。單主體督查是指由一個(gè)主體負(fù)責(zé)督查活動(dòng)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》第30條規(guī)定，“各黨委組織部門(mén)應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對(duì)黨支部建設(shè)情況進(jìn)行分析研判，加強(qiáng)分類指導(dǎo)和督促檢查”。多主體是由兩個(gè)或兩個(gè)以上主體負(fù)責(zé)督查活動(dòng)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》第36條規(guī)定，“本條例由上級(jí)黨的委員會(huì)及其組織部門(mén)和上級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施，執(zhí)行情況納入巡視巡察監(jiān)督工作內(nèi)容”，這就是一種典型的多主體式督查。根據(jù)督查主體性質(zhì)不同，上述督查形式又可分為黨委（黨組）及其工作機(jī)關(guān)督查、黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合督查等形式。其中，黨政聯(lián)合發(fā)文是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合督查的重要形式，提高了制度供給效率與執(zhí)行合力[12]，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的重要組成部分。這類黨內(nèi)法規(guī)涉及黨務(wù)和政務(wù)，其督查需要黨政工作部門(mén)協(xié)同配合，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施督查均要求采取黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合督查形式。

二是根據(jù)督查對(duì)象不同，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查可劃分為督查個(gè)體和督查組織。督查個(gè)體是對(duì)特定個(gè)體責(zé)任落實(shí)情況的督查，而督查組織則是對(duì)特定組織責(zé)任落實(shí)情況的督查。對(duì)特定組織責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行督查的黨內(nèi)法規(guī)比較常見(jiàn)，對(duì)特定個(gè)體責(zé)任落實(shí)情況督查則見(jiàn)于關(guān)于主要負(fù)責(zé)人職責(zé)規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)中，如《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第 28條規(guī)定，“上級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)人、農(nóng)村基層黨組織書(shū)記履行第一責(zé)任人職責(zé)情況開(kāi)展督查考核”。一把手是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”，對(duì)一把手責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行督查，目的在于倒逼一把手依規(guī)履責(zé)，推動(dòng)落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)相應(yīng)要求。

三是根據(jù)制度表現(xiàn)形式不同，可將督查制度形式劃分為單項(xiàng)規(guī)定和專門(mén)制度。單項(xiàng)規(guī)定是指內(nèi)含于黨內(nèi)法規(guī)制度之中就某個(gè)單項(xiàng)內(nèi)容做出的規(guī)定；專門(mén)制度則指以專門(mén)文件的形式對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查進(jìn)行規(guī)定。很多黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件都含有監(jiān)督、督查等規(guī)定，這些規(guī)定構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查的重要方面，是最常見(jiàn)的形式。為貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)，有關(guān)部門(mén)會(huì)對(duì)一些重要內(nèi)容做出專門(mén)的制度規(guī)定，如《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》就是根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)的配套制度，這些配套制度就督查的內(nèi)容、機(jī)制、程序和責(zé)任作了詳細(xì)規(guī)定，保障了督查工作的規(guī)范化、制度化。不過(guò)，總的來(lái)看，這些配套督查制度數(shù)量較少。

四是根據(jù)督查頻次不同，可將黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查劃分為日常督查和專項(xiàng)督查。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“抓好法規(guī)制度落實(shí)，必須落實(shí)監(jiān)督制度，加強(qiáng)日常督查和專項(xiàng)檢查。要用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動(dòng)落實(shí)”[13]。黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施不是一時(shí)一事，通過(guò)日常督查可以保障制度化和長(zhǎng)效性。督查本身就是一種壓力傳導(dǎo)機(jī)制[14]，相比于常態(tài)化督查，專項(xiàng)督查是有重點(diǎn)有計(jì)劃的督查，更容易傳導(dǎo)壓力。一些黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定要進(jìn)行“專項(xiàng)督查”，甚至還對(duì)專項(xiàng)督查的頻率作出規(guī)定，如《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》第9條規(guī)定，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)本地區(qū)、本部門(mén)、本系統(tǒng)信訪工作的開(kāi)展和責(zé)任落實(shí)情況，“每年至少組織開(kāi)展一次專項(xiàng)督查”。還有一些黨內(nèi)法規(guī)對(duì)專項(xiàng)督查具體開(kāi)展和結(jié)果運(yùn)用作了要求，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開(kāi)條例（試行）》第22條規(guī)定，“專項(xiàng)督查可以與黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核、黨建工作考核等相結(jié)合”，“督查情況在適當(dāng)范圍內(nèi)通報(bào)”。

五是根據(jù)督查是否納人巡視巡察范圍，可將督查劃分為巡視巡察式督查和非巡視巡察式督查。巡視制度是“黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排”15]，基于巡視的政治性、巡視主體的權(quán)威性和以問(wèn)題為導(dǎo)向性等特征，將黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查納入巡視巡察范圍，提高了黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查的政治站位，更容易引起督查對(duì)象的重視。為此，一些黨內(nèi)法規(guī)如《中國(guó)共產(chǎn)黨組織工作條例》等明確要求，要將條例執(zhí)行情況納入巡視巡察范圍。

目前黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查的制度設(shè)計(jì)遵循著兩個(gè)基本邏輯。第一個(gè)基本邏輯是堅(jiān)持“兩個(gè)責(zé)任”。“黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”適用于包括黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施在內(nèi)的管黨治黨各個(gè)方面各個(gè)過(guò)程。對(duì)黨委而言，將黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查納入黨委巡視巡察范圍，是黨委履行黨內(nèi)監(jiān)督主體責(zé)任的重要手段。作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的首要任務(wù)是維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，這是黨章明確賦予紀(jì)委的職權(quán)，也是紀(jì)委應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。第二個(gè)基本邏輯是堅(jiān)持“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)督查”。督查主體基本圍繞著“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口督查”原則開(kāi)展督查工作。黨委負(fù)責(zé)本地區(qū)、本單位黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作，黨委工作機(jī)關(guān)歸口負(fù)責(zé)本系統(tǒng)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作，上一級(jí)黨委及其工作機(jī)關(guān)采取督查措施加大對(duì)下一級(jí)黨委及其工作機(jī)關(guān)的控制，督查組織體制遵循著“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)督查”的行動(dòng)邏輯。這一邏輯既發(fā)揮了主管部門(mén)的管理、信息等優(yōu)勢(shì)，又進(jìn)一步強(qiáng)化了其管理和監(jiān)督職責(zé)。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查實(shí)踐的制約因素

黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查已經(jīng)成為保障黨內(nèi)法規(guī)制度落地落實(shí)的重要手段。截至2024年12月底，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3933部，其中中央黨內(nèi)法規(guī) 228部，中央部委黨內(nèi)法規(guī)215部，地方黨內(nèi)法規(guī)3490部。1黨的二十大報(bào)告指出，我們黨“已形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。與此形成鮮明對(duì)比的是，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施仍然存在短板，突出的問(wèn)題在于“很多制度沒(méi)有得到嚴(yán)格執(zhí)行”17]。習(xí)近平總書(shū)記深刻指出了法規(guī)制度沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行的種種現(xiàn)象和原因，“現(xiàn)實(shí)生活中，組織不執(zhí)行法規(guī)制度、個(gè)人不遵守法規(guī)制度的現(xiàn)象比比皆是。有的法規(guī)制度意識(shí)淡薄，沒(méi)有養(yǎng)成按照法規(guī)制度辦事的習(xí)慣；有的對(duì)法規(guī)制度陽(yáng)奉陰違，搞‘上有政策、下有對(duì)策’；有的對(duì)法規(guī)制度采取實(shí)用主義態(tài)度，合意的就執(zhí)行，不合意的就不執(zhí)行；有的甚至根本沒(méi)有把法規(guī)制度放在眼里，為所欲為、獨(dú)斷專行，將個(gè)人凌駕于法規(guī)制度之上，使法規(guī)制度形同虛設(shè)”18]。這些問(wèn)題在黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查實(shí)踐中也不同程度存在，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

第一，思想重視不夠，存在“重制定、輕督查”的問(wèn)題。思想上重視不夠，是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施出現(xiàn)短板的重要誘因。這一誘因同樣也反映在督查方面。目前，部分黨內(nèi)法規(guī)制定主體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查給予較少的注意力分配。注意力是行動(dòng)者主觀認(rèn)知的重要反映。在時(shí)間、資源有限情況下，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查分配較少注意力，自然會(huì)減少其對(duì)督查工作的時(shí)間、物力和精力的分配，從而影響督查實(shí)效。突出表現(xiàn)是，目前黨委督查工作實(shí)行督查頻次與總量控制，即督查事項(xiàng)一般會(huì)被納入黨委年度督查計(jì)劃工作中，但目前很少黨委能將黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作納入督查計(jì)劃中，這導(dǎo)致黨委及其工作機(jī)關(guān)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作不夠重視，一些地方的督查工作面臨如下窘境。一方面，督查工作過(guò)多過(guò)頻過(guò)濫[1]；另一方面，涉及黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的督查活動(dòng)卻寥寥可數(shù)。雖然一些地方如內(nèi)蒙古、湖北等在本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)施方案中強(qiáng)調(diào)督查工作，但具體操作往往缺乏制度支撐。在此情形下，一旦黨委臨時(shí)決定啟動(dòng)督查工作，在考核、排名等多重壓力影響下，“搞變通”、“制造景觀”，甚至“上下合謀”等督查策略主義行為隨之產(chǎn)生，督查初衷與督查實(shí)效之間往往形成背離。

第二，主體能力不足，存在“小馬拉大車”現(xiàn)象。督查主體具有較強(qiáng)業(yè)務(wù)能力是黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作順利開(kāi)展的重要保障。目前來(lái)看，督查機(jī)構(gòu)和督查人員在能力方面存在明顯不足，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是督查機(jī)構(gòu)能力不足。雖然督查工作由黨委辦公廳（室）牽頭抓總，但其內(nèi)設(shè)的督查機(jī)構(gòu)通常并不專門(mén)負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作。并且，越是到基層，督查機(jī)構(gòu)人數(shù)越少，有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，縣區(qū)級(jí)黨委督查辦人數(shù)通常為3人左右[20]，但面臨的督查工作相當(dāng)繁重。正如有學(xué)者指出，“各級(jí)黨組織和機(jī)構(gòu)中都沒(méi)有獨(dú)立的、專職的監(jiān)督機(jī)關(guān)或監(jiān)督部門(mén)，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督職責(zé)無(wú)法落實(shí)，也無(wú)法常態(tài)化”21]。一些地方將黨委、政府督查機(jī)構(gòu)合并升格，與黨委辦公廳（室）規(guī)格相同，專門(mén)負(fù)責(zé)黨委督查工作，但這又容易導(dǎo)致與黨委辦公廳（室）產(chǎn)生督查職責(zé)重疊。二是督查人員能力不足。黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施具有較強(qiáng)的專業(yè)性，這對(duì)督查人員專業(yè)水平提出較高要求。以黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估為例，督查人員不但需要檢查牽頭執(zhí)行單位是否進(jìn)行評(píng)估，還需要檢查評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)設(shè)計(jì)等，尤其需要檢查黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系，如此才能發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出對(duì)策。但目前來(lái)看，督查人員能力水平和工作需求存在一定差距。實(shí)踐中，很多督查機(jī)構(gòu)的工作人員是從其他部門(mén)借調(diào)而來(lái)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)并不熟悉，其業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)無(wú)法有效勝任黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作。

第三，職責(zé)權(quán)限不明，督查工作科學(xué)化有待提升。雖然2017年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見(jiàn)》就督查工作的組織領(lǐng)導(dǎo)作了要求，明確集中領(lǐng)導(dǎo)督查工作是黨委的一項(xiàng)重要職責(zé)，但具體至黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查實(shí)踐中，受條塊關(guān)系、制度模糊等因素影響，督查主體職責(zé)權(quán)限不明現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。一是部分黨內(nèi)法規(guī)并沒(méi)有明確界定督查主體，影響督查工作正常開(kāi)展。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等并未指明督查主體，《創(chuàng)建示范活動(dòng)管理辦法（試行）》則將督查職責(zé)賦予“有關(guān)部門(mén)”，這里的“有關(guān)部門(mén)”指代較為模糊。這些規(guī)定可能導(dǎo)致相關(guān)主體對(duì)督查工作相互推諉。二是部分黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施涉及多個(gè)督查主體，監(jiān)督合力有待進(jìn)一步加強(qiáng)。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施往往涉及多個(gè)領(lǐng)域，其督查工作需要多個(gè)主體共同參與、協(xié)同配合，但如何形成監(jiān)督合力卻缺乏相應(yīng)的體制機(jī)制，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》第54條規(guī)定，“黨委（黨組）、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織（人事）部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)考核工作的監(jiān)督檢查”，這些主體如何共同參與督查工作，該法規(guī)并未予以規(guī)定，哪些部門(mén)應(yīng)牽頭并主要負(fù)責(zé)督查工作，也不明確。雖然有權(quán)限對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行督查和監(jiān)督檢查的主體包括各級(jí)黨委及其督查機(jī)構(gòu)、組織部門(mén)、黨的機(jī)關(guān)工委以及黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)等，但鑒于黨內(nèi)法規(guī)具有很強(qiáng)的政治性特點(diǎn)，機(jī)關(guān)工委等黨委工作機(jī)關(guān)可以基于管理職責(zé)“名正言順”對(duì)其實(shí)施情況監(jiān)督檢查[22]，而專門(mén)督查機(jī)構(gòu)卻因督查內(nèi)容繁雜往往“底氣不足”。督查主體分散化、督查職能存在交叉，沒(méi)有形成督查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，無(wú)法有效形成監(jiān)督合力，很容易出現(xiàn)督查過(guò)多過(guò)頻、多頭重復(fù)等問(wèn)題，進(jìn)而給基層帶來(lái)“督查負(fù)擔(dān)”。

第四，制度規(guī)定有待完善，督查工作制度化仍需加強(qiáng)。新時(shí)代依規(guī)治黨創(chuàng)新之舉要求黨的自我革命制度規(guī)范體系必須涵蓋管黨治黨各個(gè)方面各個(gè)環(huán)節(jié)，作為黨的自我革命制度規(guī)范體系的主要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量多、范圍廣，對(duì)其實(shí)施情況的督查工作應(yīng)當(dāng)明確重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵，否則很容易影響督查工作的高效運(yùn)行。因此，明確督查范圍是提升督查工作效能的必要前提。目前來(lái)看，這些工作還不盡如人意，具體有以下表現(xiàn)。一是將哪些重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)納人定期督查、專項(xiàng)督查范圍，缺乏權(quán)威界定。對(duì)重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查、定期督查，目的在于抓重點(diǎn)，開(kāi)展精準(zhǔn)監(jiān)督，防止“眉毛胡子一把抓”。問(wèn)題是，重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)包括范圍目前并沒(méi)有明文規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，重要黨內(nèi)法規(guī)主要是指準(zhǔn)則和條例等基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)[23]。事實(shí)上，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，也是重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)，而一些關(guān)于干部人事選拔任用、重大事項(xiàng)決策的制度規(guī)范如《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見(jiàn)》等則應(yīng)屬于重點(diǎn)法規(guī)制度。實(shí)踐中，如何界定重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)，很大程度會(huì)受督查主體主觀判斷的影響。二是如何將黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施情況納入督查、巡視巡察范圍，目前并沒(méi)有制度化的措施。每一部黨內(nèi)法規(guī)在其制定過(guò)程中都耗費(fèi)了大量人力、物力等成本，每一部黨內(nèi)法規(guī)的背后都體現(xiàn)了制定主體的意志和權(quán)威。因此，要重視每一部黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施。但黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量極為龐大，督查、巡視巡察則實(shí)行頻次總量控制，如何將黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施納入督查、巡視巡察范圍，是一個(gè)非常重要的技術(shù)問(wèn)題。

第五，流程環(huán)節(jié)不清，督查工作規(guī)范化有待加強(qiáng)。作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，督查只是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一種手段，而不是目的。這一機(jī)制通過(guò)信息收集、情況反饋、督促整改、激勵(lì)問(wèn)責(zé)等過(guò)程形成制度落實(shí)監(jiān)督閉環(huán)，促使黨內(nèi)法規(guī)制度本身更加完善，保障黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)落地。就此而言，當(dāng)下黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作的規(guī)范化有待加強(qiáng)，主要表現(xiàn)為以下方面。一是督查內(nèi)容不夠清晰。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施不單是某個(gè)部門(mén)的任務(wù)，需要全黨的共同參與。除執(zhí)規(guī)外，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施還包括知規(guī)、守規(guī)、評(píng)規(guī)等環(huán)節(jié)。然而，從現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于督查的規(guī)定來(lái)看，大多黨內(nèi)法規(guī)往往使用“對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行督查”之類表述，哪些內(nèi)容或環(huán)節(jié)應(yīng)納人督查范圍，規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)。督查內(nèi)容指標(biāo)設(shè)置不合理，督查清單細(xì)化量化不夠，導(dǎo)致督查工作不系統(tǒng)、不全面。二是督查程序和工作機(jī)制相對(duì)籠統(tǒng)，督查工作開(kāi)展不規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)督查程序和工作機(jī)制未作出要求，督查存在較大隨意性。如對(duì)督查工作未作統(tǒng)籌安排，未能實(shí)行計(jì)劃管理；督查對(duì)象選取“一刀切”，未能實(shí)現(xiàn)差異化；過(guò)度重視檢查記錄、臺(tái)賬等形式材料，輕視工作實(shí)績(jī)；不能實(shí)現(xiàn)信息相互利用、共享等。三是督查與反饋、問(wèn)責(zé)等環(huán)節(jié)聯(lián)系并不緊密，無(wú)法有效形成控制閉環(huán)。督查分為“督”與“查”，而“查”的重要目的是信息反饋，督查主體通過(guò)檢查黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)制度文本與制度實(shí)踐間的復(fù)雜關(guān)系，為黨中央和上級(jí)黨委修改完善黨內(nèi)法規(guī)文本提供決策參考，但現(xiàn)有督查存在只“督”不“查”現(xiàn)象，未建立有效反饋機(jī)制，督查反思性弱化[24]，致使不再符合管黨治黨實(shí)際的法規(guī)制度未被及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正。此外，干部人事的考核權(quán)限和問(wèn)責(zé)權(quán)限主要由組織（人事）部門(mén)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，督查機(jī)構(gòu)一般沒(méi)有考核、處分權(quán)限，其督查結(jié)果無(wú)法對(duì)督查對(duì)象產(chǎn)生壓力，由此導(dǎo)致督查對(duì)象對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施問(wèn)題整改不力，督查的糾偏功能發(fā)揮不足。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作的完善策略

《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見(jiàn)》要求著眼提升督查工作的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化水平。作為黨的督查工作的一部分，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查也應(yīng)以提升科學(xué)化、規(guī)范化和制度化水平為目標(biāo)。

第一，系統(tǒng)建設(shè)體系?！蛾P(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見(jiàn)》從指導(dǎo)思想、工作原則、主要任務(wù)、工作制度、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面，對(duì)加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督查工作提出了要求和舉措，是新時(shí)代指導(dǎo)黨的各項(xiàng)督查工作的綱領(lǐng)性文件。黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查應(yīng)以該《意見(jiàn)》為指引，不斷規(guī)范和完善組織領(lǐng)導(dǎo)、工作制度和方式方法等，形成黨內(nèi)法規(guī)制度督查體系。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系完備性要求，需要把屬于其調(diào)整領(lǐng)域的所有事項(xiàng)都納入規(guī)范[25]，出臺(tái)專門(mén)規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查的黨內(nèi)法規(guī)，是補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板的重要手段，也是應(yīng)有之義。作為黨內(nèi)監(jiān)督的基本制度遵循，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第42條規(guī)定，“黨委（黨組）、紀(jì)委（紀(jì)檢組）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)履行黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任和問(wèn)題整改落實(shí)情況的監(jiān)督檢查”，這一規(guī)定也對(duì)出臺(tái)專門(mén)規(guī)范督查黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任落實(shí)情況的制度提出了需求。為此，建議中央有關(guān)部門(mén)根據(jù)該《意見(jiàn)》，結(jié)合《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)，以規(guī)定、辦法或意見(jiàn)等形式，出臺(tái)規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查行為專門(mén)制度，明確“規(guī)定動(dòng)作”。具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的省級(jí)黨委，也可探索制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件。專門(mén)規(guī)范督查活動(dòng)的制度，可重點(diǎn)就覺(jué)內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查的指導(dǎo)思想、工作原則、組織體制、職責(zé)權(quán)限、方式方法、結(jié)果運(yùn)用等做出規(guī)定，為強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作科學(xué)化、規(guī)范化和制度化提供制度支撐和依據(jù)。在出臺(tái)專門(mén)規(guī)章制度時(shí)，立規(guī)主體需要考慮督查體制機(jī)制的設(shè)計(jì)與現(xiàn)有法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)，注意“督查”與“監(jiān)督檢查”間的區(qū)別，確?！岸讲椤睓?quán)限僅由黨委及其督查機(jī)構(gòu)專門(mén)行使，黨委其他工作機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)并廣泛參與。

第二，強(qiáng)化主體意識(shí)。針對(duì)目前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中普遍存在的重制定輕執(zhí)行問(wèn)題，黨組織和黨員不但應(yīng)增強(qiáng)政治意識(shí)，堅(jiān)定政治信仰[2，而且還要強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查意識(shí)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“思想建黨與制度治黨要同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力”，強(qiáng)調(diào)“要使加強(qiáng)制度治黨的過(guò)程成為加強(qiáng)思想建黨的過(guò)程，也要使加強(qiáng)思想建黨的過(guò)程成為加強(qiáng)制度治黨的過(guò)程”27]。一方面，各級(jí)黨組織要強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查責(zé)任感。對(duì)黨委而言，黨章黨規(guī)黨紀(jì)和黨的基本知識(shí)是理論學(xué)習(xí)中心組重要學(xué)習(xí)內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查知識(shí)自然也應(yīng)包含于其中。通過(guò)系統(tǒng)學(xué)習(xí)，各級(jí)黨委（黨組）將理解其在黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查中承擔(dān)哪些具體責(zé)任，深刻認(rèn)識(shí)履行職責(zé)的重要性。另一方面，以考核倒逼黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化督查責(zé)任意識(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，以政績(jī)考核倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)擔(dān)負(fù)起法治建設(shè)重責(zé)。建議以后出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)將督查工作納入考核之中，作為領(lǐng)導(dǎo)班子綜合評(píng)價(jià)和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)，以此激發(fā)黨員干部責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神。

第三，提升主體能力。針對(duì)目前黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查能力不足問(wèn)題，一方面要提升督查機(jī)構(gòu)組織化水平，另一方面要通過(guò)培訓(xùn)教育和隊(duì)伍選配不斷提升督查人員專業(yè)素質(zhì)和能力。督查機(jī)構(gòu)組織化水平較高，意味著其通常具有常設(shè)的組織機(jī)構(gòu)、固定的人員編制及自有的行政資源[28]?！蛾P(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見(jiàn)》要求加強(qiáng)督查機(jī)構(gòu)建設(shè)，并對(duì)省級(jí)黨委督查機(jī)構(gòu)設(shè)置作出規(guī)定，其目的是使督查機(jī)構(gòu)能力與督查職責(zé)相互適應(yīng)。在統(tǒng)籌設(shè)置黨政群機(jī)構(gòu)改革背景下，有三種做法可供參考。一是將黨委督查機(jī)構(gòu)與政府督查機(jī)構(gòu)“合并設(shè)立”，形成“大督查”體制，合并設(shè)立后的督查機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)本地區(qū)黨務(wù)和政務(wù)督查工作。二是將黨委督查機(jī)構(gòu)與考核機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，構(gòu)建“督考合一”機(jī)制，通過(guò)“督考合一”賦予督查機(jī)構(gòu)考核權(quán)限，增強(qiáng)督查機(jī)構(gòu)的權(quán)威。三是科學(xué)配置黨委辦公廳（室）內(nèi)設(shè)督查機(jī)構(gòu)與法制機(jī)構(gòu)權(quán)力和職責(zé)，由黨委法制機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作，這是構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委辦公廳（室）牽頭抓總、黨委法規(guī)處具體負(fù)責(zé)、各方面共同參與督查組織領(lǐng)導(dǎo)體制的重要方面。三種做法各有特點(diǎn)，但均強(qiáng)化了督查機(jī)構(gòu)督查權(quán)限，且通過(guò)清單形式明確督查機(jī)構(gòu)職權(quán)邊界，不斷提升督查機(jī)構(gòu)組織化水平。同時(shí)，還需要注意黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查隊(duì)伍建設(shè)，選配懂立規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)的工作人員，通過(guò)調(diào)研、專家培訓(xùn)、黨校學(xué)習(xí)等形式不斷加強(qiáng)黨規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使督查工作人員成為黨性覺(jué)悟高、理論功底深厚的黨規(guī)人才。

第四，明確督查內(nèi)容。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施內(nèi)涵，明確黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查內(nèi)容及重點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施包括知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)、評(píng)規(guī)和備案審查等環(huán)節(jié)，其督查也應(yīng)圍繞這些內(nèi)容開(kāi)展。具體來(lái)看，在知規(guī)督查方面，應(yīng)督查相關(guān)主體是否對(duì)特定黨內(nèi)法規(guī)開(kāi)展學(xué)習(xí)教育、宣講解讀活動(dòng)，是否建立黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)教育、黨內(nèi)公開(kāi)等機(jī)制。在守規(guī)督查方面，應(yīng)督查相關(guān)主體在決策決定、干部任用等方面是否嚴(yán)格遵循相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)程序要求，特定時(shí)期內(nèi)是否出現(xiàn)違反黨內(nèi)法規(guī)要求的事件及其數(shù)量、影響等。執(zhí)規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)得以貫徹落實(shí)的重點(diǎn)[29]，自然也是黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查的重點(diǎn)。在執(zhí)規(guī)督查方面，既要督查特定黨內(nèi)法規(guī)各項(xiàng)要求是否得到嚴(yán)格執(zhí)行，也要督查相關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否依照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》相關(guān)規(guī)定履職盡責(zé)。在評(píng)規(guī)督查方面，應(yīng)督查黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)或黨內(nèi)法規(guī)牽頭執(zhí)行機(jī)關(guān)是否組織或委托第三方開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估，評(píng)估指標(biāo)維度或標(biāo)準(zhǔn)是否符合政治性、合法性、合理性和實(shí)踐性要求，以及檢查指標(biāo)體系是否包括可行性、規(guī)范性、實(shí)效性等必備指標(biāo)（30]。在備案審查督查方面，重點(diǎn)督查相關(guān)黨組織是否存在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第25條規(guī)定的各種情形，如違反報(bào)備工作程序和時(shí)限要求，報(bào)備不規(guī)范、不及時(shí)甚至不報(bào)備等。上述督查內(nèi)容，可能會(huì)由不同主體負(fù)責(zé)、參與，如針對(duì)干部選拔任用相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況，紀(jì)委和黨委組織部門(mén)均可進(jìn)行監(jiān)督檢查。為防止督查過(guò)多、任務(wù)重疊等，黨委辦公廳（室）要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，黨委督查部門(mén)也要主動(dòng)加強(qiáng)同其他黨委工作機(jī)關(guān)的溝通。

第五，科學(xué)界定范圍。黨內(nèi)法規(guī)是體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志并依靠黨的紀(jì)律執(zhí)行的專門(mén)規(guī)章制度，形成了包括黨章、準(zhǔn)則、條例等在內(nèi)的一整套制度體系，這一體系內(nèi)部嚴(yán)格遵循著一定效力位階。效力位階直接表現(xiàn)為不同類型黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，這一關(guān)系是黨內(nèi)法規(guī)適用規(guī)則的重要基礎(chǔ)[31]，而影響效力位階的重要依據(jù)是民主集中制的組織原則。中國(guó)共產(chǎn)黨是按照民主集中制原則組織起來(lái)的富于戰(zhàn)斗性和紀(jì)律性的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨，黨的重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)包括黨章以及黨的中央組織制定的準(zhǔn)則、條例、規(guī)定等中央骨干黨內(nèi)法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)凝聚了全黨的共識(shí)，遵循了“全黨服從中央”這一民主集中制基本要求。此外，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)共同構(gòu)成了黨內(nèi)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)體系，三種權(quán)力統(tǒng)一于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)體系正是按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則[32]，劃分為黨章、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)，構(gòu)成“ 1+4 ”基本框架。在此框架下，重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)是規(guī)范決策權(quán)力、規(guī)范執(zhí)行權(quán)力、規(guī)范監(jiān)督權(quán)力的法規(guī)。界定重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)范圍后，“將黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施情況納入黨委督查、巡視巡察范圍，對(duì)重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行定期督查、專項(xiàng)督查”33]，可分步驟有計(jì)劃進(jìn)行。首先，將全部黨內(nèi)法規(guī)劃分為三大類，即明確含有定期督查或?qū)ｍ?xiàng)督查規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)、未含有定期督查或?qū)ｍ?xiàng)督查規(guī)定的重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)和其他非重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)。其次，根據(jù)分類，制定黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作年度計(jì)劃和安排，并將其納入黨委督查、巡視巡察工作年度計(jì)劃和安排中，力爭(zhēng)在黨委一屆任期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查全覆蓋。最后，分類付諸實(shí)踐。巡視巡察中的黨內(nèi)法規(guī)范圍，可側(cè)重未含有定期督查或?qū)ｍ?xiàng)督查規(guī)定的重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)和其他非重點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)，明確含有定期督查或?qū)ｍ?xiàng)督查規(guī)定的法規(guī)可單列進(jìn)行督查。

第六，完善工作機(jī)制。針對(duì)目前黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查制度化有待強(qiáng)化問(wèn)題，可通過(guò)前置審核、備案審查等機(jī)制，不斷規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作規(guī)定。黨委法規(guī)工作機(jī)構(gòu)在進(jìn)行前置審核時(shí)，要審核黨內(nèi)法規(guī)是否明確了督查主體。未明確的，可向起草部門(mén)和單位提出修改意見(jiàn)。在備案審查中，未規(guī)定督查主體、規(guī)定模糊或者容易引起誤解的，審查機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)報(bào)備機(jī)關(guān)書(shū)面提醒。同時(shí)，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作制度，主要包括黨內(nèi)法規(guī)制度落實(shí)情況報(bào)告、調(diào)研督查、督促整改、核查復(fù)核等[34]。根據(jù)上述工作制度，不斷創(chuàng)新督查方式方法，綜合運(yùn)用聽(tīng)取匯報(bào)、實(shí)地察看、聯(lián)合督查、交叉督查、第三方評(píng)估等方法，保障督查工作靈活開(kāi)展。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化督查結(jié)果運(yùn)用和責(zé)任追究。若考慮將黨委督查室與目標(biāo)考評(píng)辦、績(jī)效考核辦合并設(shè)立，合并后的督查考核機(jī)構(gòu)應(yīng)與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨委組織部門(mén)建立工作協(xié)同機(jī)制，健全督查考核機(jī)制，及時(shí)將督查結(jié)果反饋至組織（人事）部門(mén)，使其作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。整改是督查工作的“后半篇”，對(duì)督查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，督查主體應(yīng)責(zé)成牽頭執(zhí)行單位立即整改，問(wèn)題突出的，還要對(duì)責(zé)任人進(jìn)行約談。目前，一些地方已開(kāi)展執(zhí)規(guī)責(zé)任制問(wèn)責(zé)處理活動(dòng)，如湖北省在2016年開(kāi)展的黨內(nèi)法規(guī)貫徹情況督查中，免職處理1人、給予黨紀(jì)處分6人，約談批評(píng)35人[35]。在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的同時(shí)，督查主體也要注意善于發(fā)現(xiàn)典型，要善于以點(diǎn)帶面，推動(dòng)全局工作[3。并且，督查主體也不能只督查，不分析。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中存在的共性問(wèn)題，要分析問(wèn)題、探究原因，提出建議、對(duì)策，并向黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)書(shū)面報(bào)告，以此保障督查發(fā)揮最大效能。

督查是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施的重要手段，是增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威性和執(zhí)行力的關(guān)鍵一招。然而，由于在制度層面關(guān)于督查的規(guī)定散見(jiàn)于各種黨內(nèi)法規(guī)中，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查工作并沒(méi)有形成系統(tǒng)的規(guī)范體系，這給黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查實(shí)踐造成諸多困惑。實(shí)際上，黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查是黨的督查工作的一部分，也應(yīng)是一項(xiàng)經(jīng)常性工作?？茖W(xué)化、規(guī)范化和制度化是衡量黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是其未來(lái)重要發(fā)展方向。黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查需要與當(dāng)下黨委督查制度、巡視巡察制度有機(jī)融合，借鑒已有督查工作創(chuàng)新方式和有益經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施督查不斷取得新的成效。

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[15]中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院．習(xí)近平關(guān)于堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系論述摘編［M]．北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社，2022： 94.

[16]宋功德．中國(guó)式現(xiàn)代化之黨規(guī)回應(yīng)[J]．中國(guó)法學(xué)，2025，（1）.

[17]中共中央文獻(xiàn)研究室．十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：上［G]．北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014：720.

[18］習(xí)近平．論堅(jiān)持全面依法治國(guó)［M]．北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020：154.

[19]杜曉光，郭妙蘭．一撥撥檢查督導(dǎo)讓基層苦不堪言〔J]．中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察，2020，（22）.

[20]曾璋．新時(shí)代N省黨委督查工作研究［D]．湖南大學(xué)，2018：23.

[21］王立峰．論黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的內(nèi)涵、要素與路徑［J]．黨內(nèi)法規(guī)理論研究，2019，（1）.

[22］中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工委理論學(xué)習(xí)中心組．以永遠(yuǎn)在路上的清醒和堅(jiān)定推動(dòng)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)走在前作表率[N]．人民日?qǐng)?bào)，2022-12-26.

[23]張曉燕．關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系建設(shè)的思考和建議［J]．理論學(xué)刊，2017，（3）.

[24］仇葉．以督促統(tǒng)：督查制度的政策層級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制及其實(shí)踐［J]．探索與爭(zhēng)鳴，2022，（7）.

[25]孟濤．黨內(nèi)法規(guī)體系的形成與完善［J]．法學(xué)研究，2021，（6）.

[26］李斌雄，廖明．新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施探討〔J]．馬克思主義研究，2019，（10）.

[27］習(xí)近平．在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話［Z]．北京：人民出版社，2014：18.

[28]李聲宇．從嵌入到獨(dú)立：督查機(jī)制的模式演化與政策匹配邏輯［J]．華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，（1）.

[29][34］宋功德．黨規(guī)之治———黨內(nèi)法規(guī)一般原理［M]．北京：法律出版社，2021：453，698.

[30]伊士國(guó)，郭康．論黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估指標(biāo)體系之構(gòu)建［J]．政法論叢，2019，（4）.

[31］蘇紹龍，秦前紅．論黨內(nèi)法規(guī)的適用規(guī)則[J]．華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，（1）.

[32]中共中央辦公廳法規(guī)局．中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系［N]．人民日?qǐng)?bào)，2021-08-04.

[35]湖北：專項(xiàng)督查《準(zhǔn)則》《條例》等法規(guī)制度落實(shí)情況［EB/OL]．（2016-06-27）［2025-05-12]. http： //politics. people. com. cn/n1/2016/0627/c1001 -28481557. html.

[36]“習(xí)書(shū)記善于運(yùn)用督查推動(dòng)決策落實(shí)”——習(xí)近平在浙江（二十六）［N]．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2021-04-05.

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