中圖分類號：D912.28 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2025）04-0079-14

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2025.04.007

一、問題的提出

商業(yè)銀行作為吸收存款、發(fā)放貸款的信用中介，在中央銀行的調控下，不僅在傳統(tǒng)貨幣供給方面發(fā)揮著巨大作用，更在數(shù)字經濟時代的貨幣發(fā)行與流通過程中扮演著至關重要的角色。隨著區(qū)塊鏈等新一代信息技術的發(fā)展以及私人加密貨幣對主權貨幣體系的挑戰(zhàn)，諸多國家或地區(qū)的中央銀行開始研發(fā)數(shù)字形式的法定貨幣——法定數(shù)字貨幣（以下簡稱“數(shù)字貨幣”）。其中，如何基于發(fā)行目標和主體優(yōu)勢確立市場機構特別是商業(yè)銀行在數(shù)字貨幣發(fā)行流通中的權利義務邊界，已成為構建數(shù)字貨幣法律機制的重點議題。2020年以來，基于推動普惠金融、滿足公眾法定貨幣需求等目標，中國人民銀行（以下簡稱“我國央行”）已陸續(xù)在多個省份和城市開展中國版數(shù)字貨幣——數(shù)字人民幣（e-CNY）的公開試點。黨的二十屆三中全會提出，要穩(wěn)妥推進數(shù)字人民幣研發(fā)和應用，進一步確立了數(shù)字人民幣在金融體制改革乃至數(shù)字經濟發(fā)展中的重大戰(zhàn)略地位。

根據(jù)我國央行所發(fā)布《中國數(shù)字人民幣的研發(fā)進展白皮書》（以下簡稱《白皮書》）[1]，數(shù)字人民幣采用中心化管理、雙層運營模式。我國央行指定數(shù)家商業(yè)銀行作為運營機構（下文簡稱為“指定商業(yè)銀行”），并向其發(fā)行數(shù)字人民幣，指定商業(yè)銀行負責向公眾提供錢包開立、貨幣移轉等服務。同時，指定商業(yè)銀行在提供基本貨幣服務的基礎上，聯(lián)合非指定商業(yè)銀行、非銀行機構開展離線支付、智能合約應用、智能貸款等附屬業(yè)務。然而，由于數(shù)字人民幣兼具“貨幣”和“支付”的特性，商業(yè)銀行參與數(shù)字人民幣的業(yè)務屬性尚不明確，在客觀上可能會造成權利義務不對等，進而對其有效開展數(shù)字人民幣業(yè)務、增強公眾對數(shù)字人民幣的認可帶來不利影響。《中華人民共和國中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》擬將數(shù)字人民幣納為合法的貨幣形式，但未進一步規(guī)定商業(yè)銀行如何參與數(shù)字人民幣發(fā)行流通。我國央行已多次表示，要堅持人民性、法治化、市場化原則，制定出臺數(shù)字人民幣相關管理辦法和行業(yè)配套政策[2]。其中，如何按照“相同業(yè)務、相同風險、相同監(jiān)管”的基本原則，厘清商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務的法律屬性——特別是相關業(yè)務是否可以容納于既有法律機制，則屬于強化數(shù)字人民幣法治保障的關鍵內容。

目前，學界對數(shù)字人民幣的研究重點在財產權保護、個人信息保護等與貨幣本體相關的私權利，以及貨幣法償性、反洗錢等公權力介人問題。但鮮有研究從銀行法視角，探討商業(yè)銀行參與數(shù)字人民幣業(yè)務的具體法律屬性界定[3]，這也導致商業(yè)銀行等機構在相應業(yè)務中的法律地位難以確立。據(jù)此，本文將基于數(shù)字人民幣運行機制及業(yè)務類型分析其面臨的法律挑戰(zhàn)，進而分類論證各類業(yè)務的法律屬性，并在此基礎上提出相應的制度完善建議。

二、商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務及其法律挑戰(zhàn)

明確數(shù)字人民幣在實踐中的運行機制和業(yè)務類型，是研究商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務屬性的基礎。下面將基于數(shù)字人民幣的運行機制歸納其特殊功能，梳理商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務的總體類型，并分析其面臨的法律挑戰(zhàn)。

（一）數(shù)字人民幣的運行機制

根據(jù)《白皮書》，數(shù)字人民幣是由我國央行發(fā)行、指定商業(yè)銀行參與運營，以廣義賬戶體系為基礎、支持銀行賬戶松耦合的法償貨幣。在運行機制上，數(shù)字人民幣在表現(xiàn)形態(tài)和運營模式兩個方面展現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)人民幣的特殊功能①。

在表現(xiàn)形態(tài)方面，數(shù)字人民幣通過數(shù)字錢包進行存儲，以加密字符串與錢包余額變動體現(xiàn)資金移轉效果，進而實現(xiàn)非經用戶允許無法挪用的功能和保持較強的財產特定性。數(shù)字人民幣既不同于以金屬或紙張形式存在的現(xiàn)金，又與附屬于賬戶媒介、以數(shù)字余額形態(tài)體現(xiàn)的銀行存款相區(qū)分。同時，數(shù)字人民幣必須存儲于由指定商業(yè)銀行開立的數(shù)字錢包之中，用戶可根據(jù)身份識別的程度，選擇申請開立在資金余額、交易限額等方面權限不一的錢包類型，該錢包無須與銀行賬戶強制綁定使用。進一步看，此種數(shù)字錢包雖然與銀行賬戶一樣具有貨幣存儲功能，但不會像銀行賬戶一樣，將客戶原本擁有的國家貨幣信用轉換為銀行貨幣信用。與之相對應，商業(yè)銀行無法像處理現(xiàn)金人民幣那樣，將數(shù)字人民幣轉變?yōu)槠滟Y產負債表中的負債；未經持有人許可，包括商業(yè)銀行在內的任何主體無法動用數(shù)字錢包中的資金從事其他投資活動。同時，數(shù)字人民幣的錢包資金余額對應非固定的加密字符串，該字符串由英文字母、數(shù)字及特殊符號組成。在因支付或兌出兌人數(shù)字人民幣而發(fā)生資金余額增減時，該字符串的組成內容也會變動，進而具備類似于現(xiàn)金的特定性，可彰顯數(shù)字人民幣的財產權保護優(yōu)勢。

在運營模式方面，數(shù)字人民幣由我國央行所指定的商業(yè)銀行發(fā)行，并在非指定商業(yè)銀行、非銀行金融機構、商業(yè)機構（實踐中統(tǒng)稱為“2.5層機構”②）的合作參與下進行流通，進而實現(xiàn)“支付即結算”等既有非現(xiàn)金支付手段尚不具備的功能。為了通過市場機構的參與以提升貨幣流通的效率與服務創(chuàng)新，我國央行不直接面向公眾發(fā)行數(shù)字人民幣，而是由符合特定條件的商業(yè)銀行“居間”發(fā)行。一方面，我國央行實施 100% 準備金額度管理，授予指定商業(yè)銀行向用戶提供數(shù)字人民幣的額度；另一方面，指定商業(yè)銀行在為用戶開立數(shù)字錢包后，便可按照用戶申請，用準備金向我國央行兌換等額的數(shù)字人民幣，進而將數(shù)字人民幣投人流通[4]。同時，為了實現(xiàn)與第三方支付等既有新型支付模式的融合共存[5]]，指定商業(yè)銀行不僅“居間”發(fā)行數(shù)字人民幣，還與“2.5層機構”乃至政府部門合作，承擔了擴大貨幣使用場景的職責。由于“2.5層機構”無法直接為用戶開立數(shù)字錢包，大多數(shù)字人民幣的支付交易均由指定商業(yè)銀行進行處理。盡管跨行的支付交易可能涉及我國央行參與的多重清算，但在時間效率上仍能實現(xiàn)與現(xiàn)金相似的“支付即結算”技術效果。換句話說，在打破傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)支付“四方模式”① 的前提下，數(shù)字人民幣財產權的轉移直接在消費者與商戶之間發(fā)生，商戶可即時、足額收到消費者的數(shù)字人民幣資金，商業(yè)銀行不再作為資金提供方和銀行賬戶的管理者[6]。

（二）商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務的具體類型

從前述數(shù)字人民幣的表現(xiàn)形態(tài)與運營模式可以看出，我國央行、商業(yè)銀行以及非銀行機構在數(shù)字人民幣發(fā)行流通過程中實施了不同行為，這些行為已超越商業(yè)銀行對客戶所提供“服務”（service）的范疇，而體現(xiàn)為不同參與主體之間的“業(yè)務”（business）活動。下面將以指定商業(yè)銀行為例，按照業(yè)務對象的差異，梳理其參與數(shù)字人民幣業(yè)務的具體類型。

其一，指定商業(yè)銀行與我國央行開展的業(yè)務，具體包括資產交換與跨機構清算兩方面。一方面，數(shù)字人民幣在主要用于零售支付的情況下，其實施與現(xiàn)金相似的“按需發(fā)行”方式，即商業(yè)銀行在被我國央行指定為運營機構后，可在央行確定的準備金范圍內，向央行申請發(fā)行或贖回（即注銷）等額的數(shù)字人民幣，實現(xiàn)數(shù)字人民幣與準備金的交換。但我國央行若計劃通過數(shù)字人民幣實現(xiàn)特定貨幣政策目標，亦可通過資產（如國債）買賣的方式向市場主動發(fā)行數(shù)字人民幣，進而實現(xiàn)銀行間市場數(shù)字人民幣與特定資產的交換。另一方面，當用戶的一筆數(shù)字人民幣交易涉及不同指定商業(yè)銀行的錢包時，我國央行下屬的清算機構會為該類跨機構清算提供技術支持，包括跨機構對賬、賬本集體維護和多點備份8，甚至可以在多邊凈額清算前提下充當中央對手方，此時指定商業(yè)銀行與中央銀行同樣存在銀行間交易關系。

其二，指定商業(yè)銀行與用戶開展的業(yè)務，具體包括數(shù)字人民幣基本支付服務與其他支付服務兩方面。一方面，根據(jù)用戶的申請和實名認證程度，指定商業(yè)銀行為其開立相應類型的數(shù)字錢包，并提供數(shù)字人民幣兌人、兌出、轉賬、收款或付款等基本支付服務。另一方面，在基本支付服務的基礎上，指定商業(yè)銀行聯(lián)合地方政府以及非指定商業(yè)銀行、非銀行金融機構和商業(yè)機構，為用戶提供基于智能合約、離線支付等技術的其他支付服務，例如，預付費、交通碼、定期生活繳費、代發(fā)工資等。又如，指定商業(yè)銀行在部分金融業(yè)務中，將原先作為支付手段使用的銀行存款替換為數(shù)字人民幣，包括數(shù)字人民幣貸款、數(shù)字人民幣理財、數(shù)字人民幣證券投資等金融業(yè)務。

其三，指定商業(yè)銀行與非銀行機構開展的關于數(shù)字人民幣支付場景拓展的業(yè)務。在技術開發(fā)層面，指定商業(yè)銀行與電信運營商、芯片制造商等信息通信服務者合作，開發(fā)形態(tài)更加多元的支付方式和錢包產品，例如，開發(fā)無網(wǎng)無電支付、卡片式硬錢包產品，以滿足指定商業(yè)銀行提供特殊支付服務的需求。在實際的貨幣接收層面，指定商業(yè)銀行與政府部門、事業(yè)單位以及大中型商業(yè)機構（如電子商務平臺）合作，為其提供數(shù)字人民幣收款設備或增加收款渠道，以創(chuàng)造行政費用征繳、零售產品或服務消費等數(shù)字人民幣支付場景。

對于非指定商業(yè)銀行而言，其面向我國央行和用戶所參與的數(shù)字人民幣業(yè)務范圍相對較小。為加人數(shù)字人民幣流通體系，非指定商業(yè)銀行有兩種模式可以選擇。第一種模式，非指定商業(yè)銀行可選擇接人數(shù)字人民幣互聯(lián)互通平臺，與我國央行開展數(shù)字人民幣資產交換業(yè)務。據(jù)此，用戶可以在“數(shù)字人民幣”應用程序（application，APP）上使用該銀行開立的賬戶，實現(xiàn)數(shù)字人民幣與銀行存款的轉換。不過，非指定商業(yè)銀行仍無法參加與指定商業(yè)銀行相同的跨機構清算業(yè)務。第二種模式，非指定商業(yè)銀行亦可選擇接人指定商業(yè)銀行，為指定商業(yè)銀行開展數(shù)字人民幣錢包輔助開立、輔助管理等業(yè)務。非指定商業(yè)銀行在其互聯(lián)網(wǎng)經營終端（如手機銀行APP）設置指定商業(yè)銀行的數(shù)字人民幣錢包界面，用戶可以通過該終端界面在相應指定商業(yè)銀行開立數(shù)字人民幣錢包。不過，僅選擇此種接入模式的非指定商業(yè)銀行，還是無法直接與我國央行進行準備金等資產的交換，相應交換行為需由指定商業(yè)銀行代理實施。此外，與指定商業(yè)銀行相似，非指定商業(yè)銀行同樣與非銀行機構合作開展關于數(shù)字人民幣支付場景拓展的業(yè)務①。

（三）商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務的法律定性困境

數(shù)字人民幣作為新一代信息技術發(fā)展下的新型法定貨幣，在數(shù)字經濟活動中將發(fā)揮不可或缺的作用。作為由我國央行發(fā)行、體現(xiàn)國家信用的數(shù)字貨幣，數(shù)字人民幣必須在“非傷害”（donotharm）原則即不對既有基礎設施和貨幣發(fā)行制度帶來根本性損害的前提下，實現(xiàn)技術與業(yè)務的創(chuàng)新，為社會公眾服務[9]10。此種非傷害原則進一步體現(xiàn)為通過法治保障手段，讓市場在數(shù)字人民幣研發(fā)試點的資源配置中發(fā)揮決定性作用。而提供法治保障的首要任務，則是使得數(shù)字人民幣業(yè)務能在法律上得到清晰、明確的界定，進而賦予商業(yè)銀行與其業(yè)務能力相適應的權利類型、劃定與其權利相對等的義務范圍。然而，商業(yè)銀行所參與的數(shù)字人民幣業(yè)務在法律定性上存在困境，這種困境表現(xiàn)為如下兩個方面。

一方面，如果按照現(xiàn)金人民幣的發(fā)行與管理機制，將數(shù)字人民幣完全納入現(xiàn)有貨幣法律之中，雖然有利于保持法律穩(wěn)定性，但未考慮到數(shù)字人民幣的技術和業(yè)務的特殊性。以《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）、《中華人民共和國人民幣管理條例》（以下簡稱《人民幣管理條例》）為代表的貨幣法律規(guī)范，系統(tǒng)構建了現(xiàn)金人民幣從設計到回籠的發(fā)行管理機制。由于數(shù)字人民幣的發(fā)行流通兼具貨幣管理與支付監(jiān)管特性，商業(yè)銀行在數(shù)字錢包開立、資金轉移等過程中引發(fā)的個人信息義務等方面的爭議，在現(xiàn)金人民幣流通的場景下便無須考量（與銀行賬戶相關的保密義務除外）。事實上，此類義務由于與貨幣數(shù)字化緊密相關，還應受到貨幣法律之外的商業(yè)銀行法律與支付服務法律的約束。此外，不同類型的商業(yè)銀行基于不同的經營范圍等，在數(shù)字人民幣流通過程中發(fā)揮了多層次功能。雖然《人民幣管理條例》專門規(guī)定了“中國人民銀行授權的國有獨資商業(yè)銀行”負責鑒定人民幣的真?zhèn)巍]收偽造或變造的人民幣②，但結合《人民幣管理條例》施行的時間和我國銀行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，這一規(guī)定已難以滿足不同層次與類型的商業(yè)銀行參與數(shù)字人民幣業(yè)務的差異化需要，徑行適用既有法律可能會阻礙相關業(yè)務模式的創(chuàng)新。

另一方面，如果“另起爐灶”地制定實施法典化的數(shù)字貨幣法，雖有助于直接解決商業(yè)銀行參與數(shù)字人民幣業(yè)務的定性問題，但難以適應數(shù)字人民幣業(yè)務迅速變化以及技術迭代更新，并還可能引發(fā)與既有法律制度的沖突。數(shù)字貨市法的法律位階高、約束范圍廣，能夠較全面規(guī)定包括商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務在內的各項內容[1。但是，高位階的法律制度往往意味著更漫長更復雜的立法過程，而數(shù)字人民幣的快速發(fā)展及其對傳統(tǒng)業(yè)務、技術的補充甚至替代，意味著大量直接約束數(shù)字人民幣業(yè)務活動的法律制度仍要以較為靈活的低位階形式存在，而這反過來又會削弱數(shù)字貨幣法的權威性。同時，現(xiàn)行《中國人民銀行法》未直接明確人民幣是否只具有現(xiàn)金形態(tài)，這本身便為數(shù)字人民幣業(yè)務的可約束性提供了部分空間。如果數(shù)字貨幣法直接產生特別法優(yōu)于一般法的效果，或未考慮到商業(yè)銀行同時開展現(xiàn)金人民幣與數(shù)字人民幣業(yè)務的合理成本差異，這就可能會給整體性的貨幣流通秩序帶來不利影響。

上述困境會進一步引發(fā)商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務的權利與義務失衡。就目前的試點情況來看，商業(yè)銀行參與數(shù)字人民幣業(yè)務更多是受到了“窗口指導”而非“市場激勵”的驅動。在此情況下，對于指定商業(yè)銀行而言，其一方面僅有權處理非實名個人信息，而無權使用用戶錢包內的資金，另一方面卻仍須履行較強的個人信息保護義務和財產保護義務。對于非指定商業(yè)銀行而言，其作為合作場景的構建主體，一方面僅有權處理脫敏數(shù)據(jù)或經用戶同意處理的個人信息①，而無權使用用戶錢包內的資金，另一方面在現(xiàn)行法下仍須履行與普通數(shù)據(jù)處理相對應的安全保障義務。為降低合規(guī)成本，非指定商業(yè)銀行在實踐中只能通過其他手段間接處理個人信息。此外，商業(yè)銀行參與數(shù)字人民幣業(yè)務的權利義務失衡過度，還會弱化商業(yè)銀行主動參與數(shù)字人民幣的積極性，導致數(shù)字人民幣促進普惠、改善民生的持續(xù)效果不甚良好，這便又會對數(shù)字人民幣業(yè)務“為何還需要商業(yè)銀行參與”這一前置性問題構成現(xiàn)實挑戰(zhàn)。在此情況下，根據(jù)“相同業(yè)務、相同風險、相同監(jiān)管”的金融科技治理原則，按照參與數(shù)字人民幣業(yè)務的具體商業(yè)銀行類型、具體業(yè)務種類實施差異化定性，并在此基礎上完善數(shù)字人民幣法律制度，便有了可施展的空間。

三、商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務的現(xiàn)行法屬性界定

為解決商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務的法律定性困境，下面將先區(qū)分不同商業(yè)銀行的中介法律地位，爾后在區(qū)分核心業(yè)務與附屬業(yè)務前提下，將與現(xiàn)行法律規(guī)定較為相似的商業(yè)銀行業(yè)務予以定性，最后對需要制度完善的數(shù)字人民幣業(yè)務進行總結。

（一）屬性界定的基礎：商業(yè)銀行“貨幣發(fā)行中介”的法律地位確認

商業(yè)銀行參與的數(shù)字人民幣業(yè)務可以劃分為多個具體類型。但從法律定性視角看，我國商業(yè)銀行對央行的業(yè)務、商業(yè)銀行對用戶的部分業(yè)務屬于數(shù)字人民幣業(yè)務的“一體兩面”，因此應先明確商業(yè)銀行在參與數(shù)字人民幣業(yè)務中的法律地位。其中便涉及相應業(yè)務范圍內對“基本業(yè)務”與“附屬業(yè)務”的劃分。傳統(tǒng)銀行法理論按照是否體現(xiàn)商業(yè)銀行的信用創(chuàng)造功能或體現(xiàn)商業(yè)銀行的本質，將商業(yè)銀行有權經營的業(yè)務分為基本業(yè)務與附屬業(yè)務[11]10。盡管數(shù)字人民幣的發(fā)行流通與可實現(xiàn)信用創(chuàng)造的銀行存款存在顯著區(qū)別，但為了便于體現(xiàn)商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務的本質，基本業(yè)務與附屬業(yè)務的劃分方式仍可被借鑒使用。同時，劃分數(shù)字人民幣業(yè)務的標準應側重數(shù)字人民幣的“可得性”，即商業(yè)銀行提供數(shù)字錢包開立、資金移轉等涉及用戶能否正常使用數(shù)字人民幣的業(yè)務，這些業(yè)務應被視為基本業(yè)務。反之，如果是商業(yè)銀行在基本業(yè)務之外、基于特定支付場景提供的特殊業(yè)務，且此種業(yè)務的缺位不影響數(shù)字人民幣的正常使用，如智能合約應用、近場支付（near fieldcommunication，NFC）等，那么此種業(yè)務應被視為附屬業(yè)務。需注意的是，數(shù)字人民幣兌人或兌出，即數(shù)字人民幣與銀行存款或現(xiàn)金的轉換，不應被視為基本業(yè)務，而應屬于在商業(yè)模式創(chuàng)新下為用戶提供多樣化資金類型選擇的附屬業(yè)務。

在劃分基本業(yè)務與附屬業(yè)務的前提下，有權參與數(shù)字人民幣業(yè)務的商業(yè)銀行應被視為“貨幣發(fā)行中介”與“貨幣流通中介”。就傳統(tǒng)銀行業(yè)務而言，商業(yè)銀行作為獲得專門牌照、可以吸收存款、發(fā)放貸款的金融機構，在部分存款準備金制度下實施貨幣創(chuàng)造功能，進而成為金融市場乃至整個社會經濟體系中最重要的貨幣信用中介。不過，商業(yè)銀行作為貨幣信用中介的前提，是客戶擁有的貨幣財產已從體現(xiàn)國家信用的現(xiàn)金轉換為體現(xiàn)銀行信用的銀行存款，而數(shù)字人民幣發(fā)行過程中僅發(fā)生同屬國家信用的央行準備金與數(shù)字人民幣的交換行為。因此，數(shù)字人民幣的基本業(yè)務與貨幣信用中介所涉及的貨幣創(chuàng)造存在根本區(qū)別。此外，數(shù)字人民幣視域下的貨幣發(fā)行中介還有別于提供支付結算服務的傳統(tǒng)商業(yè)銀行或非銀行支付機構。雖然二者均在特定媒介（即錢包或賬戶）基礎上開展資金移轉，但傳統(tǒng)商業(yè)銀行或非銀行支付機構本質上提供的是存款或備付金服務，并未直接參與到法定貨幣的發(fā)行過程之中。更重要的是，貨幣發(fā)行中介的存在，體現(xiàn)了我國央行構建雙層運營模式、不直接向公眾發(fā)行數(shù)字人民幣的核心目的——防止金融脫媒、化解貨幣發(fā)行風險。由于數(shù)字人民幣的基本業(yè)務決定了公眾能否及時、足額獲取并使用數(shù)字人民幣，此類業(yè)務應只能由我國央行指定的商業(yè)銀行開展，即應由指定商業(yè)銀行作為“貨幣發(fā)行中介”。而附屬業(yè)務承擔了擴大數(shù)字人民幣流通范圍和交易場景的使命，能夠開展此類業(yè)務的“貨幣流通中介”便可包括非指定商業(yè)銀行在內。

（二）與央行開展的銀行間數(shù)字人民幣基本交換業(yè)務屬性

作為貨幣發(fā)行中介，指定商業(yè)銀行開展的數(shù)字人民幣基本業(yè)務中，對我國央行開展的業(yè)務是數(shù)字人民幣發(fā)行及流通的起點。從央行視角看，這一業(yè)務可直接被視為貨幣發(fā)行或貨幣調控業(yè)務。但從商業(yè)銀行視角看，由于其業(yè)務面向主體和活動范圍更為多元，此類業(yè)務應被統(tǒng)稱為“銀行間數(shù)字人民幣交換業(yè)務”。之所以稱為“交換”而非“兌換”，是因為在商業(yè)銀行資產負債表上，借記的數(shù)字人民幣和貸記的央行準備金都是體現(xiàn)我國國家信用的貨幣形式，不存在本幣與外幣的所謂“兌換”過程。根據(jù)《中國人民銀行法》《人民幣管理條例》等有關規(guī)定，商業(yè)銀行開展的銀行間數(shù)字人民幣交換業(yè)務可被納人“開辦央行存款賬戶”“辦理現(xiàn)金存取”“參與公開市場操作”“參與央行支付系統(tǒng)”這四類法定業(yè)務。

首先，商業(yè)銀行開展銀行間數(shù)字人民幣交換業(yè)務的前提，是依法申請開立與使用央行存款賬戶。央行存款賬戶是我國央行為銀行類金融機構開立的、用于資金存放的負債類賬戶，包括準備金存款賬戶和專用存款賬戶兩類。開戶機構如申請開立，需要滿足具備完善的風險防控機制、明確的賬戶開立政策依據(jù)或業(yè)務需要等條件，開立后可使用資金轉賬、信息查詢、余額預警等服務①。雖然現(xiàn)行法尚未將存取數(shù)字人民幣納入央行存款賬戶的使用范疇，但基于數(shù)字人民幣與現(xiàn)金在發(fā)行投放過程中的相似性，其可適用包括現(xiàn)金存取在內的央行準備金存款賬戶使用的相關規(guī)定。例如，商業(yè)銀行應建立完善賬戶頭寸管理機制，以確保賬戶有足夠資金用于履行支付義務，其中，應嚴格區(qū)分法定存款準備金和用于其他目的的賬戶存款②。

其次，商業(yè)銀行通過準備金與我國央行交換數(shù)字人民幣，可參照適用于現(xiàn)行法中的現(xiàn)金存取業(yè)務。盡管《中國人民銀行法》《人民幣管理條例》均明確規(guī)定人民幣由我國央行統(tǒng)一發(fā)行，但就現(xiàn)金人民幣而言，我國央行不直接向公眾投放貨幣，而是通過商業(yè)銀行間接投放。具體而言，商業(yè)銀行的人民幣現(xiàn)金“業(yè)務庫”與央行分支機構的“發(fā)行庫”通過存取款、殘損人民幣兌換等業(yè)務進行現(xiàn)金收付③。當業(yè)務庫現(xiàn)金不足時，“發(fā)行庫”便會按照上級的出庫指令將發(fā)行基金調出，反之亦然①。同時，申請辦理存取現(xiàn)金業(yè)務的商業(yè)銀行，還應合理預測現(xiàn)金數(shù)量和券別結構需求，制定并上報存取現(xiàn)金的數(shù)量和券別機構的計劃②。對于數(shù)字人民幣而言，現(xiàn)金人民幣的設計、印刷、調撥、投放和回籠五大流程或將被簡化為設計、投放和回籠三個流程。其中，與投放或回籠相關的“發(fā)行庫”“業(yè)務庫”將分別被我國央行在“私有云”空間內存放數(shù)字人民幣發(fā)行基金的數(shù)據(jù)庫，以及商業(yè)銀行存放數(shù)字人民幣的數(shù)據(jù)庫所替代[12]。

再次，商業(yè)銀行通過準備金以外的資產與我國央行交換數(shù)字人民幣，可適用于現(xiàn)行法中的公開市場操作業(yè)務。我國央行如通過公開市場操作，主動將數(shù)字人民幣作為國債等資產的資金對價，以期實現(xiàn)特定的貨幣政策目標，那么商業(yè)銀行的相應業(yè)務便可適用于現(xiàn)行法中的公開市場操作規(guī)定。由于體系化規(guī)定公開市場業(yè)務參與者權利義務的《公開市場業(yè)務暨一級交易商管理暫行規(guī)定》已被廢止，商業(yè)銀行參與公開市場操作，目前主要受到我國央行發(fā)布的《公開市場業(yè)務一級交易商考評指標體系》中的一二級指標約束。數(shù)字人民幣的指定商業(yè)銀行數(shù)量遠小于受我國央行認可的公開市場一級交易商，其公共屬性更強，因此，在參與數(shù)字人民幣的公開市場操作過程中應更關注公共利益相關義務的內容，例如，是否誠實交易、是否配合我國央行操作室的相關工作、是否及時報告重大突發(fā)事件等③。

最后，商業(yè)銀行開展跨機構數(shù)字人民幣清算，可參照適用現(xiàn)行法中的（直接）參與央行支付系統(tǒng)業(yè)務。從業(yè)務邏輯上看，銀行間實施數(shù)字人民幣清算的支付系統(tǒng)，應像網(wǎng)上支付跨行清算系統(tǒng)、跨境人民幣支付系統(tǒng)等其他領域的支付系統(tǒng)一樣，開展以直接參與者為主導的清算，并最終接入大額支付系統(tǒng)完成最終結算。因此，指定商業(yè)銀行同樣還應滿足銀行業(yè)金融機構以直接參與者身份加入支付系統(tǒng)的準入條件，特別是滿足加入支付系統(tǒng)的技術和安全性指標、可行的防控支付清算風險的預案等④。同時，指定商業(yè)銀行還應健全并執(zhí)行支付系統(tǒng)相關內部控制制度，履行建立支付系統(tǒng)相關應急處理機制等義務③。但是，由于我國央行在數(shù)字人民幣的發(fā)行層基于聯(lián)盟區(qū)塊鏈技術構建了統(tǒng)一分布式賬本，指定商業(yè)銀行不僅是支付系統(tǒng)的“參與者”，還承擔了跨機構對賬、多地備份、賬本集體維護等在傳統(tǒng)視角下屬于我國央行的“管理者”職責，而現(xiàn)行法對于這一部分業(yè)務尚未作出明確規(guī)定。

（三）與用戶開展的數(shù)字人民幣基本支付業(yè)務屬性

指定商業(yè)銀行作為貨幣發(fā)行中介，向用戶提供的錢包開立、資金移轉等服務，對公眾能否獲得數(shù)字人民幣至關重要。因此，這些業(yè)務應屬于數(shù)字人民幣基本業(yè)務下的基本支付業(yè)務。根據(jù)《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（以下簡稱《商業(yè)銀行法》）、《中華人民共和國電子商務法》（以下簡稱《電子商務法》）等有關規(guī)定，數(shù)字人民幣基本支付業(yè)務可納入電子支付條件下的國內外結算業(yè)務，但與國內外結算業(yè)務相關、具有前置性的業(yè)務已發(fā)生根本性變化。具體而言，指定商業(yè)銀行通過“數(shù)字人民幣”APP及其他互聯(lián)網(wǎng)終端開展數(shù)字人民幣基本支付業(yè)務，符合《電子銀行業(yè)務管理辦法》規(guī)定的“利用面向社會公眾開放的通信通道或開放型公眾網(wǎng)絡，以及銀行為特定自助服務設施或客戶建立的專用網(wǎng)絡”這一行為特征③。同時，用戶向指定商業(yè)銀行發(fā)出支付指令，進而實現(xiàn)資金轉移的效果，亦符合《電子支付指引（第一號）》中的客戶“直接或授權他人通過電子終端發(fā)出支付指令，實現(xiàn)貨幣支付與資金轉移”這一行為模式①。據(jù)此，指定商業(yè)銀行作為電子支付服務的提供者，應告知用戶關于支付服務的功能、使用方法、運作風險等方面的內容，并確保支付指令的“完整性、一致性、可跟蹤稽核和不可篡改”，不得通過附加不合理交易條件等方式侵害用戶的合法權益②。

但需注意的是，現(xiàn)行法中商業(yè)銀行開展電子支付業(yè)務的前提，是客戶在商業(yè)銀行開立人民幣銀行結算賬戶③。這意味著商業(yè)銀行向用戶吸收存款，使用戶所擁有的貨幣財產從體現(xiàn)國家信用的現(xiàn)金變?yōu)轶w現(xiàn)銀行信用的存款。但是，指定商業(yè)銀行向用戶提供的數(shù)字錢包不具有吸收存款的功能。

首先，盡管在業(yè)務模式上，現(xiàn)金或銀行存款與數(shù)字人民幣的轉換這一基本支付業(yè)務，接近于銀行存款與現(xiàn)金的轉換，但二者存在根本區(qū)別④。一般而言，（活期）銀行存款的本質為“按需支付、可轉讓、可存取任意金額”的信用承諾。而銀行存款與貸款緊密相連，因為商業(yè)銀行的基本業(yè)務就是“提供存款賬戶、吸收存款并發(fā)放貸款”。這類基本業(yè)務因具有較強的借短還長的資產轉換屬性，受到了政府部門的嚴格監(jiān)管，包括限制設立分支機構、管制利率、設置存款準備金比率、實施資本與流動性監(jiān)管等[13]。在數(shù)字人民幣視域下，現(xiàn)金或銀行存款與數(shù)字人民幣的轉換業(yè)務雖然符合銀行存款的一般特征，但不符合商業(yè)銀行吸收存款的業(yè)務模式，相應的監(jiān)管邏輯也存在差異。同時，從貨幣發(fā)行目的視角看，將此類數(shù)字人民幣基本支付業(yè)務區(qū)別于吸收存款業(yè)務，亦與數(shù)字人民幣主要定位為“流通中現(xiàn)金”（MO）有關，用數(shù)字人民幣大量替代以銀行存款為代表的“狹義貨幣”（M1）甚至“廣義貨幣”（M2），無助于提高支付效率，反而還可能會造成現(xiàn)有支付系統(tǒng)的資源浪費[14]。

其次，數(shù)字人民幣基本支付業(yè)務與非銀行支付機構提供的儲值賬戶運營業(yè)務同樣存在根本差異。為防止非銀行支付機構挪用或虛增客戶支付賬戶中的資金（又稱為“備付金”），現(xiàn)行法要求非銀行支付機構應當將備付金存放在我國央行或符合我國央行要求的商業(yè)銀行，這使該業(yè)務具有較強的“狹義銀行”（narowbanking）特性③。此外，支付賬戶中的資金余額被擬制為用戶所有③。因此，用戶在非銀行支付機構的破產債權清償順序中可處于優(yōu)先地位。不過，非銀行支付機構提供的支付賬戶作為“根據(jù)用戶真實意愿為其開立的，用于發(fā)起支付指令、反映交易明細、記錄資金余額的電子簿記載體”？，其“保管”的備付金仍被納人非銀行支付機構的資產負債表之中，使得備付金依然體現(xiàn)私人信用。因此，與數(shù)字人民幣基本支付業(yè)務不同的是，儲值賬戶運營業(yè)務需要受到流動性和信用風險監(jiān)管③。

最后，數(shù)字人民幣基本支付業(yè)務更不屬于商業(yè)銀行傳統(tǒng)“表外業(yè)務”中的托管業(yè)務和保管箱業(yè)務，而是一種具有支付結算功能的新型電子保管業(yè)務。由于用戶數(shù)字錢包中的數(shù)字人民幣不納入指定商業(yè)銀行的資產負債表，指定商業(yè)銀行無法使用此類貨幣資金從事其他投資活動，指定商業(yè)銀行開展的數(shù)字人民幣基本支付業(yè)務應歸屬于表外業(yè)務。根據(jù)業(yè)務特征和法律關系的差異，表外業(yè)務可進一步分為擔保承諾類、代理投融資服務類、中介服務類等①。其中，雖然數(shù)字人民幣基本支付業(yè)務與中介服務類業(yè)務中的托管、保管業(yè)務，在業(yè)務流程上具有相似性，但同樣存在根本區(qū)別。一方面，涉及貨幣資金的傳統(tǒng)托管業(yè)務，本質上是與商業(yè)銀行自有財產相互獨立、銀行不作為財產當事人的業(yè)務。但商業(yè)銀行在事實上能夠控制該筆資金，而該筆資金相應的專用存款賬戶同樣可以形成“資金池”，從而成為商業(yè)銀行實施貨幣創(chuàng)造的資金來源②。另一方面，傳統(tǒng)的實物保管箱服務只有“存取”而不具有“轉賬”功能，且客戶需要向商業(yè)銀行支付保管貴重物品的租金，相應的制度成本遠高于數(shù)字人民幣③。如果法律將數(shù)字人民幣錢包認定為“虛擬保管箱”，用戶使用錢包的權限便會退化到只能存取、無法轉賬結算的傳統(tǒng)儲蓄賬戶狀態(tài)④。雖然部分學者將指定商業(yè)銀行與用戶之間的法律關系界定為保管和支付服務關系，但在此種保管關系下，商業(yè)銀行具體需要履行何種標準的義務，仍需進一步理清[15]。

四、商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務的制度完善建議

商業(yè)銀行的部分數(shù)字人民幣業(yè)務可納人現(xiàn)行法之中，但直接適用可能會造成監(jiān)管套利，且跨機構清算等部分業(yè)務尚未受到現(xiàn)行法的調整約束。據(jù)此，下面將從市場準人、貨幣發(fā)行中介和貨幣流通中介入手，提出完善商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務的制度建議。

（一）統(tǒng)合構建數(shù)字人民幣基本業(yè)務的市場準入機制

指定商業(yè)銀行作為貨幣發(fā)行中介，分別面向我國央行開展銀行間數(shù)字人民幣基本交換業(yè)務、面向客戶開展數(shù)字人民幣基本支付業(yè)務，部分業(yè)務可被納入現(xiàn)行法予以調整約束。但是，這些數(shù)字人民幣基本業(yè)務對應了多種法定業(yè)務的市場準入機制，如果直接適用相應的市場準人規(guī)定，可能會導致更頻繁的監(jiān)管套利和更復雜的監(jiān)管重疊。因此，未來在修訂《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》或另行制定數(shù)字人民幣的業(yè)務規(guī)則時，有必要統(tǒng)合各類與數(shù)字人民幣基本業(yè)務相關的市場準入條件，以構建數(shù)字人民幣基本業(yè)務的統(tǒng)一市場準人機制。結合數(shù)字人民幣的特殊功能，數(shù)字人民幣基本業(yè)務的市場準入機制應包括準入主體類型、安全保障、業(yè)務規(guī)模等方面。

在準入主體類型方面，應將數(shù)字人民幣運營機構限定為已開立央行存款賬戶的商業(yè)銀行。與此相對應，運營機構應當符合設立商業(yè)銀行的基本準入條件，具體包括：其一，符合法律規(guī)定的公司章程；其二，符合法律規(guī)定的注冊資本最低限額；其三，具備相應專業(yè)知識和業(yè)務工作經驗的人員；其四，有健全的組織機構和管理制度；其五，有符合要求的營業(yè)場所、安全防范措施和與業(yè)務有關的其他設施③。同時，商業(yè)銀行應已向我國央行申請開立存款賬戶，并據(jù)此開展了準備金交換相關業(yè)務。需要注意的是，盡管將運營機構的數(shù)量限縮在極小范圍內（如大型商業(yè)銀行和股份制銀行）有利于在數(shù)字人民幣試點時期控制金融風險，但在市場準入主體的類型設定上，不應排除城市商業(yè)銀行、農村商業(yè)銀行等在特定地域范圍、針對特定用戶開展數(shù)字人民幣基本業(yè)務的可能。此外，在未來數(shù)字人民幣的用戶數(shù)量、流通范圍進一步擴大后，應直接納入非銀行支付機構作為數(shù)字人民幣的運營機構，以構建更為豐富多元的數(shù)字人民幣應用場景。與此相對應，非銀行支付機構申請成為數(shù)字人民幣運營機構的，應滿足最低注冊資本、主要股東或實際控制人的財務狀況和誠信記錄良好、公司治理結構完善等準人條件①

在安全保障方面，商業(yè)銀行應具有運營央行數(shù)字人民幣支付系統(tǒng)的技術條件、內控機制和外部風控措施。由于指定商業(yè)銀行不僅是數(shù)字人民幣支付系統(tǒng)的參與者，更是支付系統(tǒng)的共同運營者，其市場準入條件應當比現(xiàn)有的支付系統(tǒng)的準入條件更為嚴格。具體而言，其一，商業(yè)銀行應在其營業(yè)場所及其他技術服務區(qū)域具備接人央行數(shù)字人民幣支付系統(tǒng)，并與行內數(shù)字人民幣業(yè)務系統(tǒng)互聯(lián)互通的技術條件，特別是具備防止外部技術攻擊的能力[16]。其二，商業(yè)銀行應設立專門負責數(shù)字人民幣運營的部門并配備相應專業(yè)人員，在數(shù)據(jù)處理、準備金管理等方面與其他業(yè)務部門相隔離。其三，商業(yè)銀行應制定數(shù)字人民幣風險事件處置方案，并為用戶提供處理交易爭議或差錯的合理途徑。其中，若商業(yè)銀行承諾在開展數(shù)字人民幣基本業(yè)務后設立相應的風險基金，當該銀行用戶所持有的數(shù)字人民幣財產或個人信息權益受到不當侵害時，可向該基金申請賠償。那么，法律上便可認定該商業(yè)銀行已滿足外部風控的安全保障準人條件。

在業(yè)務規(guī)模方面，商業(yè)銀行已經開展的傳統(tǒng)電子支付業(yè)務已擁有多元化的業(yè)務類型、多層次的客戶群體與業(yè)務地域范圍。具體而言，其一，商業(yè)銀行已通過與其他非銀行機構或商業(yè)機構的合作，在社交、電子商務等方面形成一定規(guī)模的業(yè)務場景，且已通過移動互聯(lián)網(wǎng)等方式推出多元化的電子支付產品，以便能盡快擴大數(shù)字人民幣的流通。其二，商業(yè)銀行已在個人、非金融企業(yè)、政府三個層面擁有較龐大的存款客戶群體，以便能盡快推動數(shù)字人民幣錢包數(shù)量的增加，以及提升數(shù)字人民幣與現(xiàn)金或銀行存款轉換的效率。其三，商業(yè)銀行應已設有數(shù)量廣泛的營業(yè)網(wǎng)點，以便老年人、中小學生等特殊用戶群體進行數(shù)字人民幣與現(xiàn)金或銀行存款的線下雙向兌換。需注意的是，由于電子支付的前期高成本投入和邊際效益遞增特性，電子支付業(yè)務的盈利能力，不宜成為判斷商業(yè)銀行能否開展數(shù)字人民幣基本業(yè)務的重要考量依據(jù)。

（二）明確指定商業(yè)銀行作為“貨幣發(fā)行中介”的基本法律地位

指定商業(yè)銀行作為“貨幣發(fā)行中介”，一方面對接我國央行，獲得貨幣發(fā)行額度、實施數(shù)字人民幣與準備金等資產的交換，另一方面面向用戶，向其開展數(shù)字人民幣錢包開立等業(yè)務，從而具有較強的公共性。此時，便需要在厘定我國央行、指定商業(yè)銀行以及用戶三者關系的基礎上，明確指定商業(yè)銀行的法定義務以及風險處置安排，以確保數(shù)字人民幣發(fā)行的公共性。

首先，就數(shù)字人民幣的基本業(yè)務而言，在“央行－商業(yè)銀行－客戶”三主體視角下，指定商業(yè)銀行在數(shù)字人民幣發(fā)行過程中與中央銀行的關系，應視為行政授權關系而非民事代理關系。就傳統(tǒng)貨幣發(fā)行管理機制而言，我國央行與商業(yè)銀行之間不僅具有市場導向的民事法律關系，比如通過參加公開市場操作，買賣國債、金融債券、外匯等特殊資產，還具有強制負擔效力的行政管理或監(jiān)管關系，比如商業(yè)銀行應向我國央行按法定比例交存存款準備金。由于目前數(shù)字人民幣的發(fā)行流通過程中，較為尊重市場機構的自主性，因此部分學者將商業(yè)銀行與我國央行之間的關系認定為民事意義上的“委托－代理”關系，即由我國央行委托商業(yè)銀行代為管理用戶的數(shù)字人民幣錢包[17]。但是，將商業(yè)銀行與我國央行的關系認定為“委托－代理”關系，便意味著商業(yè)銀行面向用戶實施的任何業(yè)務，其最終法律效果都將歸屬于我國央行，特別是因商業(yè)銀行侵權所引發(fā)的訴訟風險，例如，商業(yè)銀行在為用戶開立數(shù)字人民幣錢包的過程中，未經用戶同意便處理與錢包管理不直接相關的個人信息，我國央行便不得不承擔商業(yè)銀行侵犯個人信息權益的民事法律責任，而這不僅會最終影響我國央行正常履行貨幣發(fā)行職權，也不利于實現(xiàn)我國央行通過雙層運營模式減少貨幣發(fā)行風險的目標。在此情況下，指定商業(yè)銀行與我國央行的關系更適合被認定為行政授權關系，即我國央行作為行政主體，按照法定條件對申請作為運營機構的商業(yè)銀行進行審核，批準其作為指定商業(yè)銀行之后，便將面向公眾的錢包開立、資金移轉等數(shù)字人民幣基本業(yè)務授權給商業(yè)銀行辦理。當然，這種行政授權關系主要具有“義務履行標準”上的意義，即按照比例原則等公法原則更加審慎開展數(shù)字人民幣業(yè)務，而非直接將指定商業(yè)銀行作為行政訴訟的被告[18]。

其次，指定商業(yè)銀行應依據(jù)“系統(tǒng)重要性”標準，更嚴格地履行網(wǎng)絡安全與數(shù)據(jù)安全保護義務。與現(xiàn)金人民幣不同，數(shù)字人民幣能否有序流通，很大程度上取決于我國央行和指定商業(yè)銀行共同運營的支付系統(tǒng)能否正常運作。“實時審慎”運營支付系統(tǒng)可以確保數(shù)字人民幣交易記錄的完整性和一致性，以及數(shù)字人民幣本體的安全可靠[19]。據(jù)此，未來在制定數(shù)字人民幣網(wǎng)絡與數(shù)據(jù)安全規(guī)范時，不僅應要求指定商業(yè)銀行履行網(wǎng)絡安全保護義務，制定內部安全管理制度和操作流程，采取監(jiān)測、記錄網(wǎng)絡運行狀態(tài)和網(wǎng)絡安全事件的技術措施，而且還應要求其履行數(shù)據(jù)安全保護義務，采取數(shù)字人民幣數(shù)據(jù)分類、重要數(shù)據(jù)備份及加密等措施，開展全流程數(shù)據(jù)安全管理①。進一步看，由于數(shù)字人民幣對于數(shù)字金融乃至整個數(shù)字經濟體系具有系統(tǒng)重要性，數(shù)字人民幣支付系統(tǒng)應認定為一旦遭到破壞、喪失功能或數(shù)據(jù)泄露即可能嚴重危害金融安全的“關鍵信息基礎設施”②。因此，指定商業(yè)銀行還應履行對重要系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫進行容災備份，以及制定網(wǎng)絡安全事件應急預案并予以演練等義務。需要注意的是，商業(yè)銀行在履行數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡安全保護義務時，應考慮到數(shù)字人民幣特殊功能（如小額匿名）的實現(xiàn)，以及個人信息保護與反洗錢、反電信詐騙等公共利益之間的平衡。

最后，指定商業(yè)銀行出現(xiàn)重大運營事故時，我國央行應提供適當?shù)木戎胧?。在?shù)字人民幣場景下，商業(yè)銀行并不會發(fā)生吸收存款、發(fā)放貸款等傳統(tǒng)表內業(yè)務相關的信用風險或流動性風險，因而也不會觸發(fā)法定的銀行接管程序。但由于數(shù)字人民幣基本業(yè)務高度依賴指定商業(yè)銀行參與運營的支付系統(tǒng)，若發(fā)生不可抗力等非商業(yè)銀行主體意志為轉移的外部事件，或商業(yè)銀行不當操作導致支付系統(tǒng)故障等內部事件，公眾對數(shù)字人民幣的信心勢必會受到不利影響。對此，未來在修訂《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》時，應加人我國央行提供適當救助措施的規(guī)定。若指定商業(yè)銀行在前述兩類事件發(fā)生后無法及時恢復正常運營狀態(tài)，我國央行有權將該指定商業(yè)銀行的數(shù)字人民幣基本業(yè)務暫時移轉給其他有同等資質的指定商業(yè)銀行來開展。需要注意的是，為確保指定商業(yè)銀行的市場競爭能力和合規(guī)水平，其存量范圍不宜保持絕對的固定狀態(tài)。但考慮到移轉存量用戶的復雜性，我國央行宜采取警示、處罰等常規(guī)性措施進行約束，同時審慎采取強制性的市場退出措施。

（三）完善非指定商業(yè)銀行作為“貨幣流通中介”的輔助法律保障

非指定商業(yè)銀行作為“貨幣流通中介”，面向指定商業(yè)銀行、用戶等主體開展拓展數(shù)字人民幣使用場景的附屬業(yè)務。為確保非指定商業(yè)銀行的流通中介功能有效“服務”于指定商業(yè)銀行的發(fā)行中介功能，應重點從互聯(lián)互通市場準人、貨幣形態(tài)轉換以及價格監(jiān)管三方面強化相應的法律保障。

首先，以互聯(lián)互通為核心建立非指定商業(yè)銀行的市場準入機制。如前所述，非指定商業(yè)銀行通過接入我國央行互聯(lián)互通平臺，或指定商業(yè)銀行自營的數(shù)字人民幣支付系統(tǒng)，開展數(shù)字人民幣附屬業(yè)務。后者同樣涉及應用程序接口（application program interface，API）的交互，其本質上也是一種互聯(lián)互通[20]。對于面向我國央行的互聯(lián)互通，由于涉及央行準備金與數(shù)字人民幣的交換，非指定商業(yè)銀行在準入主體類型方面的市場準入條件應與指定商業(yè)銀行等同。但由于非指定商業(yè)銀行無法提供開立數(shù)字人民幣錢包等基本業(yè)務，其在安全保障、業(yè)務規(guī)模方面的準入條件應適當?shù)陀谥付ㄉ虡I(yè)銀行。對于面向指定商業(yè)銀行的互聯(lián)互通，由于其屬于市場機構之間的意思自治，法律上不宜另設特別準入要求。此外，數(shù)字人民幣的互聯(lián)互通具有更強的公共物品屬性，為了減少互聯(lián)互通帶來的操作風險以及避免責任分擔不明的窘境，未來在修訂《商業(yè)銀行法》或制定數(shù)字人民幣的業(yè)務規(guī)則時，應要求商業(yè)銀行承諾在提供數(shù)字人民幣附屬業(yè)務之后，將與其合作進行互聯(lián)互通的非銀行機構范圍限定于具有全國或跨區(qū)域影響力并具備良好風險管理能力的支付結算、金融及非金融數(shù)字資產、電子政務、電子商務等相關網(wǎng)絡平臺運營機構[21」。同時，法律還應要求商業(yè)銀行承諾在提供數(shù)字人民幣附屬業(yè)務之后，不得將此類業(yè)務涉及的核心控制權以及相應關鍵數(shù)據(jù)外包于其他商業(yè)銀行或非銀行機構，以避免監(jiān)管逃逸和形成新的“影子支付系統(tǒng)”[22]。

其次，明確非指定商業(yè)銀行履行數(shù)字人民幣與銀行存款、現(xiàn)金人民幣等貨幣形態(tài)有效轉換的義務。雖然數(shù)字人民幣與其他貨幣形式的轉換不屬于錢包開立、資金轉移等“必要”的核心義務范疇，但其深刻影響了數(shù)字人民幣的流通效率以及可接受的場景范圍，因而這種附屬業(yè)務應由獲得央行準備金交換資格的非指定商業(yè)銀行與指定商業(yè)銀行共同開展。對此，未來在修訂《商業(yè)銀行法》或制定數(shù)字人民幣業(yè)務規(guī)則時，應明確規(guī)定非指定商業(yè)銀行面對用戶申請時，應及時、全面、足額為其履行數(shù)字人民幣與其他貨幣形式轉換的義務[23]。同時，由于數(shù)字人民幣信用程度更高，為了減少金融脫媒、“存款逃逸”等不利影響，以及防范反洗錢、反電信詐騙等違法犯罪，非指定商業(yè)銀行應結合銀行存款來源、銀行的流動性風險情況以及用戶的實名認證程度，對用戶申請轉換的數(shù)額進行合理限制。例如，若用戶在銀行柜臺通過人臉識別、居民身份證比對等方式進行身份認證，便可以獲得較高的轉換金額額度。此外，若用戶申請轉換的存款來源所屬的銀行已面臨較大的流動性風險，那么該銀行對應的存款轉換數(shù)額應受到限制，以降低銀行擠兌的程度[24]。在域外，歐洲央行于2023年發(fā)布的《數(shù)字歐元創(chuàng)立提案》便規(guī)定，數(shù)字歐元的支付服務提供商應允許用戶手動或自動將非數(shù)字歐元支付賬戶或歐元紙幣、硬幣轉換為數(shù)字歐元，但同時要求用戶須遵守歐洲央行依法采取的任何限制①。為使用戶有充分的時間來尋找其他商業(yè)銀行的替代業(yè)務，減少用戶損失，非指定商業(yè)銀行若因其他業(yè)務需要停辦數(shù)字人民幣與其他貨幣形態(tài)轉換的業(yè)務，應在獲得我國央行同意的情況下，提前發(fā)布公告通知用戶。若遭遇突發(fā)情況無法辦理該項業(yè)務，非指定商業(yè)銀行亦應及時發(fā)布公告，并向我國央行報告。

最后，以信息披露為核心對數(shù)字人民幣附屬業(yè)務實施價格監(jiān)管。就錢包開立、資金移轉等基本業(yè)務而言，雖然指定商業(yè)銀行在前期已投人較大的信息基礎設施建設、運營和管理成本[25]，但由于數(shù)字人民幣是一種公共物品，指定商業(yè)銀行應當與現(xiàn)金一樣向公眾開展免費的基本業(yè)務。因此，可借鑒商業(yè)銀行基礎金融服務的政府指導價、政府定價的管理機制，法律應規(guī)定指定商業(yè)銀行不得向用戶收取錢包開立等與基本業(yè)務有關的費用②。為減少市場機構通過數(shù)字人民幣數(shù)據(jù)的非法銷售以獲取不當收益的風險，未來在修訂《中國人民銀行法》時，應規(guī)定我國央行可根據(jù)實際需要，對指定商業(yè)銀行采取免收授權費用甚至主動提供央行授權費用等方式降低其運營成本。但對于數(shù)字人民幣附屬業(yè)務而言，非指定商業(yè)銀行在為各商戶或政府部門構建流通場景時付出了大量額外成本，這種成本應當體現(xiàn)在非指定商業(yè)銀行向用戶收取的附屬業(yè)務費用之中，且該費用應被視為一種法定的市場調節(jié)價，以形成合理的數(shù)字人民幣服務價格體系[26]。同時，為保護用戶的知情權，未來在修訂《商業(yè)銀行法》或制定數(shù)字人民幣業(yè)務規(guī)則時，應要求商業(yè)銀行在其經營場所的醒目位置，或通過“數(shù)字人民幣”APP以及其他互聯(lián)網(wǎng)應用程序、網(wǎng)頁，以顯著方式說明數(shù)字人民幣附屬業(yè)務的價格，以及相關咨詢或投訴渠道等內容③。

五、結語

數(shù)字人民幣由我國央行指定的商業(yè)銀行發(fā)行，并在非指定商業(yè)銀行、非銀行金融機構、商業(yè)機構的合作參與下擴大流通。商業(yè)銀行與我國央行、銀行用戶以及非銀行機構均開展數(shù)字人民幣業(yè)務，但相關業(yè)務在法律定性上面臨著是完全受納人現(xiàn)行法律還是完全另行制定新法的困境。在劃分基本業(yè)務與附屬業(yè)務的前提下，經央行指定參與數(shù)字人民幣業(yè)務的商業(yè)銀行應被視為“貨幣發(fā)行中介”。據(jù)此，指定商業(yè)銀行與央行開展的銀行間數(shù)字人民幣交換業(yè)務，可納人開辦央行存款賬戶、辦理現(xiàn)金存取、參與公開市場操作、參與央行支付系統(tǒng)等四類既有法定業(yè)務，但其本質屬性已發(fā)生根本性變化。同時，指定商業(yè)銀行與用戶開展的錢包開立、資金移轉等業(yè)務應屬于數(shù)字人民幣基本支付業(yè)務，指定商業(yè)銀行通過該業(yè)務向用戶提供的數(shù)字錢包不具有吸收存款的功能。為完善商業(yè)銀行數(shù)字人民幣業(yè)務的相關法律，首先，指定商業(yè)銀行應具有運營央行數(shù)字人民幣支付系統(tǒng)的技術條件、內控機制和外部風控措施，并在既有的電子支付業(yè)務方面擁有多元化的業(yè)務類型、客戶群體以及業(yè)務地域范圍。其次，指定商業(yè)銀行與我國央行的關系應被視為行政授權關系，指定商業(yè)銀行應依據(jù)“系統(tǒng)重要性”標準履行網(wǎng)絡安全與數(shù)據(jù)安全保護義務，我國央行在指定商業(yè)銀行出現(xiàn)重大運營事故時應提供適當?shù)木戎胧?。最后，以互?lián)互通為核心建立非指定商業(yè)銀行的市場準入，明確指定商業(yè)銀行履行數(shù)字人民幣與銀行存款、現(xiàn)金人民幣等貨幣形態(tài)有效轉換的義務，并以信息披露為核心對數(shù)字人民幣附屬業(yè)務實施價格監(jiān)管。從嚴格限制到禁止私人虛擬貨幣業(yè)務，再到促進參與發(fā)行數(shù)字人民幣業(yè)務，商業(yè)銀行開展數(shù)字支付業(yè)務的監(jiān)管變遷，深刻體現(xiàn)了我國互聯(lián)網(wǎng)法治化、政府監(jiān)管逐漸介入以應對市場失靈的發(fā)展過程。不過，如何規(guī)制以指定商業(yè)銀行為代表的金融業(yè)“私權力”[27]，則是未來另一個需要深人探究的問題。

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Commercial Banks’ e-CNY Business： Legal Characterization and Institutional Improvement

KE Da （Economic Law School，East China University of Political Scienceand Law，Shanghai 2Oo042，China）

Abstract： The e-CNY possesses unique features such as non-misappropriation without authorization and “ payment-finality-upon-transfer”. It is issued by China’s central bank and distributed to the public through the designated commercial banks， while non-designated commercial banks and other financial or commercial institutions participate in the circulation of the e-CNY. Under the premise of separating basic business and subsidiary business， designated commercial banks are monetary-issuing intermediary to carry out basic interbank e-CNY exchange business for the central bank and basic e-CNY payment business for users. Most of those businesses may be covered by the statutory business such as opening central bank accounts，handling cash deposits or withdrawals，and participating in open market operations under existing laws， but the regulatory standards for various types of businesses are different， with the lack of legal constraints on subsidiary businesses such as the conversion of e-CNY and traditional forms of money. In this regard， this paper proposed a unified market access mechanism for basic e-CNY businesses， covering entity qualifications， security safeguards， and operational scales. Specifically， it suggests：（1） to strengthen the legal status of designated banks as“ monetary issuance intermediaries”by（i） formalizing administrative authorization relationships，（ii）to impose high-standard cybersecurity and data protection obligations，and （iii）） to take contingency support measures; （2） to enhance auxiliary legal safeguards for nondesignated banks as “ monetary circulation intermediaries” through price supervision and rules for currency conversion.

Key words： e-CNY ; commercial bank; legal nature; monetary-issuing intermediary ; digital currency