中圖分類號：X321；F323.212 文獻標識碼：A 文章編號：1007-0435（2025）07-2345-12

doi：10.11733/j.issn.1007-0435.2025.07.028

引用格式：，等．前兩輪草原生態(tài)補獎政策實施績效對比與路徑優(yōu)化[J].草地學報，2025，33（7）：2345一 2356 WANG Xiang-wen，CHEN Qiang-qiang，WANG Jia，et al. Comparison of the Implementation Performance of the First Two Rounds ofGrassland Ecological Compensation Policy and Path Optimization[J].Acta Agrestia Sinica，2025， 33（7） ：2345—2356

Comparison of the Implementation Performance of the First Two Rounds of Grassland Ecological Compensation Policy and Path Optimization

WANG Xiang-wen1， CHEN Qiang-qiang1，2*，WANG Jia1， YANG Ling1 （1.ColegeofFinanceand Economics inGansu Agricultural University，Lanzhou，GansuProvince 73Oo7O，China; 2.GansuEcologicalConstructionand EnvironmentalProtectionResearch Center，Lanzhou，GansuProvince73oo7o，China）

Abstract：It is of great significance to carryout the performance evaluation of the grassand ecological compensation policy ina timely manner to optimize and adjust the policy. This study established a comprehensive，threedimensional evaluation index system encompassing “ecology，economy，and society” for assessing grassland ecological subsidy policy performance.By selecting the Gannan Yelow River water supply area as the research domain，this study employed the entropy weight method to comprehensively evaluate and compare the policy performance diferences between the first and second rounds.Additionally，it identifies keyobstacles impeding performance enhancement using the obstacle degree model. The results revealed that the overallperformance of grassland ecological compensation policy implementation has undergone notable improvement，albeit at a low level.Specificall，the comprehensive value increased from O.1212 in the first round to O.155O in the second round，marking an average annual growth rate of 5.24% from 201O to 2020.Within this，ecological，economic，and social performance values rose from O.1477，0.1345，and O.O816 in the first round to 0.1837， 0.1858，and O.O955 in the second round，respectively. The performance structure shifted from“ecological per formance gt; economic performancegt;social performance” in the first round to“economic performancegt;ecological performancegt;social performance”in the second round，with a synergistic emphasis on all three benefits.

Notably，significant regional variations exist in each dimension of policy performance.Ecological and economic performance folow a descending order from“pure pastoral areasgt;semi-agricultural and semi-pastoral areas gt; agricultural areas”，whereas social performance exhibits an opposite trend.The study of barrer factors indicates thatcommon obstacles to performance improvement include the total number of livestock at the end of the year and per capita income from grassland ecological compensation policies.This study intends to serve as a valuable reference for the dynamic optimization of the new round of grassland ecological compensation policy.

Key words： Grassland ecological compensation policy;Performance evaluation;Obstacle factor; Gannan Yellow RiverWater Supply Area

草原作為我國重要的生態(tài)系統(tǒng)與自然資源，是關鍵生態(tài)安全屏障[1-2]，也是農(nóng)牧民賴以生存的生產(chǎn)資料和生活資料[3。然而，我國草原生態(tài)脆弱形勢嚴峻，近 60% 的天然草原處于嚴重退化，草原生態(tài)保護修復任務十分艱巨4，草原生態(tài)保護補助獎勵政策（以下簡稱草原生態(tài)補獎政策）應運而生[5-6]。黨的二十大報告明確指出完善生態(tài)保護補償制度，草原生態(tài)補獎政策在此背景下得到強化。

以農(nóng)業(yè)部、財政部出臺的《2011年草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策實施指導意見》為標志的第一輪草原生態(tài)補獎政策（2011—2015年）在內蒙古、青海和西藏等8個草原牧區(qū)省份實行，政策內容涵蓋禁牧補助、草畜平衡獎勵以及牧民生產(chǎn)性補貼3個方面8。中央財政累計投入資金773.6億元，其中禁牧補助為90元·hm^-2 、草畜平衡獎勵為22.5元·hm^-2 、生產(chǎn)資料綜合補貼為每戶500元、牧草良種補貼150元·tan^-2[9] 。2016年我國農(nóng)業(yè)部辦公廳、財政部辦公廳進一步出臺了《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施指導意見（2016—2020年）》，年度補獎資金設定為187.6億元，其中155.6億元通過禁牧補助和草畜平衡獎勵直補到戶，32億元用于草原生態(tài)修復治理補助，支持地方草原生態(tài)保護修復工作。第二輪補獎政策在第一輪“8省區(qū)\"基礎上，增設河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江5省和黑龍江省農(nóng)墾總局共覆蓋13個省。草畜平衡補償標準由22.5元·hm^-2 提高至37.5元 hm^-2[10] ，禁牧補償標準由90元·hm^-2 提高至112.5元 hm^-2 ，并要求各地政府加大監(jiān)管力度和建立獎懲機制[11]。通過前兩輪補獎政策的實施，草原生態(tài)得到有效恢復[12-13]，但中度和重度退化面積仍占 1/3 以上[14]，草原生態(tài)保護仍面臨較為嚴峻的壓力。基于此，2021年財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局出臺《第三輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施指導意見》，第三輪補獎政策繼續(xù)按照禁牧112.5元·hm^-2 、草畜平衡37.5元·hm^-2 的補償標準。截至目前，第二輪草原生態(tài)補獎政策已完成，第三輪正在進行中，測度對比第一輪和第二輪政策實施績效對第三輪政策的適時優(yōu)化具有啟示與借鑒意義。

目前學術界關于草原生態(tài)補獎政策績效進行了豐富研究。從研究方法看，雙差分模型[11、AHP-層次分析法[15]、耦合協(xié)調分析[16]、固定效應模型[17]、主成分分析法[18]和Logistic回歸分析[19-20]等普遍運用。熵權法作為一種基于信息熵原理的客觀賦權方法，已經(jīng)廣泛應用于多指標綜合評價13、決策分析[21]和系統(tǒng)優(yōu)化[22]等場景，尤其在草原生態(tài)領域[15.23]展現(xiàn)出成熟的研究與實踐成果。從研究內容看，主要針對第一輪或第二輪草原生態(tài)補獎政策進行靜態(tài)評估，且聚焦內蒙古[11]、寧夏[12-13]、青海[15.20]和新疆16等區(qū)域。草原生態(tài)補獎政策以保護草原生態(tài)為出發(fā)點，但在實施過程中禁牧減畜執(zhí)行不力，超載過牧現(xiàn)狀仍未得到根本遏制8。其中，地方政策執(zhí)行體制機制不暢通是重要原因之一，具體表現(xiàn)為禁牧和草畜平衡成效與資金發(fā)放掛鉤不夠緊密[24]?；谡袨橐暯翘骄坎菰鷳B(tài)補獎政策目標與實施效果不匹配的原因，發(fā)現(xiàn)主客體行為激勵不相容[10]。從牧民生計與收入視角出發(fā)，研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)牧民生計呈現(xiàn)\"逆非農(nóng)牧化\"趨勢[25]，補獎金額與牧戶非農(nóng)就業(yè)、收入呈倒U型關系[26]，牧戶對補獎政策響應程度不高[27]，甚至草原生態(tài)補獎政策一定程度上加劇了牧民之間的收人不平等[28，補償標準偏低[30-31]和監(jiān)管不嚴[32]是致使草原生態(tài)補獎政策減畜效應不強的主要原因。

綜上所述，當前研究已從多角度深入探討草原生態(tài)補獎政策，為草原生態(tài)補償制度的完善及后續(xù)深入探究奠定了豐富的理論與實踐基礎，但仍然存在不足，就草原生態(tài)補獎政策績效評價結果尚未形成統(tǒng)一認識，且主要針對單一輪次補獎政策的實施效果進行分析，對第一輪和第二輪政策績效對比研究鮮有報道。此外，從研究尺度看，現(xiàn)有研究大多基于省域尺度對草原生態(tài)補獎政策進行績效評價，從微觀角度測度研究相對較少，且針對甘南黃河水源補給區(qū)這一國家重點生態(tài)功能區(qū)進行分生態(tài)類型區(qū)探討草原生態(tài)補獎政策實施績效評價的研究尚未報道。因此，綜合評價并比對前兩輪補獎政策實施績效尤為必要。第一輪和第二輪草原生態(tài)補獎政策實施績效有無明顯差異？影響績效提升的關鍵障礙因素有哪些？基于上述問題，本文以甘南州黃河水源補給區(qū)為研究區(qū)域，從生態(tài)、經(jīng)濟、社會3個維度構建草原生態(tài)補獎政策績效評價指標體系，運用熵權法及障礙度模型測度對比分析第一輪（2011—2015年）和第二輪（2016—2020年）草原生態(tài)補獎政策績效差異，揭示績效改善狀況及主要障礙因子，為新一輪草原生態(tài)補獎政策動態(tài)優(yōu)化提供依據(jù)。

1 材料與方法

1. 1 研究區(qū)概況

甘南黃河水源補給區(qū)位于甘肅省西南部，隸屬于青藏高原草原區(qū)，屬于高原生態(tài)過渡脆弱區(qū)。總面積共 30570km² ，其中草地面積占總面積的近77% ，包括甘南州的瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、卓尼縣、臨潭縣及合作市（圖1），其中臨潭縣為農(nóng)業(yè)區(qū)，卓尼縣為半農(nóng)半牧區(qū)，瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣與合作市為純牧業(yè)區(qū)[33]。該區(qū)域是以藏族為主的典型少數(shù)民族聚居區(qū)和農(nóng)牧區(qū)，草原畜牧業(yè)發(fā)展基礎良好，是甘肅重要的畜產(chǎn)品集聚區(qū)，又是國家深度貧困地區(qū)重點脫貧攻堅鞏固區(qū)。該區(qū)域生態(tài)地位極其重要，多年平均補給黃河水量高達 65.9×10⁸m³ 占黃河年均徑流量的11. 4% ，是黃河與長江的重要水源涵養(yǎng)區(qū)和甘肅“兩江一水”流域水土與生物多樣性生態(tài)功能區(qū)。生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值巨大，具有涵養(yǎng)水源、保護生物多樣性、土壤保持等重要生態(tài)功能，對維持黃河流域的生態(tài)平衡意義重大。

草原生態(tài)補獎政策績效評價對甘南黃河水源補給區(qū)生態(tài)文明建設及綠色高質量發(fā)展至關重要，對維護青藏高原生態(tài)屏障乃至國家生態(tài)安全具有深遠影響。甘南黃河水源補給區(qū)第一輪和第二輪草原生態(tài)補獎政策實施概況見表1。

1.2 理論基礎

生態(tài)、經(jīng)濟、社會三效益研究在草原生態(tài)補獎政策評價研究中得到了廣泛應用[5.10.13]，并取得了一系列研究成果[15-16]。草原生態(tài)補獎政策強調\"生態(tài)優(yōu)先、生產(chǎn)生態(tài)有機結合”，以促進草原生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步恢復、牧區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、推動牧區(qū)社會和諧穩(wěn)定。以政策實施指導意見為依據(jù)，比對政策內容與任務，解構維度間作用關系，由此構建“生態(tài)績效一經(jīng)濟績效一社會績效”3維度指標體系具有良好的統(tǒng)計功效（圖2）。

生態(tài)績效指實施草原生態(tài)補獎政策對草原生態(tài)環(huán)境改善發(fā)揮的作用；經(jīng)濟績效指實施草原生態(tài)補獎政策對區(qū)域經(jīng)濟狀況的影響，尤其對農(nóng)牧民經(jīng)濟收人的影響；社會績效指實施草原生態(tài)補獎政策對區(qū)域人口和社會可持續(xù)發(fā)展的促進作用。其內在邏輯上，生態(tài)績效、經(jīng)濟績效和社會績效相互依存、相互促進[10]。生態(tài)績效顯著提升，為經(jīng)濟績效和社會績效的實現(xiàn)奠定堅實的環(huán)境支撐；經(jīng)濟績效穩(wěn)固發(fā)展，為持續(xù)改善生態(tài)績效提供有力的物質保障與動力源泉；社會績效的提升是對生態(tài)與經(jīng)濟績效共同提高的正向反饋及最終目標。三者之間緊密聯(lián)系并相互作用，共同構筑草原生態(tài)補獎政策實施綜合績效[15]

首先，生態(tài)績效作為草原生態(tài)補獎政策的基石和核心目標。草原生態(tài)系統(tǒng)具有土壤保持、水源涵養(yǎng)以及氣候調節(jié)等諸多生態(tài)功能。首輪草原生態(tài)補獎政策以“保護生態(tài)，協(xié)調發(fā)展”為原則，第二輪草原生態(tài)補獎政策遵循新發(fā)展理念，貫徹“保護生態(tài)，綠色發(fā)展”原則。保護草原生態(tài)環(huán)境，提升生態(tài)績效是草原生態(tài)補獎政策實施的首要任務[14]。

其次，經(jīng)濟績效在激勵農(nóng)牧民保護草原生態(tài)環(huán)境方面扮演著舉足輕重的角色。草原生態(tài)補獎政策致力構建“草原增綠、牧業(yè)增效、牧民增收\"的共贏局面，通過實施一系列經(jīng)濟補償和激勵措施，加快轉變畜牧業(yè)發(fā)展方式，推動草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟績效提升顯著促進農(nóng)牧民收入的增加，改善農(nóng)牧民生活條件，增強農(nóng)牧民對草原生態(tài)保護的認同感、責任感與治理能力，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟之間的良性互動[18]

最后，社會績效作為草原生態(tài)補獎政策的最終目標，旨在實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。前兩輪草原生態(tài)補獎政策致力于構建生態(tài)宜居、經(jīng)濟繁榮、社會和諧的草原社區(qū)[5。社會績效的提升折射出農(nóng)牧民物質文明與精神文明需求得到滿足，有利于促進民族團結，推動牧區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

總而言之，生態(tài)績效、經(jīng)濟績效和社會績效相互交織、互為支撐，構成不可分割的整體。持續(xù)實施草原生態(tài)補獎政策，旨在促進三者協(xié)調發(fā)展、相得益彰，加快推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

1.3 指標體系

基于上述理論基礎，堅持“盤活存量一培育增量一提升質量\"思路引領，貫徹重在保護、要在治理的系統(tǒng)要求，結合甘南黃河水源補給區(qū)草原生態(tài)補獎政策實施現(xiàn)狀[34-35]以及該區(qū)域作為國家重點生態(tài)功能區(qū)的特殊地位，參考已有研究[13.36-37]，從生態(tài)績效、經(jīng)濟績效和社會績效三維度分析框架搭建草原生態(tài)補獎政策績效評價指標體系。具體地，將生態(tài)績效分解為“資源本底指標一環(huán)境改善狀況一生態(tài)治理指標”；遵循經(jīng)濟高質量發(fā)展的體系化闡釋，將經(jīng)濟績效解析為“經(jīng)濟總量指標一經(jīng)濟結構指標—經(jīng)濟效率指標”；激發(fā)農(nóng)牧民草原生態(tài)保護的內生動力，構建多元參與的良性互動格局，將社會績效細分為“人口發(fā)展指標一社會發(fā)展指標”。最終形成涵蓋3個準則層、8個指標層和28個分指標層的草原生態(tài)補獎政策績效評價指標體系（表2）。

草原具有防風固沙、涵養(yǎng)水源、固碳釋氧、水土保持與調節(jié)氣候、維護生物多樣性[38等生態(tài)多功能性，厘清資源本底狀況、明晰環(huán)境改善狀況和生態(tài)治理效果尤為必要。在氣候變化等自然因素與超載過牧等人為因素的共同作用下，草地退化等生態(tài)問題日益嚴峻[39]。甘南黃河水源補給區(qū)是草原生態(tài)系統(tǒng)為主的水源涵養(yǎng)型區(qū)域，畜牧業(yè)發(fā)展是該區(qū)域最關鍵的生產(chǎn)方式，因此選取人均草地面積[40]人均水資源擁有量[41]、草地“三化\"面積[42]及畜均草地面積33表征甘南黃河水源補給區(qū)這一特殊生態(tài)功能區(qū)的資源本底狀況。

中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，草原生態(tài)補獎政策不同程度改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境。選取空氣質量優(yōu)良天數(shù)比例[43]、草原鼠害防治面積[44]水土流失治理面積[33]與年平均降水量[44]表征環(huán)境改善狀況。草原生態(tài)補獎政策通過禁牧補助、草畜平衡等措施，加大對草原生態(tài)系統(tǒng)的修復力度，草原生物多樣性增加、草地生產(chǎn)力恢復明顯[6]。借鑒已有研究，選取平均植被覆蓋度[15]、平均草群高度[16]平均鮮草產(chǎn)量[9]與平均牲畜超載率[11]表征生態(tài)治理成效。

表2草原生態(tài)補獎政策績效評價指標體系

Table 2Grassland ecological compensation policy performance evaluation index system

草地作為農(nóng)牧民重要生計資源，發(fā)揮重要的供給功能。草原生態(tài)補獎政策實施后，牧民減畜意愿直接影響牲畜數(shù)量，補獎激勵對畜牧業(yè)收益產(chǎn)生影響，進而影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。選取生產(chǎn)總值GDP[8]、草原畜牧業(yè)增加值[13]及年末牲畜存欄總量[0表征經(jīng)濟總量。兼顧總量、結構與效率，相應地選取第一產(chǎn)值占GDP比重[36]、畜牧業(yè)增加值占農(nóng)業(yè)增加值比重[45]與農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)[46表征經(jīng)濟結構。另外，減畜與補償間對等關系是禁牧和草畜平衡政策能否順利執(zhí)行的關鍵[31]，草原生態(tài)補助獎勵一定程度上拓展了農(nóng)牧民增收渠道、促進農(nóng)牧民生計來源多樣化，進而提升經(jīng)濟效率。據(jù)此，選取人均畜牧業(yè)產(chǎn)值[33]、人均草原生態(tài)補獎政策收人[10]、牲畜出欄率及牲畜商品率[44]表征經(jīng)濟效率。

農(nóng)牧民作為草原保護管理政策的最終執(zhí)行者[47]。一方面，人口增長加劇資源環(huán)境壓力；另一方面，實施草原生態(tài)補獎政策有助于提升農(nóng)牧民生態(tài)認知，增強農(nóng)牧民生態(tài)理性，對維護牧區(qū)社會和諧穩(wěn)定具有積極效應。基于此，選取總人口數(shù)量[48]、人口密度[46]與人口自然增長率[36]表征人口發(fā)展狀況，以城鎮(zhèn)化率[33]、高中階段毛入學率[49]及農(nóng)牧民技能培訓次數(shù)[50]表征社會發(fā)展。

1. 4 研究方法

1.4.1熵權法草原生態(tài)補獎政策績效涉及多個指標，熵權法是一種客觀賦權方法[51]，能夠確定各指標的權重，提高評價結果的客觀性和準確性，達到綜合評價政策績效目的。因此該方法適用于草原生態(tài)補獎政策績效評價，借助Excel軟件進行計算，具體步驟如下：

（1）數(shù)據(jù)標準化處理正向指標 負向指標 （2）計算第 i 年第 j 項指標值的比重

（3）計算信息熵

（4）計算信息熵冗余度

g_j=1-e_j

（5）計算指標權重

（6）計算單指標得分

S_ij=v_j×y_ij

（7）計算綜合得分

式（1）-（8）中， X_ij 表示第 i 年份第 j 項評價指標數(shù)值， max{x_j} 和 min{x_j} 分別表示所有年份中第 j 項評價指標的最大值和最小值， m 為評價年數(shù)， n 為指標數(shù)。 y_ij 表示標準化處理后的指標值， P_ij 為第 i 年第j項指標值的比重， e_j 為信息熵， g_j 表示信息熵冗余度， w_j 為指標權重， S_ij 表示第 i 年第 j 項指標得分， S_i 為綜合得分，下同。

1.4.2障礙度模型在草原生態(tài)補獎政策績效測度基礎上，結合已有研究[52]，引入障礙度模型識別制約草原生態(tài)補獎政策績效提升的關鍵障礙因子，為新一輪政策提供針對性建議。計算公式為：

式（9）中： I_ij 為第 i 年第 j 項指標偏離度，其中I_ij=1-y_ij;O_ij 為第 i 年第 j 項指標對政策績效的障礙度； w_j 作為因子貢獻度。

1. 5 數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)主要來源于《甘肅發(fā)展年鑒》《甘南州年鑒》《甘肅農(nóng)村年鑒》以及甘南藏族自治州統(tǒng)計局發(fā)布的縣市年度統(tǒng)計公報，分別提取整理了甘南州黃河水源補給區(qū)（5縣1市）2010年、2015年、2020年三期的各分指標層數(shù)據(jù)，個別缺失數(shù)據(jù)采用均值插補法補齊。為凸顯第一輪和第二輪草原生態(tài)補獎政策績效對比效果，以2010年、2015年、2020年作為時間節(jié)點，其中2010年為政策實施前的對照組，2015年和2020年分別為第一輪和第二輪政策完成節(jié)點。

2 結果與分析

2.1 績效測算結果

運用熵權法計算得到各維度績效值，結果見表3、表4。

2.1.1綜合績效如表3所示，甘南黃河水源補給區(qū)草原生態(tài)補獎政策綜合績效由第一輪實施后的0.1212提高至第二輪實施后的0.1550，

2010—2020年均增長率為 5.24% ，總體為上升態(tài)勢。空間上呈“東高西低”“南高北低”格局（圖3）。

如表4所示，純牧業(yè)區(qū)綜合績效值普遍較高，半農(nóng)半牧區(qū)次之，農(nóng)業(yè)區(qū)綜合績效值最低。第一輪補獎政策實施后，純牧業(yè)區(qū)瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、合作市綜合績效值分別為0.1667，0.1312，0.1152，0.1250；半農(nóng)半牧區(qū)卓尼縣綜合績效值為0.1268；農(nóng)業(yè)區(qū)臨潭縣綜合績效值為0.0933。第二輪補獎政策實施后，純牧業(yè)區(qū)瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、合作市綜合績效值分別提高至0.1964，0.1746，0.1551，0.1628；半農(nóng)半牧區(qū)卓尼縣綜合績效值提高至0.1659；農(nóng)業(yè)區(qū)臨潭縣綜合績效值提高至0.1239。

2.1.2生態(tài)績效生態(tài)績效由第一輪實施后的0.1477提升為第二輪實施后的0.1837，2010—2020年均增長率為 3.29% （表3）。呈現(xiàn)“東高西低\"“南高北低\"的分布特征且不同地域類型生態(tài)績效存在顯著差異（圖4）。其中，純牧業(yè)區(qū)生態(tài)績效值普遍較高。第一輪補獎政策實施后，瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、合作市生態(tài)績效值依次為0.2271，0.1762，0.1186，0.1223；第二輪補獎政策實施后，瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、合作市生態(tài)績效值分別提高至0.2383，0.2117，0.1815，0.1470。純牧業(yè)區(qū)具有草原資源稟賦優(yōu)勢，禁牧與草畜平衡實施效果顯著，生態(tài)績效值較高。農(nóng)業(yè)區(qū)生態(tài)績效值處于最低，半農(nóng)半牧區(qū)生態(tài)績效值介于純牧業(yè)區(qū)與農(nóng)業(yè)區(qū)之間。對比前兩輪政策實施后的生態(tài)績效值，卓尼縣由0.1717增長為0.2014，臨潭縣從0.0700增長至0.1221（表4）。究其原因，半農(nóng)半牧區(qū)農(nóng)田和牧場共存的現(xiàn)狀，農(nóng)牧業(yè)交錯、土地利用方式多樣化，導致在資源利用和環(huán)境保護方面具有特殊性，農(nóng)業(yè)區(qū)資源開發(fā)和環(huán)境保護壓力較大，生態(tài)績效值相對較低。

2.1.3經(jīng)濟績效經(jīng)濟績效由第一輪實施后的O.1345增加至第二輪實施后的0.1858，2010—2020年均增長率為 9.03% （表3）。顯示出“西高東低”“南高北低”的趨勢且不同農(nóng)牧地域類型經(jīng)濟績效存在明顯不一致性（圖5）。

純牧業(yè)區(qū)經(jīng)濟績效值整體處于較高水平，瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、合作市經(jīng)濟績效值由第一輪補獎政策實施后的0.1870，0.1465，0.1489，0.1360分別增長至第二輪實施后的0.2459，0.2200，0.1856，0.1931（表4）。數(shù)據(jù)表明，瑪曲縣前兩輪補獎政策實施后經(jīng)濟績效值均高于其他縣市，碌曲縣與合作市經(jīng)濟績效值呈現(xiàn)明顯增長態(tài)勢。分析可知，由于前兩輪草原生態(tài)補獎政策接續(xù)實施并提高補獎標準，引導牧民適度規(guī)模養(yǎng)殖，牲畜商品率顯著提升，使得牧民在減畜的同時實現(xiàn)增收，為純牧業(yè)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展奠定堅實基礎。半農(nóng)半牧區(qū)卓尼縣經(jīng)濟績效值從0.1051提升到0.1680，“提質效應”顯著。農(nóng)業(yè)區(qū)臨潭縣經(jīng)濟績效值最低，由第一輪的0.0832增長到第二輪的0.1024。伴隨草原生態(tài)補獎政策實施，受農(nóng)牧業(yè)結構、農(nóng)業(yè)資源限制、市場競爭壓力等多重影響，半農(nóng)半牧區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)的經(jīng)濟績效值較低且增長緩慢。

2.1.4社會績效社會績效由第一輪實施后的0.0816改善為第二輪實施后的0.0955，2010—2020年均增長率為 3.47% （表3）。展現(xiàn)出“東北高西南低”的空間特征且不同農(nóng)牧地域類型社會績效差異性顯著（圖6）。農(nóng)業(yè)區(qū)社會績效值整體上處于較高水平，純牧業(yè)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)社會績效值相對較低。具體來看，農(nóng)業(yè)區(qū)臨潭縣社會績效值呈持續(xù)增長趨勢，由第一輪補獎政策實施后的0.1441提升至第二輪實施后的0.1617；純牧業(yè)區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)社會績效值則呈緩慢增長態(tài)勢，瑪曲縣、碌曲縣、夏河縣、合作市和卓尼縣的社會績效值由第一輪補獎政策實施后的0.0442，0.0395，0.0549，0.1110，0.0959分別提高至第二輪實施后的0.0534，0.0454，0.0661，0.1365，0.1100（表4）。

橫向對比發(fā)現(xiàn)純牧業(yè)區(qū)各縣市之間具有明顯區(qū)別，夏河縣與合作市社會績效值處于較高水平，而瑪曲縣與碌曲縣社會績效值處于較低水平。進一步分析，農(nóng)業(yè)區(qū)人口密度較大，農(nóng)牧民接受技能培訓次數(shù)較多，因而社會績效值相對較高。此外，同一地域類型區(qū)內不同縣市在人口結構、受教育程度和非農(nóng)牧轉移等方面存在差異。

2.2 障礙因子分析

通過績效測度發(fā)現(xiàn)第一輪和第二輪草原生態(tài)補獎政策實施績效存在明顯差異。因此，需進一步明晰政策績效的關鍵障礙因素。借助障礙度模型識別出影響第一輪和第二輪草原生態(tài)補獎政策綜合績效提升的主要障礙因子（圖7）。

如圖7所示，影響第一輪與第二輪草原生態(tài)補獎政策實施績效提升的主要因素具有共性，并展現(xiàn)出區(qū)域分異特征。以水土流失治理面積為代表的生態(tài)績效，以年末牲畜存欄總量、人均草原生態(tài)補獎政策收人為代表的經(jīng)濟績效和以人口密度、農(nóng)牧民技能培訓次數(shù)為代表的社會績效是純牧業(yè)區(qū)草原生態(tài)補獎政策提質增效的主要障礙；以年末牲畜存欄總量、人均草原生態(tài)補獎政策收入為代表的經(jīng)濟績效，以人口密度為代表的社會績效和以人均草地面積、人均水資源擁有量為代表的生態(tài)績效是半農(nóng)半牧區(qū)績效改善的核心障礙；以人均草原生態(tài)補獎政策收入、人均畜牧業(yè)產(chǎn)值、年末牲畜存欄總量為代表的經(jīng)濟績效和以人均草地面積、人均水資源擁有量為代表的生態(tài)績效是農(nóng)業(yè)區(qū)績效提升的關鍵障礙。

對比來看，第一輪草原生態(tài)補獎政策實施后，年末牲畜存欄總量、人均草原生態(tài)補獎政策收人、人口密度和農(nóng)牧民技能培訓次數(shù)是影響純牧業(yè)區(qū)綜合績效提升的主要因素；第二輪草原生態(tài)補獎政策實施后，水土流失治理面積、年末牲畜存欄總量、人均草原生態(tài)補獎政策收入、人口密度和農(nóng)牧民技能培訓次數(shù)成為影響純牧業(yè)區(qū)綜合績效的核心因素。人均草地面積、人均水資源擁有量、年末牲畜存欄總量、人均草原生態(tài)補獎政策收人與人口密度是制約半農(nóng)半牧區(qū)第一輪和第二輪綜合績效提升的重要因素，障礙度由 10.16%，10.01%，9.83% 7.56%，6.89% 提升至 12.15%，11.96%，11.37% 9.17%，8.37% 。人均草地面積、人均水資源擁有量、年末牲畜存欄總量、人均畜牧業(yè)產(chǎn)值和人均草原生態(tài)補獎政策收入成為滯緩農(nóng)業(yè)區(qū)第一輪和第二輪綜合績效改善的關鍵因素，障礙度從 10.51% ，9.58% ， 7.96% ， 7.66% ， 6.13% 提高到11. 99% 11. 15% ，9. 12% ，8. 79% 6.73% 。

3討論

草原生態(tài)補獎政策作為草原生態(tài)保護建設支撐保障體系中一項重要的資金政策制度[53]，對助力生態(tài)治理建設意義重大，量度對比分析第一輪和第二輪政策實施績效尤為必要。

3.1草原生態(tài)補獎政策實施績效顯著

已有學者從不同視角對草原生態(tài)補獎政策的實施效果進行了評估，普遍得出了政策實施績效顯著的結論。周升強等[13]基于農(nóng)牧民感知視角，對草原生態(tài)補獎政策進行績效評價，結果表明北方農(nóng)牧交錯區(qū)補獎政策實施的綜合績效較高。肖仁乾等[15從生態(tài)、經(jīng)濟、社會3方面評價了青海省海北州第二輪草原生態(tài)補獎政策實施成效，結果發(fā)現(xiàn)政策實施效果十分明顯，實現(xiàn)了生態(tài)與經(jīng)濟雙贏的目標。本研究發(fā)現(xiàn)，甘南黃河水源補給區(qū)第一輪和第二輪草原生態(tài)補獎政策綜合績效“增量效應”顯著。2010—2020年，綜合績效年均增長率為 5.24% ，生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益年均增長率分別為 3.29% ， 9.03% 3.47% ?！叭б鎈"結構從生態(tài)績效為主轉變?yōu)槿б婧椭C統(tǒng)一，并呈現(xiàn)“東高西低、南高北低\"空間分布特征。本研究結論與上述研究結論相吻合。

從生態(tài)績效來看，政策的持續(xù)實施有效促進草原生態(tài)環(huán)境的改善。得益于禁牧、草畜平衡等關鍵措施的嚴格執(zhí)行，以及對草原生態(tài)治理的持續(xù)投入，植被覆蓋度增加、草原鼠害防治面積擴大以及水王流失治理面積顯著提升，不僅增強草原生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和抵抗力，也為區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境基礎。經(jīng)濟績效的顯著提升，則主要歸因于政策的實施帶動草原畜牧業(yè)的轉型升級。通過禁牧補助、草畜平衡獎勵以及牧民生產(chǎn)性補貼等措施，牧民的生產(chǎn)積極性得到激發(fā)，畜牧業(yè)生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質量得到提升。同時，草原旅游等相關產(chǎn)業(yè)也得以發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟注入新的活力。這種轉變不僅提高牧民的經(jīng)濟收入，也促進區(qū)域經(jīng)濟的多元化發(fā)展。社會績效的提升則主要體現(xiàn)在牧民生活水平和綜合素質的提高上。政策的實施加強了農(nóng)牧民技能培訓，提高了城鎮(zhèn)化率，使得牧民的生活水平和綜合素質得到提升。此外，政策的宣傳與教育也增強了牧民對草原生態(tài)環(huán)境的保護意識，形成了人與自然和諧共生的良好氛圍。

3.2政策績效各維度區(qū)域分異特征顯著

本研究對比第一輪和第二輪政策績效，結果顯示生態(tài)績效、經(jīng)濟績效由高到低表現(xiàn)為“純牧業(yè)區(qū)gt; 半農(nóng)半牧區(qū) gt; 農(nóng)業(yè)區(qū)”，社會績效表現(xiàn)為“農(nóng)業(yè)區(qū)gt; 半農(nóng)半牧區(qū) gt; 純牧業(yè)區(qū)”，區(qū)域分異特征顯著。這一發(fā)現(xiàn)與韓鳳芹等1基于政府行為視角的研究結果相呼應，從生態(tài)、經(jīng)濟和社會三維度探究第一輪草原生態(tài)補獎政策實施效果，同樣指出牧區(qū)生態(tài)效益顯著而農(nóng)區(qū)改善并不明顯。崔亞楠等[54]以西藏不同地域類型的實證表明，草原生態(tài)補獎機制的福利存在區(qū)域不均衡，表現(xiàn)為牧區(qū)經(jīng)濟福利提升明顯但半農(nóng)半牧區(qū)不顯著。這一發(fā)現(xiàn)與本研究經(jīng)濟績效結果相契合，進一步驗證草原生態(tài)補獎政策在不同地域類型間的差異化影響。對于生態(tài)績效和經(jīng)濟績效的區(qū)域差異，與不同區(qū)域的草原資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平以及政策執(zhí)行力度等因素有關。

純牧業(yè)區(qū)受畜牧業(yè)生產(chǎn)方式限制，牧民對草原資源的依賴性特征顯著，呈現(xiàn)出生態(tài)績效較好但經(jīng)濟績效較低。此外，純牧業(yè)區(qū)人口密度較低，公共資源配置與社會服務供給不足，制約社會績效的提升。半農(nóng)半牧區(qū)農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)并重，通過產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化與多元化經(jīng)營模式，經(jīng)濟績效表現(xiàn)突出。然而，隨著農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)的發(fā)展，草原資源消耗強度顯著上升，影響生態(tài)績效的提升。農(nóng)業(yè)區(qū)以農(nóng)業(yè)為主，資源稟賦優(yōu)勢與利用效率不足并存。在城鎮(zhèn)化加速與社會經(jīng)濟轉型背景下，農(nóng)業(yè)區(qū)在社會績效方面表現(xiàn)較好。然而，由于農(nóng)業(yè)與草原資源的關聯(lián)性較弱，生態(tài)和經(jīng)濟績效有待進一步提升。

值得注意的是，盡管在生態(tài)與經(jīng)濟績效方面已得出與前人研究相似的結論，但在社會績效方面卻呈現(xiàn)不同的區(qū)域表現(xiàn)。本研究顯示，農(nóng)業(yè)區(qū)的社會績效最優(yōu)，半農(nóng)半牧區(qū)次之，純牧業(yè)區(qū)相對較弱，而已有研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)區(qū)社會效益并不顯著[10]。社會績效的區(qū)域差異與人口結構、教育水平以及政策關注重點等因素有關。農(nóng)業(yè)區(qū)人口相對密集，教育水平較高，且政策在執(zhí)行過程中可能更加注重社會層面的改善，因此社會績效最優(yōu)。而純牧業(yè)區(qū)由于人口分散、教育水平相對較低，且政策主要關注生態(tài)和經(jīng)濟方面的改善，因此社會績效相對較弱。這一發(fā)現(xiàn)暗示著草原生態(tài)補獎政策在促進社會績效提升方面，對不同地域類型存在差異化影響，值得后續(xù)研究深人探討。

3.3草原生態(tài)補獎政策提質增效的主要障礙

本研究顯示，影響第一輪和第二輪草原生態(tài)補獎政策實施績效提升的主要因素存在共性且區(qū)域分異特征顯著。年末牲畜存欄總量、人均草原生態(tài)補獎政策收入及人口密度是滯緩第一輪和第二輪草原生態(tài)補獎政策實施績效提升的主要障礙因素。研究表明[30]，草原生態(tài)補獎政策對牧戶減畜行為發(fā)揮一定的促進作用，但激勵效果有限，與實現(xiàn)完全禁牧、草畜平衡目標仍存在差距。張如心等[11]對比了前兩輪草原生態(tài)補獎政策的減畜效應發(fā)現(xiàn)，第二輪政策的減畜效應較第一輪有所增強，但仍未達到預期。與此同時，陳強強等[33]運用響應度模型、地理探測器研究發(fā)現(xiàn)，甘南黃河水源補給區(qū)人地關系趨于緊張，且牧區(qū)與半農(nóng)半牧區(qū)較農(nóng)區(qū)愈加緊迫。

張巖等[55]基于草地農(nóng)業(yè)保障食物安全視角研究表明，天然草原在發(fā)揮生態(tài)功能的前提下，通過合理利用可以發(fā)揮草原生產(chǎn)功能。此外，Wei等[56]研究表明，草原生態(tài)補獎政策對草地質量的影響程度受經(jīng)濟發(fā)展水平和人口密度制約，在富裕且人口密集地區(qū)尤為顯著。由此可見，生態(tài)、經(jīng)濟與社會3維度績效形成合力對甘南黃河水源補給區(qū)草原生態(tài)補獎政策“提質增效\"至關緊要。

良好草原生態(tài)環(huán)境是典型公共產(chǎn)品和普惠的民生福祉[47]，兼顧草原生態(tài)功能與生產(chǎn)功能，以草原\"生態(tài)一經(jīng)濟一社會\"復合系統(tǒng)良性循環(huán)為紐帶，推動草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化?？傮w而言，草原生態(tài)補獎政策的綜合績效尚處于較低水平，但展現(xiàn)出顯著上升態(tài)勢，各維度仍有較大優(yōu)化潛力，亟需強化其長效激勵機制。

本文從生態(tài)、經(jīng)濟、社會3個維度建構草原生態(tài)補獎政策績效評價指標體系，對比分析了第一輪和第二輪草原生態(tài)補獎政策績效差異，揭示影響績效提升的主要障礙，為進一步動態(tài)優(yōu)化完善補獎政策提供參考。本研究仍存在一些局限：首要在于，草原生態(tài)補獎政策實施過程中伴有多項輔助政策與資金支持，涵蓋鼠蟲病害及毒雜草防控、黑土灘整治、畜牧技術與水利措施等，致使該政策在績效評價對比分析中難以單獨剝離。今后將針對政策主體進行微觀調研，深入分析補獎政策具體舉措及其農(nóng)戶認知與親環(huán)境行為選擇。其次，本文所構建的草原生態(tài)補獎政策績效評價指標體系在甘南黃河水源補給區(qū)以外其他研究區(qū)域是否具有普適性，以及政策實施績效評價的合理性有待進一步驗證。當前，第三輪草原生態(tài)補獎政策正處于實施階段，未來將持續(xù)追蹤第三輪政策的績效評價，深人對比第三輪與第二輪政策績效差異并探究障礙因子的變化動態(tài)，進一步探討如何協(xié)調3維度績效，以實現(xiàn)草原生態(tài)補獎政策的持續(xù)優(yōu)化與提升。

4結論

甘南黃河水源補給區(qū)草原生態(tài)補獎政策的綜合績效處于相對較低水平但顯著提升，綜合績效值由第一輪的0.1212提升至第二輪的0.1550。生態(tài)、經(jīng)濟與社會績效值均呈現(xiàn)出積極的增長態(tài)勢，績效結構由第一輪的“生態(tài)績效 gt; 經(jīng)濟績效 gt; 社會績效\"演變?yōu)榈诙喌摹敖?jīng)濟績效 gt; 生態(tài)績效 gt; 社會績效”，“三效益\"協(xié)同凸顯。政策績效各維度區(qū)域分異特征顯著，生態(tài)、經(jīng)濟績效由高到低表現(xiàn)為“純牧業(yè)區(qū)gt;半農(nóng)半牧區(qū) gt; 農(nóng)業(yè)區(qū)”，社會績效則呈現(xiàn)相反趨勢。影響草原生態(tài)補獎政策實施績效提升的障礙因素存在共性，同時呈現(xiàn)出鮮明的區(qū)域差異性特征。

基于研究結論，提出以下建議：（1）實施區(qū)域分類化治理措施，促進草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。純牧業(yè)區(qū)實施“生態(tài)修復 + 產(chǎn)業(yè)轉型\"雙輪驅動，將草畜平衡考核與補償資金梯度掛鉤。半農(nóng)半牧區(qū)加快畜牧業(yè)轉型升級，貫徹最嚴格水資源管理制度，堅持“四水四定”原則，夯實水利資源保障。農(nóng)業(yè)區(qū)將補償政策與耕地地力保護補貼并軌，對實施“糧改飼\"政策農(nóng)戶按種植面積給予生態(tài)溢價補貼。2）加強農(nóng)牧民技能培訓，提升替代生計能力，降低人口對草地資源的直接壓力。充分考慮農(nóng)牧民生計需求，提供差異化支持措施。建立政府、企業(yè)、社會組織與農(nóng)牧民等多方參與的合作機制，開辟多元化就業(yè)渠道與收入來源，推動生態(tài)保護與替代生計可持續(xù)發(fā)展。（3）構建常態(tài)化激勵機制與動態(tài)監(jiān)測評估體系，基于微觀區(qū)域異質性特征對補獎標準動態(tài)調整。創(chuàng)新監(jiān)管模式，建立“政府主導-社區(qū)參與-牧民自治\"的多主體協(xié)同監(jiān)管框架，實現(xiàn)政策執(zhí)行閉環(huán)管理與實施效能持續(xù)提升。

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（責任編輯劉婷婷）