中圖分類號：K26 文獻標識碼：A 文章編號：1007-6883（2025）04-0089-06

DOl：10.19986/j.cnki.1007-6883.2025.04.012

縣行政機構(gòu)是國家政權(quán)的基石，也是地方行政運行的主體。民國南京國民政府時期的政局波謫云詭，廣東不同縣域地方行政機構(gòu)的設(shè)立與時局變化息息相關(guān)，其嬉變的過程往往具有區(qū)域性、時代性。因此，從動態(tài)層面考察民國南京國民政府時期廣東地方行政機構(gòu)歷史檀變的整體面貌，認識民國時期地方行政機構(gòu)變遷與變革的多樣性與復(fù)雜性，進而認識廣東縣行政機構(gòu)嬗變的歷程和特點，就顯得尤為必要。本文以1929-1945年粵東地區(qū)為中心，考察民國南京國民政府時期廣東縣行政機構(gòu)的歷史嬗變，以此認識民國廣東縣行政機構(gòu)在廣東地方行政體制中的特性，進而對當(dāng)今縣行政機構(gòu)的改革與發(fā)展提供借鑒與啟發(fā)。

一、民國廣東縣行政機構(gòu)的確立

民初縣級行政機構(gòu)劃一不齊，北方大都沿襲清制，南方則由各獨立省區(qū)自定縣制。1914年，廣東地方行政體制采用省、道、縣三級制，1920年底，廣東廢除中間道（府）一級，將道（府）直轄地及州、廳改為縣，地方行政體制遂形成省、縣兩級制。南京國民政府成立初期，廣東縣級行政機構(gòu)基本延續(xù)了這一制度，但廣東縣治機構(gòu)名稱及其縣級行政長官名稱在前期常有變更，直到1929年，縣知事公署改為縣政府，縣知事改為縣長才最終得以確定。

在縣政府下屬行政機構(gòu)設(shè)置方面：1928年6月，南京國民政府修訂了《縣組織法》，規(guī)定：“若設(shè)一科，則為總務(wù)科；若設(shè)二科，則第一科掌理公安、教育，第二科掌理財政、建設(shè)等事務(wù)?！盵1據(jù)此，廣東縣行政機構(gòu)設(shè)置一般為秘書、總務(wù)科、財政局、教育局、建設(shè)科、公安局等。當(dāng)時，大部分縣（市）設(shè)立了公安局，沒設(shè)公安局的縣（市），也配置了地方警衛(wèi)隊、各區(qū)警察署等。1934年，廣東各縣（市）均增設(shè)了自治科，汕頭市還增設(shè)立了長途電話局[2]，除了設(shè)科或局外，廣東縣行政機構(gòu)下屬機構(gòu)還設(shè)置了一些所，如：警察所、勸學(xué)所等。1936年12月，粵省權(quán)歸中央，廣東對縣級行政組織進行了裁局改科的機構(gòu)改革，即：縣行政機構(gòu)下設(shè)四科一局以及秘書處。四科指的是第一科（民政）、第二科（財政）第三科（教育）、第四科（建設(shè)）；一局指的是警察局。這種設(shè)置和南京國民政府對各縣的機構(gòu)設(shè)置已趨于一致了。至此，廣東縣級行政機構(gòu)的框架得以確立。

在縣以下行政組織設(shè)置方面：1928年的南京國民政府《縣組織法》也作了如下規(guī)定：“縣之下是區(qū)，至少以二十村、里組成之，區(qū)之下為村、里。百戶以上之鄉(xiāng)村地方為村，百戶以上之市鎮(zhèn)地方為里，再其下則為閭和鄰”[3]。1929年的《縣組織法》則有些許變化，將村、里改為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，而區(qū)則由20至50鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成。[4]2131930年修正的《縣組織法》則具體規(guī)定10戶為鄰，10鄰為閭，10閭以上則為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此時廣東縣政府的行政權(quán)利下移，區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為縣以下自治組織。保甲制推行后，國民政府大力整理地方基層組織，對雜亂的組織形式和職責(zé)不明機構(gòu)進行了改革，規(guī)定：在縣以下一律設(shè)置區(qū)、鄉(xiāng)、村公所（中、小縣則不設(shè)區(qū)），這樣，閭、鄰便被廢止了，代之以保甲（10戶為甲，10甲為保），10保以上即為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1931年，林翼中任民政廳廳長時，廣東在基層組織中實行的是區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、坊（里）、鄰四層級。具體情況如下：以5戶為一鄰，5鄰為一坊（里），4里或10坊（里）為一鄉(xiāng)或鎮(zhèn)，40或50鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一區(qū)。[4]216區(qū)是縣與鄉(xiāng)之間的基層自治單位，又是縣級行政輔助機關(guān)，是連接縣與鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)承機關(guān)?？h以下的區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、坊（里）、鄰四級地方組織實行一段時間后，帶來的問題是經(jīng)費與人力跟不上，縣各級行政組織指揮運轉(zhuǎn)不靈等困難。于是，在1934年，省府對縣以下組織機構(gòu)進行縮編，這就意味著區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的范圍得以擴大。以致當(dāng)時省府規(guī)定鄉(xiāng)或鎮(zhèn)的范圍在40里以上。到年底，全省已有94縣750區(qū)、13546鄉(xiāng)、85468鎮(zhèn)、46坊。 Φ₁₉₃₆ 年7月，省府又將縣行政區(qū)域劃為3至6區(qū)不等，并設(shè)置區(qū)、署。全省共分390區(qū)，其編制分甲、乙、丙三種，其經(jīng)費按等而差。[5]此時期的縣基層行政組織，一方面，傳統(tǒng)的縣以下的區(qū)、村、里自治功能減弱。另一方面，保甲制推行，自治中的保甲行政功能在此時開始擴張。這表明粵省政府對基層社會的控制已由傳統(tǒng)的“無為”而治轉(zhuǎn)為“有為”而治，至此，粵省縣基層行政組織已基本確立。

二、民國廣東縣行政機構(gòu)的調(diào)整

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，廣東省積極推進地方政權(quán)建設(shè)，健全縣、區(qū)、鄉(xiāng)、保甲各級縣行政機構(gòu)。1938年8月，為軍事戰(zhàn)爭的需要，粵省各縣下屬行政機構(gòu)相繼增設(shè)兵役科，所需經(jīng)費，一、二等縣由縣地方款發(fā)放，三等縣則由省庫輔助。省府合署辦公后，粵省縣政府組織機構(gòu)下設(shè)五科以及秘書處、警佐。同時，縣府還設(shè)有縣新生活運動促進會、國民經(jīng)濟建設(shè)運動委員會縣分會、縣禁煙委員會等14種委員會及其附屬組織。抗戰(zhàn)時期游擊區(qū)的縣行政機構(gòu)龐大，其各科、室、局、部、會條塊分割，辦事遲鈍。為統(tǒng)一指揮，粵省將游擊區(qū)縣政府組織機構(gòu)盡量簡單化，如，將原有的四科改為二科，即：簡化為政治科和軍事科。其中政治科“辦理原有秘書、第一科（總務(wù)）、第二科（財政）、第三科（教育）、第四科（建設(shè)）以及縣新生活運動促進會、國民經(jīng)濟建設(shè)運動委員會縣分會、縣禁煙委員會、縣義務(wù)教育委員會、縣倉保管委員會、公債勸募縣分會及其他關(guān)于社會行政事項”，軍事科則“辦理原有兵役科、警察局、社訓(xùn)總隊部、民搶保管委員會、優(yōu)待出征軍人家屬委員會、防空協(xié)會支會、中國防空建設(shè)委員會縣分會、兵役貫徹促進會、縣動員委員會、縣民眾抗敵后援會及其他關(guān)于防衛(wèi)”[4]3等事項。

1939年5月，粵省制定了《廣東省縣各級組織綱要實施計劃》。依照該《綱要實施計劃》中的第二條規(guī)定，粵省府對縣等重新進行了劃分，即：原有一、二、三等縣照例列為一、二、三等，特三等縣則改為四等縣；依照第八條規(guī)定，粵省府調(diào)整了縣政府設(shè)科標準：即：“一、二、三等縣政府設(shè)民政、財政、教育、建設(shè)、軍事五科，社會科事務(wù)并入教育科辦理，原增設(shè)的兵役科改為軍事科；四等縣政府設(shè)民政、財政、教育、軍事四科，原建設(shè)科事務(wù)并人財政科、社會科事務(wù)并人教育科辦理，五等縣政府則僅設(shè)民政、財政、教育三科?！雹俅送猓骺h土地測量完竣時，無論縣等大小，均專設(shè)地政科，未設(shè)地政科的縣，地政科職掌的事務(wù)由民政科兼辦，各科同時還需增加會計室。

抗戰(zhàn)時期，廣東省府對縣行政機構(gòu)的調(diào)整主要是通過實施新縣制來進行的。依照《縣各級組織綱要》第二十四條“區(qū)之劃分以15鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）至30鄉(xiāng)鎮(zhèn)為原則”[6的規(guī)定來看，廣東在各縣推行新縣制，逐漸取消區(qū)一級行政設(shè)置。到1939年底，粵省各縣、市、局共設(shè)有4768個鄉(xiāng)、338個鎮(zhèn)，[5]6各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)《修正鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》，規(guī)定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公所的職權(quán)。抗戰(zhàn)時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲組織在廣東已有序編成。據(jù)1939年統(tǒng)計，全省“各縣市局共有59772保，588919甲，已訓(xùn)練保長22216人，甲長32439人，內(nèi)分布42縣，保甲經(jīng)費，由自治戶捐項下支給，全年約需2 573330元?！盵5]6區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲組織在省府合署辦公后，“保甲長也改為集中辦公，每一個單位月支工費3元”。[5]6區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）保甲組織，是縣推行行政事務(wù)所最為倚重的，它的建立對于穩(wěn)定基層后方，至為重要。

廣東各縣開始實施新縣制的時間不一，粵東各縣調(diào)整行政機構(gòu)的時間也不一致。因淪陷或戰(zhàn)事影響，尚未實施新縣制縣份全省有33縣，粵東地區(qū)的潮安、澄海、南澳也在此列，直到1942年9月才開始實施。②粵省推行新縣制，對縣行政機構(gòu)做出必要的調(diào)整，是應(yīng)當(dāng)時國民政府在全國范圍內(nèi)調(diào)整縣級行政機構(gòu)的需要?；浭≡诋?dāng)時全國17個?。ㄊ校嵤犊h各級組織綱要》中，是其中實施較好的一個，但仍面臨諸多問題。比如：粵省各縣政府對其行政機構(gòu)的設(shè)置，重視增加科級機構(gòu)的數(shù)量以達到國民政府在《縣各級組織綱要》中規(guī)定的要求，而對其所屬行政人員是否經(jīng)過訓(xùn)練，是否有足夠的學(xué)識擔(dān)當(dāng)以及其相應(yīng)的職務(wù)則往往不予重視；鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所之組織也是如此，對其編制力求與綱要規(guī)定相符，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及其所屬人員的素質(zhì)與工作能力則明顯重視不夠?；浭】h級行政機構(gòu)的調(diào)整，力圖在數(shù)量上與中央保持一致，但在行政人員的素質(zhì)建設(shè)上，在行政機構(gòu)的科學(xué)設(shè)置以及管理幅度方面未有比較大的建樹。

三、民國廣東縣行政機構(gòu)的恢復(fù)

抗戰(zhàn)勝利后，廣東省政府制定了廣東省政府復(fù)員計劃綱要（草案）以規(guī)劃和指導(dǎo)戰(zhàn)后復(fù)員。而行政復(fù)員一項中心的工作就是恢復(fù)行政機構(gòu)，純潔行政人員，恢復(fù)行政程序。1945年9月，粵省府飭令“轄境內(nèi)淪陷區(qū)域，應(yīng)即遵照接收命令，會同駐軍，督率團隊，妥善辦理；并即收復(fù)原有行政組織，其已還治者，即回遷原治，開始復(fù)員工作。”③于是，各縣市也紛紛展開復(fù)員還治工作，專員公署也陸續(xù)遷返原治，如，“澄?？h政府機關(guān)從饒平回遷澄城”?！翱h政府設(shè)4室6科和直屬單位11個”[7]。11月，除第九區(qū)各縣尚未據(jù)報外，省府各縣、市政府，計已遷返原治者有包括粵東地區(qū)的“汕頭、揭陽、惠來、南澳、澄海、潮安等38縣市?！雹芙刂?946年6月，收復(fù)區(qū)各縣（市）基本復(fù)員。

南京國民政府規(guī)定“各地收復(fù)后，原屬戰(zhàn)地縣份，各縣政府及各級自治機構(gòu)，為利復(fù)員工作之開展，一體恢復(fù)舊時編制”。據(jù)此，廣東省民政廳規(guī)定：實施新縣制縣份，因地方淪陷，改為戰(zhàn)地縣份者，于收復(fù)后一律恢復(fù)原日編制，原戰(zhàn)地縣份，未經(jīng)實施新縣制者，除“依照內(nèi)政部修正戰(zhàn)地縣份編制外，增設(shè)3科，設(shè)科長3人，科員5人，事務(wù)員2人，并由省政府依照縣等分別補助月經(jīng)費，每月2萬至4萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)保各級，一律暫時依照戰(zhàn)前區(qū)域劃定，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，各保暫不設(shè)辦公處，由各保協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)長辦事，直至實施新縣制后，再行分別設(shè)置”。

各縣分區(qū)設(shè)署，原本為輔助縣政府督導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理行政及自治事務(wù)。署之編制，僅設(shè)指導(dǎo)員2至5人，人力有限，亦難隨時下鄉(xiāng)督導(dǎo)，這與設(shè)行署的本意不符。而且其政令推行，反有輾轉(zhuǎn)延滯之弊。因此，在行政復(fù)員時，粵省就大力裁減各縣區(qū)署，但縣面積過大，及有特殊情形呈準保留者外。有的縣未設(shè)行署，也不得增設(shè)，并規(guī)定由縣政府按區(qū)增設(shè)縣指導(dǎo)員，加強督導(dǎo)工作，以宏實效。在縮并鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面，省府制定了分期目標，第1、3、4行政督察區(qū)所屬各縣，限于1946年1月底以前辦妥。第2、5、6、7、8行政督察區(qū)所屬各縣限于1946年2月以前辦妥?；浭「裾d計劃在3個月內(nèi)，依照縣保甲戶口編查辦法，編組完畢。對于收復(fù)地區(qū)保甲組織，限于1946年2月完成，對于戰(zhàn)時就比較完整縣份在1946年1月前提前完成。①但實際各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實行編查縮編過程中，多有延誤，各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成編組的時間不一，如屬于第5區(qū)的潮安縣竟到1946年6月才宣告基本完成。

抗戰(zhàn)后，廣東地方行政組織初期恢復(fù)重建取得一定成效，但由于戰(zhàn)后復(fù)雜的國內(nèi)外情勢，使得廣東地方行政復(fù)員既定方案的理想化與實踐之間存在巨大的差距，加之派系斗爭與地方宗族勢力的影響以及地方政府的腐敗等因素使其復(fù)員政策與措施執(zhí)行不到位，以致大多效果不彰。

四、特點分析

（一）漸趨規(guī)范化、專業(yè)化

行政機構(gòu)屬于社會管理的中樞、協(xié)調(diào)和控制系統(tǒng)，其職能專業(yè)化、運行規(guī)范化才能使社會運轉(zhuǎn)有條不紊。而行政機構(gòu)的規(guī)范化、專業(yè)化恰恰是民國時期廣東縣地方行政機構(gòu)嬉變的總體趨勢。

從前文可知，政府政務(wù)的推行首要的是機構(gòu)的設(shè)立，而機構(gòu)的運轉(zhuǎn)必須首先制定規(guī)則才能使政務(wù)有序運行。到陳濟棠統(tǒng)治時期，粵省行政組織已建立了較為完備的地方政府及其所屬機構(gòu)。在縣政建設(shè)方面，縣公署改為縣政府，縣政府根據(jù)縣等設(shè)二科或三科，縣治機構(gòu)下屬科或局?？h級行政機構(gòu)設(shè)置一般為：秘書、總務(wù)科、財政局、教育局、建設(shè)科、公安局等，為地方政府的持續(xù)發(fā)展作了規(guī)則性的制度鋪墊。縣級地方行政組織推行現(xiàn)代科層制，呈現(xiàn)出行政機構(gòu)的專門化、職能配置日趨專業(yè)化等現(xiàn)代化體征。其二，中央政府在機構(gòu)設(shè)置上大多會規(guī)范化設(shè)置統(tǒng)一標準，以使全國各地政令統(tǒng)一，各省政府只需照令執(zhí)行就行，粵省權(quán)歸中央后，廣東縣行政機構(gòu)即以中央政府的政令為基準而運行。1936年7月，在粵政統(tǒng)一后，粵省府的首要任務(wù)是使廣東省脫離陳濟棠時代的半獨立狀態(tài)，使地方行政組織的設(shè)置更為規(guī)范化，與中央保持基調(diào)一致。美國學(xué)者亨廷頓認為，“政府各機構(gòu)在權(quán)力上有大小之分，在功能上有專門化之分”[8]?；浭⌒姓M織此時期專業(yè)化趨向更為明顯，如“裁局改科”，使得原有縣府混亂的組織架構(gòu)得以整頓。到1940年，粵省又在各縣推行新縣制，調(diào)整縣級行政機構(gòu)，簡化行政層級，細化科層制，這使得行政組織在橫向方面得以專業(yè)化發(fā)展，自此，粵省縣行政組織從縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層保甲形成一個縱向的垂直權(quán)利系統(tǒng)，同時各級政府的行政組織得以進一步的細化，其專業(yè)化程度加強，各行政組織間形成橫向的平行關(guān)系。

（二）漸趨制度化

南京國民政府時期的國民政府致力于學(xué)習(xí)英美資本主義的現(xiàn)代化管理經(jīng)驗，欲通過引進西方公務(wù)員制度，來提高政府行政的專業(yè)化水平，以此作為邁向政治現(xiàn)代化的一個重要步驟。廣東在陳濟棠時代就對縣級公務(wù)人員進行甄別、考試、培訓(xùn)，并制定了一系列針對公務(wù)人員的獎懲、養(yǎng)老疾病保險、職位保障等法規(guī)。在縣行政人員考試方面，粵省府對縣長及縣級公務(wù)員有一系列考試的制度規(guī)定，并付諸于行動。雖然開放的比例不大，大部分的官員還是由上級官員舉薦而來，但畢竟公務(wù)員任用需經(jīng)考試，在體制上得以制度規(guī)定。比如，當(dāng)時《廣東省縣長考試暫行條例草案》《各縣財政局長考選章程草案》等法規(guī)條文就是在陳濟棠時代規(guī)定的。[9此外，省府設(shè)置公務(wù)人員考績委員會，頒布一系列法律條例嚴格公務(wù)人員考核，對縣市長在民政、財政、建設(shè)、教育及其他德能勤等方面的政績進行考核，并給予獎懲。[]在縣地方行政人員培訓(xùn)方面，粵省府規(guī)定了縣級公務(wù)員入職前必須培訓(xùn)。1933年1月2日，粵省府主席林云陔在聯(lián)合紀念周作《關(guān)于廣東省三年施政計劃》的報告中談到舉辦廣東省公務(wù)人員訓(xùn)練的計劃，提出“一方面就縣長考試及縣佐治員考試及格的人員入所訓(xùn)練，一方面分期召集省府各廳所屬關(guān)及各縣市政府現(xiàn)任公務(wù)人員人所訓(xùn)練”。 年12月1日，西南政務(wù)委員會第179次會議也通過決議，擬對地方公務(wù)員實施軍事訓(xùn)練辦法。③在縣公務(wù)人員的獎懲方面，粵省府相應(yīng)出臺了一系列的條例，如《公務(wù)員懲戒法》《公務(wù)員撫恤法》等。④權(quán)歸中央后，廣東省在公務(wù)員的甄別與審查、考試與考核、培訓(xùn)與保障上廣泛宣傳中央政府公務(wù)員條例并制定相關(guān)細則，力圖與中央保持一致。如：戰(zhàn)時粵省縣行政人員考試，屬于手續(xù)簡化的特種考試，共有11種，雖然與“全國特種考試總數(shù)共40種”①相比較還是較少的。但是這至少可以說明粵省在權(quán)歸中央后，在考試制度上走上了與中央一致的發(fā)展步調(diào)。1940年3月，廣東省還積極加強建設(shè)各級訓(xùn)練機構(gòu)，成立了地方行政干部訓(xùn)練委員會，以強化對公務(wù)人員的行政能力訓(xùn)練，充實地方行政干部隊伍。戰(zhàn)時粵省政府對地方行政干部的訓(xùn)練主要有省干部訓(xùn)練團、區(qū)干部訓(xùn)練班、縣干部訓(xùn)練所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回干部訓(xùn)練講習(xí)所四類，這樣就形成一個從省到基層的干部組織培訓(xùn)系統(tǒng)?；浭≌ㄟ^省、區(qū)、縣各級地方行政組織部門設(shè)置培訓(xùn)班，如政治工作訓(xùn)練班、高等學(xué)校人學(xué)訓(xùn)練班等，同時也對一些特殊職能部門，如衛(wèi)生、警察等部門也設(shè)置培訓(xùn)班，以此不斷提高地方行政干部的素質(zhì)和行政能力。這種持續(xù)的多渠道的制度培訓(xùn)，成為地方行政干部提高自身素質(zhì)的重要途徑，在客觀上提高了行政人員的行政技能與素質(zhì)?？箲?zhàn)結(jié)束，粵省公務(wù)員制度得以進一步發(fā)展，尤其在公務(wù)人員的選任遷調(diào)、職位保障等制度建設(shè)方面進行了一定的完善。以上種種表現(xiàn)都表明了上述情形基本上符合現(xiàn)代公務(wù)員的制度要求。由此可見，公務(wù)人員選拔與任用的制度化，為有知識能力、抱負才華的社會精英進入政府體制提供了制度保障?？h級公務(wù)人員的培訓(xùn)與保障制度的規(guī)定與實施，也提高了地方行政干部的素質(zhì)和行政能力，這些都有助于提高政府行政效率，這正是地方政府現(xiàn)代性的一個顯著特征。

（三）漸趨倒“金字塔”型結(jié)構(gòu)

一般而言，省高層政府，主要負責(zé)一省政務(wù)的宏觀決策和規(guī)劃，注重的是決策質(zhì)量，因而其機構(gòu)和人員要求少而精；而基層政府，主要負責(zé)具體事務(wù)的推行與落實，注重的是政務(wù)執(zhí)行，因而需要更多的基層機構(gòu)設(shè)置與人員編制。由此可知，政府機構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)形態(tài)應(yīng)以金字塔形為宜。然而，民國時期的廣東地方政府結(jié)構(gòu)卻與此相反。1929-1936年陳濟棠主政時期的廣東，屬于高層的行政機關(guān)為主席和省府委員會，其下設(shè)各廳、處、局、行、委員會等直屬機構(gòu)，其下再分設(shè)諸多科、所、辦事處等下屬機構(gòu)，而在其下還有更為龐雜的股、室等分支機構(gòu)。機構(gòu)如此繁雜、人數(shù)又眾多，政令從上而下逐級發(fā)號，責(zé)任逐級傳遞。但是，縣級行政機構(gòu)及以下的區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、坊等機構(gòu)設(shè)置簡單，各縣縣級機構(gòu)及區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、坊之配置人員有限，卻不得不要面臨上級安排的征糧、征工、救災(zāi)、賑濟等繁重任務(wù)。此種局面便形成了省政府方面人多事少，而縣政府方面則事多人少，“人多事少則不免要造成疊床架屋、種種重復(fù)的機關(guān)”]；事多人少則不免形成人事簡單、人手不足的情況。這種頭重腳輕的行政組織結(jié)構(gòu)，往往會使地方基層行政人員因人手不足卻要承擔(dān)上司所下達的繁重政務(wù)而疲于奔命，不堪重負。曾有人尖銳指出，民國時期政府行政職責(zé)的狀況是“越往上層，其政府職責(zé)越安逸，往往無責(zé)而權(quán)大；越往低層，其政府層級越難熬，往往責(zé)大而無權(quán)”，[12]可見，地方行政組織的這種倒“金字塔”型結(jié)構(gòu)，嚴重影響了地方行政效能，明顯不符合現(xiàn)代地方政府職權(quán)的結(jié)構(gòu)形態(tài)，正是民國時期廣東地方行政組織非現(xiàn)代性的體現(xiàn)。這種現(xiàn)代性與非現(xiàn)代性的相互雜糅，正好也體現(xiàn)了民國時期的地方行政機構(gòu)檀變中呈現(xiàn)的“中西混合、新舊并行”的特點。

五、結(jié)語

南京國民政府時期廣東縣行政機構(gòu)的嬉變，歷經(jīng)了陳濟棠主政時期的基本確立、全面抗戰(zhàn)時期的初步調(diào)整、抗戰(zhàn)結(jié)束后的恢復(fù)重建三階段?？v觀其嬗變歷程，并非呈現(xiàn)雜亂無序、混沌不堪的歷史面貌，而是受波謫云詭的時局驅(qū)使，為實現(xiàn)其特定階段目標而采取策略的過程。這一過程體現(xiàn)了民國廣東地方行政機構(gòu)漸趨規(guī)范化、專業(yè)化、制度化的特點，折射出民國地方行政體制呈現(xiàn)西方式行政現(xiàn)代化的一面。

不過，民國廣東地方行政組織在行政實踐中卻往往嚴重背離其理論和原則而呈現(xiàn)非現(xiàn)代性。廣東地方行政體制在現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型中只是建立西方工具性的現(xiàn)代化行政管理，因受到地方傳統(tǒng)的積習(xí)和戰(zhàn)爭的影響，其現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型未能真正成功。漸趨倒“金字塔”型結(jié)構(gòu)的地方行政機構(gòu)明顯不符合現(xiàn)代行政組織的政府職權(quán)的結(jié)構(gòu)形態(tài)，卻是民國時期廣東地方行政組織建構(gòu)中存在的普遍性問題。這充分說明西方的行政體制，在有幾千年傳統(tǒng)的近代中國是很難嫁接成功的?？梢?，只有從中國國情出發(fā)，符合中國實際，與時俱進的行政體制才能真正實現(xiàn)中國實現(xiàn)現(xiàn)代化。在百年未有之大變局的新時代，只有朝著不斷建立和完善社會主義現(xiàn)代化行政體制的目標運行，才能實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

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The Historical Evolution of County Administrative Institutions in Guangdong during the Period of the Nanjing Nationalist Government in Guangdong

An Investigation Centered on Eastern Guangdong from 1929 to 1945

LIU Guo-hua （College of Marxism，Hanshan Normal University，Chaozhou，Guangdong，521041）

Abstract：County administrative institutions are the cornerstone of state power and the main body of local administrative operation.During the period of the Nanjing Nationalist Government in the Republic of China，county administrative institutions in Guangdong generally experienced three stages ： theinitial establishment under Chen Jitang's governance，preliminary adjustments during China's ful scale War of Resistance against Japanese Aggression，and restoration and reconstruction after the end of the war.Thisevolution reflectsthe characteristics of thegradual standardization，specialization and institutionalization，and the inverted pyramid structure of the local administrative institutions in Guangdong during the Republic of China.The transformation of the county administrative organizationin Guangdong during theperiod of the Nanjing Nationalist Government reflects the characteristicsof modernityand non-modernity of the local administrative system in the Republic of China.However，the local administrative organizations in Guangdong during the Republic of China deviated significantly fromits theory and principles in administrative practice，presenting non-modernity.In the transformation process of modernization，the local administrative system in Guangdong merely adopted instrumental Western administrative tools.Due to entrenched local traditionsand the impacts of war，its modernization efforts failed to achieve genuine success.

Key words：the period of the Nanjing Nationalist Government；county administrative institutions in Guangdong；modernity；historical evolution