【摘要】涉外法治為進(jìn)一步探索中國特色的民間外交理論，構(gòu)建民間外交自主知識(shí)體系提供了一種跨學(xué)科的融合視角。民間外交與涉外法治能夠?qū)硬粌H因?yàn)槊耖g主體是涉外法治的重要外事資源，而且兩者在理論邏輯上契合，具有一致的目標(biāo)邏輯、治理價(jià)值觀邏輯、形式邏輯。民間外交積累了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠推動(dòng)涉外法治的規(guī)范生成、執(zhí)行與實(shí)施，并加強(qiáng)人才建設(shè)及深化法律文化認(rèn)同。《中華人民共和國對(duì)外關(guān)系法》首次確立了民間外交的法律地位，對(duì)民間外交提出國際化、規(guī)范化要求。為解決以民間外交推進(jìn)涉外法治建設(shè)進(jìn)程中的多重挑戰(zhàn)并優(yōu)化民間外交機(jī)制，我國需要拓展多樣化的路徑選擇，包括借助多邊涉外法治合作平臺(tái)、加強(qiáng)外國民間主體篩選制度建設(shè)、創(chuàng)新民間主體參與涉外法治方式、將民間外交關(guān)系納入法治軌道等。

【關(guān)鍵詞】民間外交" 涉外法治" 辯證關(guān)系" 法律體系" 路徑選擇

【中圖分類號(hào)】F123.9" " " " " " " " " " " " " " "【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.12.009

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出“加強(qiáng)涉外法治工作，建立涉外工作法務(wù)制度，加強(qiáng)國際法研究和運(yùn)用，提高涉外工作法治化水平”。[1]2020年，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“十一個(gè)堅(jiān)持”，其中就包括“要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”。[2]黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。[3]近年來，我國學(xué)者針對(duì)涉外法治知識(shí)體系開展一系列研究和探討，從初步探討成果看，主要問題在于：受到政府推動(dòng)固有模式、西方中心主義滲透等多重影響，我國在構(gòu)建中國涉外法治自主知識(shí)體系中存在“主體性”[4]缺失。[5]增強(qiáng)我國涉外法治知識(shí)體系構(gòu)建的自主性，關(guān)鍵在于挖掘本土資源與經(jīng)驗(yàn)。

2023年，我國出臺(tái)《中華人民共和國對(duì)外關(guān)系法》（以下簡(jiǎn)稱《對(duì)外關(guān)系法》），將我國外交的特色理論與實(shí)踐融入涉外法治進(jìn)程?！秾?duì)外關(guān)系法》第七條規(guī)定，“國家鼓勵(lì)積極開展民間對(duì)外友好交流合作。對(duì)在對(duì)外交流合作中做出突出貢獻(xiàn)者，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”，這是第一次以法律的形式將民間外交確立為涉外法治體系的一部分。民間外交是中國外交學(xué)重要的獨(dú)創(chuàng)性概念，[6]也是推動(dòng)中國特色涉外法治知識(shí)體系構(gòu)建的優(yōu)秀本土資源。同時(shí)，民間外交也需要借助與涉外法治間的跨學(xué)科對(duì)話，提高理論深度。在“涉外法治”概念被正式提出之前，涉外法治實(shí)踐早已先行，如涉外“法制”[7]早已開展。同樣，民間外交也參與了涉外法治部分實(shí)踐進(jìn)程。然而，在深化涉外法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求下，以民間外交推進(jìn)涉外法治建設(shè)也面臨多重挑戰(zhàn)。本文以“民間外交推進(jìn)涉外法治建設(shè)”為主線，探討其理論邏輯、實(shí)踐路徑、制約因素及完善路徑。

以民間外交推進(jìn)涉外法治建設(shè)的理論邏輯

我國國際關(guān)系學(xué)者已經(jīng)對(duì)民間外交進(jìn)行了基本理論探討，[8]但受到學(xué)科界限的影響，尚未就民間外交與涉外法治進(jìn)行充分的融合研究。在探討民間外交與涉外法治的辯證關(guān)系之前，需要先厘清涉外法治的概念與內(nèi)涵，再結(jié)合民間外交與涉外法治的理論內(nèi)涵，探討兩者能夠?qū)拥睦碚撨壿嫛?/p>

涉外法治的概念與內(nèi)涵。概念上，關(guān)于何為涉外法治，存在多種屬性界定上的分歧，[9]主要有三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為涉外法治就是國內(nèi)法治，如有學(xué)者認(rèn)為“國內(nèi)法治和涉外法治是國內(nèi)法治的兩個(gè)方面”，[10]其中，前一個(gè)“國內(nèi)法治”是狹義上不具有任何涉外連接點(diǎn)的法治形式，后一個(gè)“國內(nèi)法治”是與國際法治平行的概念。二是認(rèn)為涉外法治就是國際法治，如有學(xué)者認(rèn)為從國內(nèi)法治到統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治（國際法治）是一個(gè)“歷史性跨越”，[11]涉外法治與國際法治等同。三是認(rèn)為涉外法治是國內(nèi)法治的一部分，也是國際法治的一部分，涉外法治不是獨(dú)立的第三部門。[12]實(shí)際上，將涉外法治歸入國內(nèi)法治或國際法治的觀點(diǎn)都沒有脫離傳統(tǒng)國內(nèi)法與國際法的二元平行結(jié)構(gòu)，而這種平行的理論模式對(duì)法的域外效力、國際條約國內(nèi)轉(zhuǎn)化等問題的解釋力越來越有限。第三種觀點(diǎn)符合馬克思主義哲學(xué)中的普遍聯(lián)系觀，也與現(xiàn)在對(duì)涉外法治定義的一般觀點(diǎn)契合，即涉外法治是溝通國內(nèi)法治和國際法治的紐帶或橋梁，能夠促進(jìn)國內(nèi)法治與國際法治協(xié)同發(fā)展。

涉外法治的具體內(nèi)涵包括多個(gè)方面，目的上，涉外法治是為了增進(jìn)安全，這種安全的維度是多層次的，包括單邊、雙邊、多邊安全，也包括國家安全、環(huán)境安全等傳統(tǒng)或新興非傳統(tǒng)安全。主體結(jié)構(gòu)上，在早期，與市民社會(huì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)或國家相比，我國主要依靠政府機(jī)構(gòu)等官方主體參與涉外法治建設(shè)。隨著非國家行為體憑借知識(shí)、傳播等影響力塑造形成新的國際權(quán)威，我國的涉外法治應(yīng)該以多利益攸關(guān)方作為主體結(jié)構(gòu)。范圍上，涉外法治是法治思想、理念等在涉外工作和生活各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)中的展開。實(shí)施上，涉外法治是涉外立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)、教育等全過程的法治活動(dòng)。涉外法治是從自身視角出發(fā)制定或參與制定法律或方案，并跨國適用于執(zhí)行的系列法律活動(dòng)。[13]

民間外交與涉外法治對(duì)接的理論邏輯。民間外交與涉外法治的對(duì)接基礎(chǔ)在于，民間主體是涉外法治的重要外事資源。民間外交是區(qū)別于官方外交的民間國際交往，是各國非政府行為體之間所進(jìn)行的對(duì)兩國關(guān)系產(chǎn)生一定影響的交流與活動(dòng)，[14]其中的民間主體是涉外法治建設(shè)中不可缺少的外事資源。究其原因，一是受到國家本位的影響，無論在高政治領(lǐng)域，還是低政治領(lǐng)域，政府間法律談判因觸及國際法中的主權(quán)問題而陷入僵局的頻率較高。民間外交可以通過靈活地游說，或在政府官方談判之外進(jìn)行場(chǎng)外交流，將場(chǎng)外信任傳導(dǎo)入場(chǎng)內(nèi)，以緩和場(chǎng)內(nèi)焦灼的談判氣氛。二是國際制度對(duì)民間主體參與國際事務(wù)有著相對(duì)完備的安排，如咨商地位等，這些制度安排激發(fā)了民間主體參與國際制度構(gòu)建的積極性。民間主體憑借其傳播、知識(shí)等方面的權(quán)威，在主權(quán)國家外形成新的國際競(jìng)爭(zhēng)。由此可見，將民間主體納入涉外法治主體結(jié)構(gòu)也是為了適應(yīng)國際制度的競(jìng)爭(zhēng)需要。

民間外交與涉外法治的目標(biāo)一致：促進(jìn)國內(nèi)國際的包容性發(fā)展。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，涉外法治的目標(biāo)之一是促進(jìn)國內(nèi)外的協(xié)同發(fā)展。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上指出，“要加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)國內(nèi)治理和國際治理，更好維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益”；[15]在二十屆中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)涉外法治工作，根本目的是用法治方式更好維護(hù)國家和人民利益，促進(jìn)國際法治進(jìn)步，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。”[16]對(duì)于民間外交，習(xí)近平主席在中國國際友好大會(huì)暨中國人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)成立60周年紀(jì)念活動(dòng)上指出：“長(zhǎng)期以來，中國人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)貫徹中國奉行的獨(dú)立自主的和平外交政策，在國際社會(huì)和世界各國廣交深交朋友，為加深人民友誼深耕細(xì)作，為促進(jìn)國家關(guān)系鋪路架橋，為推動(dòng)國際合作穿針引線，做了大量卓有成效的工作，發(fā)揮了不可替代的作用?！盵17]這充分說明涉外法治與民間外交都著力于促進(jìn)國家與國際社會(huì)的包容性發(fā)展，在目標(biāo)屬性上具有一致性，那種只強(qiáng)調(diào)服務(wù)于國家利益的觀點(diǎn)是片面的，也不符合我國推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的精神要旨。

民間外交與涉外法治秉持共同的價(jià)值觀，即共商共建共享的全球治理觀及和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價(jià)值。民間外交與涉外法治能夠融合的本質(zhì)在于兩者在精神內(nèi)核上的高度一致性。作為涉外法治的智慧結(jié)晶，《對(duì)外關(guān)系法》重申并鞏固了中國涉外法治的全球治理價(jià)值觀。[18]整體上，《對(duì)外關(guān)系法》明確了涉外法治應(yīng)該堅(jiān)持共商共建共享的全球治理觀。同時(shí)，《對(duì)外關(guān)系法》也強(qiáng)調(diào)，中國主張世界各國超越國家、民族、文化差異，弘揚(yáng)和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價(jià)值。[19]習(xí)近平主席在會(huì)見出席中國國際友好大會(huì)暨中國人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)成立70周年紀(jì)念活動(dòng)外方嘉賓時(shí)的講話中強(qiáng)調(diào)，“中國愿同各國朋友加強(qiáng)友好交流，發(fā)揮民間外交獨(dú)特作用，攜手構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”；“中國愿同世界各國一道，弘揚(yáng)和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價(jià)值，凝聚不同民族、不同信仰、不同文化、不同地域人民的共識(shí)，倡導(dǎo)平等有序的世界多極化、普惠包容的經(jīng)濟(jì)全球化，把我們共同生活的地球建設(shè)成一個(gè)和平、和睦、和諧的大家庭”。[20]不難發(fā)現(xiàn)，涉外法治與民間外交都遵循相同的價(jià)值觀念，能夠在抵御狹隘民族主義等方面共同發(fā)揮作用。也正是由于兩者在價(jià)值觀上的一致，民間外交與涉外法治才能實(shí)現(xiàn)契合與協(xié)同發(fā)展。

民間外交與涉外法治的形式內(nèi)容特點(diǎn)一致，即多領(lǐng)域、全方位。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，民間外交已經(jīng)形成了多領(lǐng)域、多渠道的外交形式，如“乒乓外交”就是民間體育外交的早期典例，而今民間經(jīng)濟(jì)外交、民間文化外交、民間法律外交等都在如火如荼地開展。其中，民間法律外交是從協(xié)調(diào)外交事務(wù)出發(fā)，以法律交流和法治互動(dòng)為基準(zhǔn)和核心，通過非官方機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人開展的系列“軟外交”活動(dòng)。[21]民間法律外交與其他民間外交形式也不是完全的平行關(guān)系，在民間經(jīng)濟(jì)、文化等外交形式中都可能存在民間法律外交。

涉外法治工作是一項(xiàng)涉及面廣、聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)的系統(tǒng)工程。[22]在全面深化改革開放背景下，涉外法治同樣可以表現(xiàn)為涉外經(jīng)濟(jì)法治、文化法治、體育法治等多種形式，這說明涉外法治的系統(tǒng)性與民間外交的多元靈活形式是契合的。具體而言，民間經(jīng)濟(jì)外交中的貿(mào)易與投資交流合作有利于我國完善共建“一帶一路”倡議中的貿(mào)易與投資法律合作框架，民間文化外交中的文物交流有利于我國海外流失文物追索的相關(guān)法律體系構(gòu)建，民間體育外交有利于我國解決國際體育糾紛以及構(gòu)建國際體育仲裁機(jī)制，而民間法律外交則直接為我國涉外法治的形式拓展及涉外法治人才培養(yǎng)等作出貢獻(xiàn)。民間外交與涉外法治內(nèi)容是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，兩者都朝著不同的領(lǐng)域推進(jìn)，在內(nèi)容上存在重疊且相互促進(jìn)。

總體而言，民間主體是涉外法治多利益攸關(guān)方主體結(jié)構(gòu)中的一部分。民間外交與涉外法治看似屬于兩個(gè)不同學(xué)科下的知識(shí)體系，卻在目的屬性、精神屬性、內(nèi)容屬性上存在契合，這些都為民間外交推進(jìn)涉外法治建設(shè)提供了理論支撐。

以民間外交推進(jìn)涉外法治建設(shè)的實(shí)踐路徑

官方外交在推進(jìn)涉外法治發(fā)展進(jìn)程中所達(dá)成的法律規(guī)范大多為在國家間設(shè)置權(quán)利與義務(wù)，或引領(lǐng)新的國際法秩序，以期能夠引起足夠的國際關(guān)注，屬于顯性路徑。與之相反，民間外交在推動(dòng)涉外法治的進(jìn)程中更加“低調(diào)”，這使得民間外交驅(qū)動(dòng)涉外法治發(fā)展的作用還未受到充分重視?？偨Y(jié)相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，民間外交助推涉外法治建設(shè)的路徑主要包括：在立法層面，民間外交推動(dòng)涉外法治規(guī)范的生成，并豐富涉外法治的“軟法”體系；在執(zhí)行與實(shí)施層面，民間主體不僅是有力執(zhí)行者，也是涉外法治實(shí)施策略的變革者；在人才建設(shè)層面，民間教育外交為培養(yǎng)國際化人才奠定了友好合作基礎(chǔ)；在法律文化交流層面，民間外交增進(jìn)了不同法域國家對(duì)我國法律價(jià)值理念的認(rèn)同。

民間外交推動(dòng)涉外法治的規(guī)范生成。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“涉外法律制度是國家法制的重要組成部分，是涉外法治的基礎(chǔ)，發(fā)揮著固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要作用?！盵23]在涉外法治立法層面，民間外交發(fā)揮作用主要有以下路徑。

第一，民間外交推動(dòng)涉外法治的形成。鮑德溫曾提出，要重視民間團(tuán)體對(duì)國際法生成的能動(dòng)影響。[24]早期，美國民間主體，如杜邦、孟山都等跨國公司，組成知識(shí)產(chǎn)權(quán)委員會(huì)，加速了美國在涉外貿(mào)易制度中強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的進(jìn)程，并促進(jìn)《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》草案的出臺(tái)。北京師范大學(xué)中國民間外交研究中心發(fā)布的《中國上市公司民間外交發(fā)展報(bào)告》指出，一些上市公司，如中國石化等，設(shè)置綠色壁壘來履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，這些國際實(shí)踐推動(dòng)我國早期涉外環(huán)境法治的生成。[25]民間主體范圍廣泛，他們更熟悉各自領(lǐng)域的行業(yè)國際規(guī)則。在國家還未制定相應(yīng)的涉外法律規(guī)范時(shí)，他們可能已經(jīng)有相關(guān)國際慣例的實(shí)踐，是我國涉外法律規(guī)范出臺(tái)的重要參考。

第二，民間外交達(dá)成的軟法也是涉外法治法律體系的重要組成部分?！败浄ā币话闶侵笡]有法律約束力但是具有法律效力的行為規(guī)范。[26]涉外法治既是對(duì)既往涉外法制的繼承，也提出要豐富涉外法制形式體系的新要求，要以硬法與軟法共同治理的方式不斷推動(dòng)涉外法治體系的建設(shè)。軟法在推動(dòng)涉外法治進(jìn)程中具有自身特點(diǎn)，軟法由社會(huì)關(guān)系自覺產(chǎn)生，具有社會(huì)關(guān)系根植基礎(chǔ)，能夠提供道義支撐。同時(shí)，軟法在形式上更加靈活，包括諒解備忘錄、宣言、倡議、行為守則等。

雖然民間外交在涉外法治的硬法體系中功能相對(duì)較弱，但在軟法體系上已有建樹。民間外交豐富涉外法治“軟法”體系的路徑主要有兩種類型：其一，以對(duì)外友好協(xié)會(huì)為橋梁構(gòu)建民間外交合作法律框架，如《中國人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)與意中協(xié)會(huì)建立友好合作關(guān)系協(xié)議書》，中國對(duì)外友好合作服務(wù)中心與韓中經(jīng)貿(mào)促進(jìn)會(huì)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議等。這些合作框架是建立在雙方民間外交友好實(shí)踐基礎(chǔ)上，經(jīng)對(duì)外友好協(xié)會(huì)確認(rèn)并鞏固的軟法性文件。其二，民間外交主體自發(fā)地形成軟法體系。一是民間合作論壇達(dá)成的合作文件，如首屆“中非民間論壇”提出了“增進(jìn)民間友好、促進(jìn)務(wù)實(shí)合作、推動(dòng)世界和平”的中非民間組織交流合作三原則、第五屆論壇通過《中非民間友好伙伴計(jì)劃（2018-2020）》；非洲華僑華人民間外交論壇第三屆會(huì)議通過《2021中非民間外交倡議書》，等等。二是由民間組織達(dá)成的合作文件，如中美綠色基金會(huì)、中國友好和平發(fā)展基金會(huì)、世界糧食獎(jiǎng)基金會(huì)共同簽署的合作備忘錄，內(nèi)容涉及氣候變化、綠色農(nóng)業(yè)、可再生能源促進(jìn)等多個(gè)領(lǐng)域。[27]這些民間組織推動(dòng)達(dá)成的合作協(xié)議、原則、計(jì)劃、倡議等都屬于軟法的范疇，是我國民間外交主體推動(dòng)涉外法律制度構(gòu)建的主要組成部分。

民間外交推動(dòng)涉外法治的執(zhí)行與實(shí)施。法律是動(dòng)態(tài)的，存在從產(chǎn)生到執(zhí)行、維持、變革或消亡的法的生命周期。除了立法層面外，民間外交推動(dòng)涉外法治的執(zhí)行與實(shí)施主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，在官方主體執(zhí)行缺位時(shí)，民間主體起到維持涉外法治規(guī)范的作用。比如，美國政府雖退出《巴黎協(xié)定》，但其相關(guān)民間非政府組織的活動(dòng)可有效維持美國在國際氣候法治體系中的優(yōu)勢(shì)地位。在20世紀(jì)50年代中日官方交往僵局下，周恩來同志創(chuàng)造性地提出了“民間先行，以民促官”的民間外交思想，民間代表推動(dòng)并達(dá)成了四次《中日民間貿(mào)易協(xié)議》?？梢姡耖g外交在涉外法治的執(zhí)行上不僅能夠補(bǔ)齊官方主體短板，而且是涉外法治成果得以維持和延續(xù)的重要支撐。

第二，在一些新型涉外法治倡議中，民間主體是執(zhí)行的有力支持者。我國提出全球發(fā)展倡議、全球安全倡議與全球文明倡議，這三大倡議為優(yōu)化全球治理、推動(dòng)構(gòu)建新型國際關(guān)系作出重要貢獻(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“國際民間社會(huì)將為推進(jìn)全球發(fā)展倡議落地落實(shí)構(gòu)筑更加堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，提供更加有力的民心支撐?！盵28]越是新的理念與倡議，越需要民間主體先行奠定民意基礎(chǔ)，才能夠進(jìn)一步深化合作。

第三，民間外交推動(dòng)涉外法治的實(shí)施與變革。涉外法治具有一定滯后性，民間外交通過議題設(shè)置可突破傳統(tǒng)國際制度的表達(dá)方式，如由上海市歐美同學(xué)會(huì)主辦的“中英學(xué)人共話企業(yè)ESG（環(huán)境、社會(huì)、治理）”民間外交活動(dòng)，會(huì)議商討了將可持續(xù)發(fā)展理念嵌入企業(yè)社會(huì)責(zé)任履行體系等相關(guān)議題，這是對(duì)傳統(tǒng)投資法保護(hù)企業(yè)利益價(jià)值偏向的一種調(diào)適。此外，值得注意的是，國外一些民間主體利用現(xiàn)有國際法治的監(jiān)管漏洞阻礙我國涉外法治發(fā)展，例如，“瑞士良好棉花發(fā)展協(xié)會(huì)”利用世貿(mào)組織對(duì)非政府組織管制的漏洞，對(duì)我國新疆棉進(jìn)行供應(yīng)鏈限制，沖擊全球國際貿(mào)易制度秩序。這一方面充分顯示民間組織具備促使國際制度變革的力量；另一方面也說明我國需盡快利用民間主體推動(dòng)涉外法治相關(guān)制度的實(shí)施與變革。

民間外交推動(dòng)涉外法治人才建設(shè)。高素質(zhì)的外交人才隊(duì)伍是全面推進(jìn)中國特色大國外交的核心驅(qū)動(dòng)力，要在以人為中心的博弈場(chǎng)中掌握話語權(quán)，關(guān)鍵在于提升外交人才隊(duì)伍的質(zhì)量。人才也是推動(dòng)涉外法治發(fā)展的原動(dòng)力，做好涉外法治人才培養(yǎng)工作關(guān)系涉外法治進(jìn)程的深度、廣度。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“健全人才引進(jìn)、選拔、使用、管理機(jī)制，做好高端涉外法治人才培養(yǎng)儲(chǔ)備。加強(qiáng)涉外干部隊(duì)伍法治能力建設(shè)，打造高素質(zhì)專業(yè)化涉外法治工作隊(duì)伍?！盵29]加強(qiáng)涉外法治人才隊(duì)伍建設(shè)已然是推動(dòng)涉外法治高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。

我國涉外法治人才在數(shù)量上存在一定短缺，結(jié)構(gòu)也仍待完善，特別是涉外法治人才學(xué)科、國別研究分布上較為不均衡，這與我國傳統(tǒng)上更關(guān)注研究大國間關(guān)系有關(guān)。官方外交層面的涉外法治人才培養(yǎng)以重點(diǎn)、緊急學(xué)科為主，且覆蓋對(duì)象主要集中于高級(jí)知識(shí)分子、企業(yè)高層等，而涉外法治所涉領(lǐng)域廣泛，培養(yǎng)方式難以全面反映涉外法治人才培養(yǎng)的真實(shí)需求。民間外交層面的涉外法治人才培養(yǎng)以協(xié)會(huì)、高校、組織等民間團(tuán)體為主，人才培養(yǎng)的方式、學(xué)科范圍、對(duì)象等更加靈活，能夠與官方外交共同推動(dòng)我國涉外法治人才的培養(yǎng)。

近年來，我國民間教育外交的豐富實(shí)踐在一定程度上有效助力涉外法治人才培養(yǎng)工作。北京外國語大學(xué)建立“北京民間外交人才培訓(xùn)基地”，依靠其自身的語言優(yōu)勢(shì)與高等教育資源幫助我國涉外法治人才攻克語言難關(guān)。歐美同學(xué)會(huì)成立110周年之際，學(xué)會(huì)舉辦以民間外交為專題的研討班，通過與留學(xué)人員的交流，有效吸引海外留學(xué)人才回國參與到涉外法治建設(shè)中。留學(xué)人員中不乏外國法專業(yè)學(xué)者，他們能夠直接發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為我國的涉外投資、貿(mào)易提供法治保障。中國教育國際交流協(xié)會(huì)一直以來遵循“官民并舉、政社橋梁”的要求，通過人才聯(lián)合培養(yǎng)項(xiàng)目、建立民間智庫交流機(jī)制等方式，積累了大量的民間教育外交經(jīng)驗(yàn)。中國教育國際交流協(xié)會(huì)至其成立40周年時(shí)，已經(jīng)與50個(gè)國家和地區(qū)的170多個(gè)權(quán)威組織和民間團(tuán)體建立長(zhǎng)效合作交流機(jī)制。[30]協(xié)會(huì)注重與國外高校合作辦學(xué)，隨著中非、中國與東盟等民間教育外交的興起，我國涉外法治人才培養(yǎng)的結(jié)構(gòu)將趨于完善。

民間外交推動(dòng)涉外法治的法律文化認(rèn)同?；诓煌瑖业貐^(qū)在歷史、宗教、語言、政治制度等方面存在的差異，全球形成了多樣化的法律文化。建立在不同法律文化上的制度在理念、精神、價(jià)值等總體風(fēng)貌上又有所不同，[31]最終導(dǎo)致法域的多元化。既有的法域體系不是大陸法系和英美法系的二元體系，而是至少涉及三大法系、七大法源，[32]一些地區(qū)如非洲還表現(xiàn)為混合法域。解決涉外法治進(jìn)程中面臨的挑戰(zhàn)，需要處理好與外國法的關(guān)系，這離不開對(duì)不同法域的了解、交流、借鑒、應(yīng)對(duì)。

民間外交在促進(jìn)法律文化交流、提升法域認(rèn)同上具有重要意義。實(shí)踐中，我國民間外交能有效促進(jìn)多個(gè)法域之間的交流。中美法律文化的差異是中美制度博弈的緣由之一。中國國際法律文化交流中心（CILACEC）是獨(dú)立的第三方民間機(jī)構(gòu)，通過舉辦“中美法律高峰論壇”，推動(dòng)中美雙方就海外投資規(guī)則等進(jìn)行交流，增進(jìn)我國對(duì)英美法系的了解。近年來，我國民間外交愈發(fā)重視非洲、東盟法律文化的交流?！爸蟹呛献髡搲睂ⅰ吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》、非盟《2063年議程》、非洲各國發(fā)展戰(zhàn)略等進(jìn)行融合，制定適用于雙方的整體合作愿景——《中非合作2035年愿景》，這一整體愿景為“中非民間合作”分論壇法律文化交流提供了頂層指導(dǎo)。“中非合作論壇—法律論壇”曾以“中非法律互通”為議題，以雙方專家為民間代表就中非糾紛解決多元機(jī)制進(jìn)行交流，這些努力推動(dòng)“中非聯(lián)合仲裁中心”的落地，成為協(xié)調(diào)中非雙方不同法律文化的爭(zhēng)端解決機(jī)制。“中國－東盟法治論壇”吸引了大量的法務(wù)工作者、企業(yè)等民間主體，這些民間主體一起推動(dòng)“中國—東盟法律合作與保障機(jī)制”、“中國—東盟法律資源共享機(jī)制”及《RCEP成員國投資合規(guī)指南》的制定，充分展現(xiàn)了民間外交對(duì)推動(dòng)中國與東盟法域交流的作用。全球法域譜系錯(cuò)綜復(fù)雜，我國要落實(shí)的涉外法治任務(wù)也是艱巨的。在這一過程中，只有通過民間主體深化法律文化交流，才能逐漸彌合法域認(rèn)知差異。同時(shí)，民間外交也承擔(dān)著展示我國法律文化優(yōu)越性的任務(wù)，有利于提升我國涉外法治的制度吸引力。

民間外交推進(jìn)涉外法治建設(shè)的制約因素

一方面，民間外交具有靈活性、自發(fā)性等特質(zhì)，這些特點(diǎn)能夠使其在推動(dòng)涉外法治進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。另一方面，民間外交存在一定局限性，在推動(dòng)涉外法治時(shí)存在制約因素，具體表現(xiàn)為：國際身份合法性質(zhì)疑、治理機(jī)制分散、存在外部依賴性、“請(qǐng)進(jìn)來”與“走過去”結(jié)構(gòu)上的非對(duì)稱性，等等。

國際身份合法性質(zhì)疑。學(xué)界大多從政治話語視角對(duì)民間外交的地位身份加以定位，如國外學(xué)者多認(rèn)為民間外交屬于多軌外交（Multi-Track Diplomacy）中的一軌，我國學(xué)者則多認(rèn)為民間外交是官方外交的補(bǔ)充。實(shí)際上，單純的政治話語身份難以適應(yīng)當(dāng)前的制度話語結(jié)構(gòu)。在傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)主義的影響下，國際法主體結(jié)構(gòu)中的正式主體一般為國家或政府間國際組織，不包括民間主體。然而，一些國際制度已經(jīng)將民間外交主體納入義務(wù)主體，如《在國際人權(quán)法中規(guī)范跨國公司和其他工商企業(yè)活動(dòng)的具有法律約束力的文書》賦予跨國公司人權(quán)保護(hù)義務(wù)，但是沒有正式確立其民間主體的法律身份。這產(chǎn)生了兩個(gè)問題：一是民間外交主體不具有國際法合法身份，卻要履行國際制度賦予的義務(wù)。二是民間外交主體在國際活動(dòng)中只承擔(dān)義務(wù)卻不被承認(rèn)身份，出現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的非對(duì)稱。

民間主體國際身份合法性的質(zhì)疑對(duì)我國涉外法治進(jìn)程產(chǎn)生多重影響。首先，由于缺乏明確的國際法地位，我國民間主體參與涉外法律事務(wù)的資格、影響力會(huì)被減損。其次，在國際身份合法性遭質(zhì)疑的情況下，民間主體難以通過一些國際制度表達(dá)自己的利益訴求，這導(dǎo)致我國民間主體在推進(jìn)涉外法治進(jìn)程中利益受損而無法通過國際制度機(jī)制獲得救助。此外，若長(zhǎng)期缺乏法律對(duì)民間主體的地位確認(rèn)，不能賦予其權(quán)利空間，則會(huì)使民間主體失去本身具有的靈活性優(yōu)勢(shì)。

機(jī)制分散。民間外交的靈活形式既是其優(yōu)點(diǎn)，也可能帶來外交機(jī)制的碎片化與分散化。一方面，民間外交的靈活形式使其具有組織彈性，充分展示去中心化治理形式的優(yōu)勢(shì)。另一方面，民間外交機(jī)制也呈現(xiàn)分散化的特征。一是合作機(jī)制的分散，民間合作可以在企業(yè)、民間組織、個(gè)人等民間主體之間任意組合，合作結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)分散化、網(wǎng)絡(luò)化特征。二是領(lǐng)域的分散，民間外交貫穿高政治領(lǐng)域與低政治領(lǐng)域，民間環(huán)境外交、民間科技外交、民間數(shù)字外交等都在蓬勃發(fā)展，這些領(lǐng)域或重復(fù)或交叉。三是組織結(jié)構(gòu)分散，官方主體具有完備的職能部門結(jié)構(gòu)，大多配置有專門的外事部門。但于民間外交而言，其往往因某個(gè)熱點(diǎn)事件、國際項(xiàng)目而發(fā)起，合作短暫且分散，在組織化建設(shè)上未能形成長(zhǎng)效機(jī)制。

民間外交機(jī)制分散會(huì)造成參與涉外法治進(jìn)程中的民間外交資源配置混亂，導(dǎo)致資源在某個(gè)領(lǐng)域的過分集中和重復(fù)，并滋生浪費(fèi)。同時(shí)，當(dāng)前涉外法治中的氣候治理等各項(xiàng)議題，都與其他議題存在關(guān)聯(lián)，需要以綜合、普遍聯(lián)系的觀點(diǎn)來構(gòu)建制度，而民間外交大多屬于單一領(lǐng)域，在議題設(shè)置上較為片面，無法應(yīng)對(duì)綜合性國際制度的產(chǎn)生、執(zhí)行。可見，民間外交形式上的去中心化、靈活性與組織化、系統(tǒng)化的實(shí)踐需求之間存在張力，為促進(jìn)民間外交對(duì)涉外法治的可持續(xù)推動(dòng)，需要針對(duì)民間外交機(jī)制分散的特征進(jìn)行制度協(xié)調(diào)。

外部依賴性。民間外交對(duì)外部條件具有依賴性。當(dāng)民間外交主體無法從國內(nèi)政府等處獲取支持時(shí)，將傾向于尋求國際力量資助，最典型的是涉外組織對(duì)我國民間外交的資金支持。一些國外民間主體利用我國部分民間外交主體存在的依賴性，名義上以論壇交流、項(xiàng)目資助等形式給予扶持，實(shí)際上是在干預(yù)意識(shí)形態(tài)或者獲取不正當(dāng)信息。互聯(lián)網(wǎng)使得民間外交的國際傳播更加迅速、便利。近年來，我國民間外交在愈加活躍的同時(shí)，也面臨著國外民間外交主體價(jià)值觀，如狹隘民族主義、新民粹主義、極端主義和恐怖主義迅速滲透的挑戰(zhàn)。[33]民間外交存在的外部依賴性使得民間外交存在脫離國家利益甚至發(fā)生反國家利益的取向。[34]

當(dāng)民間主體的外部依賴程度過高，受到過多外部意識(shí)形態(tài)干預(yù)時(shí)，在法律文化的國際交流過程中，就可能發(fā)生對(duì)中國法律文化的不正當(dāng)宣傳。這些不正當(dāng)宣傳可能會(huì)成為國外渲染中國涉外法治存在短板的依據(jù)，使得民間主體淪為國際制度競(jìng)爭(zhēng)的工具。比如，我國愈發(fā)注重人權(quán)、環(huán)保等社會(huì)議題的涉外法治建設(shè)，在民間外交外部性依賴程度過高時(shí)，這些社會(huì)議題宣傳的中立性將難以保證，進(jìn)而導(dǎo)致我國的涉外人權(quán)、涉外環(huán)保法治建設(shè)失去制度性話語權(quán)。

“請(qǐng)進(jìn)來”與“走出去”結(jié)構(gòu)上的非對(duì)稱性。民間外交有利于建立中國特色國際話語體系，樹立我國良好的國際形象。根據(jù)國際協(xié)會(huì)聯(lián)盟頒布的《國際組織年鑒（2021-2022）》，全球國際組織總數(shù)為74250個(gè)，其中國際非政府組織66425個(gè)，政府間組織7825個(gè)。然而，被中國政府正式批準(zhǔn)為國際非政府組織的社會(huì)組織僅有40多個(gè)。在聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)統(tǒng)計(jì)的具有咨商地位的6155個(gè)國際非政府組織中，只有86個(gè)是中國的。[35]從上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與對(duì)比中可以看出，一方面，我國民間外交主體“走出去”的數(shù)量比例與人口大國身份不相稱，在國際化程度上有所欠缺；另一方面，我國以非政府組織為代表的民間外交主體質(zhì)量亟待優(yōu)化，取得國際合法地位的主體數(shù)量還有待提升。與此形成對(duì)比的是，根據(jù)境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國登記的境外非政府組織數(shù)量為724個(gè)，臨時(shí)活動(dòng)備案5671個(gè)。[36]雖然各地均一直在鼓勵(lì)民間外交主體加大“走出去”的力度，但更多僅停留于口號(hào)支持層面，“請(qǐng)進(jìn)來”與“走出去”存在結(jié)構(gòu)上的非對(duì)稱性。

涉外法治環(huán)境主要包括內(nèi)部與外部?jī)蓚€(gè)環(huán)境，內(nèi)部環(huán)境主要受國家政治體制、社會(huì)民意基礎(chǔ)等國內(nèi)因素影響，而良好外部環(huán)境的創(chuàng)造則需要積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性。民間主體國際化程度較低將影響涉外法治環(huán)節(jié)進(jìn)展深度，不利于營(yíng)造良好的外部環(huán)境。事實(shí)上，民間外交主體“走出去”需要豐厚的資金等資源支持，也需要提供注冊(cè)等相關(guān)制度便利，配套制度措施的缺位導(dǎo)致我國民間外交主體在“走出去”方面面臨挑戰(zhàn)。

以民間外交推進(jìn)涉外法治建設(shè)的路徑完善

針對(duì)以上制約因素，我國針對(duì)性地采取了一定的措施。其中，最為突出的是《對(duì)外關(guān)系法》[37]正式確立民間外交的法律地位。《對(duì)外關(guān)系法》經(jīng)過多次審議，最終在相關(guān)條款中明文規(guī)定民間外交，正式以法律的形式賦予民間外交合法地位。一方面，《對(duì)外關(guān)系法》的出臺(tái)正式確立民間外交主體的合法性地位，為我國民間外交走向國際舞臺(tái)提供法律支持，有效化解長(zhǎng)期以來權(quán)利地位與義務(wù)承擔(dān)不對(duì)等的難題。另一方面，《對(duì)外關(guān)系法》雖確立民間主體參與涉外法治的合法地位，但仍需進(jìn)一步推動(dòng)其落地執(zhí)行，民間外交的法治化道路仍任重道遠(yuǎn)。為推動(dòng)民間外交更好地服務(wù)于涉外法治，推動(dòng)涉外法治高質(zhì)量發(fā)展，本文提出以下完善路徑建議。

借助多邊涉外法治合作平臺(tái)，改善民間外交機(jī)制分散化現(xiàn)狀。為了降低民間外交機(jī)制分散性，需要借助相對(duì)成熟的多邊合作機(jī)制形成更大合力。共建“一帶一路”多邊合作平臺(tái)能有效助力民間外交參與多邊涉外法治。一方面，共建“一帶一路”倡議實(shí)施十余年來積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為涉外法治的正式提出開辟了道路。另一方面，共建“一帶一路”倡議采取大量非正式機(jī)制安排，為民間外交融入提供制度空間。[38]共建“一帶一路”倡議踐行真正的多邊主義，進(jìn)一步鞏固成熟的非正式機(jī)制，形成了諸多穩(wěn)定的長(zhǎng)效合作機(jī)制。借助共建“一帶一路”倡議的多邊涉外法治合作平臺(tái)，民間外交可以在其中積極發(fā)力，對(duì)改善民間外交機(jī)制的分散化起到一定效果。具體而言，一是利用已經(jīng)相對(duì)成熟的共建“一帶一路”倡議合作經(jīng)驗(yàn)，節(jié)約民間外交成本；二是借助共建“一帶一路”倡議的多邊論壇，民間外交可以設(shè)置綜合性議題，與多國民間外交主體建立長(zhǎng)效合作機(jī)制。

此外，將民間外交主體嵌入共建“一帶一路”多邊涉外法治機(jī)制中具有現(xiàn)實(shí)可行性?！豆步ā耙粠б宦贰泵裥南嗤òl(fā)展報(bào)告（2023）》調(diào)查了“一帶一路”共建國家或地區(qū)的民意狀況，為民間外交活動(dòng)提供參考標(biāo)準(zhǔn)。《絲綢之路沿線民間組織合作網(wǎng)絡(luò)章程》和《絲綢之路沿線民間組織合作網(wǎng)絡(luò)論壇北京共識(shí)》的出臺(tái)也有利于推動(dòng)民間組織在共建“一帶一路”倡議框架下開展商業(yè)外交，促進(jìn)更多國家或地區(qū)間建立民間外交關(guān)系，以形成絲綢之路民間組織合作機(jī)制。此外，在《“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟(jì)國際合作北京倡議》的發(fā)布會(huì)上中外民間企業(yè)還以文本形式對(duì)合作方式進(jìn)行交流，企業(yè)、民間組織等多層次的民間主體將為我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)國際交流作出貢獻(xiàn)。由此可見，借助共建“一帶一路”多邊涉外法治合作平臺(tái)可改善民間外交機(jī)制分散化的局面。

加強(qiáng)境外民間主體篩選制度建設(shè)，減少外部不良民間主體的干預(yù)。降低民間外交的外部依賴性并不意味著放棄與外部力量往來，隔絕與外部力量往來與深化對(duì)外開放、提升國際化水平的目的相違背。實(shí)際上，近年來我國民間外交與外部的聯(lián)系逐漸加強(qiáng)，如為擺脫民間外交資金等的外部依賴，我國不斷擴(kuò)寬民間主體的資金來源渠道，并借助全球發(fā)展和南南合作基金支持民間組織對(duì)外交流與項(xiàng)目合作等。真正要降低民間外交的外部依賴性，并不在于斷絕聯(lián)系，而在于加強(qiáng)對(duì)外國民間主體的篩選。

近年來，我國逐漸加強(qiáng)對(duì)涉外民間主體在我國境內(nèi)活動(dòng)的監(jiān)管，如《關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)外匯管理有關(guān)問題的通知》明確境內(nèi)外機(jī)構(gòu)之間的款項(xiàng)捐贈(zèng)的嚴(yán)格程序，加強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)外匯收支的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管?！吨腥A人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》規(guī)定，境外非政府組織在中國境內(nèi)不得從事或者資助營(yíng)利性活動(dòng)、政治活動(dòng)，不得非法從事或者資助宗教活動(dòng)，設(shè)置活動(dòng)的項(xiàng)目目錄與主管單位的名單，并詳細(xì)列舉登記材料、備案材料。這些涉外規(guī)范為查明我國民間主體資金來源提供了法律依據(jù)，也能有效阻斷部分境外不友好民間組織對(duì)我國的干涉。為進(jìn)一步維護(hù)民間外交在參與涉外法治進(jìn)程中的獨(dú)立性，需要合理運(yùn)用現(xiàn)有的涉外法治制度進(jìn)行合法斗爭(zhēng)，并切實(shí)抵抗外部沖擊。比如，我國出臺(tái)《中華人民共和國反外國制裁法》，該法案規(guī)定，“反對(duì)任何國家以任何借口、任何方式干涉中國內(nèi)政”，[39]對(duì)于有上述行為的個(gè)人、組織，我國有合法依據(jù)將其列入反制清單，并采取不予簽發(fā)簽證、不準(zhǔn)入境等多種措施。目前，我國有關(guān)部門根據(jù)上述規(guī)定對(duì)一些國家官方人員進(jìn)行反制裁，并針對(duì)民間外交中的個(gè)人施行反制措施。

創(chuàng)新民間主體參與涉外法治方式，提升國際化水平。為提升我國民間外交在涉外法治進(jìn)程中的國際化水平，關(guān)鍵是需在涉外法治中的制度、談判平臺(tái)等環(huán)節(jié)拓展民間主體的參與空間。主要可從以下方面創(chuàng)新民間主體參與涉外法治的方式：一是推動(dòng)民間主體融入對(duì)外援助制度?！秾?duì)外援助管理辦法》的出臺(tái)，標(biāo)志著社會(huì)組織正式被納入對(duì)外援助體系，能夠較快提升民間主體的道義聲譽(yù)，為民間外交的順利開展奠定基礎(chǔ)。在具體的制度設(shè)計(jì)上，《對(duì)外援助管理辦法》可以增設(shè)引致條款，如加入“民間主體參與國際援助的適用《對(duì)外援助管理辦法》有關(guān)規(guī)定”。二是借助二十國集團(tuán)民間論壇（C20）實(shí)現(xiàn)民間外交對(duì)我國涉外法治制度建設(shè)的推動(dòng)。二十國集團(tuán)對(duì)世界和平與發(fā)展發(fā)揮著關(guān)鍵作用，達(dá)成的共識(shí)是我國涉外法治目標(biāo)確認(rèn)與調(diào)整的參考。C20雖為民間論壇，卻是二十國集團(tuán)峰會(huì)的重要配套活動(dòng)，能夠在全球治理體系中發(fā)揮重要作用。近年來，我國參與C20的民間組織與個(gè)人代表逐漸增多，在會(huì)議上就環(huán)境問題、知識(shí)分享、反腐敗等領(lǐng)域傳達(dá)中國民間聲音，推動(dòng)提升我國民間外交在涉外法治進(jìn)程中的國際化水平。為此，民間外交可以利用好C20平臺(tái)，加強(qiáng)與關(guān)鍵國家間的法律制度對(duì)話，增進(jìn)其他國家對(duì)我國推動(dòng)涉外法治建設(shè)的理解。三是承辦國際條約談判會(huì)議，推動(dòng)民間主體發(fā)揮主場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。國際化水平的提升除可通過跨境參與各類活動(dòng)外，還可以借助一些國內(nèi)舉辦的國際論壇發(fā)揮“東道主”的優(yōu)勢(shì)。隨著涉外法治進(jìn)程的深入推進(jìn)，我國主動(dòng)承擔(dān)起一些重要國際條約談判的會(huì)議舉辦任務(wù)。例如，聯(lián)合國《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第十五次會(huì)議（COP15）在云南昆明成功舉辦，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等15家國內(nèi)外民間機(jī)構(gòu)在中國角舉辦了主題邊會(huì)“從昆明出發(fā)：非國家主體自主貢獻(xiàn)行動(dòng)助力GBF目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”，向世界彰顯我國民間主體在生物多樣性保護(hù)上的高自主性。未來，需要利用不同方式創(chuàng)新民間主體參與涉外法治方式，提升國際化水平，平衡民間外交“走出去”與“引進(jìn)來”的非對(duì)稱性。

貫徹《對(duì)外關(guān)系法》的基本原則與理念，將民間外交納入法治軌道。我國針對(duì)官方外交人員的職權(quán)、使館及其人員對(duì)接受國的義務(wù)、職務(wù)開始與終止的條件等已經(jīng)建立系統(tǒng)完備的法律體系。相較而言，我國目前的民間外交法律制度數(shù)量較少且散見于國內(nèi)各項(xiàng)法律制度中。為更好地提升民間外交的國際影響力、增強(qiáng)對(duì)外防御能力，我國亟需加強(qiáng)民間外交關(guān)系的系統(tǒng)性立法，這也與對(duì)外關(guān)系法治化的趨勢(shì)相符合。從前述民間外交制約因素對(duì)涉外法治的影響看，將民間外交納入法治軌道具有現(xiàn)實(shí)必要性。民間外交關(guān)系法既要兼顧國內(nèi)與國際兩個(gè)向度，也要與我國法律體系相協(xié)調(diào)。

第一，民間外交關(guān)系法應(yīng)該為友好型促進(jìn)法。我國堅(jiān)定奉行獨(dú)立自主的和平外交政策，各層級(jí)的外交關(guān)系既為維護(hù)國家利益，也為促進(jìn)全人類的共同發(fā)展。我國《對(duì)外關(guān)系法》及其相關(guān)配套制度不是損害他人正當(dāng)利益的制度武器，而是友好關(guān)系的促進(jìn)法。民間外交關(guān)系法也不例外，在立法方面要防止斗爭(zhēng)的傾向，將尊重主權(quán)平等、國際合作等作為基本原則。

第二，構(gòu)建和完善民間外交關(guān)系法律體系。中國特色社會(huì)主義法律體系是一個(gè)內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一整體，確立了以憲法為核心、法律為主干的法律體系。憲法是國家的根本法，為民間外交提供根本遵循。《對(duì)外關(guān)系法》作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性法律，明確各類對(duì)外關(guān)系的基本原則、理念與制度。因此，民間外交法在定位上應(yīng)屬于《對(duì)外關(guān)系法》的下位法，這樣才能與我國的法律體系相協(xié)調(diào)。我國民間外交開展已久，但目前還未形成一部專門的民間外交法律，相關(guān)立法工作仍有待規(guī)范和加強(qiáng)，[40]亟須制定專門民間外交關(guān)系法，構(gòu)建“憲法－對(duì)外關(guān)系法－民間外交關(guān)系法”的立體法律體系。在法律形式上，民間外交關(guān)系法應(yīng)該是框架性立法，而不用像民法、刑法部門那樣細(xì)致。就民間外交關(guān)系法框架性內(nèi)容來說，民間外交關(guān)系法應(yīng)至少包括以下四部分內(nèi)容：一是總則部分。該部分應(yīng)該重申憲法、《對(duì)外關(guān)系法》中的一些基本原則，以及習(xí)近平外交思想的一些重要指導(dǎo)思想。二是明確民間外交的范圍。該部分包括對(duì)民間外交的定義、特點(diǎn)及其與官方外交的關(guān)系。三是民間外交的目標(biāo)任務(wù)。該部分包括民間外交與國家利益、全球利益的關(guān)系，以及涉及的一些重要領(lǐng)域。四是民間外交的制度。該部分是具體法治觀的體現(xiàn)，包括責(zé)任、保障等具體制度安排。

同時(shí)，要做好民間外交關(guān)系法的歸類與整理工作。涉外法律部門具有領(lǐng)域跨度大、位階層級(jí)復(fù)雜等特征，需要將松散的涉外法律規(guī)則系統(tǒng)化。[41]在制定專門的民間外交關(guān)系法之后，仍需對(duì)現(xiàn)有碎片化的民間主體規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)化的整理。系統(tǒng)化的過程可以是歸類，也可以是編撰。歸類主要是對(duì)現(xiàn)有法律體系進(jìn)行梳理，形成法律清單，便于查閱。編撰是一種創(chuàng)新性的立法活動(dòng)，成本較高且所需耗費(fèi)的時(shí)間較長(zhǎng)。民間外交法律規(guī)范仍處于動(dòng)態(tài)變化之中，我國在民間外交立法上還缺乏經(jīng)驗(yàn)，法典化的編撰不具有可行性。因此，需要對(duì)既有民間外交主體的相關(guān)規(guī)范進(jìn)行歸類，與《中華人民共和國憲法》《對(duì)外關(guān)系法》的原則、制度等進(jìn)行協(xié)調(diào)，并及時(shí)清理重復(fù)立法的文件。

第三，具體制度展開。一是資金制度。首先，民間外交主體的活動(dòng)具有跨國性特征，資金來源上應(yīng)該更加充足，與不開展國際往來的民間主體相比，政府購買服務(wù)應(yīng)增加，或可設(shè)立民間外交的專項(xiàng)援助基金。其次，應(yīng)對(duì)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定的“社會(huì)團(tuán)體不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”進(jìn)行合理解釋，對(duì)于單純的服務(wù)性收入可以納入對(duì)外交流活動(dòng)。同時(shí)，應(yīng)建立民間外交主體外交活動(dòng)的資金報(bào)告制度，可采用季度或者年度報(bào)告等形式。此外，對(duì)于境外資金捐助行為，應(yīng)該采取審批登記制，明確在我國進(jìn)行民間外交的境外主體不得在中國境內(nèi)組織募捐。

二是責(zé)任制度。首先，應(yīng)明確規(guī)定民間外交主體的義務(wù)范圍，包括嚴(yán)守國家秘密、工作秘密、如實(shí)報(bào)告、認(rèn)真履行并完成民間外交任務(wù)、不發(fā)表不正當(dāng)言論等。其次，責(zé)任主體應(yīng)該包括參與民間外交的個(gè)人、企業(yè)、組織，一般情況下采取單罰制，重大違法行為應(yīng)該采取雙罰制。此外，責(zé)任類型上，可以結(jié)合其他部門法規(guī)，通過引致條款連接行政法、刑法中的相關(guān)條款。

三是激勵(lì)制度。針對(duì)民間外交活動(dòng)中的腐敗、資金不明、外部意識(shí)形態(tài)干預(yù)等問題，有設(shè)置懲戒條款的必要。然而，民間外交法律制度若只對(duì)民間外交主體中的違法者進(jìn)行懲罰，對(duì)遵守者沒有任何關(guān)照，則容易降低這些民間主體的積極性，亦即降低了法律的心理遵守程度。從《對(duì)外關(guān)系法》的立法過程看，對(duì)促進(jìn)民間友好交流的主體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)已經(jīng)有明文規(guī)定，說明現(xiàn)有民間外交法律制度更側(cè)重激勵(lì)，這是為促進(jìn)更多的民間主體參與國際友好往來。在個(gè)別國家“構(gòu)筑小院高墻”，甚至搞“脫鉤斷鏈”的情況下，通過“表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”來鼓勵(lì)交流合作，展現(xiàn)我國對(duì)民間外交“拆墻搭橋”的期許。首先，要細(xì)化表彰制度。對(duì)于在對(duì)外交流合作中的突出個(gè)人、企業(yè)或者組織，應(yīng)當(dāng)給予表彰?？蓞⒄铡秶夜讟s譽(yù)表彰條例》的分類做法，對(duì)于突出貢獻(xiàn)者根據(jù)程度設(shè)置“人民友好使者”等不同等級(jí)的表彰制度。其次，除給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)外，可以適當(dāng)給予積極參與國際交流并履行社會(huì)責(zé)任的貢獻(xiàn)者稅費(fèi)優(yōu)惠。此外，可建立信用機(jī)制，與常見的建立信用黑名單不同，對(duì)于未達(dá)到突出貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的主體，可以以信用清單進(jìn)行激勵(lì)。最后，在立法語言技術(shù)上，應(yīng)多用權(quán)利性、激勵(lì)性技術(shù)，合理慎重設(shè)置禁止性技術(shù)。

四是監(jiān)督制度。首先，監(jiān)管部門之間應(yīng)加強(qiáng)合作、實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管。中國人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)是受政府委托，協(xié)調(diào)管理我國同外國建立和發(fā)展友好城市關(guān)系工作的人民團(tuán)體，與政府部門監(jiān)督存在差異。近年來，民間外交領(lǐng)域不斷拓展，民間外交的監(jiān)管部門應(yīng)以外事主管部門為主導(dǎo)，與商務(wù)部門、文化部門等職能部門間保持密切合作，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管。其次，簡(jiǎn)化監(jiān)管程序。繁瑣的程序會(huì)導(dǎo)致不少民間主體參與國際交往的積極性下降，一些過高的身份標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)阻擋民間外交主體的國際化步伐。為提高管理效率，主管部門應(yīng)該利用大數(shù)據(jù)簡(jiǎn)化程序，為民間主體提供便利。

五是域外效力制度?！秾?duì)外關(guān)系法》首次以法律形式確認(rèn)了中國法的域外適用，是反對(duì)單邊主義、霸權(quán)主義的法律“武器”。民間外交是和政治有關(guān)的活動(dòng)。為防止外國公司、社會(huì)組織在其國內(nèi)的勢(shì)力滲透，美國《外國代理人法》中，改變登記觸發(fā)的條件，即早期政治活動(dòng)的認(rèn)定以發(fā)生于“美國境內(nèi)”為先決條件，而美國司法部近年來將此解釋為只要與美國內(nèi)政外交相關(guān)的活動(dòng)，無論發(fā)生于何地，都受到該法案的管轄。[42]民間外交關(guān)系法的適用范圍不應(yīng)僅局限于在我國境內(nèi)進(jìn)行的交流活動(dòng)與我國的民間主體，更應(yīng)該納入保護(hù)性管轄與普遍性管轄，如可規(guī)定“對(duì)于國際交流中損害我國民間主體及國家利益的，或者違反國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則的，可以依照本法進(jìn)行處理”。

結(jié)語

過去，國內(nèi)對(duì)民間外交的研究大多僅限于國際關(guān)系領(lǐng)域，且面臨理論深度構(gòu)建不足的挑戰(zhàn)。涉外法治不是“舶來品”，是中國針對(duì)國際新局勢(shì)提出的創(chuàng)新性法治新思維。民間外交與涉外法治看似屬于不同學(xué)科，但民間主體事實(shí)上已經(jīng)涉足涉外法治實(shí)踐，兩者實(shí)現(xiàn)聯(lián)結(jié)已具備理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。如此，民間外交研究借助跨學(xué)科的方法可以實(shí)現(xiàn)理論上的突破。國際社會(huì)正面臨新一輪的國際制度話語權(quán)競(jìng)爭(zhēng)。涉外法治涉及的環(huán)節(jié)多、領(lǐng)域廣，單靠政府主體難以實(shí)現(xiàn)制度超越。我們既要看到民間外交對(duì)我國涉外法治建設(shè)的推動(dòng)作用，也要充分認(rèn)識(shí)到民間外交自身的局限性，不能放任自流，任其在涉外法治進(jìn)程中盲目生長(zhǎng)。一方面，需要適當(dāng)引導(dǎo)，創(chuàng)新民間外交在涉外法治各環(huán)節(jié)中的參與方式，為其創(chuàng)造更加廣闊的參與空間。另一方面，在對(duì)外關(guān)系法治化的發(fā)展趨勢(shì)下，要推動(dòng)將民間外交納入法治軌道，在規(guī)范與激勵(lì)中促進(jìn)民間外交的韌性發(fā)展。

注釋

[1]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019年11月5日，https：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。

[2][15]《習(xí)近平在中央全面依法治國工作會(huì)議上發(fā)表重要講話》，2020年11月17日，https：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/17/content_5562085.htm。

[3]習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，2022年10月26日，《人民日?qǐng)?bào)》，第1版。

[4]“主體”一詞包含多種內(nèi)涵：一是指“主要方面”，與“次要”相對(duì)；二是指參與“行為體”；三是指“原創(chuàng)性”或“自主性”。這里的“主體性缺失”是指中國特色涉外法治的獨(dú)創(chuàng)理論、自主性缺乏，而在下文談及民間“主體”時(shí)，則指“行為體”的含義。

[5]陶南穎：《中國涉外法治研究主體性建構(gòu)的悖論及其超越》，《學(xué)術(shù)月刊》，2023年第11期。

[6]于宏源：《國際法視域下的民間外交初探》，《公共外交季刊》，2022年第1期。

[7]“涉外法治”的提出是為進(jìn)一步提升中國法律體系的開放性。其實(shí)在早期我國已經(jīng)有部分涉外法治的實(shí)踐，只是零散且沒有被專門作為概念提出。

[8]蔡拓、呂曉莉：《構(gòu)建“和諧世界”的民間力量——關(guān)注中國民間外交的發(fā)展》，《學(xué)習(xí)與探索》，2006年第6期；張志洲：《推進(jìn)中國特色民間外交理論的構(gòu)建》，《當(dāng)代世界》，2017年第5期；張勝軍：《新世紀(jì)中國民間外交研究：?jiǎn)栴}、理論與意義》，《國際觀察》，2008年第5期；俞新天：《論新時(shí)代中國民間外交》，《國際問題研究》，2017年第6期；朱蓉蓉：《民間外交與政府外交關(guān)系初探》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2010年第10期。

[9]韓秀麗：《涉外法治：屬性解讀與完善進(jìn)路》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2023年第3期。

[10]黃惠康：《統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2021年1月27日，第2版。

[11]張文顯：《習(xí)近平法治思想的基本精神和核心要義》，《東方法學(xué)》，2021年第1期。

[12]黃進(jìn)：《論統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2022年第12期。

[13]張龑：《涉外法治的概念與體系》，《中國法學(xué)》，2022年第2期。

[14]蔡拓、呂曉莉：《構(gòu)建“和諧世界”的民間力量—關(guān)注中國民間外交的發(fā)展》，《學(xué)習(xí)與探索》，2006年第6期；張志洲：《推進(jìn)中國特色民間外交理論的構(gòu)建》，《當(dāng)代世界》，2017年第5期。

[16][23][29]《習(xí)近平在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)涉外法制建設(shè) 營(yíng)造有利法治條件和外部環(huán)境》，2023年11月28日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202311/content_6917473.htm。

[17]《習(xí)近平在中國國際友好大會(huì)暨中國人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)成立60周年紀(jì)念活動(dòng)上的講話》，2014年5月16日，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0516/c64094-25024391.html。

[18]銀紅武：《中國〈對(duì)外關(guān)系法〉的全球治理觀闡釋》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2023年第6期。

[19]《對(duì)外關(guān)系法》第23條。

[20]《習(xí)近平：在會(huì)見出席中國國際友好大會(huì)暨中國人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)成立70周年紀(jì)念活動(dòng)外方嘉賓時(shí)的講話》，2024年10月11日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202410/content_6979446.htm。

[21]吳卡、陳釗：《中非民間法律外交20年：回顧與展望》，《浙江師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2021年第2期。

[22]黃進(jìn)：《加快推進(jìn)涉外法治體系和能力建設(shè)》，《光明日?qǐng)?bào)》，2023年12月23日，第5版。

[24]S. E. Baldwin， “The International Congress and Conferences of the Last Century as Forces Working Towards the Solidarity of the World，“ The American Journal of International Law， 1907， 1（3）.

[25]《外研中心發(fā)布“上市公司民間外交發(fā)展報(bào)告”》，2015年7月4日，http：//www.china.com.cn/opinion/think/2015-07/04/content_35980613.htm。

[26]F. Snyder， “The Effectiveness of European Community Law： Institutions， Processes， Tools and Techniques，“ Modern Law Review， 1993， 56（1）.

[27]《中國友好和平發(fā)展基金會(huì)與美中綠色基金會(huì)合作簽約儀式成功舉辦》，2023年12月5日，https：//cpaffc.org.cn/index/news/detail/id/8434/lang/1.html。

[28]《習(xí)近平向國際民間社會(huì)共同落實(shí)全球發(fā)展倡議交流大會(huì)致賀信》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年8月13日，第1版。

[30]《民間教育國際交流挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存》，2022年1月10日，http：//www.jyb.cn/rmtzcg/xwy/wzxw/202201/t20220110_675118.html。

[31]丁相順：《“一帶一路”倡議與多元法律文化》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》，2017年第3期。

[32]何佳馨：《“一帶一路”倡議與法律全球化之譜系分析及路徑選擇》，《法學(xué)》，2017年第6期。

[33]俞新天：《論新時(shí)代中國民間外交》，《國際問題研究》，2017年第6期。

[34]劉建平：《中國的民間外交：歷史反思與學(xué)術(shù)規(guī)范》，《國際觀察》，2008年第5期。

[35]《中國國際非政府組織：大多仍缺席》，2022年5月9日，https：//chinadevelopmentbrief.org/reports/chinese-ingos-mostly-still-absent/。

[36]境外非政府組織辦事服務(wù)平臺(tái)，https：//ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do。

[37]《對(duì)外關(guān)系法》是我國涉外領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，在涉外立法領(lǐng)域發(fā)揮統(tǒng)攝、總括作用。用正式專門的立法形式將對(duì)外關(guān)系納入法律體系在世界上是少見的，這也表明了我國深入涉外法治的決心。

[38]石靜霞：《“一帶一路”倡議與國際法—基于國際公共產(chǎn)品供給視角的分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2021年第1期。

[39]《中華人民共和國反外國制裁法》第3條。

[40]季偉：《民間外交有待規(guī)范加強(qiáng)》，《中國黨政干部論壇》，2015年第10期。

[41]許軍珂：《習(xí)近平外交思想與中國涉外法律體系構(gòu)建——兼論〈對(duì)外關(guān)系法〉》，《外交評(píng)論》，2023年第6期。

[42]崔開云：《數(shù)字時(shí)代國際非政府組織的變革、挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，《人文雜志》，2023年第11期。

責(zé) 編∕包 鈺" 美 編∕梁麗琛