摘 要：檢察官聯(lián)席會(huì)議制度是檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的配套舉措之一，實(shí)踐中對確保案件質(zhì)量、統(tǒng)一法律適用、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督等有積極作用。與此同時(shí)，該制度運(yùn)行中也暴露出職能定位偏離、議題范圍不明確、程序運(yùn)行不規(guī)范、專業(yè)性難以保證、會(huì)議整體效能不高等問題。對此，應(yīng)進(jìn)一步構(gòu)建檢察官聯(lián)席會(huì)議制度的規(guī)則體系，加強(qiáng)會(huì)議組織的規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)，確立激勵(lì)約束、檢查評查、意見采納情況跟蹤反饋等舉措，合理拓寬職責(zé)范圍，更好發(fā)揮檢察官聯(lián)席會(huì)議制度在檢察“大管理”格局中的作用。

關(guān)鍵詞：檢察官聯(lián)席會(huì)議 司法責(zé)任制 檢察權(quán)運(yùn)行

檢察官聯(lián)席會(huì)議制度是在司法責(zé)任制背景下，為幫助檢察官有效克服個(gè)體局限性，通過團(tuán)隊(duì)的智力支持和內(nèi)部監(jiān)督確保檢察官依法獨(dú)立辦案和科學(xué)決策的工作制度。根據(jù)《人民檢察院組織法》《關(guān)于人民檢察院全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）的規(guī)定，檢察官聯(lián)席會(huì)議是一種非法定意義上的辦案組織，召開聯(lián)席會(huì)議討論案件亦非辦案的法定流程，其討論意見僅作為獨(dú)任檢察官、檢察官辦案組辦理案件的重要參考。如何將檢察官聯(lián)席會(huì)議制度有機(jī)融入檢察“大管理”格局，推動(dòng)高質(zhì)效辦案，是目前檢察機(jī)關(guān)需要認(rèn)真研究解決的問題。

一、檢察官聯(lián)席會(huì)議制度的功能與價(jià)值

（一）實(shí)現(xiàn)保障檢察官辦案主體地位與加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約的有效平衡

檢察官聯(lián)席會(huì)議是專業(yè)咨詢、業(yè)務(wù)輔助平臺(tái)，能夠?yàn)闄z察官提供辦案參考。對于職權(quán)范圍內(nèi)的案件，即使上會(huì)研究，其最終決策主體依然是承辦檢察官自身，保證了檢察官辦案的主體地位?。在討論案件時(shí)，其他參會(huì)檢察官能夠以第三人的視角和客觀中立立場，對案件事實(shí)證據(jù)和程序進(jìn)行審查，對承辦檢察官所提意見進(jìn)行審核檢視，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)辦案中的問題隱患，從而阻斷權(quán)力濫用、辦案不規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)。會(huì)議討論情況和意見的全面記錄，經(jīng)參會(huì)檢察官簽名后附卷保存，可以督促其不“人云亦云”，保證發(fā)言的質(zhì)量和嚴(yán)肅性，這也是一種內(nèi)部的制約與監(jiān)督。

（二）促進(jìn)辦案質(zhì)量與效率的有效提升

司法責(zé)任制對檢察官個(gè)人能力提出更高要求。檢察官聯(lián)席會(huì)議以集體研討的方式，匯聚了多人的思想智慧和經(jīng)驗(yàn)積累，既能避免個(gè)體因經(jīng)驗(yàn)、能力、認(rèn)識(shí)受限或外界干擾導(dǎo)致辦案出現(xiàn)偏差，確保案件處理意見的專業(yè)性和權(quán)威性，又能幫助承辦檢察官周延思考、避免機(jī)械辦案，從而更好實(shí)現(xiàn)“三個(gè)效果”的有機(jī)統(tǒng)一。從所處位置看，檢察官聯(lián)席會(huì)議介于檢察官個(gè)人或辦案組與檢察長、檢察委員會(huì)之間，在權(quán)力流轉(zhuǎn)過程中可作為前置“過濾”機(jī)制，篩選需提請研究決定的案件，并提出專業(yè)性的參考意見，為檢察長、檢察委員會(huì)“減壓”“承重”，縮短案件層層匯報(bào)決定周期，實(shí)現(xiàn)對“簡案”的再次繁簡分流，從而提高辦案效率。

（三）推動(dòng)類案指引與反向?qū)徱暤挠行н\(yùn)用

檢察官聯(lián)席會(huì)議一般在業(yè)務(wù)部門內(nèi)部召開，或基于業(yè)務(wù)類型相近、集中辦案等需要跨部門召開，有著豐富的案件樣本，有開展類案研究的天然優(yōu)勢，也是發(fā)現(xiàn)總結(jié)辦案問題的“第一站”。通過召開聯(lián)席會(huì)議，可以統(tǒng)一不同檢察官對一類案件的辦理認(rèn)識(shí)，并通過類案評析、案例匯總，為類案辦理提供相對規(guī)范統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，有利于統(tǒng)一法律適用。針對問題和爭議案件，在分析研討案件時(shí)，引入反向?qū)徱暀C(jī)制，通過回顧、審查原案辦理中的問題，及時(shí)進(jìn)行糾正、規(guī)范，促進(jìn)提高辦案質(zhì)量。

二、檢察官聯(lián)席會(huì)議制度運(yùn)行中的問題與原因分析

與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般工作會(huì)議相比，檢察官聯(lián)席會(huì)議具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)性和專業(yè)性，但是其作出的意見又不具有明確的法律效力，加之對于該制度目前僅有概括性、原則性的要求，以致該制度運(yùn)行中在職責(zé)定位、議題把關(guān)等方面衍生出諸多問題。

（一）規(guī)則體系不健全，片面強(qiáng)調(diào)集體意見

由于缺乏全國層面統(tǒng)一的檢察官聯(lián)席會(huì)議制度規(guī)范，無頂層的制度設(shè)計(jì)指導(dǎo)，《意見》亦未明確聯(lián)席會(huì)議中的審查與決策責(zé)任劃分，部分業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，在主持召開聯(lián)席會(huì)議時(shí)，片面強(qiáng)調(diào)個(gè)人服從集體，以集體意見為準(zhǔn)，使得原本僅供參考的柔性建議變成必須接受的強(qiáng)制意見，將“集體決策”作為責(zé)任轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，通過“集體背書”降低個(gè)體責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。這一方面造成聯(lián)席會(huì)議職責(zé)定位發(fā)生偏移，與司法責(zé)任制改革初衷相背離；另一方面會(huì)縱容檢察官忽視自身對案件的全面審查和獨(dú)立判斷，過分依賴聯(lián)席會(huì)議結(jié)論。

（二）議題范圍不明確、研討形式化，人員構(gòu)成不盡合理

制度規(guī)則不健全映射到實(shí)務(wù)中，就呈現(xiàn)出差異化明顯的實(shí)踐樣態(tài)。當(dāng)前，各地探索制定的內(nèi)部規(guī)定內(nèi)容不統(tǒng)一，程序要求也不盡相同。在議題標(biāo)準(zhǔn)把握方面，最高檢未對聯(lián)席會(huì)議議題范圍進(jìn)行規(guī)范和明確，實(shí)踐中普遍采取擴(kuò)大解釋策略。不少地方檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門對重大、疑難、復(fù)雜案件范圍的界定過于寬泛，存在審核把關(guān)不嚴(yán)、動(dòng)輒提請討論、會(huì)議啟動(dòng)隨意等現(xiàn)象，導(dǎo)致聯(lián)席會(huì)議的召開演變?yōu)樾问交庳?zé)程序。在議題研討方面，隨著案件量的逐年增加，面對越來越高的辦案要求，檢察官更趨向于選擇節(jié)約時(shí)間成本的工作方式，參會(huì)時(shí)多依據(jù)書面審查報(bào)告和承辦檢察官匯報(bào)提出意見，難以滿足實(shí)質(zhì)化審查、司法親歷性的要求。在參會(huì)人員方面，受檢察官職數(shù)限制，市縣兩級檢察機(jī)關(guān)不少業(yè)務(wù)部門內(nèi)部檢察官數(shù)量少于3人，出現(xiàn)“拉人頭”“湊人數(shù)”開會(huì)的現(xiàn)象，影響會(huì)議實(shí)效。同時(shí)，外部專業(yè)力量如法學(xué)專家、專業(yè)技術(shù)人員、偵查人員、行政機(jī)關(guān)人員參與會(huì)議的情況較少，難以實(shí)現(xiàn)跳出檢察看檢察，討論視角較為單一。

（三）保護(hù)措施缺位，行政層級主導(dǎo)較為明顯

該制度與檢察權(quán)運(yùn)行中其他制度銜接不足，跟蹤監(jiān)督等保障措施缺位，制度運(yùn)行難以形成科學(xué)“閉環(huán)”，且具有較為顯著的行政色彩。檢察官參加聯(lián)席會(huì)議缺乏考核激勵(lì)機(jī)制，其發(fā)言表現(xiàn)、意見貢獻(xiàn)度在檢察官業(yè)績考評中沒有相應(yīng)體現(xiàn)，這種設(shè)計(jì)缺陷容易使檢察官將參會(huì)視為“義務(wù)勞動(dòng)”而非履行職責(zé)。聯(lián)席會(huì)議整體情況不納入檢查評查范圍，對聯(lián)席會(huì)議的意見效力無法開展跟蹤評估，使其成為監(jiān)管“盲區(qū)”。聯(lián)席會(huì)議運(yùn)行程序行政層級主導(dǎo)較為明顯，與部門一般工作會(huì)議趨同，主持人身份與行政職級重合，容易形成由上而下的意見導(dǎo)向。

（四）職責(zé)范圍狹窄，職能延伸不足

經(jīng)過實(shí)踐積累，目前最高檢部分業(yè)務(wù)廳和部分省級檢察院制定的檢察官聯(lián)席會(huì)議相關(guān)規(guī)定，已將“事項(xiàng)”納入研究討論范圍，改變了過去的“案件”單一主體。但是在更高層面的《意見》中，其職責(zé)范圍依然是“案件”。這種“案件”討論定位成為聯(lián)席會(huì)議后續(xù)功能拓展的邊界，任何超越此范圍的功能延伸都會(huì)增加論證其合理性的成本，這種制度慣性使參加聯(lián)席會(huì)議的全體成員更傾向于維系現(xiàn)有的功能框架。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)召開聯(lián)席會(huì)議多是研究個(gè)案，就案論案現(xiàn)象較為突出，類案研究指導(dǎo)、典型案例發(fā)掘培育、社會(huì)治理檢察建議線索發(fā)現(xiàn)研判、法律監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)及移送等方面關(guān)注不夠，職能延伸不足，影響了會(huì)議整體效能的發(fā)揮。此外，檢察官聯(lián)席會(huì)議在議題發(fā)起、程序流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等工作中，多以人工操作為主，數(shù)字化應(yīng)用不足、效率不高，對規(guī)律性問題發(fā)現(xiàn)不全面不及時(shí)。

三、檢察官聯(lián)席會(huì)議制度的優(yōu)化建議

基于上述在實(shí)踐運(yùn)行中的問題與不足，需要從制度建設(shè)這個(gè)基點(diǎn)出發(fā)，科學(xué)合理細(xì)化相關(guān)規(guī)定，完善配套保障舉措，堅(jiān)持內(nèi)部挖潛與外部延伸并舉，不斷提高制度運(yùn)行效能。

（一）構(gòu)筑制度體系，規(guī)范職責(zé)定位

檢察官聯(lián)席會(huì)議制度雖限于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行，且對外不具有法律效力，可不必“入法”，但鑒于其在檢察辦案實(shí)踐中的重要作用，且最高檢明確要求實(shí)現(xiàn)管理主體全方位、管理內(nèi)容全領(lǐng)域、管理對象全覆蓋［1］，有必要圍繞檢察“大管理”格局，建構(gòu)符合司法規(guī)律、權(quán)責(zé)明晰的檢察官聯(lián)席會(huì)議制度體系。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)?？蓞⒖甲罡叻ㄖ贫ǖ摹蛾P(guān)于完善人民法院專業(yè)法官會(huì)議工作機(jī)制的指導(dǎo)意見》，制定全國層面的檢察官聯(lián)席會(huì)議指導(dǎo)性規(guī)范，從職能定位、組織形式、討論程序、銜接機(jī)制、意見效力、配套保障等方面進(jìn)行規(guī)范化設(shè)計(jì)，形成統(tǒng)一的對下指導(dǎo)意見。二是完善運(yùn)行規(guī)則。在全國層面指導(dǎo)性規(guī)范的框架下，下級檢察機(jī)關(guān)、各業(yè)務(wù)部門根據(jù)業(yè)務(wù)類型和層級、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、檢察官配備等實(shí)際情況，細(xì)化制定實(shí)施細(xì)則、工作辦法等，注重增強(qiáng)其可操作性，從而構(gòu)建起分層分類、統(tǒng)分結(jié)合的檢察官聯(lián)席會(huì)議規(guī)則體系。三是明晰功能定位。將檢察官聯(lián)席會(huì)議定位于“決策輔助”“類案指導(dǎo)”“學(xué)習(xí)研究”三大功能［2］，重申聯(lián)席會(huì)議討論意見的參考性、輔助性屬性，明確其作用在于支持和保障檢察官獨(dú)立辦案、獨(dú)立決策。對屬于檢察官職權(quán)清單范圍的案件，決策主體應(yīng)是檢察官自身，防止將個(gè)人決策責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給聯(lián)席會(huì)議集體。

（二）界定議題范圍和審查標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化參會(huì)人員構(gòu)成

這是檢察官聯(lián)席會(huì)議功能實(shí)現(xiàn)的邊界。應(yīng)科學(xué)劃定議題和人員范圍，突破對議題的形式化審查，以增強(qiáng)其意見的專業(yè)性和嚴(yán)肅性，發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議的價(jià)值。一是規(guī)范?議題準(zhǔn)入。制定科學(xué)的議題標(biāo)準(zhǔn)范圍，結(jié)合檢察官職權(quán)清單，參照檢察委員會(huì)討論決定范圍，將議題類型分為“應(yīng)當(dāng)提交”“可以提交”兩類，并采取兜底條款方式，增強(qiáng)其可預(yù)判性。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)發(fā)揮審核把關(guān)作用，避免議題“泛化”導(dǎo)致效率降低?？赏ㄟ^增設(shè)檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)檢察官聯(lián)席會(huì)議子系統(tǒng)［3］，將聯(lián)席會(huì)議發(fā)起、議題、流轉(zhuǎn)、辦結(jié)等情況納入案件化管理，進(jìn)一步增強(qiáng)其規(guī)范性。二是注重實(shí)質(zhì)化審查。對意見分歧較大的議題，必要時(shí)組織審閱卷宗材料，突出親歷性審查，主持人可在職權(quán)范圍內(nèi)作出決定，包括終止討論、暫緩作出決定、責(zé)成有關(guān)人員進(jìn)一步研究，以及向上級院對口業(yè)務(wù)部門匯報(bào)、報(bào)請本院領(lǐng)導(dǎo)決定等。對于事實(shí)不清、證據(jù)不足或法律適用存在疑難的案件，以及需要修改完善的事項(xiàng)，經(jīng)聯(lián)席會(huì)議討論，可要求承辦檢察官通過調(diào)查核實(shí)、公開聽證、智慧借助、案例檢索及技術(shù)性證據(jù)專門審查等手段，對有關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查或補(bǔ)充完善證據(jù)等材料，確保議題研究深入透徹。三是優(yōu)化人員選取與培養(yǎng)。借鑒專業(yè)法官會(huì)議做法，在不同專業(yè)領(lǐng)域、辦案團(tuán)隊(duì)、業(yè)務(wù)部門內(nèi)部，結(jié)合檢察官的代表性和專業(yè)性，分別建立相對固定的檢察官聯(lián)席會(huì)議組織。為確保會(huì)議組織的權(quán)威性和公信力，其成員的選拔和任免應(yīng)遵循嚴(yán)格的程序，可由本院檢察委員會(huì)提名，并經(jīng)相關(guān)業(yè)務(wù)條線所有檢察官表決通過。要求檢察官助理、書記員旁聽聯(lián)席會(huì)議，參與疑難、復(fù)雜案件的討論，學(xué)習(xí)不同檢察官分析問題的角度和方法，助力提高業(yè)務(wù)素養(yǎng)。四是引入外部支持。結(jié)合專家咨詢委員會(huì)制度，在研討重大案件和重要監(jiān)督工作時(shí)，邀請法學(xué)專家、行業(yè)專家、技術(shù)人員等共同參與，啟發(fā)檢察官拓寬辦案思路。結(jié)合法檢會(huì)商、檢警協(xié)作、府檢聯(lián)動(dòng)等制度機(jī)制，在需要時(shí)召開跨單位聯(lián)席會(huì)議，共同會(huì)診案件，減少認(rèn)識(shí)分歧，共同提高辦案質(zhì)效。

（三）完善相關(guān)配套保障措施，實(shí)化程序運(yùn)行

一是強(qiáng)化激勵(lì)約束。將檢察官聯(lián)席會(huì)議參會(huì)討論情況，納入檢察官業(yè)績考評指標(biāo)中的通用類考評指標(biāo)，將參加聯(lián)席會(huì)議情況與辦案量、績效分配掛鉤，用獲得感保障其參會(huì)主動(dòng)性和積極性。明確發(fā)言質(zhì)量的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對年度發(fā)言評分較低的檢察官，可安排其參加專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升其業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。對于故意隱瞞證據(jù)、重大過失導(dǎo)致意見錯(cuò)誤的，應(yīng)依法追究相應(yīng)責(zé)任。二是組織開展檢查評查。制定檢察官聯(lián)席會(huì)議專項(xiàng)檢查評查標(biāo)準(zhǔn)和流程，定期對聯(lián)席會(huì)議的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查評查?？芍攸c(diǎn)審查會(huì)議?流程是否規(guī)范，包括是否提前提交材料，是否符合保密要求，參會(huì)人員是否符合資質(zhì)等；?討論案件是否深入，包括爭議焦點(diǎn)歸納精準(zhǔn)度、法律依據(jù)引用完整性、類案對比分析充分性等?；聯(lián)席會(huì)議意見是否準(zhǔn)確，包括所提意見與上級院對口業(yè)務(wù)部門意見、本院檢察委員會(huì)意見、法院裁判結(jié)果吻合度等??。三是對會(huì)議?意見采納情況進(jìn)行反饋跟蹤?。承辦檢察官應(yīng)在審查報(bào)告中對聯(lián)席會(huì)議意見的采納情況進(jìn)行說明，包括采納的意見、未采納的意見及理由等。未采納意見的，詳細(xì)闡述未采納的法律依據(jù)、事實(shí)理由和風(fēng)險(xiǎn)評估情況。案件管理部門則定期對意見采納情況進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，對采納率較低的檢察官和所在的聯(lián)席會(huì)議組織進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督和評查，防止出現(xiàn)辦案風(fēng)險(xiǎn)。四是弱化“科層”色彩?？商剿鬏喼抵鞒秩酥贫龋鞔_輪值順序和職責(zé)范圍，確保每位成員都能在輪值期間充分發(fā)揮作用，提升會(huì)議的組織和引導(dǎo)水平。堅(jiān)持主持人末位發(fā)言，全面總結(jié)意見發(fā)表情況，準(zhǔn)確把握爭議焦點(diǎn)，積極引導(dǎo)參會(huì)人員圍繞矛盾爭議充分發(fā)言，同時(shí)也要避免其提前表態(tài)對其他參會(huì)人員產(chǎn)生不當(dāng)影響，確保討論的獨(dú)立性和客觀性。

（四）合理拓展職責(zé)范圍，注重激發(fā)整體效能

基于聯(lián)席會(huì)議的業(yè)務(wù)性和專業(yè)性，在相對確定的適用場域下，拓展聯(lián)席會(huì)議空間和功能，在引導(dǎo)回歸高質(zhì)效辦案本職本源方面發(fā)揮應(yīng)有價(jià)值。一是拓寬議題范圍。注重類案研究指導(dǎo)，對類案辦理中的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、法律適用等進(jìn)行梳理分析，提煉出共性問題和解決思路，形成類案證據(jù)審查等辦案工作指引，推動(dòng)法律適用統(tǒng)一。對研討中發(fā)現(xiàn)的反向申訴線索、社會(huì)治理檢察建議線索、法律監(jiān)督線索，及時(shí)進(jìn)行分析研判，啟動(dòng)辦理程序。開展常態(tài)學(xué)習(xí)交流，將指導(dǎo)性案例、典型案例納入學(xué)習(xí)議題，促進(jìn)理論和實(shí)務(wù)水平提升。二是適度參與綜合性事務(wù)。借助聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，探索檢察官聯(lián)席會(huì)議解決內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合事項(xiàng)的新機(jī)制［4］，將部門工作會(huì)議中的服務(wù)大局、檢察改革、文件擬制、評先推優(yōu)、風(fēng)險(xiǎn)防控等內(nèi)容納入聯(lián)席會(huì)議議題，要求參會(huì)檢察官從政治效果、法律適用、社會(huì)影響三重維度發(fā)表意見，突出政治要件審查、矛盾風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、檢察政策與宏觀政策取向一致性評估，通過多維度視角、專業(yè)化認(rèn)知提高綜合工作的科學(xué)性，促進(jìn)業(yè)務(wù)與綜合工作融合提升。三是實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能。借數(shù)字檢察東風(fēng)，依托檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)及前述檢察官聯(lián)席會(huì)議子系統(tǒng)，對聯(lián)席會(huì)議的議題、討論意見、采納情況等數(shù)據(jù)進(jìn)行技術(shù)分析，形成聯(lián)席會(huì)議工作情況報(bào)告，對相關(guān)人員進(jìn)行智能推送，為會(huì)議的組織和管理提供數(shù)據(jù)支持。通過對歷史數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)會(huì)議運(yùn)行中的規(guī)律和問題，及時(shí)進(jìn)行優(yōu)化提升。