摘 要：適格訴訟主體是檢察公益訴訟案件可訴性要求的關(guān)鍵要素。準(zhǔn)確認(rèn)定行政公益訴訟的監(jiān)督對(duì)象不僅是有效實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟制度初衷的必然要求，而且對(duì)依法行使檢察權(quán)、順利推進(jìn)案件辦理具有重要意義。當(dāng)前司法實(shí)踐中，個(gè)別情況下檢察機(jī)關(guān)還存在較難準(zhǔn)確把握行政公益訴訟適格訴訟主體即監(jiān)督對(duì)象的情況。以可訴性要求準(zhǔn)確厘清行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象，可以從法定監(jiān)管職責(zé)、履職必要手段、最佳監(jiān)督效果三個(gè)層次進(jìn)行判斷。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 適格訴訟主體 法定職責(zé) 履職手段 監(jiān)督效果

當(dāng)前，檢察公益訴訟制度從高增速發(fā)展邁向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，在“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”理念的總體牽引下，最高檢按照黨中央部署要求，回應(yīng)人民群眾新期待，深入推進(jìn)檢察改革，在檢察公益訴訟立法關(guān)鍵時(shí)期，明確提出以“可訴性”提升公益訴訟案件質(zhì)效。按照目前權(quán)威解釋，行政公益訴訟案件可訴性要求包括適格訴訟主體、行政違法行為、公益損害事實(shí)、法律明確授權(quán)四要素，適格訴訟主體是可訴性要求著重強(qiáng)調(diào)的關(guān)鍵性問題。［1］我國(guó)的行政公益訴訟有著特殊的作用場(chǎng)域和運(yùn)行邏輯，其本質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)通過行使檢察權(quán)，以司法辦案形式督促行政機(jī)關(guān)依法行政、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的法律監(jiān)督行為。行政公益訴訟中準(zhǔn)確認(rèn)定適格訴訟主體往往涉及負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)行政機(jī)關(guān)的有效判斷甄別，準(zhǔn)確認(rèn)定適格訴訟主體即監(jiān)督對(duì)象尤為重要。本文主要結(jié)合司法實(shí)踐，重點(diǎn)對(duì)可訴性要求下行政公益訴訟適格訴訟主體即監(jiān)督對(duì)象的認(rèn)定問題予以分析。

一、遵循可訴性要求準(zhǔn)確認(rèn)定行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象的重要意義

（一）確保行政公益訴訟制度初衷有效實(shí)現(xiàn)

檢察公益訴訟是破解公益保護(hù)世界難題的“中國(guó)方案”，特別是行政公益訴訟“基于中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度和司法制度”形成了“權(quán)力監(jiān)督制約新方案”，在助推依法行政方面發(fā)揮積極作用。［2］實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟制度初衷，既要求檢察機(jī)關(guān)不能放任破壞法律秩序、損害公共利益的違法行政行為，又要求檢察機(jī)關(guān)遵循不同公權(quán)力的權(quán)力屬性，依法履職不影響行政權(quán)的正常行使。顯然，檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時(shí)客觀精準(zhǔn)認(rèn)定監(jiān)督對(duì)象，進(jìn)而督促其依法全面履職，既不干擾行政權(quán)行使又不怠于履行法律監(jiān)督職責(zé)，方能確保將行政公益訴訟制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為制度效能，助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）確保檢察權(quán)依法規(guī)范行使

檢察權(quán)的行使具有謙抑性、客觀性、程序性等特征，行政公益訴訟中檢察權(quán)上述特征表現(xiàn)更為明顯。依據(jù)現(xiàn)有程序設(shè)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中主導(dǎo)線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、立案辦理、制發(fā)檢察建議、跟進(jìn)監(jiān)督、提起訴訟的全過程，準(zhǔn)確認(rèn)定行政公益訴訟的監(jiān)督對(duì)象是檢察權(quán)行使“秉承必要、審慎和克制的要求”的具體體現(xiàn)。［3］檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的客觀公正義務(wù)，即檢察權(quán)行使的客觀性亦要求檢察機(jī)關(guān)能夠充分全面收集證據(jù)，對(duì)監(jiān)督對(duì)象作出準(zhǔn)確認(rèn)定。

（三）確保行政公益訴訟案件順利辦理

普通行政訴訟以維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益為主要目的，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人均較為明確，可訴性問題主要圍繞某一具體行政行為是否屬于人民法院的受案范圍展開，行政機(jī)關(guān)是否適格已被涵蓋無需探討。而行政公益訴訟中由于公益損害問題具有復(fù)雜性、潛伏性、持續(xù)性等特點(diǎn)，對(duì)正在遭受侵害或者存在重大侵害風(fēng)險(xiǎn)的公益損害問題，檢察機(jī)關(guān)無法像行政相對(duì)人一樣能夠即時(shí)明確實(shí)施特定具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，行政公益訴訟中準(zhǔn)確厘清負(fù)有法定監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是實(shí)質(zhì)推動(dòng)案件進(jìn)展的首位決定性要素。檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時(shí)以可訴性要求對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行認(rèn)定，有助于銜接融合立案、審前、審判、執(zhí)行等所有辦案階段，避免因監(jiān)督對(duì)象不準(zhǔn)確帶來的辦案同質(zhì)化、淺表化等問題，有效提升案件辦理質(zhì)效。

二、行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象認(rèn)定方面存在的問題

筆者通過認(rèn)真梳理中國(guó)裁判文書網(wǎng)、最高檢官網(wǎng)公布的行政公益訴訟案件發(fā)現(xiàn)，由于我國(guó)監(jiān)管體系當(dāng)前仍處于調(diào)適變革期，各地檢察機(jī)關(guān)面臨下列情形時(shí)較難準(zhǔn)確認(rèn)定行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象。

（一）事業(yè)單位作為違規(guī)（違法）主體或監(jiān)管主體的情況

事業(yè)單位能否作為行政公益訴訟的監(jiān)督對(duì)象是檢察機(jī)關(guān)辦案重難點(diǎn)問題之一，主要原因在于事業(yè)單位是違規(guī)（違法）主體抑或怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)主體極易混淆。如河南省安陽市文峰區(qū)人民檢察院辦理的督促保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)案，針對(duì)某事業(yè)單位因不知悉其正式員工被判拘役仍繼續(xù)發(fā)放工資問題，向該事業(yè)單位制發(fā)檢察建議。［4］該案中事業(yè)單位確未依法依規(guī)及時(shí)對(duì)其犯罪工作人員的工資待遇作出處理及調(diào)整，但該事業(yè)單位是否負(fù)有工資支付的監(jiān)督管理職責(zé)有待商榷。行政公益訴訟中涉及事業(yè)單位時(shí)，監(jiān)督對(duì)象認(rèn)定問題需格外注意。

（二）基層政府與縣級(jí)政府職能部門職權(quán)交叉的情況

從層級(jí)設(shè)置而言，檢察機(jī)關(guān)的主要辦案任務(wù)在基層。目前，基層檢察院在辦案中經(jīng)常遇到基層政府與縣級(jí)政府職能部門交叉的情況，存在監(jiān)督對(duì)象認(rèn)定難問題。如河南省商城縣人民檢察院訴某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府案，針對(duì)該鄉(xiāng)存在的養(yǎng)殖場(chǎng)廢棄物違法排放問題，檢察機(jī)關(guān)向?qū)俚剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府制發(fā)檢察建議，要求其履行環(huán)境保護(hù)屬地管理責(zé)任，而后因污染問題未得到徹底解決，檢察機(jī)關(guān)依法提起行政公益訴訟。庭審過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其環(huán)境保護(hù)職責(zé)無異議，但在具體的履職內(nèi)容方面認(rèn)為，基層政府主要負(fù)責(zé)配合相關(guān)職能部門履行日常巡查和督促職責(zé)，不僅欠缺專業(yè)人員、專業(yè)知識(shí)，且無相應(yīng)的審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)等，因此認(rèn)為其不是違法企業(yè)的執(zhí)法主體和監(jiān)管主體。［5］實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、應(yīng)急管理、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域均容易出現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府共同承擔(dān)且層級(jí)間職責(zé)不清的情況，檢察機(jī)關(guān)較難準(zhǔn)確確定監(jiān)督對(duì)象。

（三）行政處罰職責(zé)和行政監(jiān)管職責(zé)領(lǐng)域重合的情況

行政綜合執(zhí)法權(quán)改革背景下各地行政執(zhí)法權(quán)的橫向集中與縱向下沉，對(duì)檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確厘清行業(yè)監(jiān)管部門與綜合行政執(zhí)法部門各自職責(zé)帶來影響。如安徽省無為市人民檢察院訴市城市管理局案，因該市部分飯店在門外設(shè)置燒烤設(shè)施加工食品，油煙直排大氣造成大氣污染，無為市人民檢察院向市城市管理局發(fā)出檢察建議，在污染問題未得到有效解決后依法提起行政公益訴訟，訴請(qǐng)人民法院判決該市城市管理局“落實(shí)環(huán)保責(zé)任、采取必要的油煙凈化措施，使油煙達(dá)標(biāo)排放”，庭審過程中市城市管理局認(rèn)為其不具有大氣污染監(jiān)管職責(zé)，僅統(tǒng)一行使行政處罰職能，大氣污染防治日常監(jiān)管職責(zé)應(yīng)由環(huán)保部門行使。［6］檢察機(jī)關(guān)在辦案中常常遇到執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)化承接過程中，需要監(jiān)管與執(zhí)法部門協(xié)作配合推動(dòng)公益損害問題解決的情況，如何準(zhǔn)確認(rèn)定監(jiān)督對(duì)象需要著重關(guān)注。

三、可訴性視角下認(rèn)定行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象的基本邏輯

可訴性既是遵循檢察權(quán)屬性的必然要求，也是提升行政公益訴訟案件質(zhì)效的關(guān)鍵性舉措。按照可訴性要求準(zhǔn)確認(rèn)定行政公益訴訟的適格訴訟主體即監(jiān)督對(duì)象，可以圍繞法定職責(zé)、履職手段、監(jiān)督效果三個(gè)維度進(jìn)行判斷。

（一）具有法定監(jiān)管職責(zé)

職責(zé)法定是行政機(jī)關(guān)履職的基本原則，因此行政機(jī)關(guān)是否依法設(shè)立且具有法定監(jiān)管職責(zé)是可訴性要求下檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確認(rèn)定行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象的關(guān)鍵前提，有兩個(gè)方面考量?jī)?nèi)容。

第一，組織形式符合法律規(guī)定。為實(shí)現(xiàn)保障公民權(quán)利和人民利益的目的和根本功能，現(xiàn)代國(guó)家將國(guó)家行政權(quán)力分解并落實(shí)到各級(jí)各類行政主體。目前，按照法律規(guī)定，在我國(guó)能夠行使國(guó)家權(quán)力的行政主體主要包括：一是職權(quán)行政主體，即依據(jù)憲法、行政組織法設(shè)立的國(guó)家行政機(jī)關(guān)；二是授權(quán)行政主體，即依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)取得行政主體資格的組織，如開發(fā)區(qū)管委會(huì)、事業(yè)單位、企業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體等。

第二，監(jiān)督管理職責(zé)依據(jù)法律授權(quán)。行政主體的行政職責(zé)以行政職權(quán)為前提，行政主體在行使行政職權(quán)進(jìn)行管理活動(dòng)中必須承擔(dān)法定義務(wù)。從我國(guó)行政管理實(shí)踐出發(fā)，在法律、法規(guī)明確的職權(quán)范圍內(nèi)，行政主體的規(guī)章、行政規(guī)范性文件以及政府會(huì)議紀(jì)要、先行行為、行政協(xié)議確定的職責(zé)等都屬于行政主體的行政職責(zé)。

針對(duì)實(shí)踐辦案中遇到的事業(yè)單位能否作為監(jiān)督對(duì)象問題，可以結(jié)合上述兩方面進(jìn)行判定。事業(yè)單位是依照法律規(guī)定由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的服務(wù)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的社會(huì)組織。［7］而隨著國(guó)家行政管理領(lǐng)域不斷拓寬，部分事業(yè)單位在特定領(lǐng)域依照法律授權(quán)具有相應(yīng)的行政管理職責(zé)。如果事業(yè)單位在特定領(lǐng)域法定行政管理職責(zé)范圍內(nèi)怠于履職，則可以將其作為行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象，如果事業(yè)單位在特定領(lǐng)域不具有法定行政管理職責(zé)，則應(yīng)認(rèn)定事業(yè)單位是違規(guī)（違法）實(shí)施特定行為的的主體，而非違法行使職權(quán)或怠于履職的監(jiān)管主體。

（二）具有履職必要手段

實(shí)施行政行為是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的具體方式，對(duì)于辦案中經(jīng)常遇到的需要行政機(jī)關(guān)積極履職排除妨礙、消除危險(xiǎn)維護(hù)公益的情況，準(zhǔn)確認(rèn)定監(jiān)督對(duì)象需要結(jié)合行政機(jī)關(guān)的行政行為和履職能力進(jìn)行實(shí)質(zhì)考量。

第一，區(qū)分行政強(qiáng)制執(zhí)法行為和非強(qiáng)制執(zhí)法行為。行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督管理的行政執(zhí)法行為，依據(jù)是否具有國(guó)家強(qiáng)制力保障，可以分為行政強(qiáng)制執(zhí)法行為和非強(qiáng)制性執(zhí)法行為，前者包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查等，后者包括行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等。普通行政訴訟以行政行為為核心，相關(guān)司法解釋明確規(guī)定不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不屬于人民法院的受案范圍。［8］行政公益訴訟中由于公益保護(hù)的特殊性，司法實(shí)踐更著重強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)是否具有法定職責(zé)，而非履職行為是否具有強(qiáng)制性。如上文提到的商城縣人民檢察院訴某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府案，人民法院在判決書中明確提出屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有的“采取措施改善、扶持、協(xié)助、制止等行為，在性質(zhì)上屬于行政指導(dǎo)”，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的概括式規(guī)定（包括行政指導(dǎo)等）屬于行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范疇，基于此判決屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府限期完成違法排污治理工作。［9］而在行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)相互交叉情況下，特別是屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體職責(zé)與縣級(jí)政府職能部門職責(zé)相互交叉時(shí)，從履職的可能性出發(fā)建議優(yōu)先選擇具有履職手段和措施的行政機(jī)關(guān)作為監(jiān)督對(duì)象，可以推動(dòng)問題更快更好解決。

第二，區(qū)分行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)法行為的實(shí)際履職能力。雖然上文提出建議優(yōu)先選擇具有履職手段和措施的行政機(jī)關(guān)作為監(jiān)督對(duì)象，但也不能一概而論，特別是涉及基層政府綜合執(zhí)法權(quán)改革的情況。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》以及2021年新修訂《行政處罰法》對(duì)行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作出規(guī)定后，全國(guó)各地陸續(xù)將城市管理、環(huán)保、水利等領(lǐng)域行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但隨著行政執(zhí)法任務(wù)加大、專業(yè)性增強(qiáng)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道存在“接不住、用不好”的情況。［10］因此，以可訴性要求認(rèn)定行政公益訴訟的適格訴訟主體，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政機(jī)關(guān)實(shí)際履職能力認(rèn)真客觀判斷。

（三）具有最佳履職效果

履職效果是檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確認(rèn)定行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象的第三層次考量?jī)?nèi)容，特別是需要行政機(jī)關(guān)協(xié)同推動(dòng)問題整改時(shí)，應(yīng)當(dāng)從監(jiān)督效果出發(fā)明確適格訴訟主體。

第一，行政機(jī)關(guān)橫向監(jiān)督管理職責(zé)交叉的情況。近年來，隨著行政執(zhí)法體制改革持續(xù)深化，出現(xiàn)了行政許可審批、行政執(zhí)法及日常監(jiān)管權(quán)分設(shè)的情況，對(duì)此準(zhǔn)確認(rèn)定行政公益訴訟監(jiān)督對(duì)象，應(yīng)當(dāng)分類認(rèn)定某一具體事項(xiàng)所涉行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，如涉及行業(yè)監(jiān)管部門與綜合行政執(zhí)法部門職責(zé)交叉時(shí)，從監(jiān)督效果出發(fā)應(yīng)區(qū)分日常監(jiān)管職責(zé)、末端執(zhí)法職責(zé)。以上文提到無為市人民檢察院訴市城市管理局案為例，如果是日常監(jiān)管不到位問題，應(yīng)當(dāng)由環(huán)保部門負(fù)責(zé)；如果是行政處罰未實(shí)施問題，即負(fù)有法定監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保部門在日常監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人有違法行為，在違法事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的情況下將案件移交城市管理部門實(shí)施行政處罰，但城市管理部門未處罰，則應(yīng)以城市管理部門為監(jiān)督對(duì)象。

第二，行政機(jī)關(guān)縱向監(jiān)督管理職責(zé)交叉的情況。上下級(jí)行政監(jiān)管部門均負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)時(shí)，首先應(yīng)關(guān)注環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、金融管理、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)施垂直管理后，基層部門是否具有行政主體資格。其次，按照多級(jí)政府公共服務(wù)事權(quán)劃分邏輯，應(yīng)當(dāng)對(duì)公共服務(wù)供給的受益范圍、具體事項(xiàng)處理復(fù)雜程度等進(jìn)行綜合分析，優(yōu)先以屬地政府及其職能部門為監(jiān)督對(duì)象。但如果上級(jí)政府職能部門能夠牽頭推動(dòng)解決公益損害問題、最大化保護(hù)公益的，也可以將其作為監(jiān)督對(duì)象。檢察機(jī)關(guān)在辦案中應(yīng)當(dāng)客觀全面地分析研判監(jiān)督對(duì)象，避免機(jī)械辦案。