金融分權(quán)一定程度上導(dǎo)致了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成。地方法人銀行在地方政府債務(wù)形成過(guò)程中扮演了較為特殊的角色，而在中央政府主導(dǎo)的“一攬子”化債又對(duì)其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、資產(chǎn)質(zhì)量、監(jiān)管指標(biāo)等方面帶來(lái)了新的影響

防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，是近年來(lái)政府金融工作屢次強(qiáng)調(diào)的重要內(nèi)容。2023年7月，中共政府制定實(shí)施“一攬子化債”方案，要求各地區(qū)全面摸查截止政府債務(wù)底數(shù)，制定化債舉措，并有序推進(jìn)落實(shí)。針對(duì)全國(guó)12個(gè)重點(diǎn)省份在內(nèi)的融資平臺(tái)公司化債以及后續(xù)退出等問(wèn)題，中央政府陸續(xù)發(fā)布一系列融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的政策。

地方政府債務(wù)

地方政府債務(wù)廣義的地方政府債務(wù)包括直接債務(wù)和或有債務(wù)，一般包括地方政府債券、地方政府有償還責(zé)任的、救助責(zé)任以及有顯性或隱形擔(dān)保責(zé)任的地方融資平臺(tái)債務(wù)、以及其他涉政類(lèi)債務(wù)等；狹義的概念一般指地方政府融資平臺(tái)公司的各類(lèi)融資債務(wù)，這部分債務(wù)是中央政府“一攬子化債”的主要對(duì)象。

從2008年全球金融危機(jī)開(kāi)始，為扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行，中央政府逐步放松對(duì)地方融資平臺(tái)公司和銀行信貸的限制，地方融資平臺(tái)為地方政府舉借了大量債務(wù)，直至近年來(lái)地方債務(wù)問(wèn)題不斷出現(xiàn)。截至2023年末，我國(guó)政府全口徑債務(wù)總額為85萬(wàn)億元，其中，國(guó)債30萬(wàn)億元，地方政府法定債務(wù)40.7萬(wàn)億元，隱性債務(wù)14.3萬(wàn)億元，政府負(fù)債率為67.5%。

地方政府債務(wù)已超地方政府自身財(cái)力，地方政府的財(cái)政收入和地方國(guó)企的經(jīng)營(yíng)收入在扣除必要支出后，已經(jīng)無(wú)法支付地方債務(wù)利息，更無(wú)力還本，迫切需要中央政府進(jìn)行干預(yù)。貴州等12個(gè)化債重點(diǎn)省份，融資平臺(tái)債務(wù)壓力較重，且與地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)力不相匹配，債務(wù)違約事件頻發(fā)。

金融分權(quán)

金融分權(quán)研究起源于央地關(guān)系理論研究，一般認(rèn)為金融分權(quán)理論的提出是與財(cái)政分權(quán)相對(duì)應(yīng)，主要包括金融發(fā)展與創(chuàng)新權(quán)、金融控制權(quán)和金融監(jiān)管權(quán)——即中央向地方的分權(quán)（金融分權(quán)Ⅰ）和政府向民間的分權(quán)即金融民營(yíng)化或市場(chǎng)化（金融分權(quán)Ⅱ）。

本文研究的金融分權(quán)主要為金融分權(quán)Ⅰ。分稅制改革，形成了財(cái)權(quán)集中、事權(quán)分散的中央地方框架，這個(gè)框架對(duì)于地方籌集資金、擔(dān)負(fù)支出責(zé)任提出了更高的要求和期待。2008年以來(lái)，以中央政府允許地方投融資平臺(tái)成立并進(jìn)行融資運(yùn)作為標(biāo)志，中國(guó)的金融體制實(shí)際上完成了一次金融分權(quán)。中央給予地方金融發(fā)展權(quán)，使得地方金融快速發(fā)展，但當(dāng)時(shí)并未給予其有效的金融監(jiān)管分權(quán)。地方金融發(fā)展權(quán)與金融監(jiān)管權(quán)的錯(cuò)位使得地方金融發(fā)展亂象叢生，風(fēng)險(xiǎn)聚集。

地方法人銀行

地方法人銀行不是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念。一般認(rèn)為，地方法人銀行與全國(guó)性銀行相對(duì)應(yīng)，主要指城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，廣義上也可涵蓋農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社等參照商業(yè)銀行管理的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。地方法人銀行實(shí)際控制人一般為地方省、市兩級(jí)政府，自2019年包商銀行破產(chǎn)之后，地方政府進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)屬地城商行的控制。

伴隨著地方政府支出的顯著增加，地方法人銀行負(fù)債規(guī)模占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)負(fù)債總規(guī)模和總資產(chǎn)比例迅速上升。截止2024年四季度，城市商業(yè)銀行和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)份額共計(jì)銀行業(yè)資產(chǎn)份額的27.10%。 同時(shí)地方政府債務(wù)余額上升與地方性商業(yè)銀行不良貸款比例上升之間也存在顯著的相似趨勢(shì)。

參與化債：不是主力的主力

中央政府鼓勵(lì)國(guó)有大行與政策性銀行作為“一攬子”化債的主力。地方法人銀行雖不是化債主力，但地方政府債務(wù)治理被納入地方官員政績(jī)考核，直接影響地方官員的職位晉升。地方法人銀行是地方政府能夠直接控制的化債主力，是其調(diào)劑補(bǔ)缺的“錢(qián)袋子”。

地方法人銀行參與化債主要有兩個(gè)方向——財(cái)政化債和金融化債。財(cái)政化債主要是指中央政府允許地方政府財(cái)政發(fā)行特殊再融資債券或?qū)ｍ?xiàng)融資債券，用于償還地方政府隱性債務(wù)。2024年年中央政府安排6萬(wàn)億元債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)；從2024年開(kāi)始，連續(xù)5年每年從新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券中安排8000億元專(zhuān)門(mén)用于化債，累計(jì)可置換隱性債務(wù)4萬(wàn)億元；2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬(wàn)億元，仍按原合同償還。地方法人銀行通過(guò)購(gòu)買(mǎi)地方政府債券支持地方政府完成債券發(fā)行，債券發(fā)行募資后，地方政府能夠以最直接的方式進(jìn)行債務(wù)化解。

金融化債則是指銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)在化債政策的支持下，通過(guò)金融產(chǎn)品，與地方融資平臺(tái)公司合作，以市場(chǎng)化方式參與地方債務(wù)化解。具體形式為——對(duì)貸款和非標(biāo)等資產(chǎn)通過(guò)展期、續(xù)貸、降息、調(diào)整結(jié)息方式等措施進(jìn)行債務(wù)重組；對(duì)公司類(lèi)信用債等公開(kāi)市場(chǎng)的投資資產(chǎn)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)發(fā)新還舊債券接續(xù)舊債、行權(quán)期續(xù)持債券、以及通過(guò)降息、配合發(fā)行人提前還款等方式緩解債務(wù)人的償債壓力。

財(cái)政化債與金融化債主要有以下特點(diǎn)：

疏解燃眉之急，獲得短期還本收息利好

化債政策一方面解決地方政府的“燃眉之急”，緩釋地方化債壓力、減少利息支出，另一方面在讓地方法人銀行在短期內(nèi)收回了部分隱債置換的本息，甚至收回以往部分“老大難”資產(chǎn)的本息，提升了收息率和流動(dòng)性。相較于農(nóng)村商業(yè)銀行，城市商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)水平受地方政府債務(wù)治理的影響更大。在隱債置換政策明朗的背景下，部分地方法人銀行甚至認(rèn)為隱債資產(chǎn)是“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”，部分銀行盡量延緩隱債提前償還的時(shí)間，拉長(zhǎng)隱債資產(chǎn)的存續(xù)期以獲取更多的利息收入。

發(fā)展空間受擠壓，流動(dòng)性管理面臨挑戰(zhàn)

國(guó)有大型商業(yè)銀行和全國(guó)性股份銀行借助化債政策，利用資金成本和規(guī)模的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，向地方提供了大量長(zhǎng)期低利率資金投放，擠占了地方法人銀行市場(chǎng)份額。疊加經(jīng)濟(jì)下行引起的社會(huì)投資減少，社會(huì)融資需求不旺，尤其12個(gè)重點(diǎn)省份被中央要求從2024年起嚴(yán)控新增項(xiàng)目，停緩在建項(xiàng)目，導(dǎo)致政府新增投資受限，和地方政府深度綁定的本地法人機(jī)構(gòu)發(fā)展空間受到嚴(yán)重?cái)D壓。此外，地方政府發(fā)行的債務(wù)置換債券多為20年和30年的長(zhǎng)期債券，地方法人銀行作為持有人之一，在管理流動(dòng)性方面面臨更大的挑戰(zhàn)。

息差收窄，部分監(jiān)管指標(biāo)持續(xù)承壓

在銀行凈息差持續(xù)收窄的背景下，2023年全國(guó)商業(yè)銀行平均凈息差1.69%，同比下降0.22個(gè)百分點(diǎn)，地方法人銀行亦難以獨(dú)善起身。涉政債務(wù)降息后，部分政府平臺(tái)企業(yè)仍然存在無(wú)法保障利息支付的情況。政府平臺(tái)公司新增融資只能用于償還存量債務(wù)，進(jìn)一步影響銀行的收入。部分地方法人銀行面臨資本耗用增加、利差減少、資產(chǎn)質(zhì)量無(wú)明顯好轉(zhuǎn)等問(wèn)題，相關(guān)監(jiān)管指標(biāo)持續(xù)承壓的問(wèn)題。

在12個(gè)重點(diǎn)省份中，2024年貴州銀行不良貸款率連續(xù)三年攀升，凈利差則連續(xù)四年下降；重慶銀行2024年凈利差為1.22%，較上年下降17個(gè)基點(diǎn)，凈利息收益率僅為1.35%；哈爾濱銀行核心一級(jí)資本充足率、一級(jí)資本充足率、資本充足率分別較上年下降；盛京銀行營(yíng)收下降14.6%；歸母凈利潤(rùn)下降15.2%，不良貸款率與上年持平，不良貸款總額上升；青海銀行不良貸款率2.65%，遠(yuǎn)高于2024年末城市商業(yè)銀行1.76%的平均水平；甘肅銀行貸款五級(jí)分類(lèi)中正常類(lèi)貸款僅為93.8%，超6%的貸款存在問(wèn)題。

打破困局，增進(jìn)地方法人銀行與市場(chǎng)主體的聯(lián)系

債務(wù)治理的目的從來(lái)都不是讓地方債務(wù)清零，而是要化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，遏制風(fēng)險(xiǎn)蔓延。債務(wù)化解應(yīng)推動(dòng)地方平臺(tái)企業(yè)、銀行機(jī)構(gòu)、非銀行主體“三角”債權(quán)債務(wù)歷史遺留問(wèn)題的解決，著力解決欠薪欠資、銀行資產(chǎn)處置、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力不足等痛點(diǎn)；應(yīng)促進(jìn)地方法人銀行與企業(yè)主體需求精準(zhǔn)對(duì)接，打破地方“守著資產(chǎn)負(fù)債”和地方法人銀行“押著資產(chǎn)惡化”的困局；盡早建立退平臺(tái)監(jiān)測(cè)機(jī)制，一企一策橫推動(dòng)同類(lèi)型平臺(tái)公司兼并重組，通過(guò)集約化經(jīng)營(yíng)和規(guī)?；l(fā)展進(jìn)一步降本增效，通過(guò)形成自身造血功能，從而提升地方法人銀行資產(chǎn)質(zhì)量及風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

注入動(dòng)能，增強(qiáng)地方法人銀行抗風(fēng)險(xiǎn)能力

債務(wù)治理需要在發(fā)展中進(jìn)行和實(shí)現(xiàn)。在一攬子化債政策支持下，要整合各種資產(chǎn)、資金、資源為負(fù)債平臺(tái)注入更多動(dòng)能，使得投資流動(dòng)性能最大化留在本地；嘗試在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)地方法人銀行在異地貸款限制、小微企業(yè)貸款占比、普惠貸款增速、新增可貸資金比例考核、金融網(wǎng)點(diǎn)覆蓋面補(bǔ)缺、銀行股權(quán)入股門(mén)檻等方面實(shí)施差異化監(jiān)管；試點(diǎn)央行再貸款等貨幣政策工具向地方金融機(jī)構(gòu)開(kāi)放，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債為地方法人銀行補(bǔ)充資本，增強(qiáng)地方法人銀行的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

居安思危，持續(xù)摸排平臺(tái)名單外涉政債務(wù)

由于各地統(tǒng)計(jì)報(bào)送口徑等原因，在“一攬子化債”融資平臺(tái)債務(wù)之外，部分地方政府還存在未納入隱性債務(wù)但實(shí)際承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。此類(lèi)債務(wù)主體多由地方融資平臺(tái)企業(yè)實(shí)際控制，或者是“多塊牌子，一套人馬”，其債務(wù)亦由融資平臺(tái)實(shí)際償還。因其主體和債務(wù)未列入國(guó)務(wù)院統(tǒng)計(jì)名單，導(dǎo)致此類(lèi)主體的債務(wù)問(wèn)題更為嚴(yán)峻，存在較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，需進(jìn)一步摸排并探索其債務(wù)化解的可行性方案。

（責(zé)任編輯" 莊雙博）