[摘" " 要] 當(dāng)前《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》已完成修改，配合其中新增的監(jiān)察強(qiáng)制措施，修改《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》中關(guān)于監(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施銜接的適用規(guī)定，是實(shí)現(xiàn)兩種措施高效銜接的必然要求?，F(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)僅為兩種措施銜接提供了原則指引和簡(jiǎn)單規(guī)范，難以破解實(shí)踐中存在的諸多銜接困境。例如，監(jiān)察調(diào)查階段適用監(jiān)察強(qiáng)制措施的排他性以及兩種強(qiáng)制措施體系間匹配適用難題、移送審查起訴階段兩種強(qiáng)制措施銜接缺少刑事立案轉(zhuǎn)化程序以及現(xiàn)有先行拘留規(guī)定不明的問(wèn)題、退回補(bǔ)充調(diào)查階段應(yīng)退回適用監(jiān)察強(qiáng)制措施還是延續(xù)刑事強(qiáng)制措施等爭(zhēng)議，都為兩種措施銜接增添了阻礙。破解這些困境的關(guān)鍵在于，監(jiān)察調(diào)查階段應(yīng)明確各項(xiàng)監(jiān)察強(qiáng)制措施和刑事強(qiáng)制措施的銜接規(guī)則、加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的提前介入；審查起訴階段應(yīng)在措施銜接中設(shè)置刑事立案程序、細(xì)化先行拘留規(guī)定；退回補(bǔ)充調(diào)查階段需延續(xù)刑事強(qiáng)制措施并保障當(dāng)事人的辯護(hù)權(quán)利。

[關(guān)鍵詞] 監(jiān)察強(qiáng)制措施；刑事強(qiáng)制措施；《監(jiān)察法》；《刑事訴訟法》；留置強(qiáng)制措施；先行拘留；國(guó)家監(jiān)察體制改革

[中圖分類(lèi)號(hào)] D925.2;D922" [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" [文章編號(hào)] 1002-8129（2025）07-0032-11

一、問(wèn)題的提出

2018年，“留置措施”伴隨監(jiān)察體制改革應(yīng)運(yùn)而生，并在《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）中予以明確。這一舉措，被視為破解原有“雙規(guī)”措施所面臨紀(jì)法兼容困境的重要改革舉措[1] 89。此后，修訂完成的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）針對(duì)留置措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接問(wèn)題作出規(guī)范，增設(shè)“先行拘留”作為過(guò)渡性措施，要求十日內(nèi)擇用刑事強(qiáng)制措施。兩種措施的銜接，實(shí)則是監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法間“程序銜接”、《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》間“法法銜接”的微觀呈現(xiàn)。近年來(lái)，《監(jiān)察法》的實(shí)施為加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從推進(jìn)黨的自我革命、健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的高度，對(duì)持續(xù)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革作出重要部署，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展提出新要求，因此，迫切需要與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)《監(jiān)察法》進(jìn)行修改。應(yīng)實(shí)踐所需，為保障監(jiān)察機(jī)關(guān)有效履行監(jiān)察職責(zé)，結(jié)合反腐敗工作需要和監(jiān)察工作特性，新修訂的《監(jiān)察法》新增強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、監(jiān)察管護(hù)（以下簡(jiǎn)稱“管護(hù)”）三項(xiàng)監(jiān)察強(qiáng)制措施，與原有的留置措施協(xié)同形成輕重結(jié)合、配套銜接、環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系。這有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)更好應(yīng)對(duì)復(fù)雜實(shí)踐，減少留置措施適用，保障相關(guān)人員權(quán)益。但現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)僅對(duì)兩種強(qiáng)制措施體系的銜接適用進(jìn)行原則性指引、簡(jiǎn)單化闡述，缺少具體操作規(guī)范，這無(wú)疑會(huì)使監(jiān)檢工作銜接中的矛盾與問(wèn)題愈發(fā)凸顯。從辦理監(jiān)察案件的不同階段來(lái)看，在調(diào)查階段，監(jiān)察強(qiáng)制措施適用的排他性會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)介入不足，不利于后續(xù)快速選擇適用刑事強(qiáng)制措施，且監(jiān)察強(qiáng)制措施體系如何與刑事強(qiáng)制措施體系匹配適用也是需要思考的問(wèn)題；在審查起訴階段，因缺少刑事立案程序作為措施轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)，后續(xù)采取刑事強(qiáng)制措施會(huì)面臨法理依據(jù)缺失問(wèn)題，“先行拘留”也存在詞義沖突、規(guī)定不明等問(wèn)題；在退回補(bǔ)充調(diào)查階段，存在“退案不退人”“人案并退”之爭(zhēng)議。目前，理論與實(shí)務(wù)研究多停留在宏觀的“法法銜接”層面，而在監(jiān)察強(qiáng)制措施和刑事強(qiáng)制措施這類(lèi)微觀制度的銜接研究還存在明顯不足?！叭魏畏蓮母旧隙家貞?yīng)其所處社會(huì)的需求”[2] 36，推動(dòng)兩種措施高效銜接，對(duì)實(shí)現(xiàn)監(jiān)檢工作銜接的規(guī)范化和“法法銜接”機(jī)制的制度化意義重大。

二、監(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施銜接的規(guī)范分析

2018年起，《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）的修改和《監(jiān)察法》等相關(guān)法律法規(guī)的制定推動(dòng)監(jiān)察體制改革駛?cè)搿翱燔?chē)道”。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法有效銜接，《刑事訴訟法》等法律法規(guī)在管轄范圍、強(qiáng)制措施、證據(jù)規(guī)則等方面同步作出了修改，為辦理職務(wù)違法犯罪案件提供了法律依據(jù)。2024年以來(lái)，《監(jiān)察法》的進(jìn)一步修改完善吹響了持續(xù)深化監(jiān)察體制改革的“沖鋒號(hào)”，《刑事訴訟法》如何再次作出相應(yīng)修改，亟待思考。當(dāng)前，《憲法》《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律法規(guī)和政策文件都不同程度地對(duì)兩種措施銜接作出了原則指引或具體規(guī)定。

（一）措施銜接的原則指引

《憲法》及憲法性法律為兩種措施的銜接工作提供了基本原則指引。首先，在適用兩種措施及銜接時(shí)都要遵循基本人權(quán)原則。近代以來(lái)，啟蒙運(yùn)動(dòng)主張的“自由”理念解放了人類(lèi)思想，人身自由作為基本人權(quán)，愈發(fā)受各國(guó)法律重視，并在憲法性法律中得到體現(xiàn)。我國(guó)《憲法》也不例外，有關(guān)限制人身自由的強(qiáng)制措施事項(xiàng)被列為法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，表明法律對(duì)人身自由的重視1。作為限制人身自由的強(qiáng)制性手段，兩種措施在銜接時(shí)必須符合該項(xiàng)基本原則，不得以犧牲當(dāng)事人的人身自由為代價(jià)，來(lái)?yè)Q取辦案的便捷高效。其次，監(jiān)察檢察兩機(jī)關(guān)在適用兩種措施以及銜接時(shí)，要堅(jiān)持“互相配合、互相制約”。2018年《憲法》修正案在第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”中以專(zhuān)節(jié)增加了“監(jiān)察委員會(huì)”，并明確了其法律地位、人員組成和職權(quán)職責(zé)，既為監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)提供了合憲基礎(chǔ)，也為《監(jiān)察法》等配套法律法規(guī)提供了憲法依據(jù)。《憲法》第123條和第134條分別明確了兩機(jī)關(guān)的憲法地位和職能屬性，并規(guī)定二者應(yīng)秉持“互相配合、互相制約”的工作原則，這為監(jiān)檢工作銜接乃至兩種措施銜接提供了原則性遵循。具言之，“互相配合”即兩機(jī)關(guān)在辦案時(shí)應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)相互支持，共同履行好打擊職務(wù)違法犯罪行為的職責(zé)使命?！盎ハ嘀萍s”是“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”之要求[3] 388。如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)配合而忽略制約，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)將失去來(lái)自檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)審查起訴職能也會(huì)流于形式，逐漸背離“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位。監(jiān)察體制改革的目標(biāo)之一實(shí)則是讓檢察機(jī)關(guān)重新回歸法律監(jiān)督職能，借刑事訴訟職能分工來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力制約[4] 86。當(dāng)前，權(quán)力監(jiān)督與制約原則在兩種措施銜接的過(guò)程中體現(xiàn)得尚不明顯，突出反映在對(duì)于監(jiān)察強(qiáng)制措施適用的制約與監(jiān)督上。有學(xué)者認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)提前介入是對(duì)監(jiān)察強(qiáng)制措施進(jìn)行監(jiān)督的可行手段[5] 90。畢竟檢察機(jī)關(guān)提前介入可以對(duì)案情有初步了解，有助于移送審查起訴后，快速選擇適用刑事強(qiáng)制措施，對(duì)縮短辦案時(shí)間、提高辦案效率和保障當(dāng)事人權(quán)益等效果明顯。綜上，兩種措施銜接的制度構(gòu)建與實(shí)踐探索，要在堅(jiān)持社會(huì)主義法治原則軌道上穩(wěn)步推進(jìn)。社會(huì)主義法治原則要求必須以法治方式和法治思維實(shí)現(xiàn)兩種措施的銜接，而良好順暢的銜接能反向助力維護(hù)社會(huì)主義法治的統(tǒng)一與尊嚴(yán)。

（二）措施銜接的程序設(shè)置

在監(jiān)察體制改革中，“法法銜接”機(jī)制構(gòu)建的核心要義是讓《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》形成法治反腐合力，使職務(wù)違法犯罪行為得到應(yīng)有的法律制裁。銜接問(wèn)題源于措施適用的專(zhuān)屬性：在監(jiān)察案件中，監(jiān)察強(qiáng)制措施由《監(jiān)察法》規(guī)定，僅監(jiān)察機(jī)關(guān)適用；逮捕、取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住這三種刑事強(qiáng)制措施，規(guī)定于《刑事訴訟法》，僅檢察機(jī)關(guān)有權(quán)適用于檢察對(duì)象。因此，兩種措施的銜接必然反映到兩部法律的銜接上。

其一，《監(jiān)察法》關(guān)于兩種措施銜接的程序規(guī)范?！侗O(jiān)察法》修改完成后對(duì)于兩種措施銜接的規(guī)范并未作出修改，仍沿用第54條以“準(zhǔn)用性規(guī)范”的形式規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)依照《刑事訴訟法》對(duì)移送審查起訴案件的被調(diào)查人選擇適用刑事強(qiáng)制措施，但無(wú)具體程序銜接規(guī)定。

其二，《刑事訴訟法》關(guān)于兩種措施銜接的程序規(guī)范。移送審查起訴意味著案件將進(jìn)入刑事訴訟程序，若繼續(xù)對(duì)被調(diào)查人沿用監(jiān)察強(qiáng)制措施，既無(wú)合理性也無(wú)合法性依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)將隨案移送被調(diào)查人，再選擇對(duì)其適用刑事強(qiáng)制措施。但實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)需綜合審查全案，才能確定適用何種刑事強(qiáng)制措施，這使兩種措施適用間出現(xiàn)“空檔期”。監(jiān)察體制改革初期，僅有留置這一種監(jiān)察強(qiáng)制措施，立法者便在留置與刑事強(qiáng)制措施間增設(shè)“先行拘留”銜接，形成“留置措施→先行拘留→刑事強(qiáng)制措施”的范式。但《監(jiān)察法》修改完善后，新增了強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)三項(xiàng)監(jiān)察強(qiáng)制措施，加上原有的留置措施，構(gòu)建起輕重結(jié)合、配套銜接的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系。于是新的問(wèn)題隨之而來(lái)，如果在監(jiān)察調(diào)查階段適用的是新增的三項(xiàng)監(jiān)察強(qiáng)制措施，那么在移送審查起訴時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)如何選擇適用刑事強(qiáng)制措施，兩種措施的銜接程序應(yīng)如何安排？這成了《刑事訴訟法》需要配合修改的關(guān)鍵。

誠(chéng)然，法律本身就具有一定的滯后性，加之其“立、改、廢、釋”需物質(zhì)和時(shí)間成本，難以及時(shí)回應(yīng)實(shí)踐需求?；诖?，在推動(dòng)監(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施銜接時(shí)，除了訴諸法律，還可以由有關(guān)工作部門(mén)進(jìn)行實(shí)踐探索。例如，實(shí)踐中形成的《關(guān)于加強(qiáng)和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》便專(zhuān)章規(guī)定了“留置與刑事強(qiáng)制措施”2。

三、監(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施銜接的實(shí)踐困境

當(dāng)前，現(xiàn)有的法律法規(guī)已為兩種措施銜接提供依據(jù)，監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)在措施銜接的實(shí)踐中也積累了有益經(jīng)驗(yàn)。但隨著監(jiān)察體制改革的深入，兩種措施在銜接的全過(guò)程中還存在亟待解決的問(wèn)題。

（一）監(jiān)察調(diào)查階段的銜接問(wèn)題

1. 措施自主決定，檢察監(jiān)督受限。監(jiān)察強(qiáng)制措施的“決定”和“執(zhí)行”權(quán)力，完全由監(jiān)察機(jī)關(guān)自主掌控，是否采取監(jiān)察強(qiáng)制措施為其內(nèi)部事項(xiàng)，不受外部制約，使得監(jiān)察強(qiáng)制措施帶有較強(qiáng)封閉性[6] 73。由此可見(jiàn)，監(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施在決定程序、決定主體及執(zhí)行主體上均存在明顯差異，檢察機(jī)關(guān)所扮演的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”角色也不盡相同。當(dāng)前，對(duì)監(jiān)察強(qiáng)制措施適用的監(jiān)督，以監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部“審批制”為主，缺少檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。以留置措施和逮捕為例，逮捕的批準(zhǔn)或決定主體與執(zhí)行主體相分離，目的是形成監(jiān)督制約機(jī)制。而且，檢察機(jī)關(guān)還可以通過(guò)羈押必要性審查，對(duì)逮捕的合理性和合法性進(jìn)行二次監(jiān)督并提出變更建議。而在決定是否采取留置措施時(shí)，檢察機(jī)關(guān)既無(wú)法事前參加留置措施的決定程序，也無(wú)法在事后開(kāi)展“留置必要性審查”，缺乏有效途徑監(jiān)督留置措施決定，只有監(jiān)察機(jī)關(guān)自身在發(fā)現(xiàn)留置措施適用不當(dāng)時(shí)自行糾正。誠(chéng)然，留置措施內(nèi)部化，可以減少程序上的煩瑣，提升監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案效率，保障監(jiān)察調(diào)查工作的獨(dú)立性不受外界干預(yù)。但是，一方面，將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督排除在外既不符合其憲法定位，也不利于監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的相互制約。權(quán)力一旦缺乏外部的監(jiān)督和制約，僅寄希望于權(quán)力主體內(nèi)部的自我監(jiān)督，往往容易出現(xiàn)濫用權(quán)力的現(xiàn)象，實(shí)體公正和程序公正也難保障。監(jiān)察權(quán)濫用不僅不利于監(jiān)察執(zhí)法和刑事司法的銜接，還將影響監(jiān)察體制改革的權(quán)威性。另一方面，監(jiān)察調(diào)查內(nèi)部效率的提高會(huì)以犧牲監(jiān)檢銜接效率為代價(jià)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法介入留置的決定程序，不能提前熟悉案情，判定羈押必要性。案件移送審查起訴后，將給檢察機(jī)關(guān)選擇適用何種刑事強(qiáng)制措施帶來(lái)不便，不利于兩種措施的高效銜接，最終影響反腐工作效率。

2. 措施銜接沖突，程序規(guī)范缺失。我國(guó)《刑事訴訟法》歷經(jīng)40余年發(fā)展，形成了較為科學(xué)合理、層次分明的刑事強(qiáng)制措施體系。其中既有限制人身自由的非羈押性措施，也有剝奪人身自由的羈押性措施，多種措施之間的靈活變化與機(jī)動(dòng)調(diào)整足以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的司法實(shí)踐需求，契合人權(quán)保障理念。長(zhǎng)期以來(lái)，《監(jiān)察法》僅規(guī)定留置這一種剝奪人身自由的羈押性措施，未構(gòu)建協(xié)同適用的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系。單一的留置措施與多元的刑事強(qiáng)制措施形成了鮮明對(duì)比，這種“一對(duì)多”的不協(xié)調(diào)不利于科學(xué)適配與有效銜接。且因缺少替代措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中很可能會(huì)通過(guò)擴(kuò)大留置措施的適用范圍來(lái)保障監(jiān)察調(diào)查順利開(kāi)展。即便是遵守法律規(guī)定對(duì)于“嚴(yán)重職務(wù)違法”和“職務(wù)犯罪”行為適用留置措施，但畢竟二者性質(zhì)和社會(huì)危害程度存在區(qū)別，若不區(qū)分情形地統(tǒng)一適用剝奪人身自由的強(qiáng)制措施顯然違反了比例原則和寬嚴(yán)相濟(jì)的政策[7] 124。另外，在兩種強(qiáng)制措施體系不協(xié)調(diào)、不配套的背景下，如果案件移送審查起訴后，檢察機(jī)關(guān)選擇適用取保候?qū)彽确橇b押性措施時(shí)，會(huì)出現(xiàn)由羈押性措施轉(zhuǎn)為非羈押性措施的情況，無(wú)法實(shí)現(xiàn)兩種措施的直接過(guò)渡和高效銜接，既不符合法治反腐的實(shí)踐需求，又浪費(fèi)監(jiān)察和司法資源?？傊?，單一留置措施與多元刑事強(qiáng)制措施存在差異，還間接導(dǎo)致其適用范圍擴(kuò)大，為兩種措施銜接增添了阻礙。為此，《監(jiān)察法》修改時(shí)新增了強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)共三項(xiàng)監(jiān)察調(diào)查措施，形成監(jiān)察強(qiáng)制措施體系。其中，強(qiáng)制到案、責(zé)令候查屬非羈押性強(qiáng)制措施，管護(hù)、留置屬于羈押性強(qiáng)制措施。但僅構(gòu)建多元監(jiān)察強(qiáng)制措施體系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，除關(guān)注監(jiān)察強(qiáng)制措施本身適用的合法性、合理性等問(wèn)題之外，還應(yīng)關(guān)注到新興的、多元的監(jiān)察強(qiáng)制措施體系如何與已經(jīng)完善的刑事強(qiáng)制措施體系銜接適用。畢竟，監(jiān)察調(diào)查的最終目的在于將監(jiān)察案件順利導(dǎo)入刑事訴訟程序，使得職務(wù)違法犯罪行為受到應(yīng)有懲罰，而兩種措施銜接又是當(dāng)前兩種程序轉(zhuǎn)換的起點(diǎn)，其順暢銜接無(wú)疑會(huì)給程序銜接帶來(lái)正面影響。

（二）審查起訴階段的銜接問(wèn)題

1. 措施轉(zhuǎn)化時(shí)刑事立案程序缺位。司法機(jī)關(guān)是我國(guó)啟動(dòng)刑事司法程序的法定機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)專(zhuān)責(zé)行使國(guó)家監(jiān)察職能，而非司法機(jī)關(guān)[8] 29。因此，監(jiān)察案件經(jīng)調(diào)查后，須移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行程序轉(zhuǎn)化，由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)刑事司法程序。具體到兩種程序的源頭來(lái)看，監(jiān)察立案是監(jiān)察調(diào)查程序的起點(diǎn)，也是采取留置等措施的基礎(chǔ)；刑事立案是刑事司法程序的起點(diǎn)，經(jīng)此方可啟動(dòng)刑事偵查、審查和審判。由此可以看出，監(jiān)察立案與刑事立案的性質(zhì)并不一樣。但是，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》均未明確規(guī)定監(jiān)察程序向刑事訴訟程序轉(zhuǎn)化時(shí)需要經(jīng)過(guò)刑事立案程序，僅有手續(xù)材料交接之意[9] 29。理論界對(duì)監(jiān)察案件移送起訴時(shí)是否需要由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事立案爭(zhēng)議較大。反對(duì)者認(rèn)為，在監(jiān)察立案后再次辦理刑事立案屬于多此一舉，浪費(fèi)司法資源[10] 178。支持者則從刑事立案程序是啟動(dòng)刑事訴訟程序的基礎(chǔ)的角度出發(fā)，主張刑事立案是開(kāi)啟刑事訴訟必不可少的步驟，案件缺刑事立案程序，就喪失了刑事訴訟的法理邏輯基礎(chǔ)，審查起訴、審判的合法性基礎(chǔ)也不復(fù)存在[11] 7。實(shí)際上，從《刑事訴訟法》為配合監(jiān)察體制改革做出的修改中可以看出，正是因?yàn)楸O(jiān)察立案與刑事立案性質(zhì)不同，不能因監(jiān)察立案而直接啟動(dòng)刑事司法程序，才采取先行拘留作為兩種程序和兩種措施銜接的橋梁。但先行拘留措施的有關(guān)規(guī)定仍模糊，故可探索在程序轉(zhuǎn)化時(shí)，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)辦理刑事立案手續(xù)以實(shí)現(xiàn)兩種程序的銜接，為啟動(dòng)刑事強(qiáng)制措施提供基礎(chǔ)。畢竟從刑事訴訟角度而言，只有通過(guò)刑事立案開(kāi)啟刑事訴訟程序，刑事強(qiáng)制措施才得以適用，才能與監(jiān)察強(qiáng)制措施相銜接。

2. 程序轉(zhuǎn)化中先行拘留規(guī)范模糊。一方面，監(jiān)檢銜接語(yǔ)境下的“先行拘留”與原有表述存在沖突。監(jiān)察體制改革前，先行拘留作為一種措施規(guī)定于《刑事訴訟法》。但是，《刑事訴訟法》第82條、第115條關(guān)于公安機(jī)關(guān)決定先行拘留的規(guī)范，和第170條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)采取的先行拘留存在本質(zhì)上的區(qū)別。具言之，前者是公安機(jī)關(guān)在特殊情形下針對(duì)特殊人群采取的臨時(shí)性強(qiáng)制措施，其目的在于通過(guò)暫時(shí)限制人身自由來(lái)保障后續(xù)偵查順利進(jìn)行，具有較強(qiáng)的“特殊性”和“時(shí)效性”；后者則是一種程序性的過(guò)渡措施，而非臨時(shí)性強(qiáng)制措施，其作用在于彌合程序銜接之間的裂縫。實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送檢察機(jī)關(guān)，大多會(huì)選擇適用先行拘留進(jìn)行承接，很少有直接逮捕或者解除留置措施之情況。實(shí)際上，監(jiān)檢銜接中的先行拘留是以刑事強(qiáng)制措施中的“拘留”為基礎(chǔ)改造的，突破了原有“拘留”與先行拘留的內(nèi)涵和外延，是一種新創(chuàng)設(shè)的程序過(guò)渡措施。誠(chéng)然，為了彌合監(jiān)察調(diào)查和刑事訴訟的程序裂縫并為檢察機(jī)關(guān)提供審查時(shí)間，立法機(jī)關(guān)采取一種程序性過(guò)渡措施也是無(wú)奈之舉。但是，立法原則要求保障法律概念內(nèi)涵外延前后統(tǒng)一。監(jiān)檢銜接創(chuàng)設(shè)新的先行拘留措施，雖然滿足了檢察機(jī)關(guān)辦案需要，卻和《刑事訴訟法》中已有概念產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性沖突。監(jiān)察體制改革和《刑事訴訟法》配套修改前，在刑事強(qiáng)制措施發(fā)展過(guò)程中，先行拘留本是一種臨時(shí)的確保犯罪嫌疑人到案之措施，而立法機(jī)關(guān)又將其設(shè)置為一種銜接工具，這無(wú)疑會(huì)打亂刑事強(qiáng)制措施的規(guī)范體系。另一方面，先行拘留的程序規(guī)范過(guò)于抽象，既不利于兩種程序和兩種措施的銜接，也容易使先行拘留措施遭到濫用，不利于保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。第一，決定先行拘留的時(shí)間和期限不明確。檢察機(jī)關(guān)在接到案件時(shí)，是應(yīng)在接收材料時(shí)直接決定先行拘留，還是受理并初步審查之后再做決定？《刑事訴訟法》未予回應(yīng)。若依后者，法律只規(guī)定了選擇刑事強(qiáng)制措施的固定期限，并未規(guī)定先行拘留本身的決定期限。第二，先行拘留的執(zhí)行主體和場(chǎng)所不明確。若將被調(diào)查人繼續(xù)留在留置場(chǎng)所，會(huì)導(dǎo)致“人案分離”，案件權(quán)屬主體也易異化，而將檢察機(jī)關(guān)未進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的案件的被調(diào)查人直接轉(zhuǎn)移至看守所也有不妥之處。第三，先行拘留的適用條件不明確。當(dāng)前，先行拘留的適用雖沒(méi)有任何附加條件，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成了監(jiān)察案件移送審查起訴的必經(jīng)程序。無(wú)條件的適用先行拘留無(wú)疑不利于保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益[12] 126。

（三）退補(bǔ)調(diào)查階段的銜接問(wèn)題

1. 退補(bǔ)期間的措施選擇不清。退回補(bǔ)充調(diào)查是監(jiān)檢銜接的程序倒流環(huán)節(jié)，該程序經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查，認(rèn)為監(jiān)察案件需進(jìn)一步補(bǔ)充核實(shí)而啟動(dòng)，本質(zhì)是監(jiān)察機(jī)關(guān)在先前工作基礎(chǔ)上延續(xù)調(diào)查活動(dòng)。實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件至檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)決定先行拘留后，留置措施將自動(dòng)解除，后續(xù)需在法定期限內(nèi)選擇適用的刑事強(qiáng)制措施。但案件若進(jìn)入退回補(bǔ)充調(diào)查程序，必然涉及兩種措施的選擇問(wèn)題，即選擇繼續(xù)適用刑事強(qiáng)制措施還是“人案并退”，具體由監(jiān)察機(jī)關(guān)適用監(jiān)察強(qiáng)制措施。當(dāng)前，法律法規(guī)未明確規(guī)制，僅《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡(jiǎn)稱《銜接辦法》）規(guī)定，采取“退案不退人”的方式，沿用刑事強(qiáng)制措施3。但是，《銜接辦法》做出的該項(xiàng)規(guī)定只適用于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和最高人民檢察院之間，不具有普適性，且該《銜接辦法》并非法律，在《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》均未對(duì)退補(bǔ)期間強(qiáng)制措施適用作出規(guī)定的前提下，由兩機(jī)關(guān)以“辦法”之形式規(guī)定適用何種強(qiáng)制措施來(lái)限制人身自由的事項(xiàng)，存在違背上位法之嫌。在此背景下，理論界和實(shí)務(wù)界圍繞退回補(bǔ)充調(diào)查期間應(yīng)轉(zhuǎn)回采取留置措施，還是延續(xù)檢察機(jī)關(guān)適用的刑事強(qiáng)制措施產(chǎn)生了爭(zhēng)議。支持“人案并退”做法的學(xué)者認(rèn)為，退回補(bǔ)充調(diào)查會(huì)使案件由刑事訴訟程序回退至監(jiān)察調(diào)查程序，監(jiān)察機(jī)關(guān)需依《監(jiān)察法》開(kāi)展調(diào)查[13] 8。若犯罪嫌疑人仍處于刑事強(qiáng)制措施中，將產(chǎn)生“人案分離”之情形，這在法理層面缺乏正當(dāng)性。同時(shí)，在退回補(bǔ)充調(diào)查期間，辦案主體是監(jiān)察機(jī)關(guān)，但《刑事訴訟法》未授予其適用刑事強(qiáng)制措施的權(quán)力，“退案不退人”的銜接方式將造成責(zé)任主體的混亂，出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察調(diào)查期間適用刑事強(qiáng)制措施的主體越權(quán)問(wèn)題。而且，監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查期間若需訊問(wèn)犯罪嫌疑人，還需要與檢察機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)并到刑事強(qiáng)制措施執(zhí)行場(chǎng)所開(kāi)展調(diào)查，不利于提高補(bǔ)充調(diào)查工作的開(kāi)展。但是，也有學(xué)者將退回補(bǔ)充調(diào)查與退回補(bǔ)充偵查相類(lèi)比，認(rèn)為退回補(bǔ)充調(diào)查并不意味著案件脫離了審查起訴階段[14] 20。畢竟檢察機(jī)關(guān)只是將案卷等材料隨補(bǔ)充調(diào)查決定書(shū)一同退回監(jiān)察機(jī)關(guān)，這并未改變案件仍處于刑事訴訟程序之中的事實(shí)。因此，從便捷高效角度出發(fā)，為了避免羈押場(chǎng)所反復(fù)變化引致的監(jiān)管安全、資源浪費(fèi)等問(wèn)題，無(wú)須也不應(yīng)重新恢復(fù)適用留置措施。其實(shí)，兩種觀點(diǎn)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于退回補(bǔ)充調(diào)查時(shí)，案件究竟是回到了調(diào)查階段還是仍處于審查起訴階段?？傊?，在思考退回補(bǔ)充調(diào)查期間選擇“人案并退”還是“退案不退人”時(shí)，既要符合法理，也要契合實(shí)際。

2. 退補(bǔ)期間的權(quán)利保障不明。案件屬性定位不僅影響措施選擇，更關(guān)乎當(dāng)事人的辯護(hù)權(quán)利實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，在退回補(bǔ)充調(diào)查期間多采用“退案不退人”模式。之所以會(huì)采取此種模式是出于多種因素考慮，比如“退案不退人”只需要兩機(jī)關(guān)手續(xù)及材料轉(zhuǎn)換，進(jìn)而使得辦案更加便捷高效；再如在退回補(bǔ)充調(diào)查時(shí)，留置期限可能已經(jīng)屆滿或即將屆滿，繼續(xù)適用留置措施將缺少法律依據(jù)，等等。如果案件定位回到了監(jiān)察調(diào)查程序之中，按照《監(jiān)察法》等法律規(guī)定，被調(diào)查人在調(diào)查期間并不擁有充分的辯護(hù)權(quán)，其聘請(qǐng)的律師也無(wú)法介入閱卷。如果案件仍然處于刑事訴訟程序之中，那么被調(diào)查人在退回補(bǔ)充調(diào)查期間是否享有辯護(hù)權(quán)？被調(diào)查人的辯護(hù)律師能否在案卷材料退回監(jiān)察機(jī)關(guān)時(shí)享有閱卷權(quán)？這些疑問(wèn)都亟待進(jìn)一步明確。

四、監(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施銜接的優(yōu)化路徑

監(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施的銜接，是將監(jiān)察案件導(dǎo)入刑事訴訟程序的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，事關(guān)職務(wù)違法犯罪案件的最終走向。因此，在監(jiān)察體制改革進(jìn)程中，需遵循程序正義要求推動(dòng)“法法銜接”落地，保障兩類(lèi)強(qiáng)制措施的有效銜接。

（一）強(qiáng)化監(jiān)察調(diào)查階段的監(jiān)檢協(xié)同銜接

1. 加強(qiáng)調(diào)查階段的檢察介入。當(dāng)前，兩種措施的銜接側(cè)重配合、忽視制約。尤其是在監(jiān)察強(qiáng)制措施由監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部決定的模式下，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺位易導(dǎo)致“以監(jiān)察調(diào)查為中心”的傾向，弱化案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的獨(dú)立程序價(jià)值。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察強(qiáng)制措施的監(jiān)督制約，這既保障了監(jiān)察強(qiáng)制措施的合理適用，又有助于自身及時(shí)采取刑事強(qiáng)制措施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)兩種措施的高效銜接。具體可以從三方面推進(jìn)，一是要明確檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察案件的權(quán)限，允許其參與案件討論并提出建議。通過(guò)介入監(jiān)察調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)可從刑事訴訟銜接視角，判斷監(jiān)察強(qiáng)制措施的必要性，為后續(xù)移送審查起訴時(shí)刑事強(qiáng)制措施的適用提前作好鋪墊，確保程序連貫。二是依據(jù)“互相制約”原則，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督范圍，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督4。檢察機(jī)關(guān)可依照《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第21條之規(guī)定，對(duì)監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)提出檢察建議。檢察機(jī)關(guān)以司法機(jī)關(guān)的客觀視角、柔性方式介入監(jiān)察調(diào)查不但不會(huì)影響監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案效率和權(quán)威，反而能為案件調(diào)查增加“合規(guī)保障層”，降低案件因程序瑕疵而被退回的風(fēng)險(xiǎn)，保障監(jiān)檢銜接順暢。三是參照羈押必要性審查規(guī)則，構(gòu)建留置必要性審查程序。留置措施作為限制人身自由的強(qiáng)制性措施，僅靠?jī)?nèi)部決定難以保障其適用的合理性和必要性，應(yīng)增加必要的外部監(jiān)督審查，督促監(jiān)察機(jī)關(guān)秉持審慎態(tài)度適用留置措施。具言之，可以由檢察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人涉嫌職務(wù)違法犯罪事實(shí)、主觀惡性、悔罪表現(xiàn)等情況進(jìn)行綜合審查，如果認(rèn)為采取留置措施并不必要，可以以檢察建議形式遞交監(jiān)察機(jī)關(guān)并由其內(nèi)部案件監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行核查，最終由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子做出最后決定。同時(shí)，此舉還可以倒逼監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦案[15] 112?？傊诒O(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)過(guò)程中，尤其在決定采取監(jiān)察強(qiáng)制措施的事前、事中、事后強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的全面監(jiān)督介入，有利于提高監(jiān)察強(qiáng)制措施的透明性，規(guī)范措施的運(yùn)行程序，保障案件得到公正處理。

2. 促進(jìn)強(qiáng)制措施的協(xié)調(diào)相適?！皬?qiáng)制措施”的概念之前主要運(yùn)用于刑事犯罪中，是由公、檢、法針對(duì)刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人采取的在一定期限內(nèi)暫時(shí)限制或剝奪其人身自由的法定強(qiáng)制手段，包含拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留和逮捕等類(lèi)型。參照此定義，可以將監(jiān)察強(qiáng)制措施理解為：由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，采取的在一定期限內(nèi)暫時(shí)限制或剝奪其人身自由的法定強(qiáng)制方式。《監(jiān)察法》修改前，監(jiān)察與刑事強(qiáng)制銜接不暢，根源之一是留置措施存在單一性缺陷，進(jìn)而導(dǎo)致強(qiáng)制措施“擴(kuò)大化”適用問(wèn)題。為此，《監(jiān)察法》修訂時(shí)，參考刑事強(qiáng)制措施體系化經(jīng)驗(yàn)，在監(jiān)察環(huán)節(jié)增設(shè)非羈押性措施，清晰劃分各類(lèi)措施的適用范圍。新增強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)三項(xiàng)后，監(jiān)察強(qiáng)制措施體系完善為“強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)、留置”四類(lèi)。這一體系構(gòu)建既契合法治反腐、高效反腐的改革方向，也體現(xiàn)出程序工作和比例原則的價(jià)值意義。

從兩種強(qiáng)制措施的適用主體、對(duì)象、內(nèi)容及性質(zhì)等要素出發(fā)，可梳理監(jiān)察與刑事強(qiáng)制措施之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。其一，強(qiáng)制到案大致對(duì)應(yīng)拘傳。監(jiān)察機(jī)關(guān)可依據(jù)案件情況，強(qiáng)制涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法/犯罪的被調(diào)查人到案接受調(diào)查，破解監(jiān)察實(shí)踐中“通知后拒不到案”難題。即監(jiān)察機(jī)關(guān)通知被調(diào)查人到案配合調(diào)查，被調(diào)查人應(yīng)當(dāng)立即到案，拒不配合時(shí)，可啟動(dòng)強(qiáng)制到案措施。其二，責(zé)令候查大致對(duì)應(yīng)取保候?qū)?。其?shí)，從字義出發(fā)對(duì)二者同樣的“候”進(jìn)行表面的理解，就可以發(fā)現(xiàn)共同的精髓：責(zé)令候查是指被調(diào)查人未經(jīng)批準(zhǔn)不能離開(kāi)居住地，且保證隨傳隨到，目的是解決未被采取留置措施的被調(diào)查人缺乏相應(yīng)監(jiān)督管理措施的問(wèn)題，同時(shí)避免留置措施被過(guò)度使用。其三，管護(hù)大致對(duì)應(yīng)拘留。管護(hù)是指監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)存在逃跑、自殺等重大安全風(fēng)險(xiǎn)的涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法/犯罪人員，可以進(jìn)行管護(hù)，避免其投案或交代后因情緒波動(dòng)引發(fā)安全事件。不過(guò)，當(dāng)前也存在視管護(hù)與監(jiān)視居住為相似措施的觀點(diǎn)。但實(shí)際上，從對(duì)象上看，管護(hù)針對(duì)涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法/犯罪人員，拘留針對(duì)現(xiàn)行犯或者重大犯罪嫌疑人員，二者違法犯罪程度相當(dāng)；監(jiān)視居住對(duì)象為（刑事）嫌疑人、被告人，嫌疑程度相對(duì)較輕。從地點(diǎn)上看，管護(hù)和拘留都要求在強(qiáng)制措施實(shí)施單位的指定場(chǎng)所（如留置室、拘留室）實(shí)施；監(jiān)視居住可以選擇在被監(jiān)視人家中實(shí)施。依據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴且已采取留置措施的案件，檢察機(jī)關(guān)受理后，應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人作出拘留決定并移交公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，留置措施自執(zhí)行拘留后自動(dòng)解除，且應(yīng)在執(zhí)行拘留后十日以內(nèi)，決定是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。若移送案件未采取留置措施，檢察機(jī)關(guān)受理后在審查起訴過(guò)程中，應(yīng)依據(jù)案件決定是否適用逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。簡(jiǎn)言之，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)依條件適用逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住三種刑事強(qiáng)制措施5。那么，在新增三種監(jiān)察強(qiáng)制措施后，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的采取強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)措施的案件，檢察機(jī)關(guān)若仍僅適用逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住，顯然會(huì)出現(xiàn)前后措施輕重程度不匹配的問(wèn)題。因此，未來(lái)應(yīng)根據(jù)兩種強(qiáng)制措施之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)范，盡可能實(shí)現(xiàn)措施銜接的便利化、高效化。具言之，一方面，允許檢察機(jī)關(guān)對(duì)移送起訴的案件經(jīng)審查后選擇適用拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留和逮捕等措施；另一方面，明確各類(lèi)措施對(duì)應(yīng)匹配的銜接規(guī)范。

（二）完善審查起訴階段的銜接規(guī)范

1. 設(shè)置刑事立案程序。適用刑事強(qiáng)制措施必須以刑事立案為前置程序。刑事立案的作用在于以程序控制強(qiáng)制性措施的適用，使強(qiáng)制性措施具有一定的可預(yù)見(jiàn)性與合法性，進(jìn)而保障公民的合法權(quán)益[16] 119。而刑事立案的制度價(jià)值，應(yīng)在監(jiān)察與刑事強(qiáng)制措施的銜接中得到體現(xiàn)。從《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第175條規(guī)定可以看出，檢察機(jī)關(guān)受理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件時(shí)，需完成系列形式審查，內(nèi)容與刑事立案條件高度契合。因此，可將“受理”界定為實(shí)質(zhì)刑事立案程序，明確其作為先行拘留和開(kāi)啟審查起訴的起點(diǎn)，既清晰劃分了監(jiān)察調(diào)查程序和刑事司法程序，又為采取刑事強(qiáng)制措施適用筑牢正當(dāng)性基礎(chǔ)，推動(dòng)監(jiān)察與刑事強(qiáng)制措施合理銜接。

2. 細(xì)化先行拘留規(guī)定。為避免與《刑事訴訟法》原有的“先行拘留”混淆，需在法律中明確監(jiān)檢銜接中先行拘留的過(guò)渡性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)其在兩種措施間的承上啟下作用。具體可從三方面細(xì)化：第一，明確先行拘留的決定時(shí)限。當(dāng)前，法律并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在何時(shí)做出先行拘留決定，基于懲罰犯罪和保障人權(quán)的平衡考量，應(yīng)要求檢察機(jī)關(guān)在接到案件進(jìn)行形式審查并做出受理決定時(shí)，同步?jīng)Q定采取先行拘留措施。如此，“受理—刑事立案—先行拘留”在同階段依次推進(jìn)，既提高了工作效率，又具有法理正當(dāng)性。同時(shí)，為保障檢察機(jī)關(guān)有足夠的審查時(shí)間，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合，可以在正式移送案件之前提前預(yù)告關(guān)鍵信息。第二，明確先行拘留的執(zhí)行場(chǎng)所和主體。為避免審查起訴過(guò)程中因退回補(bǔ)充調(diào)查導(dǎo)致被調(diào)查人反復(fù)轉(zhuǎn)移羈押場(chǎng)所，需統(tǒng)一留置場(chǎng)所規(guī)范?？稍诳词厮鶆澏ㄌ囟▍^(qū)域作為留置執(zhí)行點(diǎn)，讓交接程序更便捷。結(jié)合《監(jiān)察法》修改內(nèi)容，省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)留置場(chǎng)所的看護(hù)勤務(wù)由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，依托看守所設(shè)置留置區(qū)域，也更方便公安機(jī)關(guān)開(kāi)展工作。第三，理順先行拘留因退回補(bǔ)充調(diào)查而回轉(zhuǎn)的程序，保障留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接過(guò)程的規(guī)范性。

（三）健全退補(bǔ)調(diào)查階段的銜接規(guī)則

無(wú)論是解決退回補(bǔ)充調(diào)查期間被調(diào)查人是否應(yīng)當(dāng)隨案被一同退回的問(wèn)題，還是回應(yīng)退回補(bǔ)充調(diào)查期間被調(diào)查人是否擁有辯護(hù)權(quán)、其律師是否擁有閱卷權(quán)的問(wèn)題。首先要明確退回補(bǔ)充調(diào)查期間案件的屬性，即案件在此時(shí)究竟是回到了調(diào)查階段，還是仍處于審查起訴階段。借鑒退回補(bǔ)充偵查的相關(guān)規(guī)定，可為解決這一問(wèn)題提供思路。在退回補(bǔ)充偵查時(shí)，檢察機(jī)關(guān)退回材料中并不包括公安機(jī)關(guān)的起訴意見(jiàn)書(shū)6。公安機(jī)關(guān)將起訴意見(jiàn)書(shū)移送至檢察機(jī)關(guān)后，案件即進(jìn)入審查起訴階段，案件未來(lái)走向決定權(quán)已絕對(duì)化交付檢察機(jī)關(guān)可以決定起訴或不起訴，即便公安機(jī)關(guān)此時(shí)希望撤回起訴，也需要檢察機(jī)關(guān)予以審批核準(zhǔn)。退回補(bǔ)充偵查并非不起訴，也不意味著撤回起訴，雖然在形式上案卷材料退回公安機(jī)關(guān)，但實(shí)質(zhì)上案件仍然處于審查起訴階段，之所以退回補(bǔ)充偵查恰恰是為了完善案卷材料并最終服務(wù)于公訴活動(dòng)。同樣的，退回補(bǔ)充調(diào)查也無(wú)須退回起訴意見(jiàn)書(shū)，檢察機(jī)關(guān)仍掌握著案件的決定權(quán)，案件本質(zhì)上仍處于審查起訴階段，補(bǔ)充調(diào)查的最終目的是服務(wù)于檢察機(jī)關(guān)的公訴活動(dòng)，推動(dòng)刑事訴訟程序順利進(jìn)行。

1. 保持強(qiáng)制措施不變?！叭税覆⑼恕钡淖龇ù嬖谥T多弊端，一方面，將犯罪嫌疑人退回監(jiān)察機(jī)關(guān)后再次采取留置措施，既不符合法律規(guī)定，也不利于保障人權(quán)；另一方面，犯罪嫌疑人隨案反復(fù)轉(zhuǎn)移，也會(huì)浪費(fèi)司法資源[17] 71。既然明確案件在退回補(bǔ)充調(diào)查期間本質(zhì)上仍然處于審查起訴階段，就應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)沿用刑事強(qiáng)制措施，這與現(xiàn)行法律并不沖突。需要注意的是，退回補(bǔ)充調(diào)查期間，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能需對(duì)犯罪嫌疑人繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將退回補(bǔ)充調(diào)查情況告知看守所，為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件提供便利。但在“退案不退人”模式下，為進(jìn)一步促進(jìn)退回補(bǔ)充調(diào)查期間監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)的銜接工作，未來(lái)應(yīng)規(guī)范羈押場(chǎng)所設(shè)置。當(dāng)前實(shí)踐中，留置場(chǎng)所一類(lèi)是單獨(dú)設(shè)置，另一類(lèi)則將留置場(chǎng)所設(shè)置在看守所中[18] 43。后者顯然更利于兩機(jī)關(guān)的工作銜接，因而未來(lái)可以在看守所內(nèi)單設(shè)區(qū)域作為留置場(chǎng)所，這樣一方面可以解決審查起訴期間先行拘留執(zhí)行場(chǎng)所不明，退回補(bǔ)充調(diào)查期間調(diào)查不便的問(wèn)題，另一方面也有助于更合理、高效地使用司法資源。

2. 保障辯護(hù)權(quán)利充分。在退回補(bǔ)充調(diào)查期間保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，既有理論必要性，也符合實(shí)踐需求。從理論層面看，明確案件在退回補(bǔ)充調(diào)查期間仍處于刑事訴訟程序，就應(yīng)當(dāng)依照《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，賦予并保障犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師完整、充分的訴訟權(quán)利；從實(shí)踐層面看，監(jiān)察調(diào)查階段限制被調(diào)查人辯護(hù)權(quán)，是基于職務(wù)違法犯罪的特殊性考慮，既符合強(qiáng)力反腐的政治需求，也符合防止串供、銷(xiāo)毀證據(jù)的現(xiàn)實(shí)需要。但當(dāng)案件處于審查起訴階段時(shí)，職務(wù)違法犯罪事實(shí)已經(jīng)基本調(diào)查清楚、相關(guān)證據(jù)已經(jīng)基本確定，退回補(bǔ)充調(diào)查并未對(duì)事實(shí)及證據(jù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，則無(wú)須再限制當(dāng)事人權(quán)利。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)下，反腐形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，法治反腐已進(jìn)入深水區(qū)。微觀層面的改革必將作用于宏觀層面的整體制度構(gòu)建。進(jìn)言之，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施的有效銜接無(wú)疑有助于推動(dòng)監(jiān)檢工作的高效銜接，夯實(shí)反腐敗系統(tǒng)工程的“法法銜接”制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，有關(guān)兩種措施銜接的規(guī)定還過(guò)于簡(jiǎn)單抽象，未來(lái)發(fā)展應(yīng)從“互相配合、互相制約”的原則出發(fā)，以法治思維完善銜接規(guī)定并以法治方式予以落實(shí)，使監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)做出的每一個(gè)強(qiáng)制措施決定都能經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)“懲罰犯罪”和“保障人權(quán)”的動(dòng)態(tài)平衡?？傊?，只有始終在法治軌道上推動(dòng)監(jiān)察強(qiáng)制措施與刑事強(qiáng)制措施銜接，才能構(gòu)建起良性運(yùn)轉(zhuǎn)的辦案機(jī)制，更好地適應(yīng)法治反腐的時(shí)代呼喚。

[參考文獻(xiàn)]

[1]" 劉艷紅，夏偉.法治反腐視域下國(guó)家監(jiān)察體制改革的新路徑[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018，（1）.

[2]" 蘇力.制度是如何形成的[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[3]" 習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政：第1卷[M].北京：外文出版社，2014.

[4]" 徐思勉.反腐敗工作中紀(jì)檢、監(jiān)察及檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系流變[J].決策與信息，2025，（3）.

[5]" 李復(fù)達(dá)，文亞運(yùn).《國(guó)家監(jiān)察法》留置措施探討——以檢察機(jī)關(guān)提前介入為切入點(diǎn)[J].西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，（2）.

[6]" 吳真文，張藝馨.論監(jiān)察留置與刑事強(qiáng)制措施的有效銜接[J].懷化學(xué)院學(xué)報(bào)，2022，（3）.

[7]" 袁曙光，李戈.監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接與協(xié)調(diào)[J].濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019，（6）.

[8]" 馬密.留置與刑事強(qiáng)制措施的兼容[J].大連海事大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，（3）.

[9]" 姚莉.監(jiān)察案件的立案轉(zhuǎn)化與“法法銜接”[J].法商研究，2019，（1）.

[10]" 程雷.刑事訴訟法與監(jiān)察法的銜接難題與破解之道[J].中國(guó)法學(xué)，2019，（2）.

[11]" 龍宗智.監(jiān)察體制改革中的職務(wù)犯罪調(diào)查制度完善[J].政治與法律，2018，（1）.

[12]" 孟祥金.監(jiān)察留置與刑事強(qiáng)制措施的銜接與完善——兼評(píng)新《刑事訴訟法》第一百七十條[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)），2020，（9）.

[13]" 朱孝清.刑事訴訟法與監(jiān)察法銜接中的若干爭(zhēng)議問(wèn)題[J].中國(guó)刑事法雜志，2021，（1）.

[14]" 卞建林.配合與制約：監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接[J].法商研究，2019，（1）.

[15]" 豐葉.留置措施與刑事強(qiáng)制措施銜接問(wèn)題研究[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2020，（3）.

[16]" 朱良.我國(guó)刑事立案制度的發(fā)展軌跡與未來(lái)展望[J].河北法學(xué)，2021，（12）.

[17]" 楊宇冠，高童非.監(jiān)察機(jī)關(guān)留置問(wèn)題研究[J].浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2018，（5）.

[18]" 孟晨晨，朱智帥.監(jiān)察留置與刑事強(qiáng)制措施銜接的闕如與完善[J].浙江萬(wàn)里學(xué)院學(xué)報(bào)，2022，（5）.

[責(zé)任編輯：李利林]