近日，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、水利部、國家林草局五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》 ，對健全這一機(jī)制要解決的主要問題及相應(yīng)對策、分階段目標(biāo)、中央資金使用及獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立等方面做出系統(tǒng)安排，以推動(dòng)建立覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

這是中央層面在這一問題上的又一次重要部署。1年前的2024年6月1日，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》正式實(shí)施。這是中國第一部生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域的法律法規(guī)，為該領(lǐng)域確立了基本制度規(guī)則。

在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域，從一開始就呈現(xiàn)出中央政策引領(lǐng)和地方相關(guān)實(shí)踐齊頭并進(jìn)、相互促進(jìn)的特點(diǎn)。中國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償始于2007年。這一年，國家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，明確要推動(dòng)建立流域水環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。地方實(shí)踐則始于2012年的“新安江皖浙對賭”——兩省約定，若安徽出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)，浙江每年補(bǔ)償安徽1億元，反之則安徽補(bǔ)償浙江1億元。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。2018年，北京和河北簽署《密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》，這是全國首個(gè)以水量、水質(zhì)、行為管控為主導(dǎo)的一攬子水源保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)置了3億—5.35億元浮動(dòng)補(bǔ)償區(qū)間。

2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，明確提出要健全橫向補(bǔ)償制度，促進(jìn)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)良性互動(dòng)。2024年召開的黨的二十屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。

數(shù)據(jù)顯示，截至2024年8月，全國已有24個(gè)流域（河段）、23個(gè)?。▍^(qū)、市）簽訂跨省流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，涉及長江、黃河等多個(gè)跨省流域（河段）。

今年4月份，湖北和陜西省政府簽署《漢江流域（鄂陜段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》。重慶則在5月份宣布，該市已全面建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長江干流全域貫通。

中央政策與地方實(shí)踐的逐步發(fā)展，也從一個(gè)側(cè)面說明這一工作的難度，很難單兵突進(jìn)、一蹴而就，只能步步為營并互相支撐。一個(gè)顯而易見的邏輯是，處于不同發(fā)展階段的省份和地區(qū)，對生態(tài)重要性的認(rèn)識(shí)會(huì)相差很大，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)關(guān)系的認(rèn)識(shí)也顯著不同，這決定了其對這一事件的積極性和投入程度，也會(huì)影響其對生態(tài)保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)亩▋r(jià)——不管是作為保護(hù)方還是受益方。

對黃河流域的研究表明，當(dāng)兩省份的發(fā)展水平相當(dāng)時(shí)，比如山東與河南，一方可以迅速參考另一方的環(huán)境策略，雙方就容易達(dá)成協(xié)議，但當(dāng)相鄰兩省份發(fā)展水平相差很大時(shí)，雙方達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的難度就變大，相對落后省份對空間協(xié)同發(fā)展的追求，使得它們對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)政收入有更強(qiáng)的偏好。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文說，目前全國范圍內(nèi)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍處于試點(diǎn)階段，整體活躍度不足。

定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也存在眾口難調(diào)的問題。對上游來說，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格，總體上不能低于其為生態(tài)所做的投入和為保護(hù)生態(tài)而放棄的發(fā)展邊際效益之和；而對下游來說，補(bǔ)償價(jià)格則不能高于其因生態(tài)變好而獲得的相關(guān)收益。

此外，社會(huì)資本參與度低也是一個(gè)問題。截至目前，橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源，主要來自各級(jí)政府。根據(jù)財(cái)政部的數(shù)據(jù)，2012年以來，中央財(cái)政對橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制引導(dǎo)資金累計(jì)投入超過了200億元。

社會(huì)資本參與度低，不僅讓補(bǔ)償資金來源單一，還讓生態(tài)保護(hù)的價(jià)值不能得到市場化、多元化確認(rèn)，因而可能影響其通過價(jià)值變現(xiàn)達(dá)致良性循環(huán)的通道，這會(huì)影響生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中“發(fā)展目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)。

但皖浙新安江對賭、京冀潮白河協(xié)議等成功實(shí)踐表明，確實(shí)存在一種或多種模式，能平衡生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)收益，各方訴求被認(rèn)真對待，社會(huì)資本也踴躍參與，而隨著生態(tài)價(jià)值被重視、發(fā)掘和變現(xiàn)，保護(hù)生態(tài)會(huì)越來越成為一種自發(fā)行為。