【關(guān)鍵詞】個人養(yǎng)老金；個人退休賬戶（IRAs）；多支柱養(yǎng)老保險體系【中圖分類號】C913.7 【文獻標志碼】Adoi：10.16405/j.cnki.1004-129X.2025.03.008【文章編號】1004-129X（2025）03-0112-18

一、問題的提出

建立多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系是中國養(yǎng)老保險制度頂層設(shè)計的核心內(nèi)容。早在1991年中國政府就在《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中提出：“隨著經(jīng)濟的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度?！比欢谫Y源和環(huán)境的雙重約束下，我國政府30余年來將養(yǎng)老保險制度改革與發(fā)展的重心放在基本養(yǎng)老保險領(lǐng)域，由此帶來了第一支柱基本養(yǎng)老保險“一家獨大”第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金發(fā)展乏力以及第三支柱個人儲蓄性養(yǎng)老保險發(fā)展嚴重滯后的局面。當前我國養(yǎng)老保險制度存在嚴重的結(jié)構(gòu)失衡問題，不僅給第一支柱基本養(yǎng)老保險制度帶來了巨大的支付壓力，而且難以滿足數(shù)以億計老年人日益增長的養(yǎng)老保障需求。為了補齊多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系的最大短板，2022年國務(wù)院辦公廳以及人社部和財政部等5部門先后發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》和《個人養(yǎng)老金實施辦法》，對個人養(yǎng)老金的覆蓋對象、制度模式、稅優(yōu)政策以及參加流程等諸多方面作出了明確規(guī)定，由此引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注。人社部的最新數(shù)據(jù)顯示：截至試點一周年之際的2023年10月底，全國個人養(yǎng)老金的開戶人數(shù)突破5000萬，但實際繳存人數(shù)不足1/3，且人均繳存額僅有2000元左右，遭遇了“開戶熱而繳存冷”的窘境。

個人養(yǎng)老金成為社會熱點，學術(shù)界也開始關(guān)注這一新興事物。從現(xiàn)有文獻來看，學者們對個人養(yǎng)老金的探討主要圍繞“是什么、為什么和怎么辦\"等基本問題展開。第一，對個人養(yǎng)老金內(nèi)涵的研究。雖然學者們認為個人養(yǎng)老金具有廣義與狹義之分，廣義上的個人養(yǎng)老金泛指個人出資購買的具有養(yǎng)老保障屬性的各類養(yǎng)老產(chǎn)品，狹義上的個人養(yǎng)老金則是指能夠享受政府稅收優(yōu)惠的養(yǎng)老產(chǎn)品。3-4]從我國官方文件和稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險實踐可知享受稅收優(yōu)惠是個人養(yǎng)老金的核心特征，[5]故而學者們大多采用狹義概念。第二，對建立個人養(yǎng)老金的主要原因方面的研究。學者們研究發(fā)現(xiàn)我國建立個人養(yǎng)老金主要出于兩方面的考慮，一方面是現(xiàn)實所迫。七普\"數(shù)據(jù)顯示我國60歲及以上的老年人口的占比高達 1 8 . 7 % ，距離中度老齡化只有一步之遙，而我國養(yǎng)老保險體系存在嚴重的結(jié)構(gòu)不平衡問題，雖然第一支柱基本養(yǎng)老保險覆蓋了10億以上的勞動者，但第一支柱基本養(yǎng)老金的替代率明顯偏低，8同時第二支柱企業(yè)（職業(yè)）年金只覆蓋了7200萬左右的城鎮(zhèn)職工，覆蓋范圍小且擴展覆蓋面困難，顯然僅靠第一和第二支柱難以應對快速人口老齡化帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，發(fā)展第三支柱個人養(yǎng)老金成為當務(wù)之急和理性之選。9-0]另一方面是大勢所趨。自從世界銀行在《防止老齡化危機》中著重提出要建立三支柱養(yǎng)老保險體系后，個人養(yǎng)老金作為第三支柱的典型代表受到越來越多國家的重視與認可，1尤其是在全球經(jīng)濟疲軟、人口老齡化加劇和政府財政吃緊等多重因素的約束下，建立個人養(yǎng)老金、凸顯個人養(yǎng)老責任逐步成為全球各國養(yǎng)老保險制度改革的重要內(nèi)容。12-14]第三，對發(fā)展個人養(yǎng)老金的對策建議方面的研究。學者們主要從理順各責任主體之間的權(quán)責關(guān)系、[15-16]明確個人養(yǎng)老金的功能定位、[17-18]完善配套的財政稅收優(yōu)惠政策、[19-20]關(guān)照新業(yè)態(tài)從業(yè)人員等特殊群體、21-22建立統(tǒng)一的賬戶管理平臺以及保障個人養(yǎng)老金資金安全及其收益等方面提出具有建設(shè)性的對策建議。23-25]此外，還有一些學者關(guān)注了美國個人退休賬戶和德國李斯特養(yǎng)老金的發(fā)展經(jīng)驗，尤其是其稅收優(yōu)惠政策對我國優(yōu)化個人養(yǎng)老金制度的啟示。26-29]

學者們對個人養(yǎng)老金的一些基本問題進行了深人剖析，值得肯定與贊許。但鮮有學者全面探討典型國家發(fā)展個人養(yǎng)老金的實踐經(jīng)驗，即使有少數(shù)學者關(guān)注了美國和德國發(fā)展個人養(yǎng)老金的實踐經(jīng)驗，也主要集中于稅收優(yōu)惠政策借鑒方面，并未探究其個人養(yǎng)老金的建立背景、主要實踐以及政策效果等重要問題。對于我國而言，個人養(yǎng)老金仍屬新鮮事物，要想突破當前“開戶熱而繳存冷”的窘境，建立高質(zhì)量的個人養(yǎng)老金制度，既要“摸著石頭過河”，更要學習與借鑒典型國家的實踐經(jīng)驗。放眼當今世界，美國不僅是全球第三個建立第三支柱養(yǎng)老保險的國家，而且個人養(yǎng)老金的發(fā)展規(guī)模及其在養(yǎng)老保險體系中發(fā)揮的重要作用在全球范圍內(nèi)首屈一指，[30-31引發(fā)了諸多國家的高度關(guān)注與爭相效仿。本文將全面探討美國個人養(yǎng)老金制度的建立背景、主要實踐、基本特征、實際效果以及政策啟示等重要問題，一方面力圖回應和彌補現(xiàn)有文獻存在的研究缺憾，另一方面對我國個人養(yǎng)老金制度的高質(zhì)量發(fā)展有所裨益。

二、美國建立個人養(yǎng)老金制度的主要原因

任何制度的建立與發(fā)展都有其特定的社會背景，且往往肩負著優(yōu)化或解決社會問題的重要使命。有些問題或許已經(jīng)出現(xiàn)，有些問題則尚未成型但已有跡可循，這就需要政府增強制度設(shè)計的前瞻性和預見性，讓制度走在問題的前面。顯然，肇始于20世紀70年代初的美國個人養(yǎng)老金制度便是如此，它有效地回應了諸多社會問題。

（一）迫在眉睫：人口老齡化程度持續(xù)加深

美國早在20世紀40年代就已邁入老齡化社會，但在嬰兒潮與移民潮的加持下，其得以在老齡化社會的道路上閑庭信步。然而，嬰兒潮結(jié)束后的僅10年間，美國的婦女總和生育率就從1965年的2.91驟降至1975年的1.77（見表1）。與此同時，隨著生活水平的不斷提高和醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)的日益進步，1950—1975年美國的人均預期壽命從68.2歲逐步增加到72.6歲。在婦女總和生育率持續(xù)降低和人均預期壽命不斷提高的雙重影響下，美國開始在人口老齡化的道路上疾走如飛，老年人口占比和社會撫養(yǎng)比分別從1950年的 8 . 1 4 % 和 1 4 . 2 % 增加至1975年的 1 0 . 5 1 % 和 1 9 . 7 % （見表1），給老年、遺屬及殘障保險（OASDI）的可持續(xù)性發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。雖然從短期來看，美國政府可以充分利用近20年的嬰兒潮創(chuàng)造的豐沛勞動力分攤老年、遺屬及殘障保險（OASDI）基金的精算赤字，32]但這一做法無異于揚湯止沸，治標不治本。因為1965年之后不僅嬰兒潮帶來的人口紅利逐步消失，而且在四五十年后嬰兒潮一代將集體進入退休倒計時，屆時養(yǎng)老金的領(lǐng)取隊伍將快速壯大，33]決策者們將不得不同時面臨納稅人口持續(xù)減少和養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)急劇增長兩大難題。于是，日漸嚴重的人口老

齡化危機成為美國政府建立個人養(yǎng)老金制度的重要驅(qū)動力。

（二）后繼無力：現(xiàn)收現(xiàn)付制弊端日益凸顯

為了應對1929—1933年的經(jīng)濟大蕭條，1935年美國通過《社會保障法案》建立了老年、遺屬及殘障保險（OASDI），這是美國政府主導的第一支柱養(yǎng)老保險，也是覆蓋面最廣的養(yǎng)老保險制度。這項養(yǎng)老保險制度于1937年正式啟動，1943年開始發(fā)放退休金，其采取的是近期橫向收支平衡的現(xiàn)收現(xiàn)付籌資模式，雖然沒有大規(guī)模的資金沉淀可以避免通貨膨脹的襲擾，但是面對福利剛性特征和人口老齡化不斷加深帶來的基金支出大幅度增加時，除了提高繳費率和加大政府財政支持外別無選擇。如表2所示，1945一1975年老年、遺屬及殘障保險（OASDI）基金的資金結(jié)余逐年增加且數(shù)額可觀，基金收人與資金結(jié)余的增幅分別達到41倍與6倍，但與213倍的基金支出增幅相比就相形見拙。因此在老年、遺屬及殘障保險（OASDI建立

的第6年，《摩根索修正案》就將繳費率由1937年的 2 % 提高至1949年的 6 % ，這才勉強將老年、遺屬及殘障保險（OASDI）的基金赤字推遲至1980年。34]然而，即使老年、遺屬及殘障保險（OASDI）的繳費率不斷提高，也難以阻止基金出現(xiàn)穿底的悲劇。有專家預測老年、遺屬及殘障保險（OASDI）基金將于2029年破產(chǎn)，35]屆時美國政府將會面對巨大的資金缺口與空前的財政壓力。顯然，由老年、遺屬及殘障保險（OASDI）現(xiàn)收現(xiàn)付制弊端帶來的可預見的財政問題成為美國政府建立個人養(yǎng)老金制度的有效催化劑。

（三）雪上加霜：保險待遇給付與個人養(yǎng)老儲蓄雙重不足

由社會養(yǎng)老保險的功能定位不難發(fā)現(xiàn)第一支柱養(yǎng)老保險待遇只能給老年人提供基本的養(yǎng)老保障，要想在退休后享有體面且有尊嚴的老年生活，老年人還必須在工作期間進行必要的養(yǎng)老儲蓄。然而，從20世紀60—70年代的情況來看，美國退休人員不僅面臨老年、遺屬及殘障保險（OASDI）待遇給付不足的情況，而且?guī)缀鯖]有必要的養(yǎng)老儲蓄。如表3所示，雖然老年、遺屬及殘障保險（OASDI）的待遇水平從1960年的月給付69.5美元上升至1975年的207.18美元，但其僅占年人均消費支出的4 5 . 5 % 和 5 2 . 1 % ，顯然難以保障退休人員的基本生活。1960—1975年美國的年人均可支配收人與年人均消費支出幾近持平，個人儲蓄率一直徘徊在 10 % 的歷史低位，這就意味著絕大多數(shù)個人和家庭沒有進行預防性儲蓄的意識和習慣，只要遭遇家庭變故或者意外開支，就有可能使個人和家庭面臨財務(wù)危機，遑論為未來的養(yǎng)老提供重要保障。為退休生活提供重要保障的兩大主力軍均表現(xiàn)欠佳引起美國民眾對退休后生活質(zhì)量急劇下降的巨大焦慮，也給美國政府傳遞了巨大的壓力。如何在逐步提高老年、遺屬及殘障保險（OASDI）待遇水平的同時，建立簡便易行的儲蓄計劃激勵民眾進行必要的養(yǎng)老儲蓄就成為美國政府面臨的重要問題。老年、遺屬及殘障保險（OASDI）待遇給付不足和老年人自身儲蓄不足成為美國政府建立個人養(yǎng)老金制度的重要助推器。

資料來源：Bureau of Economic Analysis：NIPA Handbook：Concepts and Methods of the U.S.National Income and Product Accounts， https：//www.bea.gov/resources/methodologies/nipa-handbook;Bureauof Economic Analysis：Personal Income，https：//www.bea.gov/data/incomesaving/personal-income.

三、美國建立個人養(yǎng)老金制度的主要實踐

在多種因素的強力推動下，美國政府在20世紀70年代初建立了以個人退休賬戶（IndividualRetirement Accounts，以下簡稱IRAs）為主要內(nèi)容的個人養(yǎng)老金制度。經(jīng)過半個世紀的積極探索，美國建立了從最初的傳統(tǒng)IRAs到羅斯IRAs再到簡化IRAs、薪資抵扣簡化IRAs以及簡單IRAs的五種IRAs，逐步成為全球個人養(yǎng)老金制度發(fā)展的樣板國家之一。

（一）“搭好框架”一 建立普適的個人退休賬戶

美國最早的個人退休賬戶是傳統(tǒng)IRAs，以1974年《雇員退休收入保障法案》（ERISA）的頒布為建立標志，其在建立伊始就被賦予了兩項重要使命：一是作為享有稅收優(yōu)惠的養(yǎng)老金儲蓄工具，給予未被雇主提供的退休保障計劃覆蓋的勞動者稅收優(yōu)惠;二是扮演轉(zhuǎn)移接續(xù)的角色，為享有雇主提供退休保障計劃的勞動者變換工作或者退休時，接收其在原單位所積累的養(yǎng)老資產(chǎn)。最初的傳統(tǒng)IRAs的繳費限額為1500美元或收入的 1 5 % ，以兩者中的較低者為準。3傳統(tǒng)IRAs實行個人免稅供款，在符合提取條件時取款才會被扣稅，屬于 模式，也有人將其描述為\"frontloaded”，即稅優(yōu)前載式。傳統(tǒng)IRAs一經(jīng)推出便大受歡迎，第二年的繳款總額就達到14億美元，3有學者認為前載式的稅優(yōu)模式不僅能為參保者帶來切實的稅收優(yōu)惠，也可以給予其心理上的滿足感，這是當時其他儲蓄工具所不具備的獨特優(yōu)勢。38然而，傳統(tǒng)IRAs的參保條件并非一成不變，從建立伊始直至最終確立，其經(jīng)歷了兩次重大變革。

20世紀80年代初美國個人儲蓄率不升反降，甚至一度跌至個位數(shù)，這引起了美國政府的擔憂。為了提高連年下降的儲蓄率，1981年美國國會通過了《經(jīng)濟復蘇稅法》（ERTA），開啟了傳統(tǒng)IRAs的第一次變革。ERTA規(guī)定不論勞動者是否享有雇主提供的退休計劃，凡是70.5周歲以下的個人都可以免稅供款，該法案將傳統(tǒng)IRAs變?yōu)椤巴ㄓ肻"賬戶。普遍適用\"原則喚醒了大眾的參與熱情。有專家建議即使提前取款會受到懲罰，再小心謹慎的投資人也應該把握機會建立傳統(tǒng)IRAs賬戶。39]于是，1982—1986年傳統(tǒng)IRAs的年均繳款總額高達344億美元。然而，參保者一窩蜂涌向傳統(tǒng)IRAs令美國財政部猝不及防，不僅使其出讓了超過預期6倍多的稅收優(yōu)惠成本，38而且直接引發(fā)了參保規(guī)則的第二次變革。

面對傳統(tǒng)IRAs的繳款大漲態(tài)勢，美國國會無法判斷這是增加了美國民眾的自我儲蓄，還是淪為了高收入群體的避稅工具。于是1986年美國國會通過了《稅收改革法案》（TRA），根據(jù)參保者的收入限制其參與資格。TRA規(guī)定只要夫妻中有一方參與了雇主提供的退休保障計劃即視為夫妻雙方都參與，相當于廢除了“普遍適用\"原則，且只有收入低于一定區(qū)間的家庭才可以向傳統(tǒng)IRAs繳費，由此不僅縮小了參保人群的范圍，而且精準打擊了高收入群體利用傳統(tǒng)IRAs避稅的投機行為。因此，TRA頒布后的第二年，傳統(tǒng)IRAs的繳款額便從1986年的378億美元銳減到141億美元，38直至20世紀90年代中期，傳統(tǒng)IRAs的繳款額都未再回到此前的巔峰狀態(tài)。但傳統(tǒng)IRAs具有轉(zhuǎn)移接續(xù)的獨特優(yōu)勢，使其仍然成為美國家庭中持有比例最大的個人退休賬戶。40]

“普遍適用\"原則失效導致傳統(tǒng)IRAs的繳款額斷崖式下跌，美國國會意識到傳統(tǒng)IRAs所采取的EET稅收優(yōu)惠模式對低收入群體的激勵性并不強，其主要瞄準的是中高收入群體。但低收入群體才是最應從IRAs中受益的群體，他們不僅缺少雇主提供的退休保障計劃，而且當前的制度安排也使他們無法享受第三支柱的稅收優(yōu)惠，這與IRAs的建立初衷背道而馳。基于此，美國國會在1997年通過《納稅人減免法案》設(shè)立了羅斯IRAs（Roth IRAs），其采取TEE的稅優(yōu)模式，即參保者向該賬戶繳款不享受稅收優(yōu)惠，但對投資收益和符合條件的提款免稅，也有人將其稱之為\"backloaded”，即稅優(yōu)后置式，此種稅收優(yōu)惠模式不僅可以讓低收入?yún)⒈Ｕ呦硎艿奖葌鹘y(tǒng)IRAs更大的優(yōu)惠，而且可以將傳統(tǒng)IRAs的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至羅斯IRAs。[41]于是，羅斯IRAs開設(shè)的第一年不僅收獲了86億美元的繳款，而且傳統(tǒng)IRAs的持有者創(chuàng)紀錄地將393億美元資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到羅斯IRAs。[42]事實上，除稅收優(yōu)惠模式外，羅斯IRAs與傳統(tǒng)IRAs在參保年齡限制以及提款條件等方面都存在明顯的區(qū)別（見表4）。

（二）“添磚加瓦”— 兼顧小微企業(yè)參保群體

在傳統(tǒng)IRAs經(jīng)歷變革之際，美國國會也在緊鑼密鼓地為小微企業(yè)的雇員及自營職業(yè)者制定符合他們需求的個人退休賬戶。小微企業(yè)員工眾多但個人退休賬戶的覆蓋率一直較低，為了有效滿足這部分群體的養(yǎng)老需求，同時幫助小微企業(yè)留住人才，提高企業(yè)競爭力以及降低小微企業(yè)主建立個人退休賬戶的管理成本，43]美國國會相繼創(chuàng)建了簡化IRAs（SEPIRA）、薪資抵扣簡化IRAs（SAR-SEPIRA）與簡單IRAs（SIMPLEIRA），這三類IRAs雖然都是針對小微企業(yè)設(shè)立的個人退休賬戶，但它們各不相同，各有千秋。

在繳款主體與繳費方式上，簡化IRAs僅限雇主繳款，雇主可以根據(jù)企業(yè)經(jīng)濟效益選擇繳款比例，44該類型適合處于初創(chuàng)期或者轉(zhuǎn)型期的企業(yè)，在為雇員提供保障的同時，靈活的繳費方式也可以減輕公司的財務(wù)負擔，而薪資抵扣簡化IRAs與簡單IRAs的資金則來源于雇員選擇性繳款和雇主激勵繳款。45-46]在建立條件上，簡化IRAs對于參加企業(yè)的規(guī)模、雇員條件以及雇主此前是否擁有退休計劃無任何要求，而薪資抵扣簡化IRAs的建立要求較為嚴苛，規(guī)定雇員在過去的5年里至少有3年為現(xiàn)雇主工作過，才允許其建立該賬戶。為了進一步激勵小微企業(yè)主為其員工建立個人退休賬戶，幫助小微企業(yè)更好地吸引和留住高素質(zhì)員工，1997年美國政府不再允許開設(shè)新的薪資抵扣簡化IRAs，而是選擇了建立手續(xù)更為簡便，管理運行成本較低的簡單IRAs，并且規(guī)定只有在1997年之前建立了薪資抵扣簡化IRAs，企業(yè)規(guī)模少于26名雇員，且在參保者中至少有 5 0 % 的雇員選擇繼續(xù)繳款的情況下，企業(yè)才能繼續(xù)經(jīng)營該賬戶。47簡單IRAs主要適用于規(guī)模小于100人的企業(yè)，并且要求雇主不能有其他任何退休保障計劃。48]因為簡單IRAs在制度運行和稅收優(yōu)惠額度等方面頗具優(yōu)勢，部分支持擴大IRAs參保范圍的人士聲稱建立簡單IRAs將是“賦予數(shù)百萬美國人掌管未來的權(quán)力”，49]然而事實是否如此，有待進一步驗證。

（三）“雕梁畫棟”— 利用\"慣性\"擴大覆蓋面

有專家認為雖然個人退休賬戶以自愿參保為原則，具有操作簡便易懂和可享受稅收優(yōu)惠等諸多優(yōu)勢，但是仍不足以使部分“懶惰”群眾克服慣性支配來參與IRAs。于是，在針對不同群體需求確定好合適的賬戶主體后，美國國會別出心裁，利用公眾的慣性力量進一步擴大IRAs的覆蓋面。

在個人退休賬戶的創(chuàng)建環(huán)節(jié)，2012—2016年加利福尼亞州、伊利諾伊州、俄勒岡州與康涅狄格州分別開始在薪資抵扣簡化IRAs與簡單IRAs中引入自動注冊機制，50同時也采取了更為便捷的賬戶建立手續(xù)來鼓勵自雇者創(chuàng)建個人退休賬戶。51]自動注冊機制要求雇主必須為雇員創(chuàng)建個人退休賬戶并進行繳費，如果雇員不愿意參加IRAs，可以在規(guī)定的時間內(nèi)選擇退出，52]同時各州還根據(jù)自身情況規(guī)定了 0 % ～ 1 0 % 不等的默認繳費率。53]與自動注冊必須規(guī)定默認繳費率一樣，經(jīng)美國國會批準，美國勞工部引人了自動投資機制，2006年《養(yǎng)老金保護法案》（PensionProtection Act）制定了“合規(guī)默認投資選項\"（Qualified Default Investment Alternative，QDIA）。54]該保護法案規(guī)定：一方面是計劃發(fā)起人必須為未明確選擇投資分配的自動注冊雇員提供指定默認投資選項，另一方面是對于因為某些原因未對其賬戶資金主動做出投資決定的IRAs持有者，計劃發(fā)起人可以代替賬戶持有者行使投資決定權(quán)，從勞工部法規(guī)允許的類型中選擇合格的投資替代方案進行投資。為了提高制度的黏性，美國國會還在2001年的《經(jīng)濟增長和稅收減免調(diào)節(jié)法》（EGTRRA）中引人了自動“追繳\"供款機制，[55]規(guī)定50周歲及以上的個人每年可以向傳統(tǒng)IRAs或羅斯IRAs額外繳納1000美元。同時IRAs的稅收優(yōu)惠額度也與通貨膨脹掛鉤，逐年遞增。美國政府對IRAs從注冊、投資到追加繳款等一系列自動化操作的規(guī)定都是為了更加準確且高效地提高IRAs的人群覆蓋率與投資回報率。

四、美國個人養(yǎng)老金制度的基本特征與實際效果

美國IRAs在半個世紀的發(fā)展歷程中，其賬戶主體不斷延伸，各項規(guī)定也在發(fā)展中不斷調(diào)整和優(yōu)化，不僅形成了鮮明的制度特征，而且在覆蓋范圍、資產(chǎn)規(guī)模、制度黏性以及民眾退休規(guī)劃等諸多方面取得了令人矚目的成就。

（一）美國IRAs的基本特征

1.瞄準不同目標群體

創(chuàng)建不同個人退休賬戶（IRAs）瞄準不同的目標群體是美國個人養(yǎng)老金制度走向成功的關(guān)鍵一步。雖然美國政府剛開始創(chuàng)建傳統(tǒng)IRAs時，其目標群體主要是未被雇主提供的退休保障計劃覆蓋的勞動者，但是在后續(xù)的發(fā)展實踐中認識到傳統(tǒng)IRAs主要對中高收入群體具有吸引力后，又創(chuàng)建了在年齡限制和稅收優(yōu)惠模式等方面與傳統(tǒng)IRAs存在顯著差異且主要面向中低收入人群的羅斯

IRAs，有效地吸引了眾多中低收入人群參保和繳費。此外，面對小微企業(yè)員工眾多但其個人退休賬戶參保率一直在低位徘徊的態(tài)勢，美國政府又創(chuàng)造性地推出了各具優(yōu)勢的簡化IRAs、薪資抵扣簡化IRAs以及簡單IRAs來吸引小微企業(yè)雇員加人個人退休賬戶。美國政府通過針對不同人群創(chuàng)建不同的IRAs，不僅逐步建立起日臻成熟的個人退休賬戶制度，而且有效覆蓋了不同的收入群體（見表5），滿足了不同收入階層多樣化的養(yǎng)老保障需求。

2.稅收優(yōu)惠模式多樣

豐富的稅收優(yōu)惠模式是推動美國IRAs快速發(fā)展的關(guān)鍵動力。美國IRAs采取了EET與TEE雙管齊下的稅優(yōu)模式，不僅增加

資料來源：HoldenS，SchrassD.TheRoleofIRAsinUSHouseholds'Saving for Retirement，2O23.ICI Research Perspective， 2024，p.1-28.

注：雇主資助IRAs包括簡化IRAs、薪資抵扣簡化IRAs以及簡單IRAs。

了參保者的選擇，而且擴大了制度的普適性。在多樣化稅優(yōu)模式的推動下，美國IRAs實現(xiàn)了面向全體勞動者。最初傳統(tǒng)IRAs采取了EET模式，吸引了收入穩(wěn)定且處于較高水平的參保者，為有能力參保的群體提供了重要的儲蓄保障路徑。但從限制參保條件到“普遍適用\"原則的過程可知，EET模式對處于低稅收甚至是零稅收等級的中低收入者而言激勵效果非常有限，而他們恰恰是制度目標覆蓋的重中之重。于是1997年建立的羅斯IRAs另辟蹊徑地采取了TEE模式，對于初入職場的年輕參保者，或處于較低稅收等級的參保者而言，他們可以選擇稅后繳款，通過繳納較低的稅額，享受資金在賬戶內(nèi)復合免稅增長并在領(lǐng)取階段獲得稅收抵免優(yōu)惠，此舉對他們而言更具性價比。TEE模式重新吸引了中低收入者的注意，也在一定程度上喚起了制度重點關(guān)注群體的參與積極性。EET與TEE的

雙向激勵滿足了不同人群的多樣化需求，有效提高了美國民眾的參保熱情與繳費欲望，使稅收優(yōu)惠政策更具普惠性，進而擴大了制度覆蓋面。

3.繳費限額動態(tài)調(diào)整

實現(xiàn)制度公平是美國IRAs建立的初衷，而效率是公平得以維持的基礎(chǔ)，IRAs實行的繳費限額動態(tài)調(diào)整機制則較好地體現(xiàn)了效率與公平的有機結(jié)合。半個世紀以來，IRAs以通貨膨脹率和工資增長率為主要依據(jù)不斷調(diào)整個人享受稅收優(yōu)惠的繳費限額。由表6可知，傳統(tǒng)IRAs與羅斯IRAs的歷年繳費限額都在不斷增長。同時，基于對養(yǎng)老保障需求的迫切程度以及個人投保能力與

資料來源：IRS：Publication590-A（2022），Contributions to IndividualRetirementArrangements（IRAs），https：//www.irs.gov/ publications/p590a#en_US_2022_publink100074297.

年齡在很大程度上呈正相關(guān)的客觀規(guī)律，傳統(tǒng)IRAs和羅斯IRAs都增設(shè)了“追加繳款\"規(guī)定，從2002年開始，為50周歲及以上的參保者提供傾斜性繳費額度，即這些投保者每年可額外享受500美元或1000美元的繳費限額（見表6）。與制度效率在發(fā)展中不斷優(yōu)化相伴隨，公平也一直貫穿制度的發(fā)展始終。為了避免IRAs淪為“富人俱樂部\"和擴大老年貧富差距的助推器，IRAs將享受稅優(yōu)額度與個人收入、第二支柱參保情況以及婚姻狀況相掛鉤，傳統(tǒng)IRAs與羅斯IRAs據(jù)此設(shè)置了階梯稅率，在不同收入水平參保者之間實行繳費限額動態(tài)調(diào)整機制，使得高收入群體只能享受較低甚至是零稅優(yōu)額度，由此有效地實現(xiàn)了制度的公平與可持續(xù)發(fā)展。

4.資金政策靈活便利

美國個人退休賬戶的資金能達到如此龐大的規(guī)模，第二、三支柱間的轉(zhuǎn)移接續(xù)功能功不可沒。2001年頒布的《經(jīng)濟增長和稅收減免調(diào)節(jié)法》放松了第二支柱養(yǎng)老金計劃與第三支柱個人退休賬戶之間資金轉(zhuǎn)移的限制，不僅允許享有雇主提供的退休計劃的雇員在退休或變換工作時將其為退休所積累的儲蓄轉(zhuǎn)移至傳統(tǒng)IRAs中，而且其他類型的賬戶持有者也可以將賬戶內(nèi)的資金轉(zhuǎn)移到羅斯IRAs。勞動者的養(yǎng)老儲蓄在第二、三支柱之間的流暢轉(zhuǎn)移不僅可以為勞動力的自由流動保駕護航，而且能夠增強IRAs的吸引力，促進其可持續(xù)發(fā)展。與此同時，IRAs在資金提取上充分考慮了參保人的現(xiàn)實需求。雖然為了防止參保者提前支取賬戶資金而影響退休生活，傳統(tǒng)IRAs與羅斯IRAs均規(guī)定在59.5周歲之后才可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，否則將會被處以 10 % 的附加稅罰款，3但是為了滿足參保者的意外支出和大額資金使用需求，美國國會為提前取款設(shè)立了額外免罰條件，包括符合條件的首次購房、大額醫(yī)療費用與高等教育費用等重要事件。42免罰事項不僅可以在一定程度上解決參保者的

燃眉之急，也使民眾可以更加安心地參保和繳費。

5.投資配套措施完善

IRAs已覆蓋相當一部分美國家庭，其資產(chǎn)規(guī)模遠超其他儲蓄工具，如果說享有稅收優(yōu)惠政策是IRAs順利實施的前提條件，那么擁有完善的投資配套措施便是其持續(xù)發(fā)展的重要保證。IRAs賬戶資金實行市場化運作，賬戶投資工具與產(chǎn)品種類豐富（見表7），除了投資負面清單上的資產(chǎn)類別無法投資之外，其他類別均可自由選擇。56事實上，資金投資的專業(yè)性較強，對參保人的金融素養(yǎng)要求較高，而大部分參保者往往缺乏相關(guān)的金融知識，這無疑對民眾“保命錢”的安全性造成了巨大的威脅。為此，美國政府一方面對賬戶托管機構(gòu)設(shè)置了嚴格的準入門

檻，在考察其保障資金安全能力、專業(yè)投資能力的同時，還對其資質(zhì)設(shè)有嚴格要求;另一方面，政府還鼓勵專業(yè)咨詢公司發(fā)展，為參保者的投資組合、資金間轉(zhuǎn)移接續(xù)以及退休策略規(guī)劃出謀獻策。此外，在投資產(chǎn)品選擇方面，美國政府為參保者引人了默認投資選擇，旨在為投資能力有限的個人及自動注冊的參保者提供效率最大化的選擇，其中目標日期基金成為大眾首選。美國政府同樣重視對個人金融素養(yǎng)的培訓提升，57其不僅要求各大托管、咨詢服務(wù)公司為參保者提供相關(guān)產(chǎn)品介紹的印刷宣傳冊，同時要求雇主為其員工提供金融知識宣傳讀物，美國國稅局也會定期發(fā)行投資科普類讀物，為美國民眾提供多種渠道了解金融知識，提升金融素養(yǎng)。憑借完善的投資配套措施，IRAs的參保者無論是否懂得金融投資知識，其賬戶資金都能在一定程度上進行有效投資。

（二）美國IRAs的實際效果

對于IRAs而言，增強美國民眾信心，成為重要的養(yǎng)老儲蓄工具，為他們的養(yǎng)老做好準備便是其建立的初衷與使命。58]經(jīng)過半個世紀的發(fā)展與完善，IRAs無論是在資金規(guī)模和覆蓋范圍，還是在制度黏性和退休策略規(guī)劃方面都取得了較大的成就。首先是資金規(guī)模大。截至2021年末IRAs資產(chǎn)總額已達16.55萬億美元，占美國民眾退休總積累資產(chǎn)的 3 9 . 2 % ，而20年前其總占比僅為 2 3 % 。[40]其次是覆蓋范圍廣。根據(jù)美國投資公司協(xié)會（ICI）的數(shù)據(jù)，截至2023年6月持有傳統(tǒng)IRAs和羅斯IRAs的家庭分別為4110萬戶和3190萬戶，占比分別達到 3 1 . 3 % 和 2 4 . 3 % ，而持有至少一種IRAs的家庭占

比則高達 4 2 . 2 % （見表8），由此可見IRAs覆蓋了超過2/5的美國家庭，其在美國民眾退休儲蓄中的重要性不言而喻，從而有效扭轉(zhuǎn)了美國民眾對第一支柱的過度依賴態(tài)勢。再次是制度黏性強。IRAs的成功并非曇花一現(xiàn)，賬戶持有者持續(xù)繳費以及較

少的提前取款都表明參保者對IRAs的青睞與忠誠。數(shù)據(jù)顯示（不論是傳統(tǒng)IRAs還是羅斯IRAs）超過 6 5 % 的繳款者會在第二年度繼續(xù)繳款。59除了滿足要求最低分配進行取款之外，傳統(tǒng)IRAs持有者極少從賬戶提取資金，且大多數(shù)的提取都與退休有關(guān)。對于羅斯IRAs持有者而言，無強制性提款要求使他們更少發(fā)生提款行為。數(shù)據(jù)顯示2018年在18＼～59周歲的羅斯IRAs持有者中只有 3 . 1 % 的人提前取款，60＼～69周歲的持有者中只有 6 . 9 % 的人進行了提款，而70周歲及以上持有者的提款比例只有6 . 8 % 。60]最后是激發(fā)了民眾的退休規(guī)劃意識。得益于IRAs的發(fā)展，美國民眾開始更加理性地制訂退休規(guī)劃。大多數(shù)擁有傳統(tǒng)IRAs的家庭都表示有制定退休規(guī)劃的想法。61]對此，他們主要采取了以下措施： 7 2 % 的家庭審查了他們的資產(chǎn)配置， 6 9 % 的家庭制訂了退休收入計劃， 6 6 % 的家庭確定了他們的退休費用， 6 1 % 的家庭預留了應急基金， 5 7 % 的家庭決定了何時領(lǐng)取社會福利待遇。IRAs不僅為美國家庭提供了養(yǎng)老儲備工具，而且使大部分家庭提前做好了退休規(guī)劃。

雖然IRAs取得了上述巨大成就，但在縮小低收入者與高收入者的養(yǎng)老金差距方面卻不盡如人意，甚至加劇了財富不平等。根據(jù)美國投資公司協(xié)會（ICI）的數(shù)據(jù)，2020年擁有IRAs的家庭平均收入為140100美元，家庭收入中位數(shù)為100000美元，而美國家庭的平均收入為98300美元，家庭收入

中位數(shù)為65000美元，其收人差距可見一斑。40]如圖1所示，2023年最高收人家庭持有IRAs的比例高達 7 3 % ，而最低收入家庭的持有比例只有區(qū)區(qū)14 % ，二者之間的差距達到驚人的5 9 % ，且持有IRAs的比例隨著家庭收入的提高而增加。因此，有學者直言不諱地指出美國IRAs是一場“偉大”

的欺詐，IRAs采取的擴大參保者資格和提高參保收入限制等一系列改革絕非為了增加中低收入者的退休收入保障，其核心與靈魂都是為了讓高收入者合法擠占更多的稅收補貼，變相地增加他們的財富，使富者在貧者愈貧的基礎(chǔ)上越來越富。49]

五、對我國個人養(yǎng)老金制度發(fā)展的重要啟示

如前所述，雖然以IRAs為主要內(nèi)容的美國個人養(yǎng)老金制度可能在一定程度上拉大老年收入分配差距，但是瑕不掩瑜，經(jīng)過半個世紀的探索，美國IRAs在資金積累、覆蓋人群以及制度吸引力等方面取得了巨大的成就，逐步建立起了日臻完善的個人養(yǎng)老金制度。進一步分析可知這主要得益于IRAs極為精巧的制度設(shè)計，數(shù)十年來美國聯(lián)邦政府不僅陸續(xù)推出多項IRAs計劃及其配套稅收優(yōu)惠政策，在為更多國民提供減稅福利的同時助力他們增加自身養(yǎng)老儲蓄，而且靈活設(shè)定資金存儲規(guī)則使參保人愿意繳費、多繳費，還通過動態(tài)調(diào)整繳費和減稅額度的方式使福利供給符合國民的需求，完善的投資配套措施有效打消了公眾參保繳費的后顧之憂，激勵著參保人愿意長期持續(xù)繳費，使IRAs的吸引力在長達半個世紀的運行過程中有增無減?？傮w來看，日臻完善的制度設(shè)計既使IRAs制度落地即見效，又得以維持長久的制度吸引力，并逐漸成為保障美國公民老年經(jīng)濟生活的重要支柱，實現(xiàn)了制度的“可行\(zhòng)"與“可持續(xù)發(fā)展”。

與之相比，我國直到2022年才建立個人養(yǎng)老金制度，且在稅優(yōu)模式、繳費限額、資金管理以及配套措施等方面仍存諸多局限，63-66]顯然與美國比較成熟完善的個人養(yǎng)老金制度存在明顯的差距。同樣值得關(guān)注的是，從中美兩國建立個人養(yǎng)老金制度的現(xiàn)實背景來看，與20世紀70年代的美國相比，當前我國的人口老齡化程度及其帶來的基本養(yǎng)老金給付壓力有過之而無不及。截至2022年底我國60周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤_到 1 9 . 8 % ，遠高于IRAs初創(chuàng)時期美國 1 0 . 5 % 的老齡人口比例。進一步來看，高達 2 1 . 8 % 的老年人口撫養(yǎng)比也使我國基本養(yǎng)老保險面臨收支失衡風險，中央財政用于基本養(yǎng)老保險的補貼與日俱增。而從個人退休儲蓄情況來看，在基本養(yǎng)老保險舉步維艱、企業(yè)（職業(yè)）年金持續(xù)疲軟的情況下，我國居民的退休儲蓄水平同樣難言可觀。 ? ? 2 0 2 4 中國居民退休準備指數(shù)調(diào)研報告》顯示目前我國居民退休準備指數(shù)低至5.53，8這與IRAs實施初期美國居民養(yǎng)老儲蓄嚴重不足的窘境如出一轍。美國作為全球個人養(yǎng)老金領(lǐng)域的典型國家之一，其發(fā)展和完善個人養(yǎng)老金制度的主要實踐和成功經(jīng)驗很可能成為破解我國個人養(yǎng)老金制度發(fā)展困境的一把鑰匙。

（一）明確制度目標群體

任何一項制度切實可行的先決因素在于有明確的目標群體，個人養(yǎng)老金制度也概莫能外。如上所述，美國個人退休賬戶（IRAs）之所以能夠吸引不同收入階層參保和繳費，一個關(guān)鍵因素是美國政府針對不同目標群體創(chuàng)建了各具特色與優(yōu)勢的五大IRAs，有效地兼顧了不同收入群體的情況。然而，從我國當前個人養(yǎng)老金制度的目標群體來看，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》和《個人養(yǎng)老金實施辦法》規(guī)定的都是“在中國境內(nèi)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的勞動者”，看似明確，實則不然。因為我國擁有多達9億的龐大適齡勞動者群體，他們是一個高度異質(zhì)性的群體，在個人養(yǎng)老金領(lǐng)域的需求存在明顯的不同。如果說個人養(yǎng)老金對于高收入群體的養(yǎng)老保障來說是錦上添花，那么對于低收人群體的養(yǎng)老保障而言則是雪中送炭。事實上只用一種個人養(yǎng)老金制度有效覆蓋9億勞動者既不可能，也不現(xiàn)實。最有可能的一種結(jié)果是只有部分人群，如中高收入者從中受益，另一種最壞的結(jié)果是大部分人群都無法從中受益。因此，參照美國的經(jīng)驗，為了使我國個人養(yǎng)老金制度更加切實可行，未來成為保障廣大勞動者退休生活的重要支柱，應當進一步明確目標群體，針對不同收入人群設(shè)計不同的個人養(yǎng)老金制度，使其能夠惠及盡可能多的勞動者。不過，在制度設(shè)計過程中要充分考慮不能進一步拉大老年人養(yǎng)老金收入差距這一基本原則，否則將對個人養(yǎng)老金制度的可持續(xù)發(fā)展乃至共同富裕目標的實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。

（二）豐富稅收優(yōu)惠模式

稅收優(yōu)惠政策是推動個人養(yǎng)老金制度實質(zhì)性落地、撬動公眾參保繳費最直接且最有利的政策杠桿。2022年財政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于個人養(yǎng)老金有關(guān)個人所得稅政策的公告》中明確我國個人養(yǎng)老金采取EET的稅收優(yōu)惠模式。雖然這一模式對個人養(yǎng)老金參與者有較強的激勵作用，但主要適用于工作穩(wěn)定且收人可觀的正規(guī)就業(yè)群體。目前我國靈活就業(yè)人員已達2億余人次，且高達9 0 % 的勞動者的月收入低于5000元，僅有6512萬勞動者的月收入達到個稅繳納門檻，9這些規(guī)模龐大的低收入群體在未來養(yǎng)老方面面臨著第一支柱繳費基數(shù)低且第二支柱無參保資格的雙重困境。顯然，提高這些群體的參保意愿是我國個人養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展的根本保障。參照美國IRAs實行兩種稅收優(yōu)惠模式齊頭并進的成功經(jīng)驗，我國個人養(yǎng)老金制度應該盡快拋棄單一的稅優(yōu)模式，形成EET與TEE并駕齊驅(qū)的格局，賦予制度更強的激勵性與普惠性。需要注意的是美國以直接稅為主，任何關(guān)于稅率的調(diào)整都會影響上億民眾的收入分配。而我國稅制體系以間接稅為主體， 9 0 % 的勞動者都尚未達到個稅起征點，且靈活就業(yè)人員收人不穩(wěn)定，參加個人養(yǎng)老金往往心有余而力不足，僅依靠稅收遞延的政策優(yōu)惠很難提高制度的吸引力。因此，我國還可以根據(jù)人均收入標準或其他參考標準劃定低收人人群，為其建立全程免稅的EEE稅優(yōu)模式，盡可能讓規(guī)模龐大的低收入人群從中受益。

（三）建立繳費限額動態(tài)調(diào)整機制

作為實現(xiàn)共同富裕的重要制度安排，我國個人養(yǎng)老金制度不僅要“可行”，更要實現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，這需要兼顧公平與效率，既要關(guān)注養(yǎng)老金的絕對差距，也要重視其相對差距?！秱€人養(yǎng)老金實施辦法》規(guī)定，每人每年的繳納上限為12000元，且明確指出繳費額度上限會適時調(diào)整，但并未提出何種措施來避免個人養(yǎng)老金制度成為高收人群體的稅收洼地。參照美國IRAs的繳費限額動態(tài)調(diào)整經(jīng)驗，在充分考量財政承受能力的基礎(chǔ)之上，我國個人養(yǎng)老金制度應當建立繳費限額動態(tài)調(diào)整機制，在提高稅收優(yōu)惠限額的同時限制參保者的收入水平，實行階梯式稅收優(yōu)惠額度。既要對高收入群體的參保進行適度限制，也應驅(qū)動低收入群體的參保熱情。我國目前實行統(tǒng)一的繳費限額，但它對于不同收入群體的激勵性截然不同。因此，為了提高低收入群體的參保積極性，建議允許年收入低于一定金額的參保者享受依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況動態(tài)調(diào)整的\"定額稅收優(yōu)惠 + 直接補貼\"雙重激勵政策，從而使得個人養(yǎng)老金制度對不同勞動群體都具有較高的吸引力。

（四）放寬賬戶資金使用條件

資金使用政策是決定個人養(yǎng)老金賬戶資金規(guī)模的關(guān)鍵要素，只有靈活的政策才能迅速壯大個人養(yǎng)老金資金池，使個人養(yǎng)老金制度在可行的基礎(chǔ)上更加契合公眾的現(xiàn)實需求。美國IRAs能在短期內(nèi)積累巨額的資金規(guī)模，與其實行允許第二、三支柱資金轉(zhuǎn)移接續(xù)和關(guān)照參保人的重大現(xiàn)實需求的靈活性資金使用政策息息相關(guān)。有鑒于此，我國政府也應當適度放寬個人養(yǎng)老金賬戶資金的使用條件，具體說來：一是關(guān)注和重視第二、三支柱養(yǎng)老保險之間的融合與對接。雖然目前只有7200萬左右的職工擁有第二支柱企業(yè)（職業(yè)）年金，但個人養(yǎng)老金可以為這類群體跳槽或者失業(yè)時承接養(yǎng)老儲蓄。二是賬戶資金提取充分考慮參保者的重大現(xiàn)實需求。雖然人社部和財政部等五部委在2024年12月12日發(fā)布的《關(guān)于全面實施個人養(yǎng)老金制度的通知》中增加了“參加人患重大疾病、領(lǐng)取失業(yè)保險金達到一定條件或者正在領(lǐng)取最低生活保障金的\"兩種提前領(lǐng)取情形，但是參保者在長達十幾年甚至數(shù)十年的參保年限中往往會遭遇其他重大現(xiàn)實需求，由此不難發(fā)現(xiàn)我國個人養(yǎng)老金賬戶資金仍然屬于“強鎖定\"模式，資金在賬戶內(nèi)封閉運行，只有到達領(lǐng)取年齡、出國、完全喪失勞動能力或國家規(guī)定的其他情形等少數(shù)特殊情況才能領(lǐng)取。這對于參保者而言是一種變相限制，嚴苛的待遇領(lǐng)取條件使已開戶者或尚在觀望人群望而卻步。為了減少參保者讓渡當期消費所帶來的“被剝奪感”，應該在資金提取方面更有“人情味”，進一步增加提前領(lǐng)取情形，譬如允許參保者在面臨大額教育支出和購買首套住房等重大現(xiàn)實需求時免稅提取部分賬戶資金，然后在一定年限內(nèi)逐步償還，70甚至未來可以考慮允許參保者隨時提前領(lǐng)取賬戶資金，但需退回已享受的稅收優(yōu)惠金額，從而有效解除賬戶資金流動性差給民眾參保帶來的嚴重羈絆。

（五）完善投資配套措施

對于或多或少缺乏專業(yè)金融知識的大多數(shù)民眾而言，是否具備完善的投資配套措施不僅是其參加個人養(yǎng)老金與否的重要考量，更是影響參保者長期繳費意愿，進而決定個人養(yǎng)老金制度能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。因為賬戶內(nèi)的資金只有實現(xiàn)保值增值才有意義，這就需要借助專業(yè)的金融知識和金融服務(wù)。美國IRAs能夠在短期內(nèi)覆蓋超過2/5的家庭，與其擁有完善的投資配套措施密不可分。事實上，當前我國個人養(yǎng)老金制度遭遇大多數(shù)人“參而不繳\"的尷尬局面，除制度本身存在缺陷外，缺乏完善的投資配套措施也是重要原因之一。參照美國的經(jīng)驗，為避免資金投資表現(xiàn)成為制約個人養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展的桎梏，我國政府應當逐步完善個人養(yǎng)老金的投資配套措施。為此，可以考慮從以下幾方面努力：一是在嚴格把關(guān)金融機構(gòu)資質(zhì)的基礎(chǔ)上，支持金融機構(gòu)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，憑借其豐富的銷售渠道以及先進的金融理念與技術(shù)，及時開發(fā)適合不同投資者需求與年齡偏好的金融產(chǎn)品;二是鼓勵金融機構(gòu)開展個人金融知識普及，為參保者提供線上或線下金融知識和投資技巧培訓，提高參保者的金融素養(yǎng);三是發(fā)展專業(yè)咨詢服務(wù)，引導和支持金融機構(gòu)開設(shè)專門的投資顧問部門或投資咨詢公司，向參保者提供專業(yè)的投資咨詢與金融服務(wù)，為其個人養(yǎng)老金賬戶資金的保值增值提供重要的技術(shù)與服務(wù)支撐，從而促進個人養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展。

【參考文獻】

[1」國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定[J].中華人民共和國國務(wù)院公報，1991（27）：967-970.

[2]金維剛.平穩(wěn)推動個人養(yǎng)老金制度全面實施[EB/OL].（2024-02-26）[2024-06-08].htp：//ww.xinhuanet.com/gongyi/20240226/c33d900766b04dd3a3b1bb9cd8402dc6/c.html.

[3」劉方濤，郭小楠，張蕊.基于需求角度的個人養(yǎng)老金潛在規(guī)模測算[J].保險研究，2022（1）：64-78.

[4]董克用.建立和發(fā)展中國特色第三支柱個人養(yǎng)老金制度[J].中國社會保障，2019（3）：34-36.

[5]孫潔.養(yǎng)老保險第三支柱建設(shè)研究[J].中國特色社會主義研究，2020（Z1）：43-52.

[6］國家統(tǒng)計局.第七次全國人口普查公報（第五號）[EB/OL].（2021-05-11）[2023-08-08].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjg-b/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818824.html.

[7］陽義南.多層次多支柱養(yǎng)老保險體系：理論、思路與方向[J].人民論壇·學術(shù)前沿，2022（23）：74-82.

[8］陸穎.養(yǎng)老金三支柱體系的替代率與收入再分配效應：“兩全其美\"抑或“顧此失彼\"[J].財政科學，2022（8）：102-116.

[9]郭金龍，劉亞萍.建立個人養(yǎng)老金制度[J].中國金融，2021（10）：67-68.

[10]高和榮，陳鳳娟.個人養(yǎng)老金制度的實施、挑戰(zhàn)與優(yōu)化[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2022（6）：82-89.

[11]World Bank.Averting the OldAge Crisis： Policies to Protect the Oldand Promote Growth[M].New York：OxfordUniversity Press，1994.

[12]朱小玉，關(guān)博，淦宇杰.社會保險費率調(diào)整的他國鏡鑒：從全球趨勢到典型國家經(jīng)驗[J].社會保障研究，2020（1）：99-111.

[13]董克用.個人養(yǎng)老金：積極應對人口老齡化的戰(zhàn)略舉措[J].人民論壇，2022（24）：84-87.

[14]謝勇才，范傲.雙重政策路徑賦能個人養(yǎng)老儲蓄：加拿大個人養(yǎng)老金制度的實踐經(jīng)驗及其啟示[J].社會保障研究，2023（5）：97-111.

[15]羅浩，周延.第三支柱個人養(yǎng)老金對養(yǎng)老金替代率的影響研究[J].中央財經(jīng)大學學報，2022（11）：77-88.

[16]鄭秉文，董克用，趙耀輝，等.養(yǎng)老金改革的前景、挑戰(zhàn)與對策[J].國際經(jīng)濟評論，2021（4）：9-31.

[17]張盈華.我國個人養(yǎng)老金制度理念、設(shè)計和運行的若干問題辨析[J].華中科技大學學報（社會科學版），2024（1）：51-61.

[18]鄭秉文.養(yǎng)老金三支柱理論嬉變與第三支柱模式選擇[J].華中科技大學學報（社會科學版），2022（2）：20-37.

[19]謝勇才，范傲.個人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策何以可為？——來自美國、德國和澳大利亞的經(jīng)驗與啟示[J].人口與經(jīng)濟，2024（1）：16-33.

[20]張棟，張琳.第三支柱個人養(yǎng)老金財稅激勵制度設(shè)計：基于國際經(jīng)驗的中國路徑[J].國際稅收，2022（12）：33-41.

[21]米紅，朱海揚，馬齊旖旎.我國第三支柱養(yǎng)老保險覆蓋人群界定與參保規(guī)模政策仿真[J].價格理論與實踐，2020（4） ：25-30.

[22]孫守紀，王國軍.共同富裕與新就業(yè)形態(tài)下第三支柱個人養(yǎng)老金高質(zhì)量發(fā)展[J].中國特色社會主義研究，2022（3）：39-49.

[23]鄭秉文.“多層次混合型\"養(yǎng)老保障體系與第三支柱頂層設(shè)計[J].社會發(fā)展研究，2018（2）：75-90.

[24]房連泉.個人養(yǎng)老金公共管理平臺的國際經(jīng)驗與政策啟示[J].華中科技大學學報（社會科學版），2022（2）：38-47.

[25]鄭秉文.個人養(yǎng)老金一周年評估與前瞻：基于一個理論框架的分析[J].華中科技大學學報（社會科學版），2024（1）：21-38.

[26]劉同洲.促進個人養(yǎng)老金發(fā)展的稅收政策研究：基于美國個人養(yǎng)老金（IRA）的經(jīng)驗與啟示[J].稅務(wù)研究，2022（9）：127-132.

[27]董克用，周寧，施文凱.美國私人養(yǎng)老金計劃稅收政策借鑒及啟示[J].稅務(wù)研究，2023（5）：91-98.

[28]林佳鈺，董克用.德國個人養(yǎng)老金發(fā)展的經(jīng)驗與啟示[J].中國金融，2023（12）：31-33.

[29]謝予昭.養(yǎng)老保險稅優(yōu)政策的本土探索、國際經(jīng)驗與提升路徑[J].保險研究，2022（4）：82-98.

[30]齊傳鈞.美國個人退休賬戶的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀分析[J].遼寧大學學報（哲學社會科學版），2018（3）：77-87.

[31]Kilgour J.The Role and Importanceof Individual Retirement Accounts[J]. Compensation amp; BenefitsReview，2020，52（1）：19-26.

[32」Viard A.Pay-as-You-Go Social Security and the Aging of America：An Economic AnalysisJ].Economic amp;FinancialPolicy Review，2002，1（4）：1-25.

[33] SSA.Detailed Reports on the Financial Outlok for Social Security's Old-Age，Survivors，and Disability Insurance（OASDI） Trust Funds[EB/OL].（2024-02-24）[2024-03-16]. https：//www.ssa.gov/OACT/TR/index.html，2024.

[34]Stein B.Pay-as-You-Go，Partial Prefunding，andFullFunding in American Social Security[J].Historyof PoliticalEconomy，1991，23（1） ：79-83.

[35]Koitz D.Social Security Financing Reform：Lessons from the 1983 Amendments[R].CRS Report，1997：741.

[36]Internal Revenue Service.Publication 590-A（2021），Contributions to Individual Retirement Arrngements （IRAs）[EB/OL]. （2022-02-22）[2023-08-08]. https：//www.irs.gov/publications/p590a.

[37]Holden S，Ireland K，etal.The Individual Retirement Accountat Age30：A Retrospective[R].ICIResearch Perspec-tive，2005：1-24.

[38]MccarthyJ，Pham H.The Impact of Individual Retirement Accounts on Savings[J].Currnt Issues in Economics andFinance，1995，1（6）：1-6.

[39]Kulsrud W.Individual Retirement Accounts：A Close Examinationof the Opportunities[J].Taxes，1982，60：83.

[40]Holden S，Schrass D.TheRoleofIRAs inUS Households'SavingforRetirement，2021[R].ICIResearch Perspective，2022：1-39.

[41]Internal Revenue Service.Roth IRAs[EB/OL].（2022-10-26）[2023-09-29].htps：//ww.irs.gov/retirement-plans/roth-iras.

[42]Sabelhaus J，SchrassD.The Evolving Role of IRAs in US Retirement Planning[R].Investment Company InstitutePerspective，2009：1-32.

[43]Holden S，Vanderhei J.The Influence of Automatic Enrollment，Catch-up，and IRA Contributionson401（k）Accumu-lations at Retirement[R].EBRI Issue Brief No.283，2005：1-24.

[44]InternalRevenue Service.SEPPlanFAQs[EB/OL]. （2022-11-07）[2023-09-29].htps：//www.irs.gov/retirement-plans/retirement-plans-faqs-regarding-seps5.

[45]Internal Revenue Service.Retirement Plans FAQs Regarding SARSEPs[EB/OL].（2022-11-07）[2023-09-29].https：//www.irs.gov/retirement-plans/retirement-plans-faqs-regarding-sarseps6.

[46] Internal Revenue Service.SIMPLE IRA Plans FAQs[EB/OL].（2022-11-07）[2023-09-29]. https：/www. irs.gov/retire-ment-plans/retirement-plans-faqs-regarding-simple-ira-plans7.

[47]Intermal Revenue Service.Publication 560（2022），Retirement Plans for Small Business[EB/OL].（2023-05-21）[2023-09-29].https：//www.irs.gov/publications/p560.

[48]Internal Revenue Service.Simple IRA Plans for Small Businesses[EB/OL].（（2020-11-20）[2023-09-29].https ：//www.irs.gov/pub/irs-pdf/p4334.pdf.

[49] Doran M.The Great American Retirement Fraud[J].Elder Law Journal，2022，30（2）：265.

[50]John D，IwryJ，Smith C.IncreasingRetirementSecuritythroughAutomaticIRAs[R].TestimonyBeforetheSubcoiteeon Long-Term Growth and the Debt Reduction Committee on Finance，United States Senate，2006：1-11.

[51]InternalRevenue Service.Retirement Topics-Automatic Enrollment[EB/OL].（2022-05-17）[2023-12-19].htps：//www.irs.gov/pub/irs-tege/auto_enroll_fact_sheet.pdf.

[52]More K.A Closer Look atthe IRAs in State Automatic Enrollment IRA Programs[J]. Connecticut Insurance Law Jour-nal，2016，23（1）：217-261.

[53]More K.State Automatic Enrollment IRAs after the Trump Election：Are They Preempted by ERISA[J].The ElderLaw Journal，2019，27（1）：51-113.

[54]BeshearsJ，ChoiJ，LaibsonD，etal.PublicPolicyandSavingforRetirement：The \"Autosave\"FeaturesofthePensionProtection Act of 2O06[R].Writen for the \"Beter Living Through Economics\" Sessions at the American EconomicsAssociation Meetings，2008：1-16.

[55]Internal Revenue Service.RetirementTopics-Catch-UpContributions[EB/OL].（2022-10-26）2023-12-28].tps：//www.irs.gov/retirement-plans/plan-participant-employee/retirement-topics-catch-up-contributions.

[56]IRS.Publication 590-A（2022），Contributions to IndividualRetirement Arrngements（IRAs）[EB/OL].（2023-04-06）[2023-12-28].https：//www.irs.gov/publications/p590a#en_US_2022_publink100074297.

[57]Lusardi A，MitchellO，Curto V.Financial Literacy among the Young[J]. Journal of Consumer Afairs，2O10，44（2）：358-380.

[58]Hungerford T，Gravelle J. Individual Retirement Accounts （IRAs）：Issues and Proposed Expansion[R].CongressionalResearch Service，2010：1-20.

[59]Investment Company Institute.Ten Important Facts About IRAs[EB/OL].（2024-07-11）[2024-08-08].ttps：/www.ici.org/system/files/2022-07/ten-facts-ira.pdf.

[60]Investment Company Institute.TenImportantFacts About Roth IRAs[EB/OL].（2024-07-31）[2024-08-08].https：//www.ici.org/system/files/2022-07/ten-facts-roth-iras.pdf.

[61]Holden S.How US Households Steward Their Individual Retirement Account （IRA）Assets toand through Retirement[R].Benefits Quarterly，2018：34.

[62]Alling B，Clark J，Stinnett D.How America Saves 2021[R].The Vanguard Group Viewed，2021：1-117.

[63]高慶波.多層次、多支柱體系中的個人養(yǎng)老金制度：路徑依賴與制度完善[J].華中科技大學學報（社會科學版），2024（1）：71-81.

[64]藍浩歌，趙桂芹.破解個人養(yǎng)老金制度激勵不足之困：普惠視角下稅收優(yōu)惠政策優(yōu)化設(shè)計[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2024（8）：117-132.

[65]齊傳鈞.個人養(yǎng)老金制度的人群定位與深度困境分析[J].華中科技大學學報（社會科學版），2024（1）：62-70.

[66]路錦非，李妹.人口負增長與養(yǎng)老金制度高質(zhì)量發(fā)展：基于宏觀制度與微觀待遇視角的分析[J].華中科技大學學報（社會科學版），2023（3）：12-27.

[67]民政部，全國老齡辦.2022 年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報[EB/OL].（2023-12-14）[2024-03-20].htps：//ww.mca.gov.cn/n152/n165/c1662004999979996614/attr/315138.pdf.

[68]梁丹華.同方全球人壽攜手清華經(jīng)管院發(fā)布2024中國居民退休準備指數(shù)調(diào)研報告[N].錢江晚報，2024-11-28（2）.

[69]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2022[EB/OL].（2023-02-28）[2023-09-29].htp：/www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2022/indexch.htm.

[70]謝勇才，范傲.增強個人養(yǎng)老金制度的吸引力[N].中國人口報，2022-12-07（3）.

Abstract：Establishing personal pension is notonly the core content of the third pillar pension insurance system，but also an important measure to actively respond to population aging. Although China's personal pension system has taken initial shape，transitioning from pilot programs to full implementation，itremains a new concept for both the government and society at large.To break through the current dilemma of \"hot account opening but cold contributions\" and establish a high-quality personal pension system，it's necessary to learn fromand draw on the practical experiences of typical countries as \"crossing the river by feeling the stones\".Asone of the model countries in the global personal pension field，driven by multiple factors such as deepening population aging，the increasing drawbacks of pay as-you-go pension systems，and severe inadequacies in retirement security for retirees，the US government established a personal pension system primarily based on Individual Retirement Accounts （IRAs） in the early 197Os.After half a century of hard work，the US government has adopted such important practical measures as establishing universal Individual Retirement Accounts（IRAs），taking into account small and micro enterprises，and using \"inertia\" to expand the coverage of the system.Not only havefive IRAs been established，from the original traditional IRAs to the Roth IRAs to the SEP IRAs，the SAR-SEP IRAs and the SIMPLE IRAs，but the personal pension system has matured. It is mainly reflected in five aspects：targeting diffrent target groups，diversified preferential tax modes，dynamic adjustment of payment limits，flexible and convenient fund policies and improvement of investment supporting measures.As a result，the American personal pension system has made great achievements in terms of population coverage，asset scale，institutional stickiness and people'sretirement planning.It notonly covers more than 2/5 American families，but also its total assets account for 3 9 . 2 % of the total accumulated retirement assets of American people，and more than 6 5 % of account holders are wiling to continue to pay contributions.It also inspires people's awareness of retirement planning，which gradually becomesan important pilar to protect the economic life of American citizens inold age，and realizes the \"feasible\"and \"sustainable development\" of the system.Stones form other hills may serve to polish the jade of this one.The successful experience of the United States offers the follwing important insights for developingand improving China's personal pension system：first，define the target group of the system，design diferent personal pension systems for different income groups，so as to benefit as many workers as possible;Second，diversify tax incentives by introducing other significant tax incentive models like EET and EEE in addition to the single TEE model to increase participation among middle-and low-income groups;Third，establish a dynamic adjustment mechanism for contribution limits to prevent the personal pension system from becoming a tax haven for high-income individuals ; Fourth， relax the restrictions on the use of account funds，so that the personal pension system can beter meet the real needs of the public on the basis of feasibility;Fifth，improve investment support measures to provide essential technical and service support for the preservation and appreciation of personal pension account funds，thereby ensuring the sustainable development of the personal pension system.

Key Words： Personal Pension，Individual Retirement Accounts（IRAs），Multi Pillar Pension Insurance System