摘 要：能源法律政策難以兼顧能源安全、經(jīng)濟(jì)效率以及環(huán)境保護(hù)。“富煤”能源資源稟賦使能源供應(yīng)安全保障與以減碳為工作重心的雙碳目標(biāo)存在沖突。二者耦合之處為能源不可能三角在雙碳目標(biāo)下變?yōu)榭赡艿钠祁}之徑。雙碳目標(biāo)與能源使用安全價(jià)值耦合，與能源供應(yīng)安全“控總量”“提質(zhì)量”“調(diào)結(jié)構(gòu)”的實(shí)踐路徑趨同。法律對(duì)該議題之回應(yīng)要考慮我國(guó)能源立法現(xiàn)狀并兼顧雙方耦合之處，以問題為導(dǎo)向，盡快出臺(tái)能源領(lǐng)域基本法，及時(shí)將相關(guān)政策升格為法律并有的放矢地對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行“低碳化”塑造。

關(guān)鍵詞：雙碳目標(biāo)；碳達(dá)峰碳中和；能源安全；能源法

能源不可能三角理論表明能源法規(guī)政策不能兼顧能源安全、經(jīng)濟(jì)效率以及環(huán)境保護(hù)，法規(guī)政策制定過程中必然對(duì)其進(jìn)行排序和取舍[1]。歐洲能源危機(jī)及近年我國(guó)各地反復(fù)出現(xiàn)的拉閘限電現(xiàn)象是該理論的典型例證[2]。能源使用是碳排放的重要來源，碳達(dá)峰碳中和（以下簡(jiǎn)稱“雙碳”）目標(biāo)的提出為我國(guó)能源安全帶來新挑戰(zhàn)[3]，如何使能源不可能三角變?yōu)榭赡苋浅蔀樨酱平獾膯栴}。立足我國(guó)能源資源稟賦，探求雙碳目標(biāo)與能源安全的耦合點(diǎn)是破題良方。

一、雙碳目標(biāo)與能源安全的沖突

（一）保障能源供給安全是能源安全新戰(zhàn)略的基本立場(chǎng)

“能源安全是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題”[4]，習(xí)近平總書記在2014年提出了我國(guó)的能源安全新戰(zhàn)略：能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命、能源體制革命和全方位加強(qiáng)國(guó)際合作。能源安全新戰(zhàn)略的基本立場(chǎng)是保障能源的供給安全，以確保“國(guó)家掌握的能源可以連續(xù)、穩(wěn)定地供應(yīng)國(guó)家整體生產(chǎn)與發(fā)展需求”[5]：能源消費(fèi)革命從需求側(cè)出發(fā)，以節(jié)能為核心，全面抑制不合理的消費(fèi)，從而控制能源消費(fèi)總量，達(dá)到減輕能源供給壓力的目的；能源供給革命直面能源供給安全問題，通過建立多元供給體系，合理配置各類能源在能源結(jié)構(gòu)中的比例，從而達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)，保持穩(wěn)定供應(yīng)的目的；能源技術(shù)革命則通過科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)及商業(yè)模式革新的途徑，打通供需環(huán)節(jié)制約因素，提高能源資源流通及使用效率，進(jìn)一步提升能源供應(yīng)能力；能源體制革命，通過健全法治體系推進(jìn)能源市場(chǎng)化變革，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性和主觀能動(dòng)性，完善能源市場(chǎng)的資源合理配置，減少因供需錯(cuò)位導(dǎo)致的能源資源浪費(fèi)；全方位加強(qiáng)國(guó)際合作，則通過在生產(chǎn)、消費(fèi)和技術(shù)等各方面充分有效利用國(guó)際資源，通過多樣化的資源配置保障能源供給安全。

堅(jiān)持保障能源供應(yīng)安全的基本立場(chǎng)被2015年《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第二十一條所確認(rèn)，黨的二十大報(bào)告“加大油氣資源勘探開發(fā)和增儲(chǔ)上產(chǎn)力度”“加強(qiáng)能源產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)”等表述重申了保障能源供給安全的重要地位。

（二）雙碳目標(biāo)根源在環(huán)保，重心在減碳

從發(fā)展歷程看，雙碳目標(biāo)根源于國(guó)際社會(huì)為應(yīng)對(duì)氣候變化保護(hù)人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境所采取的共同行動(dòng)[6]。以二氧化碳為代表的溫室氣體排放引發(fā)了一系列不良?xì)夂蜃兓?，為保護(hù)賴以生存的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展，人類社會(huì)逐步形成了限制溫室氣體排放應(yīng)對(duì)氣候變化的共識(shí)，并自20世紀(jì)90年代開始采取共同行動(dòng)簽署相關(guān)的國(guó)際條約以逐步推進(jìn)該目標(biāo)的達(dá)成①。全球氣候變化及國(guó)際氣候行動(dòng)，呼吁我國(guó)積極承擔(dān)起大國(guó)責(zé)任，同時(shí)，國(guó)內(nèi)日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，迫使我國(guó)從粗放的發(fā)展模式向高質(zhì)量可持續(xù)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。在此背景下，我國(guó)在2020年正式提出了雙碳目標(biāo)：“力爭(zhēng)2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！雹谔歼_(dá)峰、碳中和是二氧化碳排放量達(dá)到歷史最高值后持續(xù)下降直至二氧化碳排放量與清除量達(dá)到平衡的過程，由增轉(zhuǎn)降拐點(diǎn)是碳達(dá)峰，達(dá)到排放與去除的平衡點(diǎn)是碳中和③。從碳達(dá)峰到碳中和主要通過以下路徑予以實(shí)現(xiàn)：一為減排，即生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)等各領(lǐng)域減少二氧化碳等溫室氣體的排放；二是固碳，即通過擴(kuò)綠等傳統(tǒng)手段增加碳匯或通過碳捕捉、碳封存等技術(shù)手段減少二氧化碳的對(duì)外排放[7]。無論是減排還是固碳，工作重心均系控制溫室氣體的排放總量，也即減碳。

（三）富煤資源稟賦使能源安全與雙碳目標(biāo)存在沖突

我國(guó)能源資源稟賦具有“富煤、貧油、少氣”的典型特點(diǎn)，煤炭在能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。從能源礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量看，截至2022年底中國(guó)主要能源礦產(chǎn)儲(chǔ)量中煤炭2070.12億噸，石油為38.06億噸，天然氣為65690.12億立方米，煤層氣及頁(yè)巖氣分別為3659.69億立方米和5605.59億立方米，煤炭在主要能源礦產(chǎn)儲(chǔ)量中占比甚高④。從能源生產(chǎn)側(cè)來看，從1978年至2023年我國(guó)的一次能源生產(chǎn)總量從62270萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤增長(zhǎng)至433000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中原煤生產(chǎn)總量占一次能源生產(chǎn)總量的比重雖有波動(dòng)且近年有持續(xù)下降趨勢(shì)，但截至2022年占比始終超過三分之二。從消費(fèi)側(cè)來看，從1978年至2022年我國(guó)的能源消費(fèi)總量從57144萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤增加至541000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中原煤消費(fèi)占比亦在高位波動(dòng)中緩慢下降，且直至2013年占比仍高于三分之二，截至2022年占比雖下降至56.2%，但仍處于超過二分之一的高位。從發(fā)電裝機(jī)容量看，從1978年至2022年火電的裝機(jī)容量持續(xù)上升，由23754萬千瓦上升至133329萬千瓦，雖然占總發(fā)電裝機(jī)容量的比例持續(xù)下降，但一直處于高位，直至2022年仍占比高達(dá)51.92%⑤。火電中絕大部分是煤電，2021年煤電110962萬千瓦，占火電裝機(jī)容量的85.53%，占總發(fā)電裝機(jī)容量的46.67%⑥。

從能源資源儲(chǔ)量、生產(chǎn)、消費(fèi)和發(fā)電裝機(jī)容量等各個(gè)角度看，化石能源尤其是煤炭在我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，是保障能源供應(yīng)安全的基礎(chǔ)能源。雙碳目標(biāo)工作重心在減碳，但化石能源開發(fā)利用勢(shì)必排放大量二氧化碳，由此雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與我國(guó)富煤的能源資源稟賦存在沖突。雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程勢(shì)必要降低化石能源尤其是煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的比重，但在非化石能源技術(shù)沒有完全成熟前，對(duì)以煤炭為代表的化石能源采取一禁了之的激進(jìn)措施以推動(dòng)雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程勢(shì)必對(duì)國(guó)家能源安全構(gòu)成威脅。

二、雙碳目標(biāo)與能源安全的耦合

（一）雙碳目標(biāo)與能源使用安全的價(jià)值耦合

能源安全是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念，其外延隨著能源開發(fā)利用不斷擴(kuò)展和延伸。供應(yīng)安全是能源安全最傳統(tǒng)也是最重要的外延。早期能源安全專指石油供應(yīng)安全，其后能源安全的外延由石油安全擴(kuò)大至能源供應(yīng)安全，即包括石油、天然氣及新能源在內(nèi)的能源穩(wěn)定供應(yīng)[8]。隨著世界形勢(shì)及能源格局進(jìn)一步發(fā)生變化，越來越多的因素對(duì)能源安全產(chǎn)生影響，對(duì)能源供應(yīng)安全的認(rèn)知也更加深入和多元化，價(jià)格安全，供應(yīng)鏈安全，需求安全，可獲取安全，地緣政治等多維度、多層次的視角被納入人們的觀察范圍[9]。同時(shí)，能源開發(fā)利用導(dǎo)致的環(huán)境問題對(duì)人類可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，迫使人們反思能源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系，當(dāng)代人與后代人之間的代際關(guān)系，能源安全的外延進(jìn)一步擴(kuò)展。能源使用安全成為能源安全的新議題，即能源使用不能對(duì)人類自身的生存與發(fā)展構(gòu)成任何威脅，也就是不能對(duì)環(huán)境構(gòu)成威脅，也有學(xué)者將其表述為可持續(xù)的安全[10]。無論是使用安全還是可持續(xù)安全的表述，都聚焦于平衡當(dāng)前消費(fèi)與后代需求滿足的問題。能源開發(fā)使用引發(fā)的環(huán)境問題當(dāng)然包括溫室氣體排放導(dǎo)致的全球氣候變化問題，雙碳目標(biāo)的提出也根源于此，因此其與能源使用安全是一體同源的關(guān)系，甚至可以說是目的與手段的關(guān)系，雙碳目標(biāo)的實(shí)踐過程本身就是保障能源使用安全的途徑之一。

（二）雙碳目標(biāo)與能源供應(yīng)安全實(shí)踐路徑趨同

正如黨的二十大報(bào)告所述，實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，變革覆蓋社會(huì)各領(lǐng)域包括但不限于能源領(lǐng)域的低碳減碳、生態(tài)系統(tǒng)的碳匯固碳以及碳交易市場(chǎng)的建立和運(yùn)行等等。能源領(lǐng)域的低碳減碳不能靠簡(jiǎn)單盲目的削減或增加某種能源來實(shí)現(xiàn)，要立足我國(guó)能源資源稟賦探尋符合國(guó)情的低碳轉(zhuǎn)型路徑：調(diào)控能源消耗總量和強(qiáng)度并逐步向碳排放總量和強(qiáng)度調(diào)控轉(zhuǎn)型，通過控制能源消費(fèi)實(shí)現(xiàn)降碳減排；“富煤、貧油、少氣”的化石能源資源現(xiàn)狀難以改變，煤炭在我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的主體地位不可輕易撼動(dòng)，只能對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)進(jìn)行低碳革命，推動(dòng)煤炭綠色高效益地勘查開發(fā)與清潔低碳利用；我國(guó)有豐富的可再生能源資源，《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》顯示水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)規(guī)模雖連續(xù)多年穩(wěn)居全球首位，但可再生能源在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中總占比仍較低，應(yīng)逐步提高其在能源結(jié)構(gòu)中的比重。

能源安全新戰(zhàn)略立足于供需關(guān)系指明了保障能源供應(yīng)安全的路徑——開源節(jié)流：開源是指通過能源供給革命，建立多元供給體系，提高能源供給的穩(wěn)定性；節(jié)流是指通過能源消費(fèi)革命，減少能源消耗總量，通過減少能源需求緩解能源供給壓力；而技術(shù)革命、體制革命以及國(guó)際合作則從不同的維度為開源節(jié)流提供支持。開源節(jié)流中開源是主要矛盾，其核心就是建立多元供給體系，通過多樣化分散風(fēng)險(xiǎn)提高能源供應(yīng)體系的韌性，避免因單一或部分能源品類短缺造成的能源危機(jī)，具體措施有：立足我國(guó)富煤能源資源稟賦，完善煤炭清潔高效開發(fā)利用，進(jìn)一步加強(qiáng)油氣資源的勘探開發(fā)力度；穩(wěn)步提升非化石能源在我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中的比例，大力發(fā)展水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能等可再生能源，安全有序地發(fā)展核電；推進(jìn)能源供儲(chǔ)銷體系建設(shè)，完善供應(yīng)鏈建設(shè)等等。

由上可見，雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與能源供應(yīng)安全保障的實(shí)踐路徑雖然并非完全一致，但至少在以下三個(gè)方面達(dá)成耦合：

1. 控總量——控制能源消費(fèi)總量、減少碳排放

控總量指立足供需關(guān)系通過減少能源需求緩解能源供給壓力，實(shí)現(xiàn)路徑為通過能源革命將節(jié)約能源貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，落實(shí)到雙碳目標(biāo)則要控制碳排放、減少碳排放，其達(dá)成依賴于能源消耗總量及強(qiáng)度的控制，最終落實(shí)到能源節(jié)約的具體行動(dòng)上。當(dāng)前我國(guó)的節(jié)能環(huán)保主要針對(duì)減少損失和污染物排放，而二氧化碳并非污染物，未將節(jié)能安排與降碳直接掛鉤。

2. 提質(zhì)量——化石能源清潔化開發(fā)、利用

提質(zhì)量，主要針對(duì)化石能源（尤指煤炭）的清潔化開發(fā)、利用。從資源儲(chǔ)量、能源生產(chǎn)及能源消費(fèi)等各個(gè)角度考慮，化石能源在我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位；此外，后疫情時(shí)代全球經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，化石能源作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)性物資，不宜大動(dòng)干戈。因此，我國(guó)雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑不能簡(jiǎn)單機(jī)械地做減法，盲目減少化石能源消耗總量或激進(jìn)降低其在能源結(jié)構(gòu)中的比例不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)將工作重心放到清潔化開發(fā)利用。但化石能源清潔化開發(fā)利用本身發(fā)展以及化石能源產(chǎn)業(yè)與非化石能源產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等議題的法律間規(guī)定不協(xié)調(diào)，甚至相關(guān)立法闕如。

3. 調(diào)結(jié)構(gòu)——積極發(fā)展非化石能源

調(diào)結(jié)構(gòu)指提升非化石能源尤其是可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比例，建立多元化、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的低碳能源體系。能源領(lǐng)域雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)除了要實(shí)現(xiàn)化石能源清潔化發(fā)展，更要充分開發(fā)利用我國(guó)豐富的可再生能源資源，逐步優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)[11]?？稍偕茉幢旧硇再|(zhì)所導(dǎo)致的不穩(wěn)定性以及由其引發(fā)的消納難等問題制約了可再生能源的高質(zhì)量發(fā)展。現(xiàn)行可再生能源立法嘗試對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行回應(yīng)，但施行效果遠(yuǎn)達(dá)不到立法預(yù)期。

無論是控總量、提質(zhì)量還是調(diào)結(jié)構(gòu)都是系統(tǒng)性工程，需要機(jī)制完善、政策引導(dǎo)、技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等多層次工具協(xié)同推進(jìn)，法律回應(yīng)也不應(yīng)當(dāng)缺席。

三、雙碳目標(biāo)背景下能源安全保障的法律回應(yīng)

“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治”[12]，雙碳目標(biāo)背景下國(guó)家能源安全保障更要以法治為依歸，且必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向。該領(lǐng)域至今缺少統(tǒng)攝全局的能源基本法，立法滯后于政策更遠(yuǎn)落后于實(shí)踐，現(xiàn)行各單行法不能滿足實(shí)踐需求，亟須進(jìn)行低碳化改造，易言之，問題的癥結(jié)在于法律規(guī)范體系的完善。

（一）加速能源立法，護(hù)航能源安全

1. 加快能源基本法立法進(jìn)程

就立法現(xiàn)狀而言，我國(guó)能源領(lǐng)域存在基本法缺位。我國(guó)最早在20世紀(jì)80年代初便提出《中華人民共和國(guó)能源法》（以下簡(jiǎn)稱《能源法》）的立法動(dòng)議[13]，自2005年起草工作啟動(dòng)以來先后公布了三個(gè)版本的征求意見稿，但2016年版及2020年版止步于部門起草階段，2024年版進(jìn)入人大審議階段[14]。

由于缺乏基本法對(duì)基礎(chǔ)性問題進(jìn)行明確，在部門主導(dǎo)立法的背景下各能源單行法間各行其是，產(chǎn)生了法律缺位、制度不協(xié)調(diào)等問題。對(duì)雙碳目標(biāo)下能源安全保障議題而言如何妥善處理能源安全、經(jīng)濟(jì)效率、環(huán)境保護(hù)“不可能三角”間關(guān)系，尤其是能源安全與環(huán)境保護(hù)間優(yōu)位關(guān)系亟待作為能源領(lǐng)域基本法的《能源法》予以厘清。2024年公開征求意見的《能源法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）對(duì)該問題進(jìn)行了較好回應(yīng)。草案第一條立法目的“推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展，保障國(guó)家能源安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”的表述不僅同時(shí)體現(xiàn)了能源安全與環(huán)境保護(hù)，并且能源安全的表述順序先于環(huán)境保護(hù)（綠色低碳轉(zhuǎn)型、碳達(dá)峰碳中和），草案第三條保障能源安全原則部分，將綠色發(fā)展，清潔低碳作為保障能源安全的實(shí)現(xiàn)措施。易言之，2024版草案中能源安全優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)，同時(shí)保障能源安全也需要堅(jiān)持綠色發(fā)展、構(gòu)建清潔低碳的新型能源體系。雖然草案對(duì)問題有了較為妥善的回應(yīng)，但鑒于《能源法》作為能源領(lǐng)域綜合性、基礎(chǔ)性的立法，牽涉面大及觸及利益廣，草案引起的討論及爭(zhēng)議較大。

2. 及時(shí)將雙碳政策升格為法律

就如何在能源領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)雙碳目標(biāo)我國(guó)已有較為成熟的政策矩陣，既有宏觀的元政策、基本政策，也有配套落實(shí)的具體政策⑦。政策作為社會(huì)治理工具，多用于解決應(yīng)急性、暫時(shí)性和尚未定型的社會(huì)問題，具有較高的靈活性和應(yīng)急性。政策的這些特點(diǎn)也從根本上決定了其不具有法的穩(wěn)定性，不能保障公民對(duì)國(guó)家行動(dòng)的穩(wěn)定預(yù)期，不能起到完全替代法律的作用。雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將持續(xù)至21世紀(jì)中葉，并非短期的運(yùn)動(dòng)式治理。初期出臺(tái)大量靈活、易見效的政策有利于雙碳目標(biāo)的落地推廣，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看雙碳目標(biāo)的持續(xù)穩(wěn)定達(dá)成，必須以具體、明確、肯定的法律來對(duì)該領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整以形成穩(wěn)定制度預(yù)期，將相關(guān)的政策及時(shí)升格為法律。早在2021年中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》中就明確提出要研究制定專項(xiàng)法律，清理現(xiàn)行法律中與雙碳工作不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強(qiáng)法規(guī)間銜接和協(xié)調(diào)，以增強(qiáng)法律的針對(duì)性和有效性。但從立法現(xiàn)狀看現(xiàn)行法律對(duì)雙碳目標(biāo)回應(yīng)甚少，僅部分法律中個(gè)別條文中散見“低碳”“綠色低碳”“碳達(dá)峰”“碳中和”等措辭，更為遺憾的是這些法律均非能源領(lǐng)域法律⑧。這暴露出我國(guó)在雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中重政策輕法律、能源領(lǐng)域立法嚴(yán)重落后于社會(huì)發(fā)展水平和能源發(fā)展實(shí)際需求的問題，本文討論的雙碳目標(biāo)下能源安全保障議題法律缺位更甚。后續(xù)立法工作中，即使囿于客觀情況暫時(shí)無法制定碳中和相關(guān)專項(xiàng)法律，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)將雙碳領(lǐng)域相關(guān)政策融入現(xiàn)行能源領(lǐng)域各單行法律。

（二）以問題為導(dǎo)向?qū)ΜF(xiàn)行法律進(jìn)行修訂

從上文所述雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑及其現(xiàn)階段存在的問題出發(fā)對(duì)現(xiàn)行能源領(lǐng)域法律進(jìn)行修訂，主要工作是將雙碳概念全面融入法律，對(duì)現(xiàn)行能源法律進(jìn)行低碳化塑造[15]。

1. 控總量

控制能源消費(fèi)、減少碳排放方面：現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》主要從環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，暫未將節(jié)約能源提升到國(guó)家安全的高度，也沒有將碳排放的控制與節(jié)約能源進(jìn)行有機(jī)融合。通過上文可知節(jié)能與雙碳目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)能源安全法治保障密切相關(guān)，為此可在總則立法目的部分增加國(guó)家安全相關(guān)表述。并且節(jié)能實(shí)現(xiàn)的過程不僅可以減少污染物排放，同時(shí)也是降低二氧化碳排放的過程，因此應(yīng)將減碳納入節(jié)能概念范疇，明確降碳減排的法律地位，以法律推進(jìn)能源總量和能源強(qiáng)度控制向碳排放總量和強(qiáng)度控制的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

2. 提質(zhì)量

推動(dòng)化石能源清潔發(fā)展領(lǐng)域：現(xiàn)行各能源單行法主要立足于能源資源開發(fā)利用、保護(hù)及能源行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展，對(duì)環(huán)境保護(hù)極少進(jìn)行關(guān)涉，更不涉及對(duì)化石能源尤其是煤炭資源的低碳化開發(fā)利用，易言之，缺少將雙碳目標(biāo)落地的配套法律制度。如《中華人民共和國(guó)煤炭法》（以下簡(jiǎn)稱《煤炭法》）第一條開宗明義表明立法目的是“合理開發(fā)利用和保護(hù)煤炭資源，規(guī)范煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促進(jìn)和保障煤炭行業(yè)的發(fā)展”，而《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》也明確是為了“發(fā)展礦業(yè)，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用和保護(hù)工作”，二者的立法目的均是為了規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能源清潔利用或者降碳并未包含其中。雖然《煤炭法》第二十八條、第二十九條有煤炭清潔化相關(guān)規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)煤炭企業(yè)發(fā)展煤炭洗選加工，國(guó)家發(fā)展和推廣凈煤技術(shù)，但立法本身并非針對(duì)降碳問題，僅在客觀結(jié)果上附帶實(shí)現(xiàn)了二氧化碳減排效果。此外，法律規(guī)定粗陋，自身體系不完善，與其他法律缺少互動(dòng)，無法達(dá)到協(xié)同治理的效果。如《煤炭法》對(duì)煤炭洗選加工制度使用的措辭是“鼓勵(lì)”，煤炭生產(chǎn)過程中的洗選加工并非具有強(qiáng)制約束力的法律義務(wù)。而環(huán)境保護(hù)法領(lǐng)域的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）第三十三條則將煤炭洗選加工制度規(guī)定為了法律義務(wù)⑨?！睹禾糠ā泛汀洞髿馕廴痉乐畏ā贩晌浑A相同，不存在基本法與單行法或者普通法與特別法的關(guān)系，二者在同一法律制度上為公民施加不同的層次的約束，屬于典型的法律沖突，在后續(xù)修法應(yīng)予協(xié)調(diào)。此外，煤炭的清潔開發(fā)利用制度構(gòu)建也需要《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律的參與。

3. 調(diào)結(jié)構(gòu)

提升非化石能源尤其是可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比例，建立多元化、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的低碳的能源體系。雖然在再生能源領(lǐng)域2005年就頒行了單行法《中華人民共和國(guó)可再生能源法》（以下簡(jiǎn)稱《可再生能源法》）且風(fēng)能、水能、太陽(yáng)能等可再生能源近年發(fā)展勢(shì)頭良好，但發(fā)展過程中暴露的能源供應(yīng)不穩(wěn)定及其引發(fā)的并網(wǎng)消納難問題遲遲沒有得到合理解決，制約了可再生能源的發(fā)展，對(duì)能源安全也構(gòu)成挑戰(zhàn)。

現(xiàn)行《可再生能源法》對(duì)消納難問題在第四章推廣與應(yīng)用部分有專門條款予以應(yīng)對(duì)：既規(guī)定了國(guó)家鼓勵(lì)和支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電，又確立了可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度。其中第十三條“鼓勵(lì)和支持”的規(guī)定表明該條屬宣示性條款，主要用于彰顯國(guó)家鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展的價(jià)值理念，不涉及具體的法律制度，不能直接調(diào)整社會(huì)關(guān)系，無法解決并網(wǎng)消納難的現(xiàn)實(shí)問題。而第十四條第一款至第三款規(guī)定的再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度被實(shí)踐證明僅靠具有強(qiáng)烈計(jì)劃色彩的強(qiáng)制性收購(gòu)制度并不能解決可再生能源的消納問題。消納難的問題表面看為源荷時(shí)空錯(cuò)配導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)成本、技術(shù)等問題，但歸根結(jié)底是可再生能源供應(yīng)不穩(wěn)定的問題：可再生能源供給端的不穩(wěn)定與能源需求端對(duì)能源持續(xù)、穩(wěn)定供應(yīng)需求存在本質(zhì)矛盾。電力存儲(chǔ)以及擴(kuò)大電網(wǎng)互聯(lián)范圍是緩解可再生能源不穩(wěn)定性弊端的主要措施。其中擴(kuò)大電網(wǎng)互聯(lián)范圍又包括了增強(qiáng)可再生能源的空間互補(bǔ)和能源供給種類的多元互補(bǔ)。

以電力存儲(chǔ)緩解可再生能源供應(yīng)不穩(wěn)定的機(jī)制較為簡(jiǎn)單直接，即在發(fā)電量大時(shí)將電力存儲(chǔ)起來以供調(diào)節(jié)調(diào)度。增強(qiáng)可再生能源的空間互補(bǔ)是指利用更大規(guī)模的電網(wǎng)調(diào)配更多地點(diǎn)的可再生能源，能源供應(yīng)會(huì)更加穩(wěn)定且預(yù)測(cè)精度提高[16]?，F(xiàn)行《可再生能源法》第十四條第四款“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，擴(kuò)大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應(yīng)用智能電網(wǎng)、儲(chǔ)能等技術(shù)，完善電網(wǎng)運(yùn)行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)”的規(guī)定中“擴(kuò)大可再生能源電力配置范圍”“發(fā)展和應(yīng)用儲(chǔ)能技術(shù)”的措辭乍看已經(jīng)對(duì)電力存儲(chǔ)及增強(qiáng)可再生能源的空間互補(bǔ)進(jìn)行了直接的法律回應(yīng)，但回歸到法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，這些行為模式的適用主體是且僅是電網(wǎng)企業(yè)。問題在于無論儲(chǔ)能還是擴(kuò)大可再生能源電力配置范圍絕非電網(wǎng)企業(yè)一家之力即可解決。以儲(chǔ)能技術(shù)開發(fā)為例，《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“要大力推進(jìn)電源側(cè)儲(chǔ)能發(fā)展”“優(yōu)化布局電網(wǎng)側(cè)儲(chǔ)能”“積極支持用戶側(cè)儲(chǔ)能多元化發(fā)展”這表明儲(chǔ)能技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用絕非僅憑電網(wǎng)側(cè)企業(yè)一家之力可完成，電源側(cè)以及用戶側(cè)均有需求和參與的必要。擴(kuò)大可再生能源電力配置范圍，表面上看僅涉及電網(wǎng)企業(yè)的電網(wǎng)建設(shè)問題，實(shí)際上還涉及推動(dòng)電網(wǎng)間的可控互聯(lián)以及可再生能源電力的跨省跨區(qū)輸送保障，也關(guān)乎電源側(cè)企業(yè)以及供需兩側(cè)地方政府間利益協(xié)調(diào)問題?！犊稍偕茉捶ā返谑臈l第四款規(guī)定并無法滿足電力存儲(chǔ)和增強(qiáng)可再生能源的空間互補(bǔ)的立法需求，僅靠《可再生能源法》不足以解決問題，需完善可再生能源領(lǐng)域法律與政策協(xié)同機(jī)制并加快該領(lǐng)域立法進(jìn)程。

能源供給種類間多元互補(bǔ)包含了可再生能源間、可再生能源與化石能源協(xié)同發(fā)展互為補(bǔ)充支撐，這不僅是純技術(shù)問題，也需法律的宏觀規(guī)劃和引導(dǎo)。就促進(jìn)可再生能源間、可再生能源與其他能源間協(xié)同發(fā)展以解決可再生能源的不穩(wěn)定性問題，勉強(qiáng)可以認(rèn)為《可再生能源法》第九條有所關(guān)涉，即編制可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧的原則，對(duì)可再生能源的開發(fā)利用作出統(tǒng)籌安排。但一則該條規(guī)定之立法本意旨不在多種能源間互為補(bǔ)充以維持能源的安全穩(wěn)定供應(yīng)；另則該法第二條“水力發(fā)電對(duì)本法的適用，由國(guó)務(wù)院能源主管部門規(guī)定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”的規(guī)定排除水力發(fā)電直接適用該法的可能。也即在現(xiàn)行法下，從法律層面看，可再生能源間在法律適用上就已存在著割裂，更遑論統(tǒng)合化石能源與非化石能源間的協(xié)同發(fā)展了。現(xiàn)行《可再生能源法》在如何改善能源結(jié)構(gòu)和保障能源安全上存在盲區(qū)，從保障能源安全的角度出發(fā)，法律有必要對(duì)該問題進(jìn)行回應(yīng)，對(duì)能源多元化發(fā)展進(jìn)行宏觀規(guī)劃和引導(dǎo)。

注 釋：

① 大致發(fā)展歷程為：1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》明確了控制溫室氣體排放的方向；1997年《京都議定書》設(shè)定了溫室氣體排放控制目標(biāo)，確定了各締約方的減排任務(wù)；2015年《巴黎協(xié)定》明確了締約國(guó)每五年提交一份國(guó)家氣候計(jì)劃行動(dòng)，并鼓勵(lì)各國(guó)制定并提交長(zhǎng)期戰(zhàn)略，要將全球變暖控制在不超過1.5℃，到2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的目標(biāo)，為未來幾十年的氣候行動(dòng)提供了路線圖；此后歐盟、中國(guó)、日本、英國(guó)、加拿大等世界主要經(jīng)濟(jì)體及碳排放大國(guó)相繼作出政治承諾。

② 詳見習(xí)近平：《繼往開來，開啟全球應(yīng)對(duì)氣候變化新征程——在氣候雄心峰會(huì)上的講話》，《國(guó)務(wù)院公報(bào)》2020年第35號(hào)，https：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5570055.htm，訪問日期2023年8月16日。

③ 國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)人就《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》接受新華社記者專訪時(shí)表示“碳達(dá)峰，指二氧化碳排放量達(dá)到歷史最高值，經(jīng)歷平臺(tái)期后持續(xù)下降的過程，是二氧化碳排放量由增轉(zhuǎn)降的歷史拐點(diǎn)”，https：//gbdy.ndrc.gov.cn/gbdyzcjd/202110/t20211027_1301255.html，訪問日期2023年8月16日；政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）發(fā)布的《全球升溫1.5℃》特別報(bào)告附件1詞匯表部分對(duì)碳中和有專門解釋：“Carbon neutrality： See Net zero CO?emissions.”“Net zero CO?emissions：Net zero carbon dioxide（CO?）emissions are achieved when anthropogenic CO? emissions are balanced globally by anthropogenic CO?：removals over a specified period. Net zero CO?：emissions are also referred to as carbon neutrality. See also Net zero emissions and Net negative emissions.”

④ 詳見中華人民共和國(guó)自然資源部編：《中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告（2023）》，地質(zhì)出版社，第5頁(yè)。

⑤ 詳見中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2023》，https：//www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2023/indexch.htm，訪問日期2024年3月2日。

⑥ 詳見中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)與數(shù)據(jù)中心：《2021年電力統(tǒng)計(jì)基本數(shù)據(jù)一覽表》，https：//cec.org.cn/detail/index.html？3-317448，訪問日期2023年8月16日。

⑦ 元政策如中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，基本政策如國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見》，具體政策如國(guó)家能源局《能源碳達(dá)峰碳中和標(biāo)準(zhǔn)化提升行動(dòng)計(jì)劃》《加快油氣勘探開發(fā)與新能源融合發(fā)展行動(dòng)方案（2023—2025年）》。

⑧ 截至2023年8月20日，通過在北大法寶平臺(tái)的檢索，含低碳、綠色低碳、碳達(dá)峰、碳中和關(guān)鍵詞的法律主要有《中華人民共和國(guó)對(duì)外關(guān)系法》《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)反食品浪費(fèi)法》《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)青藏高原生態(tài)保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》。

⑨ 《中華人民共和國(guó)煤炭法》第二十八條第二款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)煤礦企業(yè)發(fā)展煤炭洗選加工，綜合開發(fā)利用煤層氣、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭。”《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第三十三條第一款規(guī)定“國(guó)家推行煤炭洗選加工，降低煤炭的硫分和灰分，限制高硫分、高灰分煤炭的開采。新建煤礦應(yīng)當(dāng)同步建設(shè)配套的煤炭洗選設(shè)施，使煤炭的硫分、灰分含量達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；已建成的煤礦除所采煤炭屬于低硫分、低灰分或者根據(jù)已達(dá)標(biāo)排放的燃煤電廠要求不需要洗選的以外，應(yīng)當(dāng)限期建成配套的煤炭洗選設(shè)施?！?/p>

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