[DOI編號]10.14180/j.cnki.1004-0544.2025.04.009

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-0544（2025）04-0077-10

基金項(xiàng)目：福建省社科基金基地重大項(xiàng)目“黨的自我革命制度規(guī)范體系研究\"（FJ2023JDZ001）；中國博士后科學(xué)基金第74批面上資助項(xiàng)目“黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度研究\"（2023M742912）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)“新時(shí)代完善大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局的重大理論和實(shí)踐問題研究\"（NZ2024054）。

一、問題的提出

黨內(nèi)法規(guī)備案審查是中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)文本及其制定活動(dòng)與權(quán)力運(yùn)行的審查監(jiān)督，以維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和統(tǒng)一性，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接協(xié)調(diào)的重要制度安排。黨的二十大報(bào)告明確提出，要“完善和加強(qiáng)備案審查制度”，這就為新征程上加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)設(shè)定了目標(biāo)任務(wù)。推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)，其中一項(xiàng)關(guān)鍵工作是深化對黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的學(xué)理研究，從而為指導(dǎo)相關(guān)實(shí)踐提供理論支撐。

學(xué)界既有研究主要聚焦對黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度及其實(shí)踐面向進(jìn)行理論探索，重點(diǎn)探討了黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的功能、內(nèi)容、機(jī)制、實(shí)踐等議題，為我們認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度提供了理論資源，但仍有可深化的空間。一方面，現(xiàn)有關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的研究，大多被置于推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一、促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接協(xié)調(diào)等議題中，作為所討論議題的一部分受到關(guān)注，而針對黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的專門化系統(tǒng)化研究相對較少；另一方面，當(dāng)前研究多從規(guī)范視角對黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度展開法學(xué)意義上的分析，較少從歷史視角探索黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的歷史生成與演進(jìn)歷程，進(jìn)而思考備案審查制度在不同歷史時(shí)期的樣態(tài)呈現(xiàn)與演進(jìn)規(guī)律。

任何治理活動(dòng)的背后都有一套穩(wěn)定的規(guī)則在其中運(yùn)作并發(fā)揮作用，而這些規(guī)則具有歷史底蘊(yùn)。制度是特定歷史發(fā)展的產(chǎn)物，不同歷史時(shí)期的制度實(shí)踐為某方面特定制度的最終形成提供了穩(wěn)定資源與基礎(chǔ)，并實(shí)現(xiàn)了對后者運(yùn)行理念與方式的持續(xù)影響和塑造，其中蘊(yùn)含主導(dǎo)這一制度演進(jìn)的多重邏輯及其互動(dòng)。因此，本文擬立足歷史視角，運(yùn)用歷史制度主義理論框架，探討黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度演進(jìn)與治理轉(zhuǎn)型，通過呈現(xiàn)不同歷史時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)的演進(jìn)圖景，揭示制度演進(jìn)在治理層面蘊(yùn)含的轉(zhuǎn)型邏輯。這將為深入認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度提供新的視角和進(jìn)路。

二、歷史制度主義的分析框架

歷史制度主義是20世紀(jì)80年代以來西方政治學(xué)界興起的新制度主義中具有較大影響的一種流派和制度分析范式，它與行為主義和理性選擇主義一道構(gòu)成當(dāng)代西方政治學(xué)的三大基本研究范式。歷史制度主義主張將制度分析納人歷史考察的動(dòng)態(tài)進(jìn)程，通過回溯制度演進(jìn)的時(shí)間線索和歷史脈絡(luò)，探索制度發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，包括揭示制度創(chuàng)設(shè)、維系與變遷的機(jī)制和動(dòng)力來源，以及制度生成和定型中的路徑依賴現(xiàn)象。歷史提供了有效觀察的視角。歷史制度主義非常重視從時(shí)間維度探索制度生成演化過程中的各種因果聯(lián)系與邏輯規(guī)律。在歷史制度主義看來，研究制度時(shí)，如果不去追尋制度發(fā)展的歷史基礎(chǔ)，就難以了解制度之所以存在的理由。歷史制度主義提供了一個(gè)重要的制度分析視角與理論工具，即路徑依賴。路徑依賴是指“歷史上某一時(shí)間已經(jīng)發(fā)生的事件將影響其后發(fā)生的一系列事件\"？。路徑依賴形象描述與解釋了制度歷史演進(jìn)中所呈現(xiàn)的某種穩(wěn)定延續(xù)性影響，即不同制度間存在前后延續(xù)與影響關(guān)系，一種制度一旦形成，會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，就像進(jìn)入一種特定的路徑，制度變遷只能按照既定路徑走下去。由于受慣性與傳統(tǒng)、治理穩(wěn)定性與有效性、制度認(rèn)同和環(huán)境、成本收益與經(jīng)濟(jì)理性等因素影響，舊有的制度實(shí)踐會(huì)隨著時(shí)間推移而呈現(xiàn)出持續(xù)自我強(qiáng)化與維持的現(xiàn)象，即便新制度產(chǎn)生后，也會(huì)一定程度吸納和體現(xiàn)舊制度的某些成分。

與此同時(shí)，歷史制度主義關(guān)注到，制度變遷的運(yùn)動(dòng)來自環(huán)境變遷提供的機(jī)會(huì)和可能，新的社會(huì)環(huán)境對舊制度提出了較為迫切的變革需求，并為新制度的產(chǎn)生帶來了新的機(jī)會(huì)?；诖?，歷史制度主義進(jìn)一步認(rèn)為，制度演進(jìn)中不僅存在著路徑依賴現(xiàn)象，還存在著引發(fā)新舊制度交替的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。所謂關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，具體指“歷史發(fā)展中的某一重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在這一節(jié)點(diǎn)上，政治沖突中的主導(dǎo)一方或制度設(shè)計(jì)者們的某一重要決策直接決定了下一階段政治發(fā)展的方向和道路\"。關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)理論揭示了引發(fā)制度變遷與新舊制度交替的社會(huì)環(huán)境基礎(chǔ)，推動(dòng)制度發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。

本文尋求借助歷史制度主義的分析框架，為黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的演進(jìn)過程提供理論解釋，揭示其中的邏輯規(guī)律。這主要涉及三方面努力：一是將路徑依賴?yán)碚撨\(yùn)用于黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)歷史過程的分析，揭示功能性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)中某些穩(wěn)定不變的傳統(tǒng)與目標(biāo)，在規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)中得以維持、延續(xù)與強(qiáng)化；二是將關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)理論運(yùn)用于黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)歷史過程的分析，揭示從功能性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度到規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度轉(zhuǎn)向的時(shí)間節(jié)點(diǎn)及其社會(huì)環(huán)境基礎(chǔ)；三是從歷史制度主義視角整體觀察黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)的歷史過程，揭示制度演進(jìn)蘊(yùn)含的治理轉(zhuǎn)型邏輯與規(guī)律。

三、歷史制度主義視域下黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度演進(jìn)

黨內(nèi)法規(guī)一直以來承載著中國共產(chǎn)黨推進(jìn)政策決策，對各方面事務(wù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力與影響力的特定政治功能？。而針對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查監(jiān)督是黨長期堅(jiān)持的一項(xiàng)管黨治黨的工作制度。雖然，規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度是改革開放后才逐步在黨內(nèi)確立的，但這并不意味著在改革開放前的歷史階段就不存在針對黨的政策決策及相關(guān)制度活動(dòng)的審查監(jiān)督制度形式。事實(shí)上，黨內(nèi)監(jiān)督、請示報(bào)告等制度實(shí)踐均發(fā)揮著備案審查的治理功能。而改革開放是一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。以改革開放為分界點(diǎn)，功能性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)逐步向規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)演進(jìn)。其中，功能性包含兩層意涵。一是沒有建立專門的黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度，由其他制度形式承擔(dān)備案審查的治理功能；二是強(qiáng)調(diào)備案審查的功能性效用，將備案審查作為解決黨面臨的各種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完成政黨任務(wù)的有效方式和手段。規(guī)范性同樣包含兩層意涵。一是建立規(guī)范意義上的、專門調(diào)整黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作關(guān)系的制度和程序；二是對黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作的程序化、規(guī)范化、法治化塑造。

（一）改革開放前的功能性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)

黨內(nèi)監(jiān)督與請示報(bào)告是上下級黨組織之間基于監(jiān)督和管理、領(lǐng)導(dǎo)和支配關(guān)系所建立的制度形式。黨內(nèi)監(jiān)督確立了對包括政策制度活動(dòng)在內(nèi)的黨的各方面權(quán)力活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的制度關(guān)系。請示報(bào)告屬于黨內(nèi)監(jiān)督的范疇，表現(xiàn)為下級黨組織主動(dòng)將相關(guān)決策、工作、制度等活動(dòng)信息向上級黨組織報(bào)告并接受監(jiān)督的制度關(guān)系。在革命與建設(shè)時(shí)期，黨通過推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督與請示報(bào)告等功能性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)，尋求發(fā)揮其在統(tǒng)一全黨政策制度活動(dòng)、維護(hù)黨中央權(quán)威方面的保障功能。

1921年，中共一大通過黨的第一部綱領(lǐng)，規(guī)定了中央執(zhí)行委員會(huì)對地方委員會(huì)活動(dòng)及政策的監(jiān)督等內(nèi)容。這里的“監(jiān)督”包含對政策文件進(jìn)行審查。1922年，中共二大制定了黨的第一部章程，第21條規(guī)定，地方執(zhí)行委員會(huì)發(fā)表的言論如果同黨章規(guī)定和中央執(zhí)行委員會(huì)制定的決議案與政策相抵觸的，中央執(zhí)行委員會(huì)將對其進(jìn)行改組。這賦予了中央對地方黨組織政策活動(dòng)進(jìn)行審查和處理的權(quán)力。1923年出臺的《中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》《各區(qū)及各地方應(yīng)每月向中央報(bào)告工作》要求，中央執(zhí)行委員會(huì)派駐地方的中央代表應(yīng)定期向中央報(bào)告所在地政策活動(dòng)與革命組織等情況③，并明確地方有責(zé)任將政治、軍事、黨務(wù)等地方信息向中央寄報(bào)，以便中央及時(shí)了解和掌握各地黨組織發(fā)展和地方軍事行動(dòng)進(jìn)展。1928年，中共六大通過的《組織問題決議案提綱》要求，地方黨部應(yīng)審查各項(xiàng)工作的執(zhí)行情況。同年中央制定的《關(guān)于各省委對中央的報(bào)告大綱》規(guī)定，地方組織單位應(yīng)按要求向中央報(bào)告工作，接受監(jiān)督。1929年，中共六屆二中全會(huì)通過的《組織問題決議案》規(guī)定了兩項(xiàng)落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督的職責(zé)：一是地方委員會(huì)對屬地貫徹執(zhí)行中央指導(dǎo)情況的審查職責(zé)；二是地方黨部向上級機(jī)關(guān)主動(dòng)報(bào)告工作情況的職責(zé)。上述職責(zé)規(guī)定均包含對被監(jiān)督主體制定的政策文件進(jìn)行審查的要求，目的是實(shí)現(xiàn)中央對地方政策的全面掌握，確保全黨步調(diào)一致、行動(dòng)統(tǒng)一。

1931年，中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府頒布《關(guān)于建立報(bào)告制度問題》的通令，要求各級蘇維埃政權(quán)的各項(xiàng)工作應(yīng)按照下級對上級報(bào)告工作的制度、上級對下級檢查工作的制度來開展。雖然該通令是革命政府出臺的法律性文件，但由于國家機(jī)器建立不久，黨內(nèi)事務(wù)與國家事務(wù)重疊交織，報(bào)告制度同樣適用于黨內(nèi)工作領(lǐng)域。1938年，黨中央分別印發(fā)涉及中央委員會(huì)、各級黨部、各級黨委暫行機(jī)構(gòu)的工作規(guī)則和紀(jì)律要求，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對組織工作與政策文件的監(jiān)督。例如《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》規(guī)定各級黨的委員會(huì)、代表大會(huì)、黨員大會(huì)通過的政策文件與制度決議均應(yīng)向上級黨委報(bào)告°。1942年，中央為了統(tǒng)一抗日根據(jù)地的軍事斗爭與政策活動(dòng)，頒布了旨在加強(qiáng)根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范組織關(guān)系的文件，要求各根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及時(shí)向中央請示報(bào)告。新政權(quán)誕生前夕，中央為了穩(wěn)固執(zhí)政基礎(chǔ)，加強(qiáng)黨對各項(xiàng)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在黨內(nèi)正式建立請示報(bào)告制度，并將備案審查作為請示報(bào)告制度的重要內(nèi)容。

新中國成立后至改革開放前，組建新的國家政權(quán)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)法制等社會(huì)主義建設(shè)工作在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下逐步展開。為了實(shí)現(xiàn)對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的有效領(lǐng)導(dǎo)，黨在政務(wù)院及其所屬機(jī)構(gòu)系統(tǒng)、司法系統(tǒng)中統(tǒng)一設(shè)立了黨組。黨組在各自單位系統(tǒng)中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)、決策者角色并享有政策制定權(quán)。黨中央為了強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威與全黨政令統(tǒng)一，要求部門黨組積極主動(dòng)向中央（上級黨組織）報(bào)備相關(guān)工作情況及制度材料。這一時(shí)期出臺的很多黨內(nèi)法規(guī)，均規(guī)定了下級黨組織負(fù)有就重大事項(xiàng)向上級請示報(bào)告工作、報(bào)備政策活動(dòng)的職責(zé)。

（二）改革開放：黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度演進(jìn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)1.法制主義重塑與依法治國方略的提出規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度確立于改革開放時(shí)期。這一時(shí)期黨的重點(diǎn)任務(wù)是實(shí)現(xiàn)黨和國家各層面撥亂反正，推動(dòng)民主法制的恢復(fù)。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)開啟了社會(huì)主義法制建設(shè)新篇章。黨努力將國家重新帶回法制軌道，一場在黨和國家各領(lǐng)域發(fā)動(dòng)的法制化運(yùn)動(dòng)逐步拉開序幕。黨在頂層設(shè)計(jì)上確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制建設(shè)方針，實(shí)現(xiàn)建章立制與國家治理同步推進(jìn)。1979年召開的五屆全國人大二次會(huì)議一天內(nèi)密集審議通過7部法律案，使各領(lǐng)域立法保持高速推進(jìn)態(tài)勢。1982年以后，每年都會(huì)有大量行政規(guī)章出臺，涉及國家治理的各個(gè)領(lǐng)域。實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作有法可依成為這一時(shí)期法制建設(shè)的鮮明特點(diǎn)。

從20世紀(jì)90年代開始，法制建設(shè)逐步向法治建設(shè)邁進(jìn)，依法治國上升為黨治國理政的基本方略。法治是建立在法制所提供的規(guī)范秩序之上的治理模式，其通過塑造法規(guī)范的權(quán)威性以達(dá)至一種善治狀態(tài)或秩序。黨的十五大壁畫了法治建設(shè)新藍(lán)圖，提出要“進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家\"。依法治國致力于實(shí)現(xiàn)包括黨的工作在內(nèi)的國家各項(xiàng)工作規(guī)范化、制度化、法治化。1999年依法治國基本方略被寫入憲法，具有最高法律效力°，法治理念深入人心。依法治國方略的確立對黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度演進(jìn)產(chǎn)生了深刻影響。一是對黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度發(fā)揮法治保障功能提出了更迫切要求。鄧小平指出，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”。黨內(nèi)法規(guī)具有推動(dòng)法律實(shí)施的保障功能，這使其建設(shè)過程同樣被納入法治軌道。要發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)的法治保障功能，關(guān)鍵在于提升黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量及其同國家法律的銜接協(xié)調(diào)性，這函需建立一套專門的備案審查制度來推進(jìn)對黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查。二是對黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作專業(yè)化、程序化、技術(shù)化提出了更高要求。法治強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格程序思維與專業(yè)能力建設(shè)。依法治國包含對執(zhí)政黨的法治要求，這意味著包括備案審查在內(nèi)的各項(xiàng)組織工作都要體現(xiàn)專業(yè)性、程序性、技術(shù)性等法治特征。三是對備案審查工作制度化提出了更高要求。法治的推進(jìn)依托于穩(wěn)定統(tǒng)一的制度。雖然黨內(nèi)監(jiān)督與請示報(bào)告制度一定程度上發(fā)揮著備案審查的治理功能和制度效力，但黨內(nèi)仍然缺少一套調(diào)整備案審查工作關(guān)系、規(guī)定備案審查運(yùn)行程序的專門化制度，使得黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作推進(jìn)的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性較弱。

2.黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的內(nèi)在張力

制度規(guī)則等以特定社會(huì)關(guān)系作為調(diào)整對象的規(guī)范形式，在很多情況下是為了回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題而被制定出來的。黨建立規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度也是為了解決改革開放時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不斷凸顯出的現(xiàn)實(shí)問題。

新中國成立后，黨首先要做的是鞏固政權(quán)、整頓黨組織，并全面控制全國局勢，大力推進(jìn)工業(yè)建設(shè)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為黨的首要工作目標(biāo)？。20世紀(jì)50年代以來，黨的工作重心由政治運(yùn)動(dòng)與階級斗爭轉(zhuǎn)向領(lǐng)導(dǎo)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)，一系列相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，如《關(guān)于進(jìn)一步作好編制地方經(jīng)濟(jì)五年計(jì)劃綱要的工作的指示》（1954年12月）《關(guān)于嚴(yán)格控制基本建設(shè)和掌握必要的機(jī)動(dòng)物資的決定》（1965年3月）《關(guān)于加強(qiáng)對外貿(mào)易工作的通知》（1965年3月）等陸續(xù)出臺。在改革開放的浪潮下，國家經(jīng)濟(jì)體制改革及地方政策試驗(yàn)迅猛推進(jìn)，相應(yīng)領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)數(shù)量呈現(xiàn)較快增長。例如黨領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)工作領(lǐng)域的《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行全民所有制工業(yè)企業(yè)三個(gè)條例的補(bǔ)充通知》（1986年11月）黨領(lǐng)導(dǎo)金融工作領(lǐng)域的《關(guān)于完善金融系統(tǒng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)和改進(jìn)金融系統(tǒng)黨的工作有關(guān)問題的通知》（1998年5月）黨領(lǐng)導(dǎo)國企改革領(lǐng)域的《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》（1999年9月）黨領(lǐng)導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的《制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》（2000年10月）等黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺。隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)數(shù)量的增長，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量問題逐步凸顯出來，函需建立規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量進(jìn)行專門把控。

第一，黨內(nèi)法規(guī)的合法性張力。改革開放初期，中央部委以及地方黨組織通過制定黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域政策活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)方式?jīng)Q定了黨內(nèi)法規(guī)中的政策性規(guī)定或條款在實(shí)施與適用過程中具有“先行先試”的制度功能。實(shí)踐中，地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)活動(dòng)存在過度運(yùn)用中央賦予的政策性權(quán)力，在推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)改革中不適當(dāng)突破法律界限以及中央授權(quán)范圍的問題。從這個(gè)層面來說，函需建立專門化的審查機(jī)制來保證黨內(nèi)法規(guī)的合法性，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)既滿足合法性要求，又能確保特定情況下，包含改革政策的黨內(nèi)法規(guī)對法律的突破具有適當(dāng)性、正當(dāng)性與合理性。

第二，黨內(nèi)法規(guī)的合規(guī)性張力。改革開放時(shí)期，各領(lǐng)域、各層面改革持續(xù)推進(jìn)。在缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)的改革領(lǐng)域，中央試圖讓地方通過“先行先試”的政策試驗(yàn)以積累經(jīng)驗(yàn)并加以制度化。這一時(shí)期，地方在諸多領(lǐng)域掌握因地制宜的政策制定權(quán)。中央鼓勵(lì)地方在經(jīng)濟(jì)改革、政策試驗(yàn)、制度創(chuàng)新方面享有更多自主性，除上述中央授權(quán)的領(lǐng)域可以擁有一定的靈活政策空間外，地方黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)活動(dòng)在其他方面仍須嚴(yán)格同黨章以及中央黨內(nèi)法規(guī)保持一致。為了維護(hù)以黨中央為核心的領(lǐng)導(dǎo)體制，確保全黨政策制度活動(dòng)的統(tǒng)一性，防止地方黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)偏離中央的制度要求，提升黨內(nèi)法規(guī)的合規(guī)性，函須專門建立一套為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)提供穩(wěn)定保障的黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度。

第三，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性張力。改革開放初期，為了有效發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對國家法制實(shí)施與黨依法執(zhí)政治國的法治保障作用，我們黨在這一時(shí)期制定出臺了數(shù)量龐大的黨內(nèi)法規(guī)，不僅包括中央層面的黨內(nèi)法規(guī)，還包括地方層面的黨內(nèi)法規(guī)，很多黨內(nèi)法規(guī)還與行政性文件交織在一起，呈現(xiàn)不同的制度形態(tài)。隨著越來越多黨內(nèi)法規(guī)被制定出來，部分黨內(nèi)法規(guī)在制度名稱、表達(dá)方式、表述內(nèi)容、制定形式等方面逐步顯現(xiàn)出形式規(guī)范性問題，這削弱了制度的權(quán)威性。因此有必要在黨內(nèi)建立一套專門的規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度，對影響黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性的各類規(guī)范性問題進(jìn)行集中審查與處理。

（三）改革開放以來的規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)

1.1990年：制度初創(chuàng)

1990年，黨首次在黨內(nèi)建立起專門調(diào)整黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作關(guān)系、規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作程序的規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度。初步確立規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度，推動(dòng)備案審查工作建立在穩(wěn)定規(guī)范的程序上，體現(xiàn)了黨尋求在法治軌道上推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，提升備案審查工作制度化、程序化與規(guī)范化水平的法治努力?！饵h內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（1990年7月）是黨內(nèi)第一部專門規(guī)定備案制度的黨內(nèi)法規(guī)。它分別在第22、29條（第四款）明確中央部委與省級黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)向中央備案的職責(zé)此后，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》（1990年11月），初步確立了規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的框架。通知中的“備案工作”包含有審查的意思，但是因?yàn)橐?guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度初步創(chuàng)立，除了對備案程序作出較粗略規(guī)定外，沒能從規(guī)范層面確立起關(guān)于審查程序的制度安排。

《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》初步明確了黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度適用的主體范圍和要求，涉及中央紀(jì)委、中央部委、省級黨委等享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨組織。上述黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)被要求向黨中央備案，以接受審查。《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》規(guī)定了備案工作的運(yùn)行機(jī)制，主要包括備案責(zé)任主體、備案材料及其完備性、備案審查溯及力與補(bǔ)充備案程序、目錄報(bào)送程序等內(nèi)容。上述規(guī)定大體明確了黨內(nèi)法規(guī)備案工作流程，實(shí)現(xiàn)了對相關(guān)工作的制度化、程序化塑造。然而，由于規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)才剛起步，整個(gè)制度在程序設(shè)置的全面性、內(nèi)容規(guī)定的健全性、規(guī)范實(shí)施的可操作性、制度結(jié)構(gòu)的完備性等方面均有所缺失，沒有規(guī)定審查、處理程序等內(nèi)容，這削弱了制度的實(shí)施效果。無論是《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》還是《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》，都難以為黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供全面的制度依據(jù)和支撐。

2.2012年：制度定型

2012年6月，黨中央根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012年5月）第30條的規(guī)定，在1990年兩部法規(guī)文件基礎(chǔ)上，制定出臺《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（以下簡稱“《備案規(guī)定》”），標(biāo)志著規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)取得新進(jìn)展，備案審查制度逐步走向成熟定型。相較于1990年的制度規(guī)定，《備案規(guī)定》不僅著眼于塑造黨內(nèi)法規(guī)備案工作的程序規(guī)范性，同時(shí)還對備案審查制度的制定意圖、主體范圍、備案對象、備案原則、工作機(jī)構(gòu)、審查標(biāo)準(zhǔn)、銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制、審查與處理程序等內(nèi)容作了較為全面的規(guī)定，整體奠定了規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的基本框架。

《備案規(guī)定》明確了黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的制定宗旨和目的，以及規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)所服務(wù)的治理目標(biāo)，即提高備案工作的規(guī)范性，保證黨內(nèi)法規(guī)同黨章以及黨的政策、國家法律法規(guī)的一致性，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。在備案工作層面，《備案規(guī)定》通過列舉負(fù)面清單的方式確定了黨內(nèi)法規(guī)備案的范圍。“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的備案審查工作原則也在《備案規(guī)定》中被明確下來，同時(shí)還規(guī)定了負(fù)責(zé)具體辦理黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作事務(wù)的責(zé)任單位。《備案規(guī)定》首次明確了審查內(nèi)容，涉及合法合規(guī)性審查、政治性審查、規(guī)范性審查等。此外，《備案規(guī)定》還建立了審查與處理程序機(jī)制、考核激勵(lì)機(jī)制、銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制等一系列工作機(jī)制。

3.2019年：制度完善

2019年，黨中央根據(jù)黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度實(shí)施面臨的新情況新問題，在2012年《備案規(guī)定》的基礎(chǔ)上修訂出臺了《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱“《備案審查規(guī)定》”）。相較于《備案規(guī)定》，《備案審查規(guī)定》的內(nèi)容更加完善。

一是制度結(jié)構(gòu)的完善?！秱浒笇彶橐?guī)定》將黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的結(jié)構(gòu)科學(xué)劃分為七部分，包括總則、主體、報(bào)備、審查、處理、保障與監(jiān)督、附則等章節(jié)，通過章、條、款、項(xiàng)等結(jié)構(gòu)要素予以排列組合，不同章節(jié)分別對應(yīng)備案審查所遵循的實(shí)體與程序要求，相較于《備案規(guī)定》更具科學(xué)性與條理性。二是指導(dǎo)原則的細(xì)化。在《備案規(guī)定》確立的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”原則基礎(chǔ)上，《備案審查規(guī)定》對每項(xiàng)原則的適用條件與場景均作出具體規(guī)定，提升了指導(dǎo)原則的可操作性。三是責(zé)任機(jī)制的建立?！秱浒笇彶橐?guī)定》通過建立責(zé)任機(jī)制，設(shè)置主體責(zé)任、牽頭責(zé)任、統(tǒng)籌責(zé)任、配合責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等內(nèi)容，明確了不同主體在備案審查工作中所承擔(dān)的職責(zé)。四是備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的完善?！秱浒笇彶橐?guī)定》豐富了備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的內(nèi)容，規(guī)定了審查監(jiān)督、征求意見、會(huì)商研究等運(yùn)作機(jī)制和模式。五是審查內(nèi)容的優(yōu)化?！秱浒笇彶橐?guī)定》通過建立以政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查、創(chuàng)新性審查為內(nèi)容的審查標(biāo)準(zhǔn)體系，對審查內(nèi)容進(jìn)行類型化建構(gòu)與系統(tǒng)化塑造，有力提升了黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作的統(tǒng)一性與有效性。六是處理程序的細(xì)化?！秱浒笇彶橐?guī)定》進(jìn)一步細(xì)化了對不同問題情形的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及處理程序，推進(jìn)備案審查工作程序持續(xù)健全。七是問責(zé)機(jī)制的建立。為增強(qiáng)備案審查制度的執(zhí)行力與實(shí)效性，《備案審查規(guī)定》通過建立問責(zé)機(jī)制，明確政治責(zé)任、報(bào)備責(zé)任、審查責(zé)任等不同責(zé)任類型及追責(zé)情形，為增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的實(shí)施效能提供有力保障。

規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作邁入規(guī)范化、程序化、法治化軌道。但既往的路徑依賴能夠?qū)χ贫妊葸M(jìn)形成約束，促使功能性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度所確立的目標(biāo)與傳統(tǒng)在規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度中得到體現(xiàn)、維持與強(qiáng)化。如《備案規(guī)定》第1條明確指出，黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度具有保證黨內(nèi)法規(guī)同黨的理論路線、方針政策相一致的治理功能?！秱浒笇彶橐?guī)定》第1條也明確提出，黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度力求維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性與權(quán)威性。其根本目標(biāo)是保障中央令行禁止和政令暢通，保證建章立制同黨中央決策部署始終保持高度一致。與此同時(shí)，規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度還設(shè)定了政治性審查的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，并在實(shí)踐中將推進(jìn)政治性審查作為黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作的首要任務(wù)，不斷強(qiáng)化備案審查維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治功能

四、黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)的治理轉(zhuǎn)型邏輯

改革開放后，黨逐步將備案審查功能從黨內(nèi)監(jiān)督與請示報(bào)告制度中分離出來，對備案審查工作專門作出細(xì)化規(guī)定，建立起規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度。而原有黨內(nèi)監(jiān)督與請示報(bào)告的制度安排只在位階層面起到對規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的抽象確認(rèn)作用。改革開放這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)提供了推動(dòng)備案審查制度發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變的社會(huì)環(huán)境。通過觀察不同歷史階段和時(shí)間節(jié)點(diǎn)黨內(nèi)法規(guī)備案審查的制度演進(jìn)，能夠揭示制度演進(jìn)背后的治理轉(zhuǎn)型邏輯。

（一）從政治治理向政法協(xié)同治理轉(zhuǎn)型

黨內(nèi)法規(guī)備案審查的制度演進(jìn)蘊(yùn)含從政治治理向政法協(xié)同治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯。在革命與建設(shè)時(shí)期，黨內(nèi)監(jiān)督與請示報(bào)告制度建設(shè)事實(shí)上發(fā)揮了備案審查的部分治理功能。這一時(shí)期，包括黨內(nèi)監(jiān)督與請示報(bào)告制度在內(nèi)的黨的紀(jì)律以及黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，均是為了加強(qiáng)黨中央權(quán)威與全面領(lǐng)導(dǎo)，便于中央對地方制度信息的全面掌握，統(tǒng)一全黨革命行動(dòng)與政權(quán)建設(shè)活動(dòng)所作的制度安排。黨內(nèi)監(jiān)督與請示報(bào)告制度的核心運(yùn)作塑造了備案審查的政治治理邏輯，具體表現(xiàn)在中央對地方、上級對下級的政策制度活動(dòng)進(jìn)行審查監(jiān)督，地方向中央、下級向上級報(bào)告重大政策制度活動(dòng)情況，其實(shí)質(zhì)是自下而上建構(gòu)政治權(quán)威與服從關(guān)系的制度過程。政治治理關(guān)注制度行動(dòng)背后的政治意志與政治目標(biāo)，是由組織內(nèi)部縱向權(quán)力體系、科層機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所建構(gòu)起來的治理機(jī)制③。功能性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)致力于維系黨的政策統(tǒng)一性。在革命時(shí)期，能否統(tǒng)一各級黨組織、革命根據(jù)地的政策行動(dòng)決定革命成敗。毛澤東曾提出“制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”的要求？。黨內(nèi)法規(guī)備案審查被賦予功能性意義，無論是黨內(nèi)監(jiān)督還是請示報(bào)告，均將塑造統(tǒng)一性作為目標(biāo)追求。

黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是政治監(jiān)督，請示報(bào)告也是一項(xiàng)對上負(fù)責(zé)的政治工作。黨內(nèi)監(jiān)督與請示報(bào)告制度為實(shí)現(xiàn)革命自標(biāo)和不同階段政治任務(wù)提供了保障。中央黨組織對地方黨組織、上級黨組織對下級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)直接產(chǎn)生了審查與報(bào)告關(guān)系。審查屬于黨內(nèi)監(jiān)督的運(yùn)作方式之一，針對被審查主體的各項(xiàng)工作和決策活動(dòng)，其中就包括對政策制度文件的備案審查。報(bào)告強(qiáng)調(diào)組織工作上的忠誠與服從，要求下級黨組織忠實(shí)主動(dòng)向上級黨組織報(bào)告工作、報(bào)備文件，并接受監(jiān)督。改革開放前，黨內(nèi)法規(guī)備案審查作為黨內(nèi)監(jiān)督與請示報(bào)告工作的一部分，始終發(fā)揮著維護(hù)以黨中央為核心的領(lǐng)導(dǎo)體制的政治保障作用。改革開放后，國家被重新拉回到法治軌道，恢復(fù)與健全法制、推動(dòng)依法治國成為黨和國家的中心工作。國家法治建設(shè)對黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)產(chǎn)生了深刻影響，直接推動(dòng)規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的確立，實(shí)現(xiàn)對黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作的制度化、規(guī)范化、法治化塑造。

社會(huì)環(huán)境的變遷為制度演進(jìn)提供空間，盡管如此，在路徑依賴的影響和約束下，黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度演進(jìn)仍存在固有的邊界。以推動(dòng)各領(lǐng)域制度化建設(shè)與依法治國、回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)內(nèi)在張力為目標(biāo)的法治改革，并未拋棄過往黨內(nèi)法規(guī)備案審查的功能性目標(biāo)與實(shí)踐傳統(tǒng)，而是將備案審查的功能性目標(biāo)融入規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度及其實(shí)踐中，推動(dòng)政治目標(biāo)和法治目標(biāo)的有效整合與協(xié)同互動(dòng)。例如，《備案審查規(guī)定》第1條明確了黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度具有規(guī)范備案審查工作，維護(hù)黨的政策統(tǒng)一性與權(quán)威性的雙重功能。一方面，規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)著眼于強(qiáng)化對備案審查工作的法治化約束；另一方面，規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)又以保證“兩個(gè)維護(hù)”的政治要求有效落實(shí)為核心任務(wù)，在確保建章立制始終同黨中央保持一致性的同時(shí)，切實(shí)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（二）從綜合治理向?qū)ｉT治理轉(zhuǎn)型

從功能性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度到規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度，制度演進(jìn)的背后蘊(yùn)含由綜合治理向?qū)ｉT治理的轉(zhuǎn)型邏輯。綜合治理不是多元治理理念、治理主體、治理手段相融貫的多中心主義治理模式，而是建立在一套相對穩(wěn)定的制度與理念上的，通過采取不同實(shí)現(xiàn)方式，對多方面事務(wù)或多個(gè)目標(biāo)進(jìn)行集中化、綜合化治理的機(jī)制與模式。綜合治理使某一項(xiàng)制度被賦予多種功能，并可以根據(jù)需要靈活實(shí)現(xiàn)不同治理功能和制度目標(biāo)。例如，黨內(nèi)監(jiān)督制度關(guān)注權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)作，根本目的是維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。而推動(dòng)權(quán)力監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)機(jī)制涉及方方面面。根據(jù)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第5條規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容包括黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的遵守情況、維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和落實(shí)黨的理論路線和方針政策情況、堅(jiān)持民主集中制情況、嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律與規(guī)矩情況、作風(fēng)建設(shè)情況、干部選拔情況、廉潔用權(quán)情況、完成黨中央部署任務(wù)情況等?？梢钥吹?，黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)域非常廣泛，綜合了黨組織政策制度活動(dòng)的合法合規(guī)性、黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的有效性、黨的紀(jì)律和規(guī)矩的嚴(yán)明性、黨的作風(fēng)與干部管理的嚴(yán)格性等各方面內(nèi)容。

黨綜合運(yùn)用多種治理機(jī)制推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督的制度實(shí)踐，綜合治理邏輯貫穿黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)始終。這意味著在不同時(shí)期，黨內(nèi)監(jiān)督均圍繞著鞏固黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的核心主題，通過綜合運(yùn)用不同的機(jī)制來加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督制約，從而實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)。包括加強(qiáng)黨中央領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督的請示報(bào)告機(jī)制、對各級黨組織工作活動(dòng)和全體黨員行為進(jìn)行監(jiān)督的紀(jì)律檢查機(jī)制與巡視巡察機(jī)制、針對黨的政策制度活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的備案審查機(jī)制等，都屬于黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)踐內(nèi)容與表現(xiàn)形式。這也決定了黨內(nèi)監(jiān)督制度很難對包括黨內(nèi)法規(guī)備案審查在內(nèi)的各項(xiàng)機(jī)制及程序作出細(xì)致規(guī)定，推進(jìn)相關(guān)治理活動(dòng)更多依托于經(jīng)驗(yàn)傳統(tǒng)或制度建設(shè)的專門化努力。改革開放時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作逐漸從黨內(nèi)監(jiān)督與請示報(bào)告工作中獨(dú)立出來，黨通過確立規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度實(shí)現(xiàn)對備案審查活動(dòng)的專門化建構(gòu)。規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)蘊(yùn)含專門治理邏輯，而黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)經(jīng)歷了從綜合治理向?qū)ｉT治理的轉(zhuǎn)型，被認(rèn)為是改革開放時(shí)期法治實(shí)踐推動(dòng)的結(jié)果。

改革開放這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)將法治帶人黨和國家建設(shè)軌道，依法治國方略的實(shí)施帶來了專業(yè)化、程序化需要，這促成黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)由綜合治理向?qū)ｉT治理轉(zhuǎn)型。改革開放時(shí)期，加強(qiáng)法治建設(shè)成為時(shí)代主題，各領(lǐng)域在逐步實(shí)現(xiàn)有規(guī)可依的同時(shí)，相關(guān)治理活動(dòng)的程序規(guī)范性與專業(yè)技術(shù)性也得到提升。例如在干部隊(duì)伍建設(shè)領(lǐng)域，改革開放后黨加強(qiáng)干部管理與隊(duì)伍建設(shè)沿著一條從總體支配到技術(shù)與專業(yè)治理的發(fā)展路徑，中央在推進(jìn)干部隊(duì)伍建設(shè)過程中確立干部“四化”標(biāo)準(zhǔn)，以及公務(wù)員制度體系。“中國的行政體制在改革之初就已經(jīng)具有韋伯所謂‘科層制”的某些基本特征：行政官員均受過嚴(yán)格的專業(yè)訓(xùn)練并具備豐富的行政經(jīng)驗(yàn)，任期固定、職責(zé)明確；行政機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)合理、分工明確、具有嚴(yán)格的職位等級結(jié)構(gòu)和服從關(guān)系；行政機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)技術(shù)化、形式化規(guī)則的約束和嚴(yán)格按照程序辦事的規(guī)范。\"專門治理具有程序規(guī)范性與專業(yè)技術(shù)性等基本特征，其與黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)相結(jié)合，為黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作提供指引和相對穩(wěn)定、規(guī)范的程序，以及一批嚴(yán)格依照程序?qū)ｉT從事備案審查工作的專業(yè)型官員。黨將備案審查功能從黨內(nèi)監(jiān)督與請示報(bào)告制度中分離出來，通過制度化建設(shè)與專門化改造，以更好適應(yīng)改革開放以來社會(huì)環(huán)境的變化與法治建設(shè)的需要。

（三）從法制主義向法治主義轉(zhuǎn)型

規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)的演進(jìn)過程，在治理價(jià)值導(dǎo)向?qū)用嫣N(yùn)含從法制主義向法治主義的轉(zhuǎn)型邏輯。法制主義主張國家治理的首要目標(biāo)是健全法制體系，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作有法可依。改革開放后，黨和國家中心工作聚焦法制建設(shè)，中央確立“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制建設(shè)十六字方針，將推動(dòng)各領(lǐng)域法制建設(shè)作為基本任務(wù)。這種法制主義理念對推進(jìn)黨的各項(xiàng)工作與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)產(chǎn)生了影響?！斑M(jìn)入改革開放新時(shí)期，我們黨不斷加強(qiáng)和改進(jìn)對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，把依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確立為黨治國理政的基本方式，更加注重把黨的各項(xiàng)工作納入黨內(nèi)法規(guī)制度軌道，推動(dòng)社會(huì)主義法治建設(shè)取得重大成就。\"受法制主義理念影響，這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)備案審查領(lǐng)域逐步確立起專門化的制度安排。黨的十八大以后，隨著法制建設(shè)持續(xù)深化，黨對依法治國的理解更加深人，并確立了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治建設(shè)新十六字方針，法治建設(shè)邁人新的歷史階段。從“有法可依”到“科學(xué)立法”，政策表述的變化蘊(yùn)含治理理念由法制主義向法治主義轉(zhuǎn)型的邏輯。法治主義倡導(dǎo)在追求法制目標(biāo)的同時(shí)，關(guān)注制度的內(nèi)在方面，包括制度的科學(xué)性、實(shí)效性，以及制度所傳遞出的法治價(jià)值，即一套科學(xué)的制度規(guī)范不僅應(yīng)具有形式規(guī)范性、內(nèi)容完備性、程序清晰性等要素，還應(yīng)兼具可操作性與實(shí)效性。同時(shí)，法治主義強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)應(yīng)保持對于維護(hù)法治權(quán)威的實(shí)踐關(guān)切。改革開放后，規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)分別受法制主義與法治主義理念的影響。其中，法制主義理念主導(dǎo)了規(guī)范性黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度初創(chuàng)的過程。

1990年，黨通過出臺《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》，初步確立專門的備案審查制度。雖然剛建立的黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度存在諸多問題，但作為推動(dòng)備案審查工作制度化的重要嘗試，備案審查制度建設(shè)仍然在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作規(guī)范化與有規(guī)可依方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。黨的十八大以后，黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度經(jīng)歷兩次較大幅度的調(diào)整，治理理念呈現(xiàn)出向法治主義轉(zhuǎn)變的趨勢，即黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度建設(shè)不只滿足于有規(guī)可依，而且力求提升制度的法治效能。這體現(xiàn)在：（1）確立了較完備的程序機(jī)制，明確了備案、審查、處理以及保障等在內(nèi)的工作程序，并隨著備案審查實(shí)踐的深入而不斷細(xì)化與健全，有助于提升黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作的科學(xué)性與規(guī)范性。（2）增加了審查原則、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查過程中征求意見、審查處理等內(nèi)容，確保黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的可操作性與實(shí)效性，為提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。（3）增添了合法性審查、備案審查銜接聯(lián)動(dòng)等機(jī)制內(nèi)容，提升了黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度維護(hù)法治統(tǒng)一的法治保障功能。

責(zé)任編輯 楊幸 技術(shù)編輯 王文浩