向改革要?jiǎng)恿?，以改革增活?/h1>
2025-05-13 00:00:00錢敏
人民周刊 2025年6期 關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)
2025年3月5日，國務(wù)院總理李強(qiáng)向十四屆全國人大三次會(huì)議作政府工作報(bào)告，其中“改革”一詞出現(xiàn)40余次，成為特別重要的關(guān)鍵詞。向改革要?jiǎng)恿?，以改革增活力。今年的政府工作?bào)告首次提出“更加積極的財(cái)政政策”，至此，已經(jīng)連續(xù)實(shí)施14年的“穩(wěn)健的貨幣政策”被調(diào)整為“適度寬松的貨幣政策”。
創(chuàng)新求變是今年政府工作報(bào)告的一大亮點(diǎn)，除上述顯著變化外，宏觀調(diào)控方面也有不少創(chuàng)新。在同日舉行的國新辦吹風(fēng)會(huì)上，政府工作報(bào)告起草組成員、國務(wù)院研究室副主任陳昌盛介紹了有關(guān)情況。比如，打破“消費(fèi)是慢變量”的常規(guī)，把提振消費(fèi)放在更加突出的位置，強(qiáng)調(diào)促消費(fèi)和擴(kuò)投資之間要形成互動(dòng)；首次把穩(wěn)住樓市股市寫進(jìn)總體要求；強(qiáng)調(diào)推動(dòng)更多資金資源“投資于人”、服務(wù)于民生等。為何推出這些創(chuàng)新舉措？究其目的，都是通過形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善的良性循環(huán)，以更好促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。
為方便讀者更好理解政府工作報(bào)告，圍繞以上創(chuàng)新求變的亮點(diǎn)，本刊約請(qǐng)四位經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專家學(xué)者進(jìn)行了深入解讀。
記者：今年的政府工作報(bào)告首次提出“更加積極的財(cái)政政策”，將連續(xù)實(shí)施14年的“穩(wěn)健的貨幣政策”調(diào)整為“適度寬松的貨幣政策”。您認(rèn)為之所以做出這樣的安排，是基于怎樣的考量，又將產(chǎn)生怎樣的積極影響？
中國財(cái)政科學(xué)研究院原院長、全國政協(xié)委員劉尚希：在當(dāng)前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，同時(shí)也蘊(yùn)含著巨大潛力。今年政府工作報(bào)告中“更加積極的財(cái)政政策”與“適度寬松的貨幣政策”的提出，是暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)、謀求長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵舉措，對(duì)于釋放經(jīng)濟(jì)增長潛力、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性、化解結(jié)構(gòu)性矛盾和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)意義深遠(yuǎn)。
我國經(jīng)濟(jì)增速存在“倒掛”現(xiàn)象，名義增速低于實(shí)際增速，這一情況2023年出現(xiàn)并延續(xù)至2024年，如2024年實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速5%，名義增速僅4.2%。這種背離常態(tài)的增速使得我國的經(jīng)濟(jì)潛力難以充分釋放，財(cái)富價(jià)值面臨貶值風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引發(fā)微觀感受帶來的溫差，影響政府收入、居民收入和企業(yè)利潤，不利于經(jīng)濟(jì)行為主體的擴(kuò)張。雖然2024年經(jīng)過努力實(shí)現(xiàn)了5%的經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)，但要站穩(wěn)5%這個(gè)臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)2025年的增長目標(biāo)并非易事，經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。對(duì)比潛在增速（5%—6%）和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)所需的增速，現(xiàn)實(shí)增速仍有差距，需要宏觀政策更加積極有為，持續(xù)發(fā)力、給力。
同時(shí)，我國面臨內(nèi)需不足和外循環(huán)路徑依賴的問題。內(nèi)需方面，居民消費(fèi)率和最終消費(fèi)率較低，在211個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名靠后，投資盈利困難，消費(fèi)與投資相互制約。外循環(huán)上，我國貨物貿(mào)易量大，但對(duì)外部需求依賴嚴(yán)重，且面臨貿(mào)易環(huán)境惡化、全球經(jīng)濟(jì)增長下滑的困境，制造業(yè)產(chǎn)能消化壓力巨大。此外，青年失業(yè)率偏高，社會(huì)轉(zhuǎn)型滯后于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不匹配，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也對(duì)青年就業(yè)和內(nèi)需擴(kuò)大產(chǎn)生不利影響。
面對(duì)上述這些問題，“更加積極的財(cái)政政策”和“適度寬松的貨幣政策”協(xié)同發(fā)力，有助于釋放經(jīng)濟(jì)增長潛力。積極的財(cái)政政策通過加大赤字規(guī)模、發(fā)行超長期特別國債和增加地方政府專項(xiàng)債，直接投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生領(lǐng)域。這不僅創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還可改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬件條件，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。適度寬松的貨幣政策通過降準(zhǔn)降息，降低企業(yè)融資成本，激發(fā)企業(yè)投資活力，為企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)、技術(shù)創(chuàng)新提供資金支持，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。
在增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性上，兩種政策也發(fā)揮著重要作用。積極的財(cái)政政策加大對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的投入，完善社會(huì)保障體系，增強(qiáng)居民消費(fèi)信心，提升消費(fèi)能力，穩(wěn)定國內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)，減少經(jīng)濟(jì)對(duì)外需的依賴。適度寬松的貨幣政策保持流動(dòng)性充裕，為金融市場(chǎng)提供穩(wěn)定的資金支持，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，避免因資金緊張引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定。
為化解多年積累的結(jié)構(gòu)性矛盾，積極的財(cái)政政策引導(dǎo)資金流向新興產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，助力我國制造業(yè)向全球價(jià)值鏈高端邁進(jìn)。適度寬松的貨幣政策通過信貸政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中小企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)的支持，緩解中小企業(yè)融資難、融資貴問題，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)。
從應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的角度來看，積極的財(cái)政政策在化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上成效顯著。通過專項(xiàng)債置換隱性債務(wù)，緩解了地方政府流動(dòng)性緊張，降低了還債和付息壓力，保障了地方“三保”支出。適度寬松的貨幣政策通過穩(wěn)定資產(chǎn)價(jià)格，如穩(wěn)定股市和樓市，防止資產(chǎn)價(jià)格過度下跌引發(fā)的連鎖反應(yīng)，降低金融風(fēng)險(xiǎn)。
“更加積極的財(cái)政政策”與“適度寬松的貨幣政策”的調(diào)整，是基于我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)狀況的精準(zhǔn)決策。在未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，需持續(xù)發(fā)揮這兩項(xiàng)政策的協(xié)同效應(yīng)，進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)增長潛力、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性、化解結(jié)構(gòu)性矛盾，有效應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
記者：今年的宏觀調(diào)控將推出一些創(chuàng)新舉措，比如，打破“消費(fèi)是慢變量”的常規(guī)，把提振消費(fèi)放在更加突出的位置，強(qiáng)調(diào)促消費(fèi)和擴(kuò)投資之間要形成互動(dòng)。請(qǐng)問，在新形勢(shì)下，應(yīng)該如何正確看待促消費(fèi)和擴(kuò)投資之間的關(guān)系？
興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委：促消費(fèi)和擴(kuò)投資之間是相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)的關(guān)系。從消費(fèi)對(duì)投資的作用來看，消費(fèi)是投資的目的和動(dòng)力，是有效投資的保障。投資的目的是通過擴(kuò)大生產(chǎn)、研發(fā)創(chuàng)新等方式滿足消費(fèi)端的有效需求，最終獲得一定的收益。而消費(fèi)需求的增長也將激勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大投資，以及開展研發(fā)創(chuàng)新以滿足消費(fèi)端涌現(xiàn)的新需求。我國新能源汽車技術(shù)之所以能夠領(lǐng)先全球，離不開國內(nèi)龐大汽車消費(fèi)市場(chǎng)帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，降低了生產(chǎn)與創(chuàng)新的邊際成本。從投資對(duì)消費(fèi)的作用來看，投資是消費(fèi)的供給來源，也是促進(jìn)消費(fèi)的重要工具。一方面，擴(kuò)大投資能夠?yàn)橄M(fèi)者提供充分的商品和服務(wù)供給，創(chuàng)新型投資帶來的新型供給也會(huì)為消費(fèi)帶來新的增長點(diǎn)；另一方面，擴(kuò)大投資能夠拉動(dòng)需求、創(chuàng)造就業(yè)，從而增加居民收入、擴(kuò)大居民消費(fèi)。因此，促消費(fèi)和擴(kuò)投資能夠通過消費(fèi)和投資之間的相互作用關(guān)系，形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)，雙輪驅(qū)動(dòng)擴(kuò)大內(nèi)需。
我國以往的經(jīng)濟(jì)增長更多地依靠投資拉動(dòng)，而消費(fèi)在我國經(jīng)濟(jì)中的占比較低。從國際比較來看，根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2023年我國最終消費(fèi)支出占GDP的比重為55.6%，顯著低于美國、德國、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體處于與我國相似發(fā)展階段時(shí)的消費(fèi)占比。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的放緩，基礎(chǔ)設(shè)施投資的增量需求和投資回報(bào)率都在下降，擴(kuò)大消費(fèi)成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要。但我們也應(yīng)該看到，將提振消費(fèi)放在更加突出的位置并不意味著消費(fèi)和投資的此消彼長、相互對(duì)立。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)仍然面臨內(nèi)部有效需求不足、外部不確定性上升的困難和挑戰(zhàn)，居民就業(yè)增收面臨壓力，導(dǎo)致居民消費(fèi)能力和意愿仍顯不足。因此，政府投資作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“壓艙石”，對(duì)需求的拉動(dòng)作用仍然十分重要。而為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長動(dòng)能的轉(zhuǎn)變，政府投資需更多地向優(yōu)結(jié)構(gòu)、促消費(fèi)方面傾斜。
在這一新形勢(shì)下，2025年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加大服務(wù)業(yè)投資力度”，并首次提出“投資于人”。2024年我國固定資產(chǎn)投資中，房地產(chǎn)和廣義基建外的其他服務(wù)業(yè)投資占比為15%，服務(wù)業(yè)投資仍有廣闊增長前景。同時(shí)，我國居民服務(wù)消費(fèi)占比在國際上處于偏低的水平，擴(kuò)大服務(wù)投資也有利于服務(wù)供給提質(zhì)提量，釋放服務(wù)消費(fèi)潛能。“投資于人”則表現(xiàn)出宏觀政策更加強(qiáng)調(diào)民生導(dǎo)向，將更多資金資源從鋼筋水泥引導(dǎo)向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生保障方面，解決居民生活的后顧之憂，從根本上提升居民消費(fèi)意愿。政府工作報(bào)告的表述充分體現(xiàn)了促消費(fèi)和擴(kuò)投資緊密結(jié)合的政策方針，下一階段圍繞打通消費(fèi)和投資循環(huán)渠道的一系列具體政策也將陸續(xù)推出，在消費(fèi)和投資的合力下，我國內(nèi)需增長潛能有望得到有效釋放。
記者：今年的政府工作報(bào)告首次把穩(wěn)住樓市股市寫進(jìn)總體要求，在您看來，這一創(chuàng)新舉措意味著什么，又將對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和老百姓的生活產(chǎn)生怎樣的影響？
國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任楊濤：早在2024年12月9日召開的中共中央政治局會(huì)議上，就首次提出“穩(wěn)住樓市股市”。今年的政府工作報(bào)告再次提出“穩(wěn)住樓市股市”，以及“更大力度促進(jìn)樓市股市健康發(fā)展”，充分體現(xiàn)了宏觀政策與調(diào)控層面的新思路與協(xié)同一致性。
從理論層面看，宏觀政策通常關(guān)注的目標(biāo)有促進(jìn)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長和國際收支平衡。同時(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與資產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)通常相伴而行，也成為當(dāng)代宏觀經(jīng)濟(jì)和貨幣金融理論的重要課題。資產(chǎn)價(jià)格是反映宏觀經(jīng)濟(jì)情況的重要指標(biāo)，而宏觀經(jīng)濟(jì)也在一定程度上影響資產(chǎn)價(jià)格變動(dòng)。由此，在宏觀政策與調(diào)控中如何納入資產(chǎn)價(jià)格，成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。如去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出“探索拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩(wěn)定功能”，其重心也應(yīng)是把資產(chǎn)價(jià)格穩(wěn)定納入貨幣政策調(diào)控范圍。因此，提出“穩(wěn)住樓市股市”也是現(xiàn)代宏觀調(diào)控理論探索與我國實(shí)踐的重要結(jié)合。
從實(shí)踐層面看，“穩(wěn)住樓市股市”從政策層面抓住了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行面臨的核心矛盾。2024年在一系列宏觀政策“組合拳”作用下，全國商品房交易量同比降幅收窄，但仍處于下行區(qū)間。據(jù)中銀證券的研究顯示，2024年我國新房房價(jià)下跌4.5%，二手房下跌7.4%。房地產(chǎn)能否止跌，對(duì)于穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)“大盤”起到關(guān)鍵作用。同時(shí)，2024年A股全年表現(xiàn)良好，但依舊處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程中，歷經(jīng)多年波折的股市運(yùn)行，不僅影響著各類經(jīng)濟(jì)主體的信心，而且對(duì)宏觀金融穩(wěn)定帶來深遠(yuǎn)影響。
從預(yù)期層面看，近年來我國經(jīng)濟(jì)面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，后者更是重中之重。樓市和股市通常作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“風(fēng)向標(biāo)”，對(duì)于社會(huì)預(yù)期具有復(fù)雜的影響。其中，房地產(chǎn)占居民家庭資產(chǎn)的比重較大，能否穩(wěn)定其價(jià)格，對(duì)于居民的資產(chǎn)配置、居住條件改善都具有重要作用。而股市穩(wěn)定的關(guān)鍵是要避免市場(chǎng)出現(xiàn)非理性劇烈震蕩，要著力穩(wěn)資金、穩(wěn)杠桿、穩(wěn)預(yù)期，只有體現(xiàn)出穩(wěn)住股市的態(tài)度和決心，并且落到實(shí)處，才能強(qiáng)化投資者對(duì)經(jīng)濟(jì)前景的預(yù)期改善。當(dāng)然，如果真正能夠穩(wěn)住樓市股市，也可能通過實(shí)現(xiàn)財(cái)富效應(yīng)提振消費(fèi)信心。
從民生層面看，穩(wěn)住樓市股市不僅有助于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行，還能真正惠及老百姓生活。例如，政府工作報(bào)告中提出，要“適應(yīng)人民群眾高品質(zhì)居住需要，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動(dòng)建設(shè)安全、舒適、綠色、智慧的‘好房子’”，我們看到，只有樓市趨于穩(wěn)定，才能使住房改善型需求真正踏實(shí)釋放出來。同時(shí)股市走穩(wěn)，才可能給居民增加投資回報(bào)，或起碼能減少對(duì)居民財(cái)富的損害，從而助力改善居民福利狀況。
記者：民生是國之大計(jì)。今年的政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)更多資金資源“投資于人”、服務(wù)于民生。請(qǐng)從原因和影響兩個(gè)方面，談?wù)勀鷮?duì)這一創(chuàng)新舉措的理解。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院智庫中心副主任王勛：今年政府工作報(bào)告民生領(lǐng)域的內(nèi)容備受關(guān)注，強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)更多資金資源“投資于人”、服務(wù)于民生。實(shí)際上，我國財(cái)政近年來持續(xù)加大了在民生領(lǐng)域的投入，過去5年全國財(cái)政支出70%以上用于民生。教育、醫(yī)療、社保等支出增速明顯高于平均水平。例如，2019—2023年，全國教育支出增長18.5%，社保和就業(yè)支出增長35.8%，衛(wèi)生健康支出增長34.4%。財(cái)政資金更多投向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，體現(xiàn)了公共資金“取之于民、用之于民”的導(dǎo)向，也是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成功轉(zhuǎn)型的有效途徑。
一是，隨著人口老齡化加速，政府需要更多資金投入保障老年人的養(yǎng)老和醫(yī)療需求。數(shù)據(jù)顯示，截至2023年我國60歲以上人口已近2.97億人，占總?cè)丝诘?1.1%，其中65歲以上人口約2.17億，占15.4%。龐大的老年人口意味著養(yǎng)老金支付、醫(yī)療護(hù)理等需求急劇上升，需要“投資于人”，完善社保和養(yǎng)老服務(wù)體系，為老齡社會(huì)未雨綢繆。
二是，當(dāng)前我國收入分配不平衡問題依然存在，提高民生領(lǐng)域投入是縮小貧富差距的重要手段。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，我國居民收入基尼系數(shù)約為0.466，雖較2012年的0.474有所下降，但仍處于偏高水平，在主要經(jīng)濟(jì)體中僅次于美國。收入不平等會(huì)制約消費(fèi)潛力并影響社會(huì)穩(wěn)定，需要通過財(cái)政再分配和公共服務(wù)投入來改善。這也是中央提出促進(jìn)共同富裕的背景，也就是說，更多資金投向民生可以提高低收入群體福祉，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全民。
三是，我國經(jīng)濟(jì)正從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，傳統(tǒng)依賴投資和出口的模式已難以為繼。要培育內(nèi)生增長動(dòng)力，必須依靠在提升人力資本和促進(jìn)創(chuàng)新的基礎(chǔ)上擴(kuò)大國內(nèi)需求，特別是消費(fèi)需求。將財(cái)政資源更多用于改善民生，本質(zhì)上是通過增加居民收入和提升勞動(dòng)力素質(zhì)來刺激消費(fèi)和提高生產(chǎn)率。一方面，完善社保和提高公共服務(wù)水平能增強(qiáng)居民消費(fèi)信心，從而釋放消費(fèi)潛力；另一方面，加大教育、技能培訓(xùn)等“對(duì)人投資”能提升勞動(dòng)力質(zhì)量，促進(jìn)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。這些轉(zhuǎn)變對(duì)于破解當(dāng)前內(nèi)需不足的困境至關(guān)重要。
要確保更多資金資源“投資于人”真正落地見效，服務(wù)于民生，還需要配套措施保障資金投向的有效性。首先，要確保資金資源投向的精準(zhǔn)性。財(cái)政資金要聚焦群眾最急需的領(lǐng)域和困難群體，例如提高基層教育、醫(yī)療的投入效率，完善困難群體的社保保障。地方政府應(yīng)健全績效評(píng)估機(jī)制，確保資金都用在刀刃上、用出實(shí)效。其次，要堅(jiān)持“量力而行”。在加大投入的同時(shí)注重財(cái)政的可持續(xù)性，合理控制赤字和債務(wù)水平，以防后期出現(xiàn)財(cái)政困難影響民生投入連續(xù)性。此外，還要繼續(xù)全面深化相關(guān)改革，使“投資于人”政策發(fā)揮更大綜合效益。例如，繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，讓人才和勞動(dòng)力得以更充分地自由流動(dòng)，以更好改善資源配置效率；進(jìn)一步完善稅收制度，加強(qiáng)對(duì)困難人群的保障能力，形成良性分配格局。只有政策、制度、改革多管齊下，才能最大程度保障“投資于人”更好地“惠及于民”。
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2025年3月5日，國務(wù)院總理李強(qiáng)向十四屆全國人大三次會(huì)議作政府工作報(bào)告，其中“改革”一詞出現(xiàn)40余次，成為特別重要的關(guān)鍵詞。向改革要?jiǎng)恿?，以改革增活力。今年的政府工作?bào)告首次提出“更加積極的財(cái)政政策”，至此，已經(jīng)連續(xù)實(shí)施14年的“穩(wěn)健的貨幣政策”被調(diào)整為“適度寬松的貨幣政策”。
創(chuàng)新求變是今年政府工作報(bào)告的一大亮點(diǎn)，除上述顯著變化外，宏觀調(diào)控方面也有不少創(chuàng)新。在同日舉行的國新辦吹風(fēng)會(huì)上，政府工作報(bào)告起草組成員、國務(wù)院研究室副主任陳昌盛介紹了有關(guān)情況。比如，打破“消費(fèi)是慢變量”的常規(guī)，把提振消費(fèi)放在更加突出的位置，強(qiáng)調(diào)促消費(fèi)和擴(kuò)投資之間要形成互動(dòng)；首次把穩(wěn)住樓市股市寫進(jìn)總體要求；強(qiáng)調(diào)推動(dòng)更多資金資源“投資于人”、服務(wù)于民生等。為何推出這些創(chuàng)新舉措？究其目的，都是通過形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善的良性循環(huán)，以更好促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。
為方便讀者更好理解政府工作報(bào)告，圍繞以上創(chuàng)新求變的亮點(diǎn)，本刊約請(qǐng)四位經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的專家學(xué)者進(jìn)行了深入解讀。
記者：今年的政府工作報(bào)告首次提出“更加積極的財(cái)政政策”，將連續(xù)實(shí)施14年的“穩(wěn)健的貨幣政策”調(diào)整為“適度寬松的貨幣政策”。您認(rèn)為之所以做出這樣的安排，是基于怎樣的考量，又將產(chǎn)生怎樣的積極影響？
中國財(cái)政科學(xué)研究院原院長、全國政協(xié)委員劉尚希：在當(dāng)前復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，同時(shí)也蘊(yùn)含著巨大潛力。今年政府工作報(bào)告中“更加積極的財(cái)政政策”與“適度寬松的貨幣政策”的提出，是暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)、謀求長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵舉措，對(duì)于釋放經(jīng)濟(jì)增長潛力、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性、化解結(jié)構(gòu)性矛盾和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)意義深遠(yuǎn)。
我國經(jīng)濟(jì)增速存在“倒掛”現(xiàn)象，名義增速低于實(shí)際增速，這一情況2023年出現(xiàn)并延續(xù)至2024年，如2024年實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速5%，名義增速僅4.2%。這種背離常態(tài)的增速使得我國的經(jīng)濟(jì)潛力難以充分釋放，財(cái)富價(jià)值面臨貶值風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而引發(fā)微觀感受帶來的溫差，影響政府收入、居民收入和企業(yè)利潤，不利于經(jīng)濟(jì)行為主體的擴(kuò)張。雖然2024年經(jīng)過努力實(shí)現(xiàn)了5%的經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)，但要站穩(wěn)5%這個(gè)臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)2025年的增長目標(biāo)并非易事，經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。對(duì)比潛在增速（5%—6%）和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)所需的增速，現(xiàn)實(shí)增速仍有差距，需要宏觀政策更加積極有為，持續(xù)發(fā)力、給力。
同時(shí)，我國面臨內(nèi)需不足和外循環(huán)路徑依賴的問題。內(nèi)需方面，居民消費(fèi)率和最終消費(fèi)率較低，在211個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名靠后，投資盈利困難，消費(fèi)與投資相互制約。外循環(huán)上，我國貨物貿(mào)易量大，但對(duì)外部需求依賴嚴(yán)重，且面臨貿(mào)易環(huán)境惡化、全球經(jīng)濟(jì)增長下滑的困境，制造業(yè)產(chǎn)能消化壓力巨大。此外，青年失業(yè)率偏高，社會(huì)轉(zhuǎn)型滯后于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不匹配，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也對(duì)青年就業(yè)和內(nèi)需擴(kuò)大產(chǎn)生不利影響。
面對(duì)上述這些問題，“更加積極的財(cái)政政策”和“適度寬松的貨幣政策”協(xié)同發(fā)力，有助于釋放經(jīng)濟(jì)增長潛力。積極的財(cái)政政策通過加大赤字規(guī)模、發(fā)行超長期特別國債和增加地方政府專項(xiàng)債，直接投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生領(lǐng)域。這不僅創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還可改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬件條件，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。適度寬松的貨幣政策通過降準(zhǔn)降息，降低企業(yè)融資成本，激發(fā)企業(yè)投資活力，為企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)、技術(shù)創(chuàng)新提供資金支持，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。
在增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性上，兩種政策也發(fā)揮著重要作用。積極的財(cái)政政策加大對(duì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的投入，完善社會(huì)保障體系，增強(qiáng)居民消費(fèi)信心，提升消費(fèi)能力，穩(wěn)定國內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)，減少經(jīng)濟(jì)對(duì)外需的依賴。適度寬松的貨幣政策保持流動(dòng)性充裕，為金融市場(chǎng)提供穩(wěn)定的資金支持，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，避免因資金緊張引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定。
為化解多年積累的結(jié)構(gòu)性矛盾，積極的財(cái)政政策引導(dǎo)資金流向新興產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，助力我國制造業(yè)向全球價(jià)值鏈高端邁進(jìn)。適度寬松的貨幣政策通過信貸政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中小企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)的支持，緩解中小企業(yè)融資難、融資貴問題，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)。
從應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的角度來看，積極的財(cái)政政策在化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上成效顯著。通過專項(xiàng)債置換隱性債務(wù)，緩解了地方政府流動(dòng)性緊張，降低了還債和付息壓力，保障了地方“三保”支出。適度寬松的貨幣政策通過穩(wěn)定資產(chǎn)價(jià)格，如穩(wěn)定股市和樓市，防止資產(chǎn)價(jià)格過度下跌引發(fā)的連鎖反應(yīng)，降低金融風(fēng)險(xiǎn)。
“更加積極的財(cái)政政策”與“適度寬松的貨幣政策”的調(diào)整，是基于我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)狀況的精準(zhǔn)決策。在未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，需持續(xù)發(fā)揮這兩項(xiàng)政策的協(xié)同效應(yīng)，進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)增長潛力、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性、化解結(jié)構(gòu)性矛盾，有效應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
記者：今年的宏觀調(diào)控將推出一些創(chuàng)新舉措，比如，打破“消費(fèi)是慢變量”的常規(guī)，把提振消費(fèi)放在更加突出的位置，強(qiáng)調(diào)促消費(fèi)和擴(kuò)投資之間要形成互動(dòng)。請(qǐng)問，在新形勢(shì)下，應(yīng)該如何正確看待促消費(fèi)和擴(kuò)投資之間的關(guān)系？
興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委：促消費(fèi)和擴(kuò)投資之間是相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)的關(guān)系。從消費(fèi)對(duì)投資的作用來看，消費(fèi)是投資的目的和動(dòng)力，是有效投資的保障。投資的目的是通過擴(kuò)大生產(chǎn)、研發(fā)創(chuàng)新等方式滿足消費(fèi)端的有效需求，最終獲得一定的收益。而消費(fèi)需求的增長也將激勵(lì)企業(yè)擴(kuò)大投資，以及開展研發(fā)創(chuàng)新以滿足消費(fèi)端涌現(xiàn)的新需求。我國新能源汽車技術(shù)之所以能夠領(lǐng)先全球，離不開國內(nèi)龐大汽車消費(fèi)市場(chǎng)帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，降低了生產(chǎn)與創(chuàng)新的邊際成本。從投資對(duì)消費(fèi)的作用來看，投資是消費(fèi)的供給來源，也是促進(jìn)消費(fèi)的重要工具。一方面，擴(kuò)大投資能夠?yàn)橄M(fèi)者提供充分的商品和服務(wù)供給，創(chuàng)新型投資帶來的新型供給也會(huì)為消費(fèi)帶來新的增長點(diǎn)；另一方面，擴(kuò)大投資能夠拉動(dòng)需求、創(chuàng)造就業(yè)，從而增加居民收入、擴(kuò)大居民消費(fèi)。因此，促消費(fèi)和擴(kuò)投資能夠通過消費(fèi)和投資之間的相互作用關(guān)系，形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)，雙輪驅(qū)動(dòng)擴(kuò)大內(nèi)需。
我國以往的經(jīng)濟(jì)增長更多地依靠投資拉動(dòng)，而消費(fèi)在我國經(jīng)濟(jì)中的占比較低。從國際比較來看，根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2023年我國最終消費(fèi)支出占GDP的比重為55.6%，顯著低于美國、德國、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體處于與我國相似發(fā)展階段時(shí)的消費(fèi)占比。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的放緩，基礎(chǔ)設(shè)施投資的增量需求和投資回報(bào)率都在下降，擴(kuò)大消費(fèi)成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要。但我們也應(yīng)該看到，將提振消費(fèi)放在更加突出的位置并不意味著消費(fèi)和投資的此消彼長、相互對(duì)立。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)仍然面臨內(nèi)部有效需求不足、外部不確定性上升的困難和挑戰(zhàn)，居民就業(yè)增收面臨壓力，導(dǎo)致居民消費(fèi)能力和意愿仍顯不足。因此，政府投資作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“壓艙石”，對(duì)需求的拉動(dòng)作用仍然十分重要。而為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長動(dòng)能的轉(zhuǎn)變，政府投資需更多地向優(yōu)結(jié)構(gòu)、促消費(fèi)方面傾斜。
在這一新形勢(shì)下，2025年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加大服務(wù)業(yè)投資力度”，并首次提出“投資于人”。2024年我國固定資產(chǎn)投資中，房地產(chǎn)和廣義基建外的其他服務(wù)業(yè)投資占比為15%，服務(wù)業(yè)投資仍有廣闊增長前景。同時(shí)，我國居民服務(wù)消費(fèi)占比在國際上處于偏低的水平，擴(kuò)大服務(wù)投資也有利于服務(wù)供給提質(zhì)提量，釋放服務(wù)消費(fèi)潛能。“投資于人”則表現(xiàn)出宏觀政策更加強(qiáng)調(diào)民生導(dǎo)向，將更多資金資源從鋼筋水泥引導(dǎo)向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生保障方面，解決居民生活的后顧之憂，從根本上提升居民消費(fèi)意愿。政府工作報(bào)告的表述充分體現(xiàn)了促消費(fèi)和擴(kuò)投資緊密結(jié)合的政策方針，下一階段圍繞打通消費(fèi)和投資循環(huán)渠道的一系列具體政策也將陸續(xù)推出，在消費(fèi)和投資的合力下，我國內(nèi)需增長潛能有望得到有效釋放。
記者：今年的政府工作報(bào)告首次把穩(wěn)住樓市股市寫進(jìn)總體要求，在您看來，這一創(chuàng)新舉措意味著什么，又將對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和老百姓的生活產(chǎn)生怎樣的影響？
國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任楊濤：早在2024年12月9日召開的中共中央政治局會(huì)議上，就首次提出“穩(wěn)住樓市股市”。今年的政府工作報(bào)告再次提出“穩(wěn)住樓市股市”，以及“更大力度促進(jìn)樓市股市健康發(fā)展”，充分體現(xiàn)了宏觀政策與調(diào)控層面的新思路與協(xié)同一致性。
從理論層面看，宏觀政策通常關(guān)注的目標(biāo)有促進(jìn)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長和國際收支平衡。同時(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與資產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)通常相伴而行，也成為當(dāng)代宏觀經(jīng)濟(jì)和貨幣金融理論的重要課題。資產(chǎn)價(jià)格是反映宏觀經(jīng)濟(jì)情況的重要指標(biāo)，而宏觀經(jīng)濟(jì)也在一定程度上影響資產(chǎn)價(jià)格變動(dòng)。由此，在宏觀政策與調(diào)控中如何納入資產(chǎn)價(jià)格，成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。如去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出“探索拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩(wěn)定功能”，其重心也應(yīng)是把資產(chǎn)價(jià)格穩(wěn)定納入貨幣政策調(diào)控范圍。因此，提出“穩(wěn)住樓市股市”也是現(xiàn)代宏觀調(diào)控理論探索與我國實(shí)踐的重要結(jié)合。
從實(shí)踐層面看，“穩(wěn)住樓市股市”從政策層面抓住了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行面臨的核心矛盾。2024年在一系列宏觀政策“組合拳”作用下，全國商品房交易量同比降幅收窄，但仍處于下行區(qū)間。據(jù)中銀證券的研究顯示，2024年我國新房房價(jià)下跌4.5%，二手房下跌7.4%。房地產(chǎn)能否止跌，對(duì)于穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)“大盤”起到關(guān)鍵作用。同時(shí)，2024年A股全年表現(xiàn)良好，但依舊處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程中，歷經(jīng)多年波折的股市運(yùn)行，不僅影響著各類經(jīng)濟(jì)主體的信心，而且對(duì)宏觀金融穩(wěn)定帶來深遠(yuǎn)影響。
從預(yù)期層面看，近年來我國經(jīng)濟(jì)面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，后者更是重中之重。樓市和股市通常作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“風(fēng)向標(biāo)”，對(duì)于社會(huì)預(yù)期具有復(fù)雜的影響。其中，房地產(chǎn)占居民家庭資產(chǎn)的比重較大，能否穩(wěn)定其價(jià)格，對(duì)于居民的資產(chǎn)配置、居住條件改善都具有重要作用。而股市穩(wěn)定的關(guān)鍵是要避免市場(chǎng)出現(xiàn)非理性劇烈震蕩，要著力穩(wěn)資金、穩(wěn)杠桿、穩(wěn)預(yù)期，只有體現(xiàn)出穩(wěn)住股市的態(tài)度和決心，并且落到實(shí)處，才能強(qiáng)化投資者對(duì)經(jīng)濟(jì)前景的預(yù)期改善。當(dāng)然，如果真正能夠穩(wěn)住樓市股市，也可能通過實(shí)現(xiàn)財(cái)富效應(yīng)提振消費(fèi)信心。
從民生層面看，穩(wěn)住樓市股市不僅有助于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行，還能真正惠及老百姓生活。例如，政府工作報(bào)告中提出，要“適應(yīng)人民群眾高品質(zhì)居住需要，完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動(dòng)建設(shè)安全、舒適、綠色、智慧的‘好房子’”，我們看到，只有樓市趨于穩(wěn)定，才能使住房改善型需求真正踏實(shí)釋放出來。同時(shí)股市走穩(wěn)，才可能給居民增加投資回報(bào)，或起碼能減少對(duì)居民財(cái)富的損害，從而助力改善居民福利狀況。
記者：民生是國之大計(jì)。今年的政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)更多資金資源“投資于人”、服務(wù)于民生。請(qǐng)從原因和影響兩個(gè)方面，談?wù)勀鷮?duì)這一創(chuàng)新舉措的理解。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院智庫中心副主任王勛：今年政府工作報(bào)告民生領(lǐng)域的內(nèi)容備受關(guān)注，強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)更多資金資源“投資于人”、服務(wù)于民生。實(shí)際上，我國財(cái)政近年來持續(xù)加大了在民生領(lǐng)域的投入，過去5年全國財(cái)政支出70%以上用于民生。教育、醫(yī)療、社保等支出增速明顯高于平均水平。例如，2019—2023年，全國教育支出增長18.5%，社保和就業(yè)支出增長35.8%，衛(wèi)生健康支出增長34.4%。財(cái)政資金更多投向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，體現(xiàn)了公共資金“取之于民、用之于民”的導(dǎo)向，也是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成功轉(zhuǎn)型的有效途徑。
一是，隨著人口老齡化加速，政府需要更多資金投入保障老年人的養(yǎng)老和醫(yī)療需求。數(shù)據(jù)顯示，截至2023年我國60歲以上人口已近2.97億人，占總?cè)丝诘?1.1%，其中65歲以上人口約2.17億，占15.4%。龐大的老年人口意味著養(yǎng)老金支付、醫(yī)療護(hù)理等需求急劇上升，需要“投資于人”，完善社保和養(yǎng)老服務(wù)體系，為老齡社會(huì)未雨綢繆。
二是，當(dāng)前我國收入分配不平衡問題依然存在，提高民生領(lǐng)域投入是縮小貧富差距的重要手段。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，我國居民收入基尼系數(shù)約為0.466，雖較2012年的0.474有所下降，但仍處于偏高水平，在主要經(jīng)濟(jì)體中僅次于美國。收入不平等會(huì)制約消費(fèi)潛力并影響社會(huì)穩(wěn)定，需要通過財(cái)政再分配和公共服務(wù)投入來改善。這也是中央提出促進(jìn)共同富裕的背景，也就是說，更多資金投向民生可以提高低收入群體福祉，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全民。
三是，我國經(jīng)濟(jì)正從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，傳統(tǒng)依賴投資和出口的模式已難以為繼。要培育內(nèi)生增長動(dòng)力，必須依靠在提升人力資本和促進(jìn)創(chuàng)新的基礎(chǔ)上擴(kuò)大國內(nèi)需求，特別是消費(fèi)需求。將財(cái)政資源更多用于改善民生，本質(zhì)上是通過增加居民收入和提升勞動(dòng)力素質(zhì)來刺激消費(fèi)和提高生產(chǎn)率。一方面，完善社保和提高公共服務(wù)水平能增強(qiáng)居民消費(fèi)信心，從而釋放消費(fèi)潛力；另一方面，加大教育、技能培訓(xùn)等“對(duì)人投資”能提升勞動(dòng)力質(zhì)量，促進(jìn)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。這些轉(zhuǎn)變對(duì)于破解當(dāng)前內(nèi)需不足的困境至關(guān)重要。
要確保更多資金資源“投資于人”真正落地見效，服務(wù)于民生，還需要配套措施保障資金投向的有效性。首先，要確保資金資源投向的精準(zhǔn)性。財(cái)政資金要聚焦群眾最急需的領(lǐng)域和困難群體，例如提高基層教育、醫(yī)療的投入效率，完善困難群體的社保保障。地方政府應(yīng)健全績效評(píng)估機(jī)制，確保資金都用在刀刃上、用出實(shí)效。其次，要堅(jiān)持“量力而行”。在加大投入的同時(shí)注重財(cái)政的可持續(xù)性，合理控制赤字和債務(wù)水平，以防后期出現(xiàn)財(cái)政困難影響民生投入連續(xù)性。此外，還要繼續(xù)全面深化相關(guān)改革，使“投資于人”政策發(fā)揮更大綜合效益。例如，繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，讓人才和勞動(dòng)力得以更充分地自由流動(dòng)，以更好改善資源配置效率；進(jìn)一步完善稅收制度，加強(qiáng)對(duì)困難人群的保障能力，形成良性分配格局。只有政策、制度、改革多管齊下，才能最大程度保障“投資于人”更好地“惠及于民”。
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