宅基地制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，每一步都需要一個(gè)漫長的過程。

2月23日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》（簡稱《意見》）公布。作為2025年的中央一號文件，《意見》強(qiáng)調(diào)，做好房地一體宅基地確權(quán)登記頒證；探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實(shí)現(xiàn)形式；不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。

2月24日，在國新辦舉行的新聞發(fā)布會上，中央財(cái)辦副主任、中央農(nóng)辦副主任祝衛(wèi)東表示，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房，這兩條政策底線必須守住，不能突破。

2014年年底，宅基地制度改革試點(diǎn)工作啟動(dòng)，不同試點(diǎn)的側(cè)重點(diǎn)不同。例如，江西黎川推進(jìn)宅基地復(fù)墾、付費(fèi)使用制度；天津薊縣和武清推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)；安徽來安推行宅基地有償使用制度；湖南長沙探索宅基地有償退出機(jī)制。

“宅基地所有權(quán)必須歸集體所有，這是改革的基本前提?！敝醒朦h校教授徐祥臨表示，禁止城鎮(zhèn)居民購買宅基地，主要是為了防止土地資源過度集中，保護(hù)農(nóng)民的基本居住權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)利益。

一位曾參與宅基地制度改革設(shè)計(jì)的人士表示，中央和省級相關(guān)部門定期根據(jù)各試點(diǎn)地區(qū)上報(bào)反饋的信息，對宅基地制度改革的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。有些領(lǐng)域已經(jīng)暫停改革，如宅基地交易、抵押等；有些領(lǐng)域則進(jìn)一步規(guī)范，如出租流轉(zhuǎn)、有償收回等行為。

劃線

2025年中央一號文件有關(guān)宅基地的內(nèi)容主要集中在第二十六條，主要涉及三項(xiàng)內(nèi)容。

第一，要求管好用好農(nóng)村資產(chǎn)，扎實(shí)做好房地一體宅基地確權(quán)登記頒證。

某試點(diǎn)城市自然資源部門人士表示，確權(quán)發(fā)證是宅基地改革的第一步，未來無論是用于出租和流轉(zhuǎn)，還是入股和合作，都需要不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證作為憑證和依據(jù)。

在他看來，確權(quán)發(fā)證不僅是頒發(fā)一張不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，還涉及一系列權(quán)利的確認(rèn)：

首先，確認(rèn)宅基地的四至范圍及邊界。確權(quán)的第一步是地籍調(diào)查，通過專業(yè)測繪團(tuán)隊(duì)對宅基地四至坐標(biāo)進(jìn)行確認(rèn)；地籍調(diào)查完成后，對宅基地建檔，作為辦理不動(dòng)產(chǎn)證的依據(jù)。

其次，宅基地房屋繼承權(quán)確認(rèn)。比如，一戶村民有多個(gè)子女，老人過世后，由于“一戶一宅”限制，宅基地上的房屋只能由其中一名子女繼承，多子女家庭需要確定一名繼承人。

地籍調(diào)查、建檔等工作完成后，宅基地權(quán)利人可以帶著地籍檔案到當(dāng)?shù)夭粍?dòng)產(chǎn)部門申請辦理不動(dòng)產(chǎn)證，權(quán)利人獲得宅基地不動(dòng)產(chǎn)證后，確權(quán)工作才算完成。

第二，探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實(shí)現(xiàn)形式。

徐祥臨表示，他在與部分試點(diǎn)城市官員接觸過程中發(fā)現(xiàn)，地方官員對宅基地制度改革整體是支持的，但對部分內(nèi)容存疑。比如，宅基地所有權(quán)歸集體，不能繼承，但房屋可以繼承。地房一體化頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證后，農(nóng)房一旦入市交易，意味著所有權(quán)轉(zhuǎn)移。

宅基地作為抵押物的改革也存在類似問題。宅基地用作抵押物的前提是可變現(xiàn)、可交易。如果交易僅限制在集體范圍內(nèi)，作為抵押物的價(jià)值不大；如果擴(kuò)大交易范圍，則意味著宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)移。

上述參與宅基地制度改革設(shè)計(jì)的人士說，宅基地（農(nóng)房）與國有建設(shè)用地（城市商品房）交易和抵押的均為使用權(quán)，但國有土地的所有權(quán)只有一個(gè)主體，而宅基地的所有權(quán)分屬不同主體，房地一體化后，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓可能讓所有權(quán)發(fā)生變化。這也是宅基地交易和抵押被暫時(shí)叫停的主要原因。

上述試點(diǎn)城市自然資源部門人士表示，中央一號文件有關(guān)“探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實(shí)現(xiàn)形式”等內(nèi)容，對未來宅基地進(jìn)入市場的方式劃定了范圍，不包括交易。

此外，中央一號文件第三十條要求，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法。

在他看來，在城市的農(nóng)民工，未來在城市無法生存可以回到農(nóng)村，宅基地是最后的家園。農(nóng)民失去了宅基地和耕地等于一無所有。所以，不讓農(nóng)民失去唯一宅基地（自愿有償退出除外），也是宅基地改革的底線之一。

第三，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。

上述試點(diǎn)城市自然資源部門人士說，這是因?yàn)轭愃频那闆r已經(jīng)在部分試點(diǎn)城市出現(xiàn)，個(gè)別地區(qū)通過出售“宅基地20年租賃權(quán)”等方式進(jìn)行變相交易。

此外，部分城市通過定指標(biāo)、攤?cè)蝿?wù)等方式強(qiáng)制要求農(nóng)民退出宅基地，這次《意見》也予以禁止，要求宅基地退出必須建立在自愿基礎(chǔ)上。

兩個(gè)難題

上述試點(diǎn)城市自然資源部門人士說，宅基地制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，每一步都需要一個(gè)漫長的過程。他所在城市從2016年開始啟動(dòng)確權(quán)工作，至今仍有不少宅基地沒有完成確權(quán)。

他介紹，在試點(diǎn)過程中，類似的困難或困惑很多，他們也在摸著石頭過河，一邊打報(bào)告請示一邊緩慢前進(jìn)。他們面臨的第一個(gè)難題是，部分宅基地由于歷史或現(xiàn)實(shí)原因無法確權(quán)。

以地籍調(diào)查為例，由于歷史原因，宅基地之間沒有清晰的界限，但確權(quán)需要有精確的坐標(biāo)。所以一戶宅基地劃定四至范圍時(shí)，需要取得鄰居的無異議認(rèn)可，并簽字確認(rèn)，即宅基地權(quán)屬清晰，沒有糾紛。

在實(shí)際確權(quán)過程中，有些地區(qū)由于拆遷補(bǔ)償價(jià)格較高，鄰居之間對宅基地范圍“寸土必爭”，有時(shí)一面共用山墻的分配比例，經(jīng)過多年訴訟依然無法分清。只要雙方無法達(dá)成一致，就無法確權(quán)。

還有一種情況是，鄰居早年外出打工，已經(jīng)與村集體和集體成員失去聯(lián)系，由于戶口仍在村集體，必須為其保留宅基地，但地籍調(diào)查資料無法獲得簽字，宅基地也無法確權(quán)。

第二個(gè)難題是，城鎮(zhèn)居民購買宅基地20年租賃權(quán)是否符合政策要求。

宅基地制度改革實(shí)施三權(quán)分置，所有權(quán)歸屬集體，農(nóng)民擁有免費(fèi)使用宅基地資格權(quán)及使用權(quán)。宅基地流轉(zhuǎn)主要涉及使用權(quán)，即通過出租、合作和入股等方式獲得回報(bào)，或者通過有償退出獲得一次性收益。

按照宅基地制度改革試點(diǎn)初衷，流轉(zhuǎn)使用權(quán)主要用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，比如，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給民宿經(jīng)營企業(yè)，企業(yè)對房屋重建或修繕后用于經(jīng)營民宿。宅基地權(quán)利人也可以通過入股或合作形式參與分享收益。

但實(shí)際上，部分試點(diǎn)城市宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)給企業(yè)后，企業(yè)并沒有用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而是改造后將20年使用權(quán)打包出售給城鎮(zhèn)居民。有些企業(yè)與城鎮(zhèn)居民甚至簽訂70年租賃合同。

一位從事宅基地交易的人士表示，2024年，他們團(tuán)隊(duì)在天津武清賣出60多處宅基地，全部以20年租賃權(quán)名義銷售。購房者均為北京、天津等地的城鎮(zhèn)居民，主要用于居住、養(yǎng)老。

流轉(zhuǎn)的宅基地用于經(jīng)營還是居住，法律法規(guī)并沒有嚴(yán)格規(guī)定；出售20年租賃權(quán)的行為是否違背“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地”相關(guān)規(guī)定，同樣沒有實(shí)施細(xì)則予以明確規(guī)定。

上述試點(diǎn)城市自然資源部門的人士說，雖然法律沒有明確禁止城鎮(zhèn)居民租賃農(nóng)房，但購買20年租賃權(quán)和租賃仍有區(qū)別。其中一個(gè)主要判斷標(biāo)準(zhǔn)是，租賃通常按月或按年支付租金；而購買是一次性支付。

該人士說，城鎮(zhèn)居民購買宅基地農(nóng)房20年使用權(quán)，雖然目前獲得部分試點(diǎn)區(qū)域的默認(rèn)，但依然存在兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。其一，20年租賃期內(nèi)，城鎮(zhèn)居民對宅基地形成事實(shí)上的占有，如果宅基地是農(nóng)民唯一住房，造成農(nóng)民失去宅基地；其二，租賃期內(nèi)，農(nóng)民要求收回宅基地使用權(quán)，可能造成城鎮(zhèn)居民損失。

據(jù)上述宅基地交易人士介紹，宅基地使用權(quán)交易流程是，農(nóng)民作為宅基地權(quán)利人與村集體、相關(guān)公司簽訂三方租賃協(xié)議，按年支付租金；相關(guān)公司與城鎮(zhèn)居民簽訂的是20年租賃合同，一次性支付全部20年租金。

十年試點(diǎn)

宅基地制度改革試點(diǎn)工作進(jìn)行了十年，共經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一階段從2015年到2020年，為試點(diǎn)探索階段。

2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著宅基地制度改革試點(diǎn)正式啟動(dòng)。

2015年2月，原國土資源部批準(zhǔn)首批15個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)。2017年，宅基地制度改革試點(diǎn)擴(kuò)展至33個(gè)，2020年第二輪試點(diǎn)再次擴(kuò)展至104個(gè)縣和3個(gè)地級市。

2016年的中央一號文件提出，要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2017年中央一號文件提出，全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用閑置農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

2018年的中央一號文件首次提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

2019年的中央一號文件提出，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計(jì)。上述試點(diǎn)城市自然資源部門人士說，這是對過去幾年宅基地制度改革的階段性經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和調(diào)整。

2020年6月，中央深改委第十四次會議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》（簡稱《方案》），并于8月由中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)。

《方案》要求，試點(diǎn)地區(qū)嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”規(guī)定，堅(jiān)持依法自愿有償原則，確立合法取得宅基地有償退出、非法占用宅基地?zé)o償退出或少量房屋補(bǔ)償?shù)囊?guī)則，探索永久退出、暫時(shí)退出、產(chǎn)權(quán)置換、貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，讓宅基地使用權(quán)退得出、流得動(dòng)、有收益。

第二階段從2021年至2023年，為制度框架完善階段。

2021年，自然資源部與有關(guān)部門一起推動(dòng)宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)完成“房地一體”宅基地確權(quán)登記，結(jié)合試點(diǎn)探索開展宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)登記、宅基地使用權(quán)抵押登記等。

2022年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)村宅基地暫行管理辦法》明確規(guī)定，禁止違法收回村民依法取得的宅基地。此前，部分試點(diǎn)省份以改革名義，強(qiáng)制從村民手中收回宅基地。

2023年的中央一號文件提出多項(xiàng)改革措施，包括加快確權(quán)頒證、妥善解決歷史遺留問題、探索“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式等。同時(shí)探索宅基地有償使用及有償退出方式和標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵(lì)通過自營、出租和入股等方式利用閑置宅基地發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)；保障進(jìn)城農(nóng)民合法土地權(quán)益，禁止以落戶城鎮(zhèn)為由要求農(nóng)民退出宅基地。

第三階段從2024年至今，為深化改革和全面推進(jìn)階段。

2024年6月，全國人大憲法和法律委員會報(bào)告認(rèn)為，宅基地使用權(quán)抵押問題比較復(fù)雜，需在黨中央明確下一步改革部署后，再考慮授權(quán)試點(diǎn)問題，經(jīng)同有關(guān)方面溝通，建議終止審議《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市昌平區(qū)等農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》。這意味著宅基地抵押暫停試點(diǎn)。

2024年6月，多省出臺宅基地有償退出細(xì)則，如河南建立宅基地退出資金庫，對自愿退出者給予一次性補(bǔ)償（8萬元／畝- 12萬元／畝）。同時(shí)，明確“一戶一宅”面積標(biāo)準(zhǔn)（東部≤120平方米、中部≤140平方米、西部≤160平方米），超占部分實(shí)行有償使用（10元／平方米／年）。

2024年7月，宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大，允許進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。

2025年2月，中央一號文件發(fā)布，宅基地制度改革試點(diǎn)方向逐漸聚焦清晰。（微信公眾號“經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)”）