摘要：本文通過(guò)對(duì)2025年中央一號(hào)文件的學(xué)習(xí)，認(rèn)為中央一號(hào)文件有關(guān)深化農(nóng)村土地制度改革的精神為我國(guó)農(nóng)村土地改革繪制了清晰的路線(xiàn)圖，通過(guò)深化農(nóng)村土地制度改革，能將土地制度改革的政策紅利轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興的持久動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)土地資源配置效率與農(nóng)民權(quán)益保障雙贏。

關(guān)鍵詞：深化 農(nóng)村土地制度 改革

黨的二十大報(bào)告指出，深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。2025年中央一號(hào)文件對(duì)此進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)部署，穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、管好用好農(nóng)村資源資產(chǎn)。要處理好農(nóng)民與土地關(guān)系這條主線(xiàn)深化農(nóng)村改革，讓廣大農(nóng)民在改革中分享更多的發(fā)展成果。

一、承包地改革要堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)，確保農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益

為繼續(xù)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，黨的十九大制定了第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策要求。2019年11月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》明確了長(zhǎng)久不變的內(nèi)涵和第二輪土地承包到期后延包基本原則，強(qiáng)調(diào)保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度長(zhǎng)久不變，保持農(nóng)戶(hù)依法承包集體土地的基本權(quán)利長(zhǎng)久不變，保持農(nóng)戶(hù)承包地穩(wěn)定。2020年11月，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革、做好農(nóng)村承包地管理工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)：“要運(yùn)用農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證成果，扎實(shí)推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年工作，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！?/p>

二輪承包到期的高峰期將集中在2026年到2028年。要擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍，妥善化解延包中的矛盾糾紛，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)承包地總體順延、保持穩(wěn)定。由于不同地區(qū)之間在承包經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)現(xiàn)上存在較大差距，過(guò)去不同村莊土地承包到戶(hù)后是否發(fā)生調(diào)整、調(diào)整頻次等也存在較大差異。農(nóng)村因家庭人口變動(dòng)等原因產(chǎn)生的承包農(nóng)戶(hù)之間占有耕地有不少差異。中央政策明確規(guī)定，第二輪承包到期后，應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，現(xiàn)有承包地在二輪承包期期滿(mǎn)以后由農(nóng)戶(hù)繼續(xù)承包，有自然災(zāi)害損毀等特殊情形時(shí)，可按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，按照法定程序在個(gè)別農(nóng)戶(hù)間做適當(dāng)調(diào)整，但是要依法依規(guī)、從嚴(yán)掌握。

土地二輪延包的難點(diǎn)在于進(jìn)城農(nóng)民的承包地如何處置。隨著城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承包地的處置辦法關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社會(huì)的整體穩(wěn)定，是進(jìn)城和留村農(nóng)民所共同關(guān)心的問(wèn)題。中央政策明確指出，現(xiàn)階段不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件。這意味著，在土地問(wèn)題上要充分尊重農(nóng)民的意愿，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，給予農(nóng)民選擇的權(quán)利，而不是代替農(nóng)民選擇。一方面要在依法自愿有償?shù)脑瓌t下引導(dǎo)他們將承包地轉(zhuǎn)讓或退還集體，另一方面也要探索通過(guò)保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)或者土地托管等方式發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

二、有關(guān)農(nóng)村宅基地改革，2025年一號(hào)文件提出要“管好用好農(nóng)村資源資產(chǎn)”

農(nóng)村宅基地制度改革事關(guān)億萬(wàn)農(nóng)民切身利益和社會(huì)穩(wěn)定大局，要保持歷史耐心，按照既定部署有序?qū)嵤?、穩(wěn)慎推進(jìn)。要扎實(shí)做好基礎(chǔ)性工作，切實(shí)摸清宅基地底數(shù)，加快房地一體宅基地確權(quán)登記頒證，依法依規(guī)加強(qiáng)宅基地規(guī)范化管理，妥善化解歷史遺留問(wèn)題。扎實(shí)做好房地一體宅基地確權(quán)登記頒證。探索農(nóng)戶(hù)合法擁有的住房通過(guò)出租、入股、合作等方式盤(pán)活利用的有效實(shí)現(xiàn)形式。不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。要探索完善集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)資格權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利內(nèi)容及其分置的實(shí)現(xiàn)形式，在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。要守住宅基地制度改革的底線(xiàn)，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房，確保改革始終朝著正確方向推進(jìn)。

去年7月的國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)人就曾表示，不能以任何形式開(kāi)口子、搞變通，要嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅和私人會(huì)館，嚴(yán)格禁止給退休回鄉(xiāng)干部職工分宅基地建房，要守好政策底線(xiàn)。今年這一禁令寫(xiě)入2025年的中央一號(hào)文件，是多年來(lái)中央宅基地政策的延續(xù)。我國(guó)農(nóng)村的宅基地是專(zhuān)屬于農(nóng)民的一項(xiàng)權(quán)益，因?yàn)槟壳拔覈?guó)農(nóng)村的各種社會(huì)保障水平還非常低，農(nóng)村宅基地在某種程度上承擔(dān)了農(nóng)民一部分生活與社會(huì)基礎(chǔ)保障功能。退休回鄉(xiāng)干部已有退休金，就不應(yīng)該繼續(xù)享用農(nóng)村宅基地權(quán)益。

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加，農(nóng)村宅基地和住宅閑置浪費(fèi)問(wèn)題日益突出。因此，積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作，是深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的重點(diǎn)，對(duì)于增加農(nóng)民收入、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。在全面加強(qiáng)農(nóng)村宅基地規(guī)范化管理的基礎(chǔ)上，要積極研究盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房的可行方法，總結(jié)推廣利用閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村民宿、家庭工場(chǎng)、手工作坊等經(jīng)驗(yàn)典型。在盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房的過(guò)程中，也要注意保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

三、有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，健全收益分配和權(quán)益保護(hù)機(jī)制

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，對(duì)于盤(pán)活農(nóng)村閑置土地資源、完善農(nóng)村土地增值收益分配制度、縮小城鄉(xiāng)收入差距、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。長(zhǎng)期以來(lái)，由于嚴(yán)格的土地資源配置計(jì)劃管理制度，農(nóng)村最有價(jià)值的土地要素通過(guò)征地的方式低價(jià)流向城市。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度通過(guò)市場(chǎng)化改革，從根本上改變了農(nóng)村土地必須征為國(guó)有才能進(jìn)入市場(chǎng)的約束，構(gòu)建了金融資本進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)的重要載體和平臺(tái)?！吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》提出到2035年城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)要全面形成?！兑庖?jiàn)》提出要允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，允許村集體依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，這是盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地的重要改革措施。

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革要明確入市的主體、范圍、方式、途徑、調(diào)節(jié)金的收取和入市收益在國(guó)家、集體、個(gè)人之間的分配機(jī)制，明確農(nóng)地入市過(guò)程中的監(jiān)管體系，建立適合我國(guó)國(guó)情并兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人三方利益的土地增值收益分配制度。在國(guó)家和集體之間的利益分配上，既要提高政府積極性，又要保證村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的利益不受損害。對(duì)于集體成員之間的利益分配，政府可以頒布指導(dǎo)性政策，規(guī)范土地收益的內(nèi)部分配關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)集體收入使用的監(jiān)督管理，防止集體經(jīng)濟(jì)組織中少數(shù)人的占用和挪用。

四、強(qiáng)化耕地保護(hù)和質(zhì)量提升要嚴(yán)守18億畝耕地紅線(xiàn)，任何時(shí)候、任何情況下都不可逾越，采取“長(zhǎng)牙齒”的措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”

強(qiáng)化制度保障是遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”的重要保障?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，要嚴(yán)格限制農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時(shí)要控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地等其他農(nóng)用地，嚴(yán)格執(zhí)行耕地“占補(bǔ)平衡”制度。嚴(yán)格耕地總量管控和“以補(bǔ)定占”，將各類(lèi)耕地占用納入占補(bǔ)平衡統(tǒng)一管理，確保省域內(nèi)年度耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。完善補(bǔ)充耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。持續(xù)整治“大棚房”、侵占耕地“挖湖造景”、亂占耕地建房等問(wèn)題，堅(jiān)決遏制破壞耕地違法行為。制定基本農(nóng)作物目錄，建立耕地種植用途監(jiān)測(cè)體系。分類(lèi)有序做好耕地“非糧化”整改，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際、作物生長(zhǎng)周期等設(shè)置必要的過(guò)渡期。

高質(zhì)量推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，優(yōu)化建設(shè)內(nèi)容，完善農(nóng)民全過(guò)程參與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制，強(qiáng)化工程質(zhì)量全流程監(jiān)管。應(yīng)支持鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與管護(hù)，發(fā)揮其示范帶動(dòng)作用。落實(shí)管護(hù)資金要堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位，應(yīng)提高中央與地方政府對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入力度，同時(shí)應(yīng)探索多元化的管護(hù)資金籌措機(jī)制，調(diào)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)資本、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、金融機(jī)構(gòu)等主體參與管護(hù)的積極性，拓展管護(hù)資金的渠道；充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、遙感、智慧農(nóng)業(yè)、航測(cè)等現(xiàn)代信息技術(shù)強(qiáng)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)監(jiān)測(cè)體系，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)全過(guò)程采集農(nóng)田、農(nóng)作物生長(zhǎng)等信息，利用大數(shù)據(jù)分析等手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，為制定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的管理決策方案提供數(shù)據(jù)支撐，進(jìn)行精細(xì)化管理，高效鞏固高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成果。

穩(wěn)步推進(jìn)鹽堿地綜合利用試點(diǎn)，加強(qiáng)東北黑土區(qū)侵蝕溝、南方酸化退化耕地治理。分類(lèi)推進(jìn)撂荒地復(fù)墾利用。在確保省域內(nèi)耕地保護(hù)任務(wù)不降低前提下，穩(wěn)妥有序退出河道內(nèi)影響行洪安全等的不穩(wěn)定耕地。要構(gòu)建形成持續(xù)推進(jìn)土地保護(hù)利用的長(zhǎng)效機(jī)制，建立和完善耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系。采取更加全面科學(xué)的防治措施解決土壤侵蝕問(wèn)題。不同區(qū)域的土地面臨不同類(lèi)型的土壤侵蝕問(wèn)題，要明確原因，精準(zhǔn)施策。例如，對(duì)于存在水蝕問(wèn)題的區(qū)域，主要解決手段是建設(shè)截水、排水、引水等設(shè)施，同時(shí)通過(guò)修建植物防沖帶或梯田等截留水源；對(duì)于存在風(fēng)蝕問(wèn)題的區(qū)域，要構(gòu)建農(nóng)田林網(wǎng)的立體化防護(hù)體系，要改變傳統(tǒng)的粗放型耕作模式，在適宜地區(qū)推廣保護(hù)性耕作；對(duì)于已經(jīng)形成的侵蝕溝等，要通過(guò)截、蓄、導(dǎo)、排等工程和生物措施進(jìn)行綜合治理，盡可能修復(fù)耕地。為了合理利用水資源，降低漬澇等自然風(fēng)險(xiǎn)損害，要重視農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃水利建設(shè)方案并實(shí)施，同時(shí)將現(xiàn)有的規(guī)模較小、標(biāo)準(zhǔn)較低的灌排等水利設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）

責(zé)任編輯：李麗君