摘要：文章運用田野調(diào)查、規(guī)范分析與比較研究相結(jié)合的方法，以西藏冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)為研究對象，深入探究其中涉及的法律問題，并從規(guī)范供給和制度執(zhí)行兩個維度展開剖析。研究發(fā)現(xiàn)，該產(chǎn)業(yè)面臨諸多困難，如采集費用收取與優(yōu)惠政策落實存在問題，語言障礙及信息傳達不暢阻礙政策執(zhí)行，以及法律明白人雖定位良好，但在落實中存在職責邊界模糊與能力建設(shè)斷層等情況。針對這些問題，文章結(jié)合實際提出具體解決路徑，包括構(gòu)建法規(guī)教育體系以培養(yǎng)法治意識、推行社區(qū)共管以保護資源、明確監(jiān)管職責以及提升執(zhí)法能力等。筆者認為，完善法律制度并創(chuàng)新管理機制，不僅有助于保護高原生態(tài)環(huán)境，還能推動冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，從而為西藏自治區(qū)（以下簡稱“西藏”）經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供法治保障。

引言

研究背景與意義

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《“十四五”全國種植業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提到，2020年，全國中藥材種植面積4 358萬畝（約29 053.33平方千米）。隨著中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展，中藥材消費呈穩(wěn)步增長態(tài)勢。隨著人們對健康和生活質(zhì)量的要求不斷提高，傳統(tǒng)中藥材市場逐漸受到關(guān)注并發(fā)展。蟲草，作為一種具有珍貴藥用價值的中藥材，擁有廣泛的市場需求和商業(yè)潛力[1]。然而，在蟲草產(chǎn)業(yè)鏈中，存在利益相關(guān)主體參與不均衡、產(chǎn)業(yè)鏈條不完善、法律規(guī)范缺失等一系列問題，制約了蟲草產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和市場競爭力。

目前，對于蟲草產(chǎn)業(yè)中的法治環(huán)節(jié)缺乏系統(tǒng)研究，本項目將填補該領(lǐng)域的研究空白，涉及法律、民族學等多個領(lǐng)域，促進學科交叉融合，為學術(shù)研究提供新的視角和方法。通過深入研究蟲草產(chǎn)業(yè)的利益相關(guān)主體參與和價值鏈整合，有助于拓展和豐富相關(guān)理論框架，為產(chǎn)業(yè)鏈整合提供理論支持，促進蟲草產(chǎn)業(yè)的法制化管理和規(guī)范化發(fā)展。本研究旨在在學術(shù)理論與實踐應(yīng)用之間取得良好的平衡，最終實現(xiàn)學術(shù)與社會的雙贏。

研究目的與方法

本研究通過法律優(yōu)化途徑，探討冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)中利益相關(guān)主體的參與與價值鏈整合，以促進產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和社會經(jīng)濟效益提升。第一，逐一分析冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)中的各利益相關(guān)主體，明確各方利益訴求及權(quán)責。第二，進一步剖析冬蟲夏草的價值鏈。第三，通過探討冬蟲夏草企業(yè)的利益相關(guān)主體的參與與價值鏈，發(fā)現(xiàn)整個蟲草行業(yè)現(xiàn)存的問題與挑戰(zhàn)，及時發(fā)現(xiàn)問題和不足之處，并結(jié)合冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)的實際情況和法律優(yōu)化途徑的研究成果，提出相應(yīng)的優(yōu)化途徑和政策建議。

針對冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)的復(fù)雜性和多樣性，本文主要采取實地調(diào)查、問卷調(diào)查和訪談等方法。首先，針對冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)相關(guān)從業(yè)者、消費者或政府部門進行問卷調(diào)查，了解他們的態(tài)度、看法和需求。其次，采取訪談法和內(nèi)容分析法進行輔助，與冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)的相關(guān)人士進行深度訪談，探索其經(jīng)驗、觀點和看法，獲取詳細的信息和案例資料。最后，通過對政策文件、專家訪談等材料的深入解讀和分析，探討冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)所面臨的問題與挑戰(zhàn)，挖掘背后的深層次原因和影響因素，揭示冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢、市場規(guī)模以及利益相關(guān)主體之間的關(guān)系等重要信息，為決策制定提供科學依據(jù)。綜合運用以上研究方法，可以全面深入地探討冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、問題與挑戰(zhàn)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策制定提供科學依據(jù)和決策支持。

冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)概述

冬蟲夏草有悠久的藥用歷史，在我國主要分布于高海拔地區(qū)。20世紀以來，科研人員對冬蟲夏草的研究逐漸深入，開始對其生長環(huán)境、藥理作用、化學成分等進行系統(tǒng)研究，發(fā)現(xiàn)冬蟲夏草具有免疫調(diào)節(jié)、抗氧化、抗腫瘤、降血糖和降血脂等多種藥理活性和作用。隨著對冬蟲夏草藥用價值的認識不斷提高和市場需求的增加，一些企業(yè)開始涉足冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)，開展冬蟲夏草的采集、加工和銷售等業(yè)務(wù)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模逐漸形成，主要集中在青海、西藏、四川等冬蟲夏草主產(chǎn)區(qū)，形成了以當?shù)剞r(nóng)牧民采集、企業(yè)收購加工和銷售為主要模式的產(chǎn)業(yè)鏈[2]，為當?shù)剞r(nóng)牧民也帶來了物質(zhì)上的保障和經(jīng)濟上的收益，在當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。近年來，冬蟲夏草市場熱度高漲，蟲草產(chǎn)業(yè)也逐漸受到國際市場的關(guān)注和認可，冬蟲夏草成為我國中藥材出口的重要品種之一，且我國已成為出產(chǎn)冬蟲夏草的主要國家。

國家層面，冬蟲夏草資源的管理受到多部法律法規(guī)的嚴格監(jiān)管和保護[3]?！吨腥A人民共和國憲法》為所有自然資源的保護奠定了基礎(chǔ)性框架，而《中華人民共和國草原法》則具體規(guī)定了草原資源的利用和保護措施，確保草原生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?！赌羺^(qū)土地管理條例》進一步細化了牧區(qū)土地的使用和管理規(guī)定?！兑吧参锉Ｗo條例》明確將冬蟲夏草列入國家二級重點保護野生植物，列明了野生植物的保護職責及措施，各地政府為規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源的開發(fā)利用，制定了相應(yīng)的管理辦法，包括《西藏自治區(qū)冬蟲夏草采集管理暫行辦法》和《西藏自治區(qū)冬蟲夏草交易管理暫行辦法》等，各地區(qū)也在實務(wù)中不斷更新實施細則，詳細規(guī)定了冬蟲夏草采集和交易過程中的權(quán)利和義務(wù)。

冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)利益主體及其法律問題分析

蟲草產(chǎn)業(yè)主體分析

冬蟲夏草的采集主體主要為產(chǎn)區(qū)當?shù)鼐用瘢杉顒邮瞧渲匾慕?jīng)濟來源之一[4]。采集環(huán)境集中于高海拔的草甸、灌叢等生態(tài)脆弱區(qū)域。傳統(tǒng)的采集方式主要依賴人工挖掘，這種方式雖然能夠保證冬蟲夏草的完整性，但對土壤結(jié)構(gòu)和植被破壞較大。冬蟲夏草的采集具有明顯的季節(jié)性，一般集中在每年的五至七月。其產(chǎn)量受到多種因素影響，包括氣候條件、生態(tài)環(huán)境變化以及采集強度等。近年來，由于過度采集和生態(tài)修復(fù)不力，冬蟲夏草的產(chǎn)量呈現(xiàn)出較不穩(wěn)定的趨勢。

冬蟲夏草的銷售渠道較為廣泛，主要包括傳統(tǒng)的中藥材市場、專賣店、禮品店以及電子商務(wù)平臺。中藥材市場吸引了眾多批發(fā)商、零售商和終端消費者。市場對冬蟲夏草的需求主要源于其藥用價值和滋補功能。在國內(nèi)，消費群體主要集中在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的中高收入人群，他們將冬蟲夏草視為高端滋補品用于養(yǎng)生保健或禮品贈送。此外，在國際市場上，隨著中醫(yī)藥文化的傳播，冬蟲夏草也受到部分國外消費者的關(guān)注，其價格受到多種因素影響，包括產(chǎn)量、質(zhì)量、市場需求、季節(jié)因素以及市場炒作等。由于冬蟲夏草價格高昂且市場需求大，吸引了眾多企業(yè)和商家參與市場競爭。在競爭過程中，除了產(chǎn)品質(zhì)量和價格的競爭外，品牌形象、售后服務(wù)等也成為企業(yè)競爭的重要因素[5]。

政府出臺了一系列政策法規(guī)來規(guī)范冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對其采集、加工和銷售等環(huán)節(jié)進行嚴格監(jiān)管。政府通過建立自然保護區(qū)、實施生態(tài)修復(fù)工程等措施，保護冬蟲夏草的生長環(huán)境，確保其資源的可持續(xù)利用。政府通過引導和支持，推動冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)向深加工、高附加值方向發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)的整體競爭力。例如，政府鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入，開發(fā)冬蟲夏草的深加工產(chǎn)品，如蟲草含片、蟲草膠囊、蟲草口服液等，提升了產(chǎn)品的附加值。

冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)價值鏈整合的法律問題

筆者聚焦于西藏那曲市M村的冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)，對該地采集者以及政府相關(guān)部門工作人員進行訪談，深入研究該地民眾及政府面臨的法律實踐困境以及其深層次原因。

冬蟲夏草采集許可證的發(fā)放及費用收取過程中體現(xiàn)出政策實行中的一些困難，在筆者的實地調(diào)研中，有約83%的村民將“植被修復(fù)費”誤解為資源使用稅，反映出藏漢雙語政策解讀機制的缺失。民眾觀念里所謂的“蟲草稅”實為植被修復(fù)費，旨在保護與修復(fù)因采集活動受損的生態(tài)環(huán)境。不同地區(qū)根據(jù)蟲草長勢與生態(tài)狀況，設(shè)定植被修復(fù)費用，連同采集證手工費，共同構(gòu)成了村民的費用負擔。值得注意的是，筆者了解到當?shù)刎斦謺⒅脖恍迯?fù)費返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，專項用于購置草皮等材料，旨在恢復(fù)沙漠化地區(qū)的生態(tài)平衡，體現(xiàn)了政府對生態(tài)修復(fù)的重視與投入[6]。對比新疆和田縣塔瓦庫勒鄉(xiāng)稅務(wù)干部主動跟進企業(yè)，上門宣傳政策，為納稅人量身定制服務(wù)、甘肅省武威市民勤縣科學技術(shù)局與林業(yè)草原局以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與當?shù)睾献魃绾献鲗⒒哪馍惾匾?guī)范化栽培技術(shù)編輯成冊，向有志于發(fā)展荒漠肉蓯蓉產(chǎn)業(yè)的人群免費贈送，可為西藏各冬蟲夏草產(chǎn)區(qū)提供制度優(yōu)化參考。

2024年，政府結(jié)合實踐經(jīng)驗，更新了一系列靈活的管理措施，如11歲以下及60歲以上人群采集蟲草時免交植被修復(fù)費、為短期采集者提供臨時采集證，并免除其辦證手工費、利用新技術(shù)更新采集證，實現(xiàn)掃碼可查等措施，旨在減輕村民的經(jīng)濟壓力，同時規(guī)范采集活動，提升工作人員能力，助推本地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！断x草采集責任書》等文件的簽署成為政府推進蟲草產(chǎn)業(yè)管理的重要手段，旨在強化相關(guān)人員的責任意識與安全教育，然而語言障礙與信息傳達不暢成為政策執(zhí)行的阻礙。在各種會議中，工作人員與村民間存在語言不通，導致信息傳遞效果不佳，即便有通曉當?shù)卣Z言的工作人員參與，也常因?qū)Ｓ忻~翻譯不暢與轉(zhuǎn)達不明確導致信息失真，使得政策意圖難以被村民充分理解，也側(cè)面反映了基層工作人員的能力瓶頸在政策傳達中較為凸顯。盡管，基層工作人員定期接受各類法律培訓，包括法治宣講、案例分享及專題講座等，但這些舉措的實際效果卻顯得力不從心。在筆者的調(diào)研中，一位工作人員說到：“專家講的案例很多都是其他地區(qū)的，要是能用我們調(diào)解過的糾紛當教材就好了?！边@種培訓內(nèi)容與地方實踐的脫節(jié)，導致政策執(zhí)行中出現(xiàn)“溫差”。究其原因，一方面在于培訓內(nèi)容未能緊密結(jié)合地方特色與實際需求；另一方面，培訓后的考核與成效追蹤機制缺失。這種狀況直接削弱了法律在基層的有效傳達與執(zhí)行力度[7]，成為制約冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)合法合規(guī)發(fā)展的隱形短板。在此問題上，內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善盟采用“蒙漢術(shù)語對照手冊”以及內(nèi)蒙古自治區(qū)各地制定雙語（漢蒙文）草畜平衡明白卡并進行發(fā)放解讀等做法，以期能為這些地區(qū)提供借鑒。

為積極響應(yīng)國家關(guān)于加強鄉(xiāng)村治理的號召，M村也嘗試通過賦予本地一些具有一定法律素養(yǎng)或訴訟經(jīng)驗者“法律明白人”的身份標識，期望以此推動基層法律意識的普及與法治環(huán)境的改善[8]。然而，筆者在對M村的實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“法律明白人”的角色定位雖好，但在落實中體現(xiàn)為缺乏具體的職責設(shè)定與工作安排，導致其更多停留在名義授予階段，未能實質(zhì)性融入地方治理與法律咨詢中，這無疑使得其潛在效用大打折扣。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，M村的制度缺陷主要體現(xiàn)在職責邊界模糊和能力建設(shè)斷層方面，M村既無崗位說明書等文件，也未建立與人民調(diào)解員、村民委員會的協(xié)同機制，有超一半的“法律明白人”自述看得懂條文但講不清道理。對此，可以參考學習甘肅省張掖市的做法，該市在對3 000余名“法律明白人”的培養(yǎng)過程中，通過建立“三定三評”機制（定職責清單、定服務(wù)網(wǎng)格、定考核標準；群眾測評、司法所考評、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜評）有效破解了角色虛化問題。

冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)利益主體和價值鏈整合的法律優(yōu)化路徑

法規(guī)教育體系構(gòu)建與法治意識培養(yǎng)

應(yīng)強化政務(wù)公開的透明度，通過藏語宣講、法律明白人等渠道，加強各類費用政策的解釋與宣傳?？紤]家庭規(guī)模與經(jīng)濟壓力，設(shè)計更為靈活的政策，如家庭減免、按家庭成員數(shù)量分級征收等，減輕多子女家庭的經(jīng)濟負擔，體現(xiàn)公平與關(guān)懷[9]。

資源保護

政府在冬蟲夏草采集管理與生態(tài)補償機制中已采取了多項積極舉措，效果良好。強化多語種溝通與信息傳遞機制，確保政策細節(jié)準確傳達至每位村民。加強對非正式市場的引導與規(guī)范，通過政策宣講、市場教育等方式，提升采集者的法律意識與市場規(guī)范意識，促進市場健康發(fā)展。生態(tài)教育與意識提升應(yīng)納入政策規(guī)劃，通過開展生態(tài)教育項目，提升村民對生態(tài)補償與資源可持續(xù)利用的認識，激發(fā)其主動參與生態(tài)保護的意識與行動。構(gòu)建和諧的采集環(huán)境，是實現(xiàn)政府目標與村民利益雙贏的關(guān)鍵。

明確監(jiān)管職責，提升執(zhí)法能力

在冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)中，涉及到的監(jiān)管部門主要有市場監(jiān)管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、林業(yè)和草原部門、生態(tài)環(huán)境部門等。在實踐中，應(yīng)加強監(jiān)管隊伍的專業(yè)化建設(shè)。青藏高原地屬偏遠地區(qū)，此類地區(qū)采集者大多未受過義務(wù)教育、通曉民族方言口語，未掌握民族方言的書寫以及國家普通話應(yīng)用[10]，因此，更應(yīng)著重定期組織此類地區(qū)執(zhí)法人員參加業(yè)務(wù)培訓，提高其對冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)、政策標準的熟悉程度和執(zhí)法操作技能，并且能夠完成精確的上傳下達。

通過以上措施，可以進一步明確各部門職責分工，避免工作內(nèi)容的重疊或監(jiān)管空白，提高效率，確保法律法規(guī)等得到有效執(zhí)行，促進產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

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西藏大學 2024 年度研究生“高水平人才培養(yǎng)計劃”項目“冬蟲夏草產(chǎn)業(yè)利益主體和價值鏈整合的法律優(yōu)化路徑研究”（項目號：2022-GSP-S138）階段性成果。