摘要:文章運用田野調查、規(guī)范分析與比較研究相結合的方法,以西藏冬蟲夏草產業(yè)為研究對象,深入探究其中涉及的法律問題,并從規(guī)范供給和制度執(zhí)行兩個維度展開剖析。研究發(fā)現(xiàn),該產業(yè)面臨諸多困難,如采集費用收取與優(yōu)惠政策落實存在問題,語言障礙及信息傳達不暢阻礙政策執(zhí)行,以及法律明白人雖定位良好,但在落實中存在職責邊界模糊與能力建設斷層等情況。針對這些問題,文章結合實際提出具體解決路徑,包括構建法規(guī)教育體系以培養(yǎng)法治意識、推行社區(qū)共管以保護資源、明確監(jiān)管職責以及提升執(zhí)法能力等。筆者認為,完善法律制度并創(chuàng)新管理機制,不僅有助于保護高原生態(tài)環(huán)境,還能推動冬蟲夏草產業(yè)健康發(fā)展,從而為西藏自治區(qū)(以下簡稱“西藏”)經濟轉型升級提供法治保障。
引言
研究背景與意義
農業(yè)農村部印發(fā)的《“十四五”全國種植業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提到,2020年,全國中藥材種植面積4 358萬畝(約29 053.33平方千米)。隨著中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展,中藥材消費呈穩(wěn)步增長態(tài)勢。隨著人們對健康和生活質量的要求不斷提高,傳統(tǒng)中藥材市場逐漸受到關注并發(fā)展。蟲草,作為一種具有珍貴藥用價值的中藥材,擁有廣泛的市場需求和商業(yè)潛力[1]。然而,在蟲草產業(yè)鏈中,存在利益相關主體參與不均衡、產業(yè)鏈條不完善、法律規(guī)范缺失等一系列問題,制約了蟲草產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和市場競爭力。
目前,對于蟲草產業(yè)中的法治環(huán)節(jié)缺乏系統(tǒng)研究,本項目將填補該領域的研究空白,涉及法律、民族學等多個領域,促進學科交叉融合,為學術研究提供新的視角和方法。通過深入研究蟲草產業(yè)的利益相關主體參與和價值鏈整合,有助于拓展和豐富相關理論框架,為產業(yè)鏈整合提供理論支持,促進蟲草產業(yè)的法制化管理和規(guī)范化發(fā)展。本研究旨在在學術理論與實踐應用之間取得良好的平衡,最終實現(xiàn)學術與社會的雙贏。
研究目的與方法
本研究通過法律優(yōu)化途徑,探討冬蟲夏草產業(yè)中利益相關主體的參與與價值鏈整合,以促進產業(yè)可持續(xù)發(fā)展和社會經濟效益提升。第一,逐一分析冬蟲夏草產業(yè)中的各利益相關主體,明確各方利益訴求及權責。第二,進一步剖析冬蟲夏草的價值鏈。第三,通過探討冬蟲夏草企業(yè)的利益相關主體的參與與價值鏈,發(fā)現(xiàn)整個蟲草行業(yè)現(xiàn)存的問題與挑戰(zhàn),及時發(fā)現(xiàn)問題和不足之處,并結合冬蟲夏草產業(yè)的實際情況和法律優(yōu)化途徑的研究成果,提出相應的優(yōu)化途徑和政策建議。
針對冬蟲夏草產業(yè)的復雜性和多樣性,本文主要采取實地調查、問卷調查和訪談等方法。首先,針對冬蟲夏草產業(yè)相關從業(yè)者、消費者或政府部門進行問卷調查,了解他們的態(tài)度、看法和需求。其次,采取訪談法和內容分析法進行輔助,與冬蟲夏草產業(yè)的相關人士進行深度訪談,探索其經驗、觀點和看法,獲取詳細的信息和案例資料。最后,通過對政策文件、專家訪談等材料的深入解讀和分析,探討冬蟲夏草產業(yè)所面臨的問題與挑戰(zhàn),挖掘背后的深層次原因和影響因素,揭示冬蟲夏草產業(yè)的發(fā)展趨勢、市場規(guī)模以及利益相關主體之間的關系等重要信息,為決策制定提供科學依據。綜合運用以上研究方法,可以全面深入地探討冬蟲夏草產業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、問題與挑戰(zhàn),為產業(yè)發(fā)展和政策制定提供科學依據和決策支持。
冬蟲夏草產業(yè)概述
冬蟲夏草有悠久的藥用歷史,在我國主要分布于高海拔地區(qū)。20世紀以來,科研人員對冬蟲夏草的研究逐漸深入,開始對其生長環(huán)境、藥理作用、化學成分等進行系統(tǒng)研究,發(fā)現(xiàn)冬蟲夏草具有免疫調節(jié)、抗氧化、抗腫瘤、降血糖和降血脂等多種藥理活性和作用。隨著對冬蟲夏草藥用價值的認識不斷提高和市場需求的增加,一些企業(yè)開始涉足冬蟲夏草產業(yè),開展冬蟲夏草的采集、加工和銷售等業(yè)務,產業(yè)規(guī)模逐漸形成,主要集中在青海、西藏、四川等冬蟲夏草主產區(qū),形成了以當地農牧民采集、企業(yè)收購加工和銷售為主要模式的產業(yè)鏈[2],為當地農牧民也帶來了物質上的保障和經濟上的收益,在當地社會經濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。近年來,冬蟲夏草市場熱度高漲,蟲草產業(yè)也逐漸受到國際市場的關注和認可,冬蟲夏草成為我國中藥材出口的重要品種之一,且我國已成為出產冬蟲夏草的主要國家。
國家層面,冬蟲夏草資源的管理受到多部法律法規(guī)的嚴格監(jiān)管和保護[3]?!吨腥A人民共和國憲法》為所有自然資源的保護奠定了基礎性框架,而《中華人民共和國草原法》則具體規(guī)定了草原資源的利用和保護措施,確保草原生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。《牧區(qū)土地管理條例》進一步細化了牧區(qū)土地的使用和管理規(guī)定?!兑吧参锉Wo條例》明確將冬蟲夏草列入國家二級重點保護野生植物,列明了野生植物的保護職責及措施,各地政府為規(guī)范產業(yè)發(fā)展和資源的開發(fā)利用,制定了相應的管理辦法,包括《西藏自治區(qū)冬蟲夏草采集管理暫行辦法》和《西藏自治區(qū)冬蟲夏草交易管理暫行辦法》等,各地區(qū)也在實務中不斷更新實施細則,詳細規(guī)定了冬蟲夏草采集和交易過程中的權利和義務。
冬蟲夏草產業(yè)利益主體及其法律問題分析
蟲草產業(yè)主體分析
冬蟲夏草的采集主體主要為產區(qū)當地居民,采集活動是其重要的經濟來源之一[4]。采集環(huán)境集中于高海拔的草甸、灌叢等生態(tài)脆弱區(qū)域。傳統(tǒng)的采集方式主要依賴人工挖掘,這種方式雖然能夠保證冬蟲夏草的完整性,但對土壤結構和植被破壞較大。冬蟲夏草的采集具有明顯的季節(jié)性,一般集中在每年的五至七月。其產量受到多種因素影響,包括氣候條件、生態(tài)環(huán)境變化以及采集強度等。近年來,由于過度采集和生態(tài)修復不力,冬蟲夏草的產量呈現(xiàn)出較不穩(wěn)定的趨勢。
冬蟲夏草的銷售渠道較為廣泛,主要包括傳統(tǒng)的中藥材市場、專賣店、禮品店以及電子商務平臺。中藥材市場吸引了眾多批發(fā)商、零售商和終端消費者。市場對冬蟲夏草的需求主要源于其藥用價值和滋補功能。在國內,消費群體主要集中在經濟發(fā)達地區(qū)的中高收入人群,他們將冬蟲夏草視為高端滋補品用于養(yǎng)生保健或禮品贈送。此外,在國際市場上,隨著中醫(yī)藥文化的傳播,冬蟲夏草也受到部分國外消費者的關注,其價格受到多種因素影響,包括產量、質量、市場需求、季節(jié)因素以及市場炒作等。由于冬蟲夏草價格高昂且市場需求大,吸引了眾多企業(yè)和商家參與市場競爭。在競爭過程中,除了產品質量和價格的競爭外,品牌形象、售后服務等也成為企業(yè)競爭的重要因素[5]。
政府出臺了一系列政策法規(guī)來規(guī)范冬蟲夏草產業(yè)的發(fā)展,對其采集、加工和銷售等環(huán)節(jié)進行嚴格監(jiān)管。政府通過建立自然保護區(qū)、實施生態(tài)修復工程等措施,保護冬蟲夏草的生長環(huán)境,確保其資源的可持續(xù)利用。政府通過引導和支持,推動冬蟲夏草產業(yè)向深加工、高附加值方向發(fā)展,提高產業(yè)的整體競爭力。例如,政府鼓勵企業(yè)加大研發(fā)投入,開發(fā)冬蟲夏草的深加工產品,如蟲草含片、蟲草膠囊、蟲草口服液等,提升了產品的附加值。
冬蟲夏草產業(yè)價值鏈整合的法律問題
筆者聚焦于西藏那曲市M村的冬蟲夏草產業(yè),對該地采集者以及政府相關部門工作人員進行訪談,深入研究該地民眾及政府面臨的法律實踐困境以及其深層次原因。
冬蟲夏草采集許可證的發(fā)放及費用收取過程中體現(xiàn)出政策實行中的一些困難,在筆者的實地調研中,有約83%的村民將“植被修復費”誤解為資源使用稅,反映出藏漢雙語政策解讀機制的缺失。民眾觀念里所謂的“蟲草稅”實為植被修復費,旨在保護與修復因采集活動受損的生態(tài)環(huán)境。不同地區(qū)根據蟲草長勢與生態(tài)狀況,設定植被修復費用,連同采集證手工費,共同構成了村民的費用負擔。值得注意的是,筆者了解到當地財政局會將植被修復費返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,專項用于購置草皮等材料,旨在恢復沙漠化地區(qū)的生態(tài)平衡,體現(xiàn)了政府對生態(tài)修復的重視與投入[6]。對比新疆和田縣塔瓦庫勒鄉(xiāng)稅務干部主動跟進企業(yè),上門宣傳政策,為納稅人量身定制服務、甘肅省武威市民勤縣科學技術局與林業(yè)草原局以及農業(yè)農村局與當地合作社合作將荒漠肉蓯蓉規(guī)范化栽培技術編輯成冊,向有志于發(fā)展荒漠肉蓯蓉產業(yè)的人群免費贈送,可為西藏各冬蟲夏草產區(qū)提供制度優(yōu)化參考。
2024年,政府結合實踐經驗,更新了一系列靈活的管理措施,如11歲以下及60歲以上人群采集蟲草時免交植被修復費、為短期采集者提供臨時采集證,并免除其辦證手工費、利用新技術更新采集證,實現(xiàn)掃碼可查等措施,旨在減輕村民的經濟壓力,同時規(guī)范采集活動,提升工作人員能力,助推本地特色產業(yè)發(fā)展?!断x草采集責任書》等文件的簽署成為政府推進蟲草產業(yè)管理的重要手段,旨在強化相關人員的責任意識與安全教育,然而語言障礙與信息傳達不暢成為政策執(zhí)行的阻礙。在各種會議中,工作人員與村民間存在語言不通,導致信息傳遞效果不佳,即便有通曉當地語言的工作人員參與,也常因專有名詞翻譯不暢與轉達不明確導致信息失真,使得政策意圖難以被村民充分理解,也側面反映了基層工作人員的能力瓶頸在政策傳達中較為凸顯。盡管,基層工作人員定期接受各類法律培訓,包括法治宣講、案例分享及專題講座等,但這些舉措的實際效果卻顯得力不從心。在筆者的調研中,一位工作人員說到:“專家講的案例很多都是其他地區(qū)的,要是能用我們調解過的糾紛當教材就好了?!边@種培訓內容與地方實踐的脫節(jié),導致政策執(zhí)行中出現(xiàn)“溫差”。究其原因,一方面在于培訓內容未能緊密結合地方特色與實際需求;另一方面,培訓后的考核與成效追蹤機制缺失。這種狀況直接削弱了法律在基層的有效傳達與執(zhí)行力度[7],成為制約冬蟲夏草產業(yè)合法合規(guī)發(fā)展的隱形短板。在此問題上,內蒙古自治區(qū)阿拉善盟采用“蒙漢術語對照手冊”以及內蒙古自治區(qū)各地制定雙語(漢蒙文)草畜平衡明白卡并進行發(fā)放解讀等做法,以期能為這些地區(qū)提供借鑒。
為積極響應國家關于加強鄉(xiāng)村治理的號召,M村也嘗試通過賦予本地一些具有一定法律素養(yǎng)或訴訟經驗者“法律明白人”的身份標識,期望以此推動基層法律意識的普及與法治環(huán)境的改善[8]。然而,筆者在對M村的實地調研中發(fā)現(xiàn),“法律明白人”的角色定位雖好,但在落實中體現(xiàn)為缺乏具體的職責設定與工作安排,導致其更多停留在名義授予階段,未能實質性融入地方治理與法律咨詢中,這無疑使得其潛在效用大打折扣。調研發(fā)現(xiàn),M村的制度缺陷主要體現(xiàn)在職責邊界模糊和能力建設斷層方面,M村既無崗位說明書等文件,也未建立與人民調解員、村民委員會的協(xié)同機制,有超一半的“法律明白人”自述看得懂條文但講不清道理。對此,可以參考學習甘肅省張掖市的做法,該市在對3 000余名“法律明白人”的培養(yǎng)過程中,通過建立“三定三評”機制(定職責清單、定服務網格、定考核標準;群眾測評、司法所考評、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜評)有效破解了角色虛化問題。
冬蟲夏草產業(yè)利益主體和價值鏈整合的法律優(yōu)化路徑
法規(guī)教育體系構建與法治意識培養(yǎng)
應強化政務公開的透明度,通過藏語宣講、法律明白人等渠道,加強各類費用政策的解釋與宣傳??紤]家庭規(guī)模與經濟壓力,設計更為靈活的政策,如家庭減免、按家庭成員數量分級征收等,減輕多子女家庭的經濟負擔,體現(xiàn)公平與關懷[9]。
資源保護
政府在冬蟲夏草采集管理與生態(tài)補償機制中已采取了多項積極舉措,效果良好。強化多語種溝通與信息傳遞機制,確保政策細節(jié)準確傳達至每位村民。加強對非正式市場的引導與規(guī)范,通過政策宣講、市場教育等方式,提升采集者的法律意識與市場規(guī)范意識,促進市場健康發(fā)展。生態(tài)教育與意識提升應納入政策規(guī)劃,通過開展生態(tài)教育項目,提升村民對生態(tài)補償與資源可持續(xù)利用的認識,激發(fā)其主動參與生態(tài)保護的意識與行動。構建和諧的采集環(huán)境,是實現(xiàn)政府目標與村民利益雙贏的關鍵。
明確監(jiān)管職責,提升執(zhí)法能力
在冬蟲夏草產業(yè)中,涉及到的監(jiān)管部門主要有市場監(jiān)管部門、農業(yè)農村部門、林業(yè)和草原部門、生態(tài)環(huán)境部門等。在實踐中,應加強監(jiān)管隊伍的專業(yè)化建設。青藏高原地屬偏遠地區(qū),此類地區(qū)采集者大多未受過義務教育、通曉民族方言口語,未掌握民族方言的書寫以及國家普通話應用[10],因此,更應著重定期組織此類地區(qū)執(zhí)法人員參加業(yè)務培訓,提高其對冬蟲夏草產業(yè)相關法律法規(guī)、政策標準的熟悉程度和執(zhí)法操作技能,并且能夠完成精確的上傳下達。
通過以上措施,可以進一步明確各部門職責分工,避免工作內容的重疊或監(jiān)管空白,提高效率,確保法律法規(guī)等得到有效執(zhí)行,促進產業(yè)的健康有序發(fā)展。
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西藏大學 2024 年度研究生“高水平人才培養(yǎng)計劃”項目“冬蟲夏草產業(yè)利益主體和價值鏈整合的法律優(yōu)化路徑研究”(項目號:2022-GSP-S138)階段性成果。