摘要：理解政府治理的運(yùn)作邏輯與組織機(jī)理，是國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)情境下公共管理研究的重要課題。以貧困治理模式轉(zhuǎn)型為典型案例，運(yùn)用程序化扎根理論方法，構(gòu)建政府治理模式演變的生成邏輯與實(shí)踐進(jìn)路模型，進(jìn)而揭示中國政府治理的運(yùn)作邏輯與組織機(jī)理。結(jié)果表明：政府治理模式演變是多重因素共同作用的結(jié)果，其中“治理質(zhì)效—治理風(fēng)險(xiǎn)”變動和控制權(quán)分配形式調(diào)整，分別構(gòu)成了政府治理模式演變的生成邏輯與實(shí)踐進(jìn)路；政府會根據(jù)“治理質(zhì)效——治理風(fēng)險(xiǎn)”變動情況，不斷在分權(quán)與集權(quán)治理之間做選擇轉(zhuǎn)換，以實(shí)現(xiàn)提升治理質(zhì)效或降低治理風(fēng)險(xiǎn)的目的，分別對應(yīng)政府組織運(yùn)作的“效益邏輯”和“控制邏輯”；政府可以通過調(diào)整控制權(quán)分配形式的方式，改變組織內(nèi)部權(quán)威關(guān)系和條塊關(guān)系，使組織內(nèi)部呈現(xiàn)出不同的序貫博弈形態(tài)，以便選擇合適的治理模式促成既定政策目標(biāo)，深刻反映了政府運(yùn)作的組織機(jī)理。研究打通了“效率論”“風(fēng)險(xiǎn)論”與“控制權(quán)”理論的界限，在既有理論之間搭建“溝通”橋梁，為解碼中國政府之治提供了新的理論框架。

關(guān)鍵詞：政府治理；運(yùn)作邏輯；組織機(jī)理；扎根理論

中圖分類號：D035" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " 文章編號：1003-8477（2025）03-0056-13

一、問題提出與文獻(xiàn)梳理

厘清中國政府治理的運(yùn)作邏輯與組織機(jī)理，是國家治理現(xiàn)代化目前情境下公共管理研究的重要課題。但現(xiàn)實(shí)情況是，受西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的影響，當(dāng)前有關(guān)中國政府治理的認(rèn)識仍較片面化，以致理論詮釋與實(shí)踐本身之間存在一定的脫嵌現(xiàn)象。一個(gè)典型例證是：學(xué)界通常采用“威權(quán)體制”的概念，①來描述中國政府治理的組織運(yùn)作過程，而忽視了復(fù)雜組織治理的多重樣態(tài)。正如“制度化悖論”對中國行政治理體制的描述：改革意味著中國社會的常規(guī)化，但它卻是以動員的方式進(jìn)行的。[1]（117）若事實(shí)果真如此，那如何解釋中國政府治理會出現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)并存的悖論特征？[2]（3）譬如：改革開放以來中國貧困治理模式的轉(zhuǎn)型。一方面，從政府內(nèi)部條塊關(guān)系上看，從開發(fā)式扶貧到精準(zhǔn)式扶貧再到攻堅(jiān)式脫貧，縱向塊塊維度的自由裁量權(quán)空間不斷被壓縮，[3]（102-117）貧困治理逐漸由“以塊為主、條塊結(jié)合”向“以條為主、條塊結(jié)合”轉(zhuǎn)變；另一方面，從政府貧困治理模式上看，在長達(dá)四十多年的貧困治理實(shí)踐中，集中動員僅存續(xù)于五年脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，脫貧攻堅(jiān)前后貧困治理均屬常規(guī)運(yùn)作。1顯然，這種說法過度強(qiáng)調(diào)了中國政府的“威權(quán)”特征，實(shí)際運(yùn)作中政府采取的絕非簡單的“威權(quán)體制”，而是一種集權(quán)和分權(quán)并存的“復(fù)合治理”2形式。那么，中國政府何以在集權(quán)與分權(quán)治理之間進(jìn)行階段性調(diào)整，其背后又反映了怎樣的運(yùn)作邏輯和組織機(jī)理呢？

對此，學(xué)者們分別從不同學(xué)科視角展開了溯源分析，相關(guān)研究大致可歸為三類。一是“效率論”。效率論源于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本收益計(jì)算，即政府治理模式選擇取決于其對治理成本和治理效果的基本權(quán)衡。換言之，政府之所以調(diào)整治理模式，主要是為了提高公共服務(wù)供給質(zhì)效。[2]（19-23）[4]（172）這就解釋了政府為何在集權(quán)或分權(quán)治理之間作動態(tài)調(diào)整，因?yàn)榍罢吣苡行Ц纳浦卫碣|(zhì)量，而后者更有利于提升治理效率。二是“風(fēng)險(xiǎn)論”。風(fēng)險(xiǎn)論源于政治學(xué)中的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)最小化假設(shè)，即執(zhí)政者首要考慮的是如何最大程度地規(guī)避統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。[5]（26+195）[6]（45-46）[7]（6-7）原因在于：分權(quán)雖有助于提升治理效率，但也容易誘發(fā)代理人風(fēng)險(xiǎn)，以致公共服務(wù)供給質(zhì)效下降，進(jìn)而引發(fā)社會不滿、緊張和沖突，使政府統(tǒng)治遭遇嚴(yán)峻的信任危機(jī)。此時(shí)，政府會通過科層運(yùn)作或政治過程重新規(guī)范代理人行為，以改善治理質(zhì)效、化解統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)。三是“控制權(quán)”理論?？刂茩?quán)理論建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)不完全契約理論基礎(chǔ)上，由于理想的完備契約無法制定，對資產(chǎn)的使用就不能事先明確，因此契約大多由資產(chǎn)所有者掌握的剩余控制權(quán)3決定。周雪光等將其引入到政府組織內(nèi)部，通過探討諸種控制權(quán)在不同層級政府的分配組合形式，闡釋了組織內(nèi)部權(quán)威關(guān)系與政府治理模式選擇轉(zhuǎn)化之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。[8]（74-75）[9]（43）換言之，即集權(quán)和分權(quán)治理的區(qū)別在于地方政府享有的控制權(quán)多寡。[10]（121）

多學(xué)科參與討論帶給我們深刻的啟發(fā)和思考，也為解碼中國政府之治提供了有效路徑。一方面，在研究思路上。雖然既有研究在歸因分析上的邏輯進(jìn)路有所不同，但研究均圍繞著政府治理模式展開，試圖從政府治理模式演變的深層動因著手，來詮釋中國政府治理的運(yùn)作形態(tài)，這無疑為探究政府治理的運(yùn)作邏輯與組織機(jī)理指明了方向；另一方面，在研究方法上。既有研究多側(cè)重于學(xué)理性分析，無論是“效率論”“風(fēng)險(xiǎn)論”還是“控制權(quán)”理論，均是建立在不同學(xué)科基礎(chǔ)之上的邏輯演繹，而缺乏來自經(jīng)驗(yàn)材料層面的實(shí)證支撐?；诖?，本文擬采用程序化扎根理論研究方法，以改革開放以來中國貧困治理模式的轉(zhuǎn)型為例，嘗試構(gòu)建政府治理模式演變的生成邏輯與實(shí)踐進(jìn)路模型，重點(diǎn)回答以下問題：驅(qū)動政府治理模式演變的核心要素有哪些，各要素的功能定位及之間的邏輯關(guān)系如何，理論構(gòu)型能否對中國政府之治做出有力解釋？具體地，本文首先通過逐級編碼技術(shù)將影響政府治理模式演變的核心要素識別出來，并在此基礎(chǔ)上明確各要素的概念內(nèi)涵及其邏輯關(guān)系；其次，根據(jù)各構(gòu)成要素之間的邏輯關(guān)聯(lián)，將其有機(jī)整合起來形成連貫的理論表達(dá)；最后，重回案例，分別從政府治理模式演變的生成邏輯與實(shí)踐進(jìn)路兩個(gè)維度，系統(tǒng)闡釋政府治理的運(yùn)作邏輯與組織機(jī)理。研究不僅有助于深化對中國政府之治的理性認(rèn)識，還能為今后現(xiàn)代化國家治理提供策略依據(jù)。

二、研究方法和數(shù)據(jù)準(zhǔn)備

（一）研究方法

扎根理論是一種從資料和數(shù)據(jù)中構(gòu)建理論的研究方法論，[11]（1）核心研究方法是編碼。所謂編碼是指將資料或數(shù)據(jù)不斷抽象化為概念和范疇并使之生成連貫性理論表達(dá)的過程。這就要求研究者必須具備足夠的理論敏感性，只有這樣才能在數(shù)據(jù)的再加工過程中發(fā)現(xiàn)理論，而不是像文本分析那樣簡單地提取關(guān)鍵詞，編碼需要對樣本數(shù)據(jù)中的關(guān)鍵詞句做抽象化處理。方法論來源于認(rèn)識論，由于認(rèn)識論上的分歧，扎根理論發(fā)展至今已形成三大理論學(xué)派，即經(jīng)典扎根理論、[12]（1-10）程序化扎根理論[13]（118-130）和建構(gòu)主義扎根理論[14]（15-25）。經(jīng)典扎根理論堅(jiān)持問題從情境中涌現(xiàn)、避免任何脫離實(shí)際的理論預(yù)設(shè)，更傾向?qū)嵶C主義；程序化扎根理論認(rèn)為研究者可以帶著預(yù)設(shè)邏輯將資料中隱含的因果邏輯發(fā)掘出來，更偏向詮釋主義；建構(gòu)主義扎根理論強(qiáng)調(diào)理論不是被發(fā)現(xiàn)的而是我們在實(shí)踐中構(gòu)造了理論（實(shí)際是對前兩者的有機(jī)結(jié)合），屬于建構(gòu)主義。本文意在通過構(gòu)建政府治理模式演變的生成邏輯和實(shí)踐進(jìn)路模型，來揭示中國政府治理的運(yùn)作邏輯與組織機(jī)理，屬于理論建構(gòu)型和邏輯預(yù)設(shè)式研究，故采用程序化扎根理論方法進(jìn)行理論探索。參照程序化扎根理論研究范式，[15]（58-69）本文編碼流程如圖1。

（二）樣本選擇

扎根理論方法采用理論抽樣原則，要求研究者根據(jù)正在生成的概念、范疇和理論確定后續(xù)樣本采集，具有概念驅(qū)動性和累積性特點(diǎn)。[16]（153）但在實(shí)際操作中，由于理論抽樣是生成的，研究者很難在研究設(shè)計(jì)之初就進(jìn)行理論抽樣。為了解決這一問題，派頓提出了目的性抽樣方法（purposeful sampling），[17]（230-242）即按照研究目的開展“隨機(jī)抽樣”。①本文意在探尋政府治理模式演變的生成邏輯和實(shí)踐進(jìn)路，進(jìn)而揭示中國政府治理的運(yùn)作邏輯與組織機(jī)理，故選擇1986年以來中央政府及各部委頒布的系列減貧政策文本為樣本，借此展開扎根理論分析。依據(jù)在于：一方面，以中央層面的減貧政策文本為研究對象，滿足目的性抽樣的同質(zhì)性要求，因?yàn)闃颖驹敿?xì)記錄了政府貧困治理的全部政策過程。同時(shí)，將抽樣時(shí)間限定在1985年之后，也是出于資料收集的可及性和有效性考慮，1985年后的政策文本更具完整性；另一方面，從開發(fā)式扶貧到精準(zhǔn)式扶貧再到攻堅(jiān)式脫貧，政府貧困治理的運(yùn)作模式是經(jīng)歷了調(diào)整的，如開發(fā)式扶貧采取的是行政發(fā)包制、精準(zhǔn)式扶貧實(shí)行的是科層運(yùn)作、攻堅(jiān)式脫貧屬于運(yùn)動式治理，[18]（42-53）可以確保被抽樣本具有較強(qiáng)的異質(zhì)性，被抽樣本兼具較高的同質(zhì)性和異質(zhì)性，能夠較好地保證研究結(jié)果的信度和效度。

（三）數(shù)據(jù)收集

為提升研究的信度和效度，根據(jù)三角驗(yàn)證法[19]（106-109）選擇多渠道信息源建立資料庫，使數(shù)據(jù)能夠相互補(bǔ)充和交叉驗(yàn)證。在數(shù)據(jù)來源上，本文共搜集包括中央政府及各部委文件（91份）、中央政府權(quán)威報(bào)道（57篇）、國家領(lǐng)導(dǎo)人講話（38次）在內(nèi)的相關(guān)文本資料186份，各類型政策文本分別占總樣本數(shù)的49%、31%、20%。其中，中央政府及各部委文件主要由國務(wù)院政策文件庫、中國減貧研究數(shù)據(jù)庫和北大法寶等數(shù)據(jù)庫獲得，中央政府權(quán)威報(bào)道與國家領(lǐng)導(dǎo)人講話則通過人民網(wǎng)、光明網(wǎng)以及中國鄉(xiāng)村振興網(wǎng)等官方網(wǎng)站采集。在樣本容量上，186份文本資料共計(jì)1257919字，去除無關(guān)文字和重復(fù)表述后可供編碼字?jǐn)?shù)約為859399，可以保證核心概念與范疇被充分地提煉出來。同時(shí)，為驗(yàn)證理論構(gòu)造是否具有較好的飽和度，按照各類文本資料的分布比例，在186份文本資料庫中，各選取30份政府文件、19篇權(quán)威報(bào)道和13次領(lǐng)導(dǎo)人講話用于理論飽和度檢驗(yàn)，檢驗(yàn)樣本個(gè)數(shù)占總樣本數(shù)的三分之一。

三、質(zhì)性研究與理論構(gòu)型

（一）開放性編碼

開放式編碼系理論生成的初始階段，旨在通過逐級編碼的方式將原始資料概念化、范疇化，以為后續(xù)主軸編碼和理論構(gòu)型奠定基礎(chǔ)。根據(jù)上述編碼要求，本文開放式編碼步驟為：1.相關(guān)語句摘錄。在逐詞逐句逐段閱讀原始資料的基礎(chǔ)上，將反映政府治理模式演進(jìn)過程的語句摘錄出來，并對其做標(biāo)簽化處理；2.概念化。將標(biāo)記好的語句依次抽象化為更高層次的概念；3.范疇化。反復(fù)比對整理，將已經(jīng)形成的概念進(jìn)一步提煉為范疇?；诖耍柚鷶?shù)據(jù)分析軟件NVivo12，首先從原始資料中提煉出225個(gè)初始概念，并將其代入數(shù)據(jù)不斷比較驗(yàn)證，進(jìn)而抽象出52個(gè)核心概念和27個(gè)范疇。由于初始概念數(shù)量較多且存在交叉，因此需要對其進(jìn)行反復(fù)比對和不斷驗(yàn)證，使相關(guān)概念聚合到一起最終實(shí)現(xiàn)概念范疇化。限于篇幅，此處僅展示攻堅(jiān)式脫貧階段的開放式編碼結(jié)果（表1），其他階段編碼備索。

（二）主軸編碼

經(jīng)過開放式編碼，原始數(shù)據(jù)被提煉為不同等級和類別的范疇，需要通過主軸編碼對這些分散的范疇進(jìn)行聚類整合，并將類屬和亞類屬聯(lián)系起來建立范疇之間的密集關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。具體地，Strauss 與 Corbin提出了一個(gè)適合主軸編碼的典范模型，①用以發(fā)現(xiàn)和建立范疇之間的邏輯關(guān)聯(lián)，主要如下：1.條件，研究對象所處的環(huán)境或情境；2.行動/互動，研究對象對其所處環(huán)境或情境的策略反應(yīng)；3.結(jié)果，研究對象行動/互動的產(chǎn)出。借助典范模型（paradigm model），本文將開放性編碼形成的27個(gè)范疇聚類為6個(gè)具有明顯邏輯關(guān)系的副范疇，所有副范疇均可被“條件—行動—結(jié)果”三個(gè)主范疇統(tǒng)領(lǐng)。表2匯報(bào)了主軸編碼過程及結(jié)果，包括各范疇的概念內(nèi)涵和關(guān)系結(jié)構(gòu)。具體地，主范疇之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)為：條件引致行動并產(chǎn)生結(jié)果，結(jié)果又催生出新的條件和行動，由此往復(fù)形成邏輯閉環(huán)。

（三）選擇性編碼

選擇性編碼意在通過“故事線”的方式梳理和發(fā)現(xiàn)核心范疇，并重返案例搜集資料驗(yàn)證核心范疇與其他范疇間的類屬關(guān)系，從而建立起概念密實(shí)、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑碚?。在主軸編碼階段，本文已借助典范模型對主范疇進(jìn)行分類和定位，并明確各主范疇之間的邏輯關(guān)聯(lián)，這里我們繼續(xù)使用典范模型來確定核心范疇的維度和屬性。②本文提煉的核心范疇為“政府治理模式演變的生成邏輯和實(shí)踐進(jìn)路”，它由條件（治理形勢和治理目標(biāo)變化）、行動（治理模式及控制權(quán)分配形式調(diào)整）、結(jié)果（治理質(zhì)效與治理風(fēng)險(xiǎn)變動）三個(gè)主范疇組成（見圖2）。首先，在“條件—行動—結(jié)果”關(guān)系結(jié)構(gòu)中，治理主體的策略行動會引起治理質(zhì)效和治理風(fēng)險(xiǎn)變動（結(jié)果），以致下階段治理形勢及其目標(biāo)發(fā)生變化（條件），繼而產(chǎn)生新的策略反應(yīng)（行動）及治理結(jié)果。換言之，“治理質(zhì)效—治理風(fēng)險(xiǎn)”變動是政府治理模式演變的控制變量，政府會根據(jù)治理質(zhì)效和治理風(fēng)險(xiǎn)變動情況適時(shí)轉(zhuǎn)變治理模式，而治理模式調(diào)整又會使治理質(zhì)效與治理風(fēng)險(xiǎn)再次變化，進(jìn)而構(gòu)成了政府治理模式演變的生成邏輯。

其次，作為治理主體策略行動的關(guān)鍵構(gòu)成要素，控制權(quán)分配形式調(diào)整是政府治理模式調(diào)整的實(shí)踐進(jìn)路。這是因?yàn)榭刂茩?quán)分配涉及多個(gè)層級政府及其部門，且具體的分配形式由政府組織內(nèi)部的委托方掌握，一旦委托方?jīng)Q定調(diào)整控制權(quán)分配形式，則必然會改變組織內(nèi)部權(quán)威關(guān)系和條塊關(guān)系，使組織內(nèi)部呈現(xiàn)出不同的序貫博弈形態(tài)，從而塑造出迥異的政府治理模式，是政府治理模式演變的必要路徑。最后，無論是對治理質(zhì)效與治理風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)觀測，還是對控制權(quán)分配形式的酌情調(diào)適，治理主體的策略行動無不體現(xiàn)了“權(quán)衡應(yīng)變”的典型特征，故本文將其命名為“權(quán)變治理”模型，以此詮釋政府治理模式演變的生成邏輯與實(shí)踐進(jìn)路。簡言之，即政府會根據(jù)“治理質(zhì)效—治理風(fēng)險(xiǎn)”變動情況，通過調(diào)整控制權(quán)分配形式的方式，選擇合適的治理模式組織運(yùn)作，而治理模式轉(zhuǎn)變又會使治理質(zhì)效與治理風(fēng)險(xiǎn)再次變動，以致政府治理模式發(fā)生接續(xù)變化（權(quán)變治理），由此構(gòu)成了政府治理模式演變的邏輯閉環(huán)。

（四）理論飽和度檢驗(yàn)

經(jīng)過程序化扎根理論編碼，本文初步構(gòu)建了政府治理模式演變的生成邏輯和實(shí)踐進(jìn)路模型，這里我們將對其展開理論飽和度檢驗(yàn)。根據(jù)既定研究設(shè)計(jì)，從原始樣本中分別選取30份中央政府文件、19篇政府權(quán)威報(bào)道與13次國家領(lǐng)導(dǎo)人講話作為待檢樣本，依次進(jìn)行開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼，以此檢測扎根研究的理論飽和度。二次編碼結(jié)果（備索）顯示，各階段編碼均未發(fā)現(xiàn)新的概念和范疇，且主范疇之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定，能得到次級范疇和概念的支持，表明本文所構(gòu)造的理論模型已較為完善，可以宣布停止采樣。

四、模型闡釋和案例說明

以上，我們根據(jù)程序化扎根理論研究范式，從1986年以來中央政府頒布的系列減貧政策文本中，提煉出政府治理模式演變的生成邏輯與實(shí)踐進(jìn)路模型。這里我們將重回案例，運(yùn)用構(gòu)建的理論化框架，分別從政府治理模式演變的生成邏輯與實(shí)踐進(jìn)路著手，具體闡釋政府（貧困）治理的運(yùn)作邏輯與組織機(jī)理。為便于說明，本文分別從橫向“故事線”（“條件—結(jié)果”矩陣）與縱向“時(shí)間線”（各扶貧開發(fā)階段）兩個(gè)維度加以呈現(xiàn)（表3）。

（一）質(zhì)效提升或風(fēng)險(xiǎn)控制：政府（貧困）治理的運(yùn)作邏輯

由分權(quán)治理到集權(quán)治理或反向轉(zhuǎn)換，政府何以在兩者之間做階段性調(diào)整，其背后體現(xiàn)了怎樣的運(yùn)作邏輯？本文給出的答案是：“治理質(zhì)效—治理風(fēng)險(xiǎn)”變動，是政府治理模式演變的控制變量?；蛘哒f，政府之所以選擇轉(zhuǎn)換治理模式，實(shí)質(zhì)是為了提升質(zhì)效或降低風(fēng)險(xiǎn)。這意味著政府組織運(yùn)作實(shí)際有兩種邏輯：效益邏輯（增進(jìn)質(zhì)效）和控制邏輯（降低風(fēng)險(xiǎn)）。簡言之，前者是指治理主體將提升治理質(zhì)效放在優(yōu)先位置，后者是指執(zhí)政者對風(fēng)險(xiǎn)控制有著更強(qiáng)烈的偏好，本質(zhì)是對治理質(zhì)效與治理風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)權(quán)衡。依據(jù)在于：雖然兩種運(yùn)作邏輯的傾向性有所不同，但二者均源于有限治理資源與繁雜治理事務(wù)之間的矛盾。一方面，對于中國這樣一個(gè)幅員遼闊的國家而言，如果所有事務(wù)都由中央統(tǒng)管則其成本須以海量計(jì)；另一方面，即使有充足的資源可供中央調(diào)動，其能直接有效管理的范圍也是有限的。此時(shí)，從中央政府的角度上看，將治理任務(wù)層層委托給下級政府及其部門執(zhí)行，并設(shè)置有效激勵措施促使代理人按約完成任務(wù)，無疑是一個(gè)比較高效的策略選擇（分權(quán)治理）。但分權(quán)又容易誘發(fā)代理人風(fēng)險(xiǎn)，以致治理質(zhì)效降低、社會風(fēng)險(xiǎn)上升，這就需要委托方適時(shí)根據(jù)治理質(zhì)效與治理風(fēng)險(xiǎn)情況，不斷在分權(quán)治理與集權(quán)治理之間做選擇轉(zhuǎn)換，以實(shí)現(xiàn)增進(jìn)質(zhì)效或防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。具體地，若代理方能夠提供基本的公共服務(wù)，即使出現(xiàn)一定的偏離失控行為，委托方也可繼續(xù)實(shí)施分權(quán)治理以優(yōu)先增進(jìn)治理質(zhì)效，此時(shí)風(fēng)險(xiǎn)控制已讓位于其對治理質(zhì)效的追求（效益邏輯）；反之，若代理人風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)擴(kuò)大，其必然會降低治理質(zhì)效，甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的社會風(fēng)險(xiǎn)，屆時(shí)委托方則會采取集權(quán)治理實(shí)施控制，以驅(qū)使代理方認(rèn)真履責(zé)并改善治理質(zhì)效（控制邏輯）。

重回案例不難發(fā)現(xiàn)，從開發(fā)式扶貧到精準(zhǔn)式扶貧再到攻堅(jiān)式脫貧，改革開放以來中國貧困治理模式的幾次轉(zhuǎn)型，均是圍繞著“治理質(zhì)效—治理風(fēng)險(xiǎn)”這對核心控制變量展開的。具體地，在開發(fā)式扶貧階段，中央政府面臨的貧困治理形勢是：一方面，受城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡影響，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量貧困人口，1且貧困人口溫飽問題愈漸凸顯；另一方面，多年來平均分散力量、一般化的領(lǐng)導(dǎo)方式，不僅沒有改變貧困地區(qū)的落后面貌，甚至還由此引發(fā)了一定的治理風(fēng)險(xiǎn)。2正是在此背景下，1986年國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組才應(yīng)勢而生，并明確發(fā)文要求：必須轉(zhuǎn)變過去單純依靠救濟(jì)的工作辦法，采取分級負(fù)責(zé)、以省為主的方式組織運(yùn)作，3以盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題。所謂分級負(fù)責(zé)、以省為主是指將任務(wù)目標(biāo)連同資金、權(quán)力一起下放給地方執(zhí)行，以便充分調(diào)動地方政府的工作積極性，體現(xiàn)的是屬地發(fā)包、分權(quán)治理的行政發(fā)包制模式。換言之，對于中央政府而言，如何快速提升貧困治理效率已遠(yuǎn)超其對治理風(fēng)險(xiǎn)的考量1（效益邏輯），且一直延續(xù)到此后的開發(fā)式扶貧工作中。誠然，開發(fā)式扶貧實(shí)現(xiàn)了優(yōu)先追求效率的預(yù)期目標(biāo)，但長期的發(fā)包治理無疑也加劇了代理人風(fēng)險(xiǎn)，如瞄準(zhǔn)偏離、鋪張浪費(fèi)、違規(guī)使用資金等問題時(shí)有發(fā)生，不僅損害了群眾利益和政府形象，造成群眾性上訪等嚴(yán)重后果，2還進(jìn)一步削弱了貧困治理質(zhì)量，以致治理質(zhì)效和治理風(fēng)險(xiǎn)再次變動，而治理質(zhì)效和治理風(fēng)險(xiǎn)變動又會使治理形勢及目標(biāo)接續(xù)演變。

2011年中共中央、國務(wù)院明確指出：我國貧困治理已經(jīng)從解決溫飽問題轉(zhuǎn)向鞏固提升的歷史新階段。3這意味著，降低治理風(fēng)險(xiǎn)以改善治理質(zhì)量開始成為新形勢下政府貧困治理的主要目標(biāo)（控制邏輯），如“六個(gè)精準(zhǔn)”的提出等。與之相應(yīng)，在政府治理模式上，精準(zhǔn)式扶貧則要求實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)的管理體制，并出臺一系列規(guī)章制度（如建檔立卡工作方案、扶貧開發(fā)工作考核辦法、扶貧開發(fā)信息化建設(shè)規(guī)劃等），4旨在通過程序規(guī)則和技術(shù)手段驅(qū)使代理人提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，深刻反映了集權(quán)治理下科層運(yùn)作的典型特征。同樣，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施也必然會對“治理質(zhì)效—治理風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)生影響，進(jìn)而塑造出新的貧困治理形勢和治理目標(biāo)。一方面，經(jīng)過嚴(yán)格的科層運(yùn)作，貧困治理質(zhì)量雖得到明顯改善，但貧困治理效率卻相對減緩；5另一方面，強(qiáng)調(diào)程序規(guī)則的科層運(yùn)作，固然能夠有效規(guī)范代理人行為，但并不意味著治理風(fēng)險(xiǎn)就此消失，6一定程度上也削弱了貧困治理質(zhì)效。正因此，中國才開啟了為期五年的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要求各級黨政部門把脫貧攻堅(jiān)當(dāng)作重大政治任務(wù)來抓，并按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)的工作機(jī)制強(qiáng)力推動，7從而呈現(xiàn)出“運(yùn)動其外、常規(guī)其內(nèi)”的治理形態(tài)。[20]（38）這樣做的好處是：中央可以通過增加政治驅(qū)動力的方式，在不改變組織運(yùn)作基礎(chǔ)的前提下（科層制），使原先按部就班的常規(guī)節(jié)奏為高速運(yùn)轉(zhuǎn)所替代，以實(shí)現(xiàn)增進(jìn)治理質(zhì)效、降低治理風(fēng)險(xiǎn)（效益邏輯）的目的。顯然，脫貧攻堅(jiān)如期完成了消除絕對貧困的既定目標(biāo)，并使得后續(xù)相對貧困治理由集中作戰(zhàn)向常態(tài)推進(jìn)轉(zhuǎn)變①。

（二）控制權(quán)分配形式調(diào)整：政府（貧困）治理的組織機(jī)理

如果說“治理質(zhì)效—治理風(fēng)險(xiǎn)”變動會催生出不同的政府運(yùn)作邏輯，那么控制權(quán)分配形式調(diào)整則是政府運(yùn)作邏輯選擇轉(zhuǎn)換的組織基礎(chǔ)。原因在于：一方面，控制權(quán)分配在政府組織內(nèi)部展開，且具體分配形式由組織內(nèi)部的委托方掌管，以便根據(jù)治理質(zhì)效和治理風(fēng)險(xiǎn)變動情況，適時(shí)調(diào)整各級代理人的控制權(quán)空間，來激勵或驅(qū)使代理人按約完成任務(wù)。換言之，委托方能夠通過調(diào)整控制權(quán)分配形式，改變（縱向）政府組織內(nèi)部權(quán)威關(guān)系，對代理人實(shí)施分權(quán)或集權(quán)治理，以實(shí)現(xiàn)提升治理質(zhì)效或降低治理風(fēng)險(xiǎn)的目的；另一方面，控制權(quán)分配不僅可以改變（縱向）政府內(nèi)部權(quán)威關(guān)系，還會使（橫向）政府內(nèi)部條塊關(guān)系發(fā)生變動，從而塑造出截然不同的治理形態(tài)。這是因?yàn)榭刂茩?quán)分配不僅涉及縱向塊塊維度上的各級政府，還包括縱向條條關(guān)系下的各級政府職能部門，而實(shí)際運(yùn)作中各級政府部門又會受本級政府和上級主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，因此當(dāng)委托方將任務(wù)連同權(quán)力層層發(fā)包給各級代理人執(zhí)行時(shí)，條條部門享有的控制權(quán)空間很可能會被同級政府?dāng)D壓。雖然塊塊維度獲得更多自由裁量權(quán)有利于提升治理效率，但條條獨(dú)立性不足也容易造成塊塊各自為政的失控風(fēng)險(xiǎn)（代理人風(fēng)險(xiǎn)），以致治理質(zhì)效下降、社會風(fēng)險(xiǎn)上升。屆時(shí)委托方則會壓縮塊塊維度的控制權(quán)空間，變屬地管理為垂直管理（以塊為主、條塊結(jié)合轉(zhuǎn)向以條為主、條塊結(jié)合），以加強(qiáng)條條部門對塊塊維度的監(jiān)管，進(jìn)而降低治理風(fēng)險(xiǎn)并改善治理質(zhì)效。反之，一旦條條部門統(tǒng)管過多，嚴(yán)重影響塊塊維度的主動性和積極性，其必然又會從垂直管理轉(zhuǎn)至屬地管理（以條為主、條塊結(jié)合轉(zhuǎn)為以塊為主、條塊結(jié)合），以減少條條部門對塊塊維度的干預(yù)，繼而起到增進(jìn)治理質(zhì)效的積極作用。

一言蔽之，控制權(quán)分配形式調(diào)整能夠通過相機(jī)授權(quán)（權(quán)力分割）的方式，使政府組織內(nèi)部呈現(xiàn)出不同的序貫博弈形態(tài)，由此塑造出迥異的政府治理模式。圖3匯報(bào)了控制權(quán)分配形式調(diào)整與政府（貧困）治理模式轉(zhuǎn)型之間的邏輯關(guān)聯(lián)。首先，從組織內(nèi)部權(quán)威關(guān)系上看，自1986年大規(guī)模扶貧開發(fā)政策實(shí)施以來，治貧權(quán)責(zé)大致經(jīng)歷了由地方收歸至中央的過程。在開發(fā)式扶貧階段，為盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題，中央明確規(guī)定要采取分級負(fù)責(zé)、以省為主的扶貧工作責(zé)任制，賦予各省自治區(qū)制定屬地政策規(guī)劃、統(tǒng)籌分配扶貧資金、監(jiān)督扶貧項(xiàng)目運(yùn)行、考核扶貧工作成效、實(shí)行激勵懲罰措施等權(quán)力，做到資金到省、權(quán)力到省、任務(wù)到省、責(zé)任到省，②以最大程度地調(diào)動各地政府的積極性。換言之，中央正嘗試用高度分權(quán)的方式激勵地方完成任務(wù)，地方政府由此獲得了充分的自由裁量權(quán)，對貧困治理擁有足夠的實(shí)質(zhì)權(quán)威，更多體現(xiàn)的是中間方角色。與之相反，進(jìn)入精準(zhǔn)式扶貧和攻堅(jiān)式脫貧階段，為減少長期分權(quán)帶來的治理風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)一步提升貧困治理質(zhì)效，中央不僅要求各級政府嚴(yán)格按照扶貧管理體制落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，還相繼出臺了一系列扶貧工作細(xì)則和考核制度，如建檔立卡制度、貧困縣扶貧考核機(jī)制、省級扶貧工作考核辦法、脫貧攻堅(jiān)督查巡查辦法、專項(xiàng)扶貧資金管理辦法等，1以強(qiáng)約束的形式驅(qū)使各級代理人提供高質(zhì)效公共服務(wù)。這意味中央開始逐漸加大對各級政府的監(jiān)管力度，并積極參與到貧困治理的各個(gè)環(huán)節(jié)（實(shí)施所有控制權(quán)），甚至額外增加政治驅(qū)動力（層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任狀），2使政府內(nèi)部權(quán)力向委托方集中轉(zhuǎn)移。

其次，從政府內(nèi)部條塊關(guān)系上看，自國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立以來，縱向條條部門的獨(dú)立性不斷加強(qiáng)，政府貧困治理逐漸從以塊為主向以條為主轉(zhuǎn)變。1986年中央正式將各扶貧職能部門集中到國務(wù)院開發(fā)辦，且授予開發(fā)辦決策部署權(quán)與檢查評估權(quán)，31993年國務(wù)院開發(fā)辦更名為國務(wù)院扶貧辦，并賦予其指導(dǎo)扶貧資金分配使用的實(shí)施激勵權(quán)，4到2003年國務(wù)院扶貧辦更是升格為副部級單位，5隨著時(shí)間推移條條部門的權(quán)力日趨增強(qiáng)。但實(shí)際運(yùn)作中，由于開發(fā)式扶貧實(shí)行屬地管理（以省為主），各地政府擁有充分的自由裁量權(quán)，此時(shí)條條部門的權(quán)力雖有所增加，但仍會受塊塊維度的制約和干預(yù)。或者說，中央有意營造出以塊為主、條塊結(jié)合的組織形態(tài)，這樣既能充分調(diào)動地方政府的積極性，也相對保留了條條部門的監(jiān)管效能。條條部門獨(dú)立性快速提升并達(dá)到頂峰，是在精準(zhǔn)式扶貧和攻堅(jiān)式脫貧階段，中央通過頒發(fā)一系列扶貧工作考核辦法，強(qiáng)化了條條部門的檢查評估權(quán)和實(shí)施激勵權(quán)，以致塊塊維度的自由裁量權(quán)被壓縮，條條部門的監(jiān)管職能得以有效發(fā)揮。如（國開發(fā)〔2012〕1號）文件明確規(guī)定：各級扶貧辦統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)考核工作，根據(jù)結(jié)果對各級政府施加獎懲措施，（廳字〔2016〕22號）文件進(jìn)一步指出：各級扶貧辦負(fù)責(zé)開展督查巡查與第三方評估工作，依據(jù)結(jié)果追究各級黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或予以表彰。6加強(qiáng)條條對塊塊的監(jiān)管力度，不僅有助于降低治理風(fēng)險(xiǎn)并提升治理質(zhì)效，也使得組織運(yùn)作形態(tài)向以條為主、條塊結(jié)合轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)論與討論

基于1986年以來中央政府及各部委頒布的系列減貧政策文本，本文運(yùn)用程序化扎根理論方法，構(gòu)建政府治理模式演變的生成邏輯和實(shí)踐進(jìn)路模型，并以此揭示了中國政府治理的運(yùn)作邏輯與組織機(jī)理。研究結(jié)論主要如下：其一，政府治理模式演變是多種因素復(fù)合驅(qū)動的結(jié)果，“治理質(zhì)效—治理風(fēng)險(xiǎn)”變動和控制權(quán)分配形式調(diào)整，共同構(gòu)成了政府治理模式演變的生成邏輯與實(shí)踐進(jìn)路；其二，政府之所以選擇轉(zhuǎn)換治理模式，實(shí)質(zhì)是為了提升治理質(zhì)效或降低治理風(fēng)險(xiǎn)，分別體現(xiàn)了政府組織運(yùn)作的效益邏輯和控制邏輯。前者是指治理主體將增進(jìn)治理質(zhì)效放在優(yōu)先位置，而后者是指執(zhí)政者對風(fēng)險(xiǎn)控制有著更強(qiáng)烈的偏好，本質(zhì)是對治理質(zhì)效與治理風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)權(quán)衡；其三，作為政府治理模式演變的必要路徑，政府可以通過調(diào)整控制權(quán)分配組合形式，改變組織內(nèi)部權(quán)威關(guān)系和條塊關(guān)系，使組織內(nèi)部呈現(xiàn)不同的序貫博弈形態(tài)，以便選擇合適的治理模式組織運(yùn)作，深刻反映了政府運(yùn)作的組織機(jī)理。研究有效回答了文章開頭的追問，政府何以在分權(quán)和集權(quán)治理之間做選擇轉(zhuǎn)換？簡言之，政府會根據(jù)“治理質(zhì)效—治理風(fēng)險(xiǎn)”變動情況（動態(tài)權(quán)衡），適時(shí)改變控制權(quán)分配組合形式，對代理人實(shí)施分權(quán)或集權(quán)治理（順時(shí)應(yīng)變），而治理模式調(diào)整又會使治理質(zhì)效和治理風(fēng)險(xiǎn)接續(xù)變化，由此構(gòu)成政府治理模式演變的邏輯閉環(huán)，集中凸顯出權(quán)衡應(yīng)變的典型特征（權(quán)變治理）。

本文的理論貢獻(xiàn)主要有四。其一，彌合了“效率論”與“風(fēng)險(xiǎn)論”的分歧。研究表明：提升治理質(zhì)效或降低治理風(fēng)險(xiǎn)，均是政府治理模式調(diào)整的主要目的。研究統(tǒng)合了效率論和風(fēng)險(xiǎn)論的觀點(diǎn)分異（質(zhì)效先行或風(fēng)險(xiǎn)主導(dǎo)），為理解中國政府治理模式演變的生成邏輯提供了新的理論視角；其二，拓展了“控制權(quán)”理論的解釋邊界。控制權(quán)分配不僅會改變組織內(nèi)部權(quán)威關(guān)系，還能使組織內(nèi)部條塊關(guān)系發(fā)生變動，從而塑造出不同的政府治理模式。研究拓寬了控制權(quán)理論（局限于組織內(nèi)部權(quán)威關(guān)系）的邊界范圍，它適用于組織內(nèi)部多重委托代理關(guān)系下的復(fù)雜博弈情形，為探究中國政府間關(guān)系及其治理模式提供了更為完備的理論依據(jù)；其三，構(gòu)建了政府治理模式演變的邏輯進(jìn)路模型?！爸卫碣|(zhì)效—治理風(fēng)險(xiǎn)”變動和控制權(quán)分配形式調(diào)整，共同構(gòu)成了政府治理模式演變的生成邏輯與實(shí)踐進(jìn)路。研究打通了“效率論”“風(fēng)險(xiǎn)論”和“控制權(quán)”理論的界限，在既有理論之間搭建起溝通“橋梁”，為探析中國政府治理模式提供了整體性解釋框架；其四，闡明了中國政府治理的運(yùn)作邏輯與組織機(jī)理。研究指明：政府會根據(jù)“治理質(zhì)效—治理風(fēng)險(xiǎn)”變動情況，不斷在分權(quán)或集權(quán)治理之間做選擇轉(zhuǎn)換，以實(shí)現(xiàn)提升治理質(zhì)效或降低治理風(fēng)險(xiǎn)的政策目標(biāo)，分別對應(yīng)政府組織運(yùn)作的效益邏輯和控制邏輯；政府可以通過調(diào)整控制權(quán)分配組合形式，使組織內(nèi)部呈現(xiàn)出不同的序貫博弈形態(tài)，以便選擇合適的治理模式應(yīng)對復(fù)雜治理形勢，深刻反映了政府運(yùn)作的組織機(jī)理。

本文的政策啟示主要有三。其一，政府治理模式選擇是一個(gè)權(quán)衡應(yīng)變的動態(tài)過程。實(shí)際運(yùn)作中，治理主體需要根據(jù)治理質(zhì)效和治理風(fēng)險(xiǎn)變動情況，適時(shí)調(diào)整現(xiàn)有治理模式以應(yīng)對復(fù)雜治理形勢，從而確保既定政策目標(biāo)能夠被有效實(shí)現(xiàn)；其二，政府治理模式選擇也是一個(gè)有著內(nèi)在邏輯的理性行為。治理主體之所以會轉(zhuǎn)換治理模式，實(shí)質(zhì)是為了提升治理質(zhì)效或降低治理風(fēng)險(xiǎn)，這就要求執(zhí)政者熟練掌握不同治理模式在質(zhì)效提升和風(fēng)險(xiǎn)防范上的比較優(yōu)勢，以便選擇恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)作模式來回應(yīng)當(dāng)前治理實(shí)際，并依據(jù)后續(xù)治理效果與風(fēng)險(xiǎn)變動情況調(diào)整，只有這樣才能達(dá)成提升質(zhì)效和降低風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)；其三，控制權(quán)分配是政府治理模式演變的必要路徑。一旦治理主體決定轉(zhuǎn)變治理模式，首要做的就是調(diào)整控制權(quán)分配組合形式，通過擴(kuò)充或壓縮代理人的控制權(quán)空間，使政府組織內(nèi)部呈現(xiàn)不同的序貫博弈狀態(tài)，以激勵或驅(qū)使代理人高質(zhì)效完成任務(wù)?；蛘哒f，控制權(quán)分配實(shí)際為政府治理模式選擇轉(zhuǎn)換提供了方式和手段。當(dāng)然，本研究也存在一定的缺憾和拓展空間。一方面，基于扎根理論方法的模型構(gòu)建與案例闡釋，只能說明“權(quán)變治理”理論敘事的完整性和解釋力，而無法確保理論構(gòu)成要素之間因果關(guān)系的真實(shí)性，后續(xù)可運(yùn)用組態(tài)分析方法驗(yàn)證各構(gòu)成要素間的充分必要因果關(guān)系；另一方面，理論構(gòu)型固然擁有較強(qiáng)的解釋力，但是否具備良好的普適性與推廣度，仍須采用多組案例進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)?？傊瑱?quán)變治理模型尚待系統(tǒng)論證和不斷完善，當(dāng)持續(xù)跟進(jìn)。

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責(zé)任編輯" "賈曉林