張掖市甘州區(qū)轄18 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、244 個行政村、2010個合作社，全區(qū)承包耕地面積96.48萬畝，涉及承包農(nóng)戶84277戶。2023年全區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積26.7萬畝， 畝均流轉(zhuǎn)費1200元， 流轉(zhuǎn)費較2022年增長20%左右，整村流轉(zhuǎn)的有17 個村89 個社、流轉(zhuǎn)面積6.67萬畝。其中： 制種玉米區(qū)域土地流轉(zhuǎn)費1400—1600元/畝，沿山區(qū)土地流轉(zhuǎn)費400—700元/畝。

一、基本情況

（一）大力實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營奠定了堅實基礎(chǔ)。截至目前，甘州區(qū)累計建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田95.64 萬畝、水肥一體化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田68萬畝。其中，三閘鎮(zhèn)已完成11個行政村49000畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目， 全鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地7000余畝，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到13.3%，涉及農(nóng)戶967戶。沙井鎮(zhèn)通過實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和玉米制種“五化”基地建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田達(dá)到13.83 萬畝， 占全鎮(zhèn)耕地面積的75%，其中五個墩村整村1.2 萬畝耕地完成了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，并實現(xiàn)整體流轉(zhuǎn)。上秦鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)25593.27 畝，流轉(zhuǎn)率55.6%，實現(xiàn)了土地的集約化、規(guī)?；?jīng)營。

（二）政策扶持和基層首創(chuàng)“雙向發(fā)力”，催生了多樣化的流轉(zhuǎn)方式。全區(qū)各鎮(zhèn)均采取有效措施扶持合作組織、種植大戶、家庭農(nóng)場和返鄉(xiāng)能人，采用租賃、入股、托管等多種方式流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。其中，沙井、烏江、甘俊、明永等鎮(zhèn)建立的土地流轉(zhuǎn)金隨玉米制種畝保效益上下浮動機制； 上秦鎮(zhèn)通過推進(jìn)集體經(jīng)濟公司化改革，采取“反租倒包”模式在李家灣、付家寨等4 個村流轉(zhuǎn)土地4000 畝的做法；沙井鎮(zhèn)五個墩、水磨灣等村采取村集體股份經(jīng)濟合作社整村流轉(zhuǎn)本村土地，以“保底收益＋分紅”“流轉(zhuǎn)金＋分紅”的方式，由村集體股份合作社打包入股到甘州區(qū)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司等做法，均取得明顯效果。

（三）新型經(jīng)營主體茁壯成長，成為規(guī)模經(jīng)營的生力軍。近年來，甘州區(qū)委區(qū)政府大力支持以國有平臺公司、制種企業(yè)為主的龍頭企業(yè)和工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地、參與規(guī)模經(jīng)營，創(chuàng)新“黨組織+ 公司+ 基地+ 農(nóng)戶”共富模式，采取引入投資主體、整合村集體資產(chǎn)資源、吸引村民土地資金入股等方式，成立村集體經(jīng)濟公司，發(fā)展“企業(yè)+ 基地”“企業(yè)+ 農(nóng)戶”的模式， 截至目前， 全區(qū)注冊成立村級集體經(jīng)濟公司148 個。沙井鎮(zhèn)探索實行村“股份經(jīng)濟合作社+區(qū)農(nóng)投公司（甘州現(xiàn)代種業(yè)公司）+ 農(nóng)戶”的合作鏈接模式。烏江鎮(zhèn)引進(jìn)多家供粵港澳及東南亞蔬菜生產(chǎn)公司，流轉(zhuǎn)6個行政村土地。黨寨鎮(zhèn)雷寨村集體經(jīng)濟公司采取“村股份經(jīng)濟合作社+ 集體公司+ 專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展模式?；ㄕl(xiāng)滾家莊村立足村情實際，推行“支部+合作社（企業(yè)）+群眾”模式。

（四）發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，為規(guī)模經(jīng)營提供了“后勤保障”。全區(qū)圍繞綠色蔬菜、現(xiàn)代種業(yè)、現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)集群的打造，以耕種、施肥、病蟲防治等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，訂制水肥一體、植保綠色防控、連作土壤改良等多樣化、系列化托管服務(wù)項目，積極培育出甘州區(qū)金豐公社、新大弓農(nóng)化、建龍農(nóng)機等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)典型，示范帶動其他專業(yè)公司、農(nóng)機專業(yè)合作社、村集體經(jīng)濟組織、供銷社等服務(wù)組織積極推廣制種玉米土地深耕、水肥一體化、無人機飛防植保、機械化去雄、機械收獲、農(nóng)業(yè)廢棄物化作肥料返田等科技與智慧融合的多元化、多層次、多類型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)體系，大力開展“菜單式”多樣化托管， 穩(wěn)步擴大托管服務(wù)面積， 引領(lǐng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

二、存在的問題

甘州區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題主要表現(xiàn)為“六多六少”：一是農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包多，租賃、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式少；二是流轉(zhuǎn)給一般農(nóng)戶多，流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶少； 三是農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)多， 經(jīng)村集體組織流轉(zhuǎn)的少；四是口頭流轉(zhuǎn)多，書面流轉(zhuǎn)少；五是隨意約定流轉(zhuǎn)多，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)少；六是土地流轉(zhuǎn)糾紛多，農(nóng)民權(quán)益得到保障少。主要有四個因素制約甘州區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

一是經(jīng)營主體實力弱，輻射帶動能力不強。目前甘州區(qū)的土地流轉(zhuǎn)主體總體上呈現(xiàn)積累不足、實力不強、經(jīng)營能力較弱的狀況，一些流轉(zhuǎn)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作社組織化程度不高， 先進(jìn)技術(shù)和裝備投入不足、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制不完善、輻射帶動能力弱，資金短缺、經(jīng)營困難的問題較為突出。流轉(zhuǎn)土地普遍存在種植品種單一，抗風(fēng)險能力弱，在遭遇自然災(zāi)害影響或市場行情低谷時， 不能按期支付農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)費用，影響了農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。大部分村集體公司有能力把農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)過來， 無能力進(jìn)行實體化經(jīng)營，只能反租倒包、二次發(fā)包。農(nóng)戶的土地收益難以有效保障， 是引發(fā)土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛的主要因素。

二是利益調(diào)節(jié)和聯(lián)結(jié)機制不完善， 經(jīng)營主體和農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿下降。由于近年來大規(guī)模實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后土地經(jīng)營更加便利， 玉米制種效益連續(xù)攀升，出現(xiàn)了農(nóng)民不愿撒手、連片流轉(zhuǎn)土地難度大、流轉(zhuǎn)費用上漲過猛等新情況。有的經(jīng)營主體雖然流轉(zhuǎn)了土地， 但通過調(diào)地?fù)Q地連片經(jīng)營仍有較大阻力，無法進(jìn)行機械化作業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣。有的村社土地流轉(zhuǎn)費一簽十年不變， 明顯影響農(nóng)戶的利益。這些現(xiàn)象究其根源是科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)價格調(diào)整機制沒有建立起來，兼顧各方利益、實現(xiàn)互利共贏的土地經(jīng)營理念和社會氛圍沒有真正形成。

三是工作力量和管理職能薄弱， 服務(wù)體系不夠健全。甘州區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心在區(qū)農(nóng)村經(jīng)營指導(dǎo)站（原農(nóng)村經(jīng)營管理局）掛牌，實行兩塊牌子、一套人馬，編制為12 人，設(shè)主任或?qū)Ｂ毟敝魅? 名，現(xiàn)僅有1 名工作人員負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)交易工作， 區(qū)一級機構(gòu)的組織協(xié)調(diào)功能和監(jiān)督指導(dǎo)作用發(fā)揮還不到位、不充分。雖然各鎮(zhèn)相應(yīng)成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易工作站， 各村設(shè)立產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)點，但普遍存在有牌子無人員、職能不健全、專業(yè)水平低、服務(wù)不到位等問題，大部分業(yè)務(wù)都由鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心附帶承擔(dān)， 社會服務(wù)功能嚴(yán)重不足，鎮(zhèn)村兩級的延伸機構(gòu)和人員缺乏，管理運行不規(guī)范， 不能更好地適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展需要。

四是流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范，履約意識有待加強。土地流轉(zhuǎn)程序不完善、合同內(nèi)容不規(guī)范、具體條款不完備等問題普遍存在； 一些流轉(zhuǎn)合同不經(jīng)過鎮(zhèn)和區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)審查備案，合同簽訂、執(zhí)行缺乏指導(dǎo)和監(jiān)督； 有的農(nóng)戶與經(jīng)營主體簽訂的合同未使用規(guī)范文本，簽訂條款過于簡單，權(quán)責(zé)界限不夠清晰，尤其缺少違約責(zé)任， 這都為引發(fā)土地矛盾糾紛埋下了隱患。一些農(nóng)戶履約和誠信意識不強，隨著流轉(zhuǎn)價格波動，隨意撕毀合同，或故意抬高價格，阻礙流轉(zhuǎn)合同的執(zhí)行。2023 年，處理土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛67 件，其中涉訴案件54件、信訪案件13件。

三、對策建議

（一）抓好主體培育，推動農(nóng)村力量和社會力量共同參與規(guī)模經(jīng)營。一是強化村級組織和村集體公司在土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)地位。充分發(fā)揮好村級組織和集體經(jīng)濟組織的職能作用， 組織各村對二輪土地承包到期私下流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行清理規(guī)范， 從水肥一體化服務(wù)入手，通過半托管、全托管、流轉(zhuǎn)等形式，逐步把村民土地流轉(zhuǎn)到村集體經(jīng)濟公司經(jīng)營。二是大力培育農(nóng)村種植大戶和專業(yè)合作社。農(nóng)村種植大戶和專業(yè)合作社是目前土地流轉(zhuǎn)的主體力量， 要幫助它們處理好與農(nóng)戶的利益分配關(guān)系，在擴大規(guī)模、穩(wěn)定租期、提高機械化智能化水平和經(jīng)營效益上不斷取得新進(jìn)展。在流轉(zhuǎn)方式上，除完善出租、入股的形式外，要在托管服務(wù)上下功夫，充分發(fā)揮專業(yè)合作社的功能，對一些經(jīng)濟收入低、不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶先開展托管服務(wù)，條件成熟后再長期流轉(zhuǎn)。三是積極支持龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地。按照“一企一基地”的思路，打破地域界限實施土地流轉(zhuǎn)，尤其對適合甘州區(qū)發(fā)展的玉米制種、高原夏菜、辣椒、甜葉菊、加工番茄等規(guī)?；r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)， 要放手扶持龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)土地，不以村社土地規(guī)模為限制，而以企業(yè)生產(chǎn)加工需求為標(biāo)尺，切實支持本地龍頭企業(yè)做強做大。

（二）加快農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)，為規(guī)模經(jīng)營提供后續(xù)支撐。一是搭建共享服務(wù)平臺。搭建土地流轉(zhuǎn)交易平臺、農(nóng)資供應(yīng)服務(wù)平臺、“零工驛站”勞務(wù)平臺、科技指導(dǎo)服務(wù)平臺，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)全程社會化服務(wù)模式。因地制宜，采取全程“保姆式”托管、單環(huán)節(jié)“菜單式”訂制等方式，為農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體提供農(nóng)資“統(tǒng)購”、田間服務(wù)“統(tǒng)管”、農(nóng)產(chǎn)品“統(tǒng)銷”等專業(yè)化服務(wù)，真正實現(xiàn)節(jié)本增效、集約經(jīng)營的目的。二是積極構(gòu)建利益共享發(fā)展機制。建立和完善村集體公司與龍頭企業(yè)、合作社、農(nóng)戶之間的利益連接機制，著力構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體”“利益共同體”，實現(xiàn)互利共贏的目標(biāo)。三是加大對各類規(guī)模經(jīng)營主體的培育。以村集體公司、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和經(jīng)營大戶帶動土地流轉(zhuǎn)， 使土地流向有穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟實力強、信譽度高的規(guī)模經(jīng)營主體，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作健康有序穩(wěn)步發(fā)展。

（三）強化服務(wù)職能，為土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)交易提供高效便捷服務(wù)。一是加強宣傳引導(dǎo)，在轉(zhuǎn)變思想觀念上下功夫。強化群眾對“確權(quán)不確地”“數(shù)字土地”以及“用承包權(quán)換現(xiàn)金、股份、保障”等改革新舉措的認(rèn)識， 為推動土地歸并整合、連片流轉(zhuǎn)奠定思想基礎(chǔ)。流轉(zhuǎn)主體要優(yōu)先吸納流轉(zhuǎn)農(nóng)戶就近務(wù)工就業(yè)，讓農(nóng)戶不但得流轉(zhuǎn)金，還能掙薪金、分股金、領(lǐng)上保障金，切實消除流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。二是建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和仲裁機構(gòu)。以區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門為依托，健全完善區(qū)鎮(zhèn)村三級產(chǎn)權(quán)交易和仲裁組織。區(qū)級為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，主要負(fù)責(zé)農(nóng)村資產(chǎn)登記、產(chǎn)權(quán)交易批準(zhǔn)，建立資產(chǎn)檔案庫，監(jiān)督流轉(zhuǎn)運行，負(fù)責(zé)交易事項的指導(dǎo)、審核、監(jiān)督、檢查；各鎮(zhèn)在鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心加掛產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站的牌子，增加專門人員，負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)交易工作，承擔(dān)本鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)交易的信息收集、資料整理和項目提交事宜， 監(jiān)督本鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)項目的實施和運行；村一級設(shè)立兼職聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)本村流轉(zhuǎn)項目、流轉(zhuǎn)主體的各項服務(wù)工作。同時，在產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)設(shè)置仲裁組織，配備專兼職人員參與工作。區(qū)級服務(wù)平臺要盡快開發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)上辦理平臺，為高效快捷地接收和處理土地流轉(zhuǎn)各項具體事宜奠定堅實基礎(chǔ)。三是制定完備的產(chǎn)權(quán)交易和糾紛仲裁政策制度機制。研究制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記、流轉(zhuǎn)、交易、仲裁等方面的規(guī)章制度、辦理流程和工作規(guī)則，建立完備的資產(chǎn)記錄和流轉(zhuǎn)檔案， 充分發(fā)揮政策法規(guī)對做好土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的實際效應(yīng)。

（四）加強流轉(zhuǎn)監(jiān)管，切實防范和化解土地流轉(zhuǎn)工作中的各類風(fēng)險。一是做好引進(jìn)工商資本的審核監(jiān)管。建立工商資本流轉(zhuǎn)土地的資格審查、項目審核和風(fēng)險評估制度，通過村社申報、各鎮(zhèn)審核、區(qū)政府批準(zhǔn)， 把符合資質(zhì)的工商企業(yè)和國內(nèi)外資本引入農(nóng)村，參與規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。對工商企業(yè)和各類資本在經(jīng)營過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時研究解決。二是做好經(jīng)營主體的運行監(jiān)管。區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和鎮(zhèn)村兩級要建立對各類流轉(zhuǎn)主體經(jīng)營行為的日常監(jiān)管制度， 定期開展監(jiān)督檢查，及時掌握經(jīng)營情況。對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)事項， 尤其是發(fā)生或可能出現(xiàn)的擅自改變土地用途、土地污染、設(shè)施損毀、租金拖欠、“非農(nóng)化、非糧化” 等影響合同履行的重要事件，相關(guān)部門應(yīng)及時予以處理和解決。三是做好土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險管控。嚴(yán)格審查流轉(zhuǎn)土地的業(yè)主資格、信用等級、經(jīng)營能力和企業(yè)實力，通過建立履約保證金和提前預(yù)付流轉(zhuǎn)金制度， 防范和化解土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險。

（五）推進(jìn)誠信建設(shè)，把土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)交易引導(dǎo)到法治軌道上來。一是大力開展法治誠信教育。引導(dǎo)農(nóng)戶和經(jīng)營單位樹立法治意識、誠信觀念和契約精神。教育流轉(zhuǎn)主體增強履約意識，合理開發(fā)利用流轉(zhuǎn)土地， 按時足額兌付土地流轉(zhuǎn)租金。二是切實規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。加強流轉(zhuǎn)過程監(jiān)督管理，督促指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方按照國家制定的規(guī)范文本進(jìn)行流轉(zhuǎn)操作，利用規(guī)范的合同、規(guī)范的程序保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，切實提高土地流轉(zhuǎn)的管理服務(wù)水平。三是建立經(jīng)營主體“紅黑榜”制度。把存在不執(zhí)行登記備案、違反流轉(zhuǎn)合同約定、不按時支付租金、流轉(zhuǎn)期滿不及時恢復(fù)地貌等情形的流轉(zhuǎn)企業(yè)和個人列入“黑榜”名單，在全區(qū)內(nèi)限制或禁止再次流轉(zhuǎn)土地；對依法、積極執(zhí)行政策合同的流轉(zhuǎn)企業(yè)和個人，在農(nóng)業(yè)保險、種糧補貼、貸款貼息、社會化服務(wù)等方面予以優(yōu)先扶持， 促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)交易市場健康有序發(fā)展。

作者單位：中共張掖市甘州區(qū)委黨校