2025年1月20日，開啟第二任期的美國總統(tǒng)特朗普在宣誓就職后簽署行政令，宣布美國將再次退出《巴黎協(xié)定》。

《巴黎協(xié)定》是全球氣候治理的核心協(xié)議，旨在通過全球合作減緩氣候變化的影響。特朗普政府再次退出《巴黎協(xié)定》在全球范圍內(nèi)遭到了廣泛的負(fù)面反應(yīng)，各主要經(jīng)濟(jì)體（如歐盟、中國、印度等）均公開表達(dá)了失望和批評，認(rèn)為此舉削弱了全球應(yīng)對氣候變化的努力。

特朗普政府強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先”，認(rèn)為參與全球氣候治理將損害美國的經(jīng)濟(jì)利益。在第一任期內(nèi)，他采取了一系列措施扶持石油、天然氣和煤炭產(chǎn)業(yè)，包括放松環(huán)境監(jiān)管、開放聯(lián)邦土地鉆探、加快化石能源基礎(chǔ)設(shè)施審批等。寬松的監(jiān)管政策在短期內(nèi)提高了化石能源行業(yè)的產(chǎn)出和投資，對GDP形成了正向拉動。同時，特朗普于2017年宣布退出應(yīng)對氣候變化的《巴黎協(xié)定》，減少了美國在減排方面的國際承諾。聯(lián)邦政府在決策中優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)和就業(yè)，而非長期減排目標(biāo)，進(jìn)一步削弱可再生能源行業(yè)的政策支持力度。2021年，拜登又令美國重新加入《巴黎協(xié)定》，如今美國再次退出，反映了其能源與氣候政策的更迭，這背后有著復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治和外交因素。

政策圍繞“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”和“能源主導(dǎo)”展開

特朗普的能源與氣候政策圍繞“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”和“能源主導(dǎo)”（EnergyDominance）戰(zhàn)略展開，在國際上則背離全球氣候行動共識。

特朗普的能源與氣候政策立場鮮明，集中體現(xiàn)在優(yōu)先發(fā)展化石燃料、削弱環(huán)境監(jiān)管，以及對清潔能源與氣候變化緊迫性的質(zhì)疑上。一方面，特朗普多次強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大石油、天然氣和煤炭的開采是促進(jìn)就業(yè)和提升經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)鍵。他認(rèn)為，美國的能源政策應(yīng)該優(yōu)先服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長與國家能源安全。另一方面，特朗普對清潔能源持謹(jǐn)慎態(tài)度，認(rèn)為風(fēng)能和太陽能的可靠性不足，難以替代化石燃料的穩(wěn)定供應(yīng)。他還質(zhì)疑《巴黎協(xié)定》和其他國際氣候協(xié)議的公平性，認(rèn)為這些協(xié)議對美國經(jīng)濟(jì)施加了不必要的負(fù)擔(dān)?？傮w而言，特朗普的能源與氣候政策，反映出其對“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的關(guān)注，以及對全球氣候治理合作的保留態(tài)度。

特朗普新政府的核心幕僚普遍支持傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)，傾向于減少環(huán)境監(jiān)管，并對清潔能源政策持懷疑態(tài)度。新任財政部長斯科特·貝森特多次強(qiáng)調(diào)提升美國本土能源產(chǎn)量對降低進(jìn)口依賴、穩(wěn)定價格和抑制通脹的重要性。能源部長克里斯·賴特公開否認(rèn)氣候危機(jī)的存在，主張通過擴(kuò)大化石燃料開采，來實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立與經(jīng)濟(jì)增長。內(nèi)政部長道格·伯格姆支持開放聯(lián)邦土地的能源租賃，認(rèn)為這是推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的關(guān)鍵步驟。環(huán)保署署長李·澤爾丁長期反對嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管，計劃削弱對碳排放和甲烷排放的限制，以促進(jìn)工業(yè)增長。與此同時，政府效率部的聯(lián)合負(fù)責(zé)人埃隆·馬斯克雖然在清潔能源技術(shù)上深耕已久，但他更傾向于通過市場創(chuàng)新而非政府干預(yù)來推動能源轉(zhuǎn)型。這些成員與特朗普的政策理念高度一致，展現(xiàn)出以傳統(tǒng)能源為核心、削弱環(huán)境監(jiān)管、強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的執(zhí)政方向。在全球氣候合作背景下，他們的立場可能對美國的能源與環(huán)境政策，以及國際氣候治理格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

政策背后的經(jīng)濟(jì)、政治和外交因素

經(jīng)濟(jì)層面：堅持“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的執(zhí)政理念

特朗普在競選中，多次強(qiáng)調(diào)其能源政策將以“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”為原則。其政策主張中提到，發(fā)展化石能源產(chǎn)業(yè)不僅有助于提升GDP、帶動就業(yè)市場的復(fù)蘇，還能夠通過增加能源供給來穩(wěn)定市場，減輕能源價格對通脹的壓力。

圖1：美國化石能源開采產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重

圖2：2023年清潔能源技術(shù)投資銷售占GDP比重

從GDP貢獻(xiàn)來看，放松管制、鼓勵傳統(tǒng)化石能源開發(fā)，可在短期內(nèi)提高石油天然氣行業(yè)的產(chǎn)出，進(jìn)而推動GDP增長。傳統(tǒng)化石能源產(chǎn)業(yè)目前對美國GDP的直接貢獻(xiàn)仍高于新能源產(chǎn)業(yè)。美國聯(lián)邦儲備經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫（FRED）數(shù)據(jù)顯示，2023年美國化石能源產(chǎn)業(yè)的上游開采（油氣開采、采礦業(yè)和采礦支持活動）的增加值達(dá)到約4118億美元，占GDP的比重約為1.5%（圖1），而整個油氣產(chǎn)業(yè)鏈對經(jīng)濟(jì)的拉動更為可觀。美國石油協(xié)會（API）的估算表明，涵蓋開采、煉油、化工、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的石油天然氣行業(yè)，支撐了美國約1030萬個工作崗位，其產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值近8%。這表明傳統(tǒng)化石能源通過上下游產(chǎn)業(yè)和相關(guān)投資，對美國經(jīng)濟(jì)具有舉足輕重的作用。相比之下，目前美國新能源產(chǎn)業(yè)的GDP占比相對較小。2023年，受《通脹削減法案》（IRA）等政策激勵，美國清潔能源投資和銷售增長迅速，對美國GDP增長的貢獻(xiàn)約占6%，但僅占GDP總量的1%左右（圖2），新能源產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中的占比遠(yuǎn)小于化石能源。

在通脹方面，特朗普政府傾向通過提高能源供給來壓低能源價格，進(jìn)而減輕消費(fèi)者物價指數(shù)（CPI）和生產(chǎn)者物價指數(shù)（PPI）中的能源通脹壓力。2024年，全球能源價格波動加劇，特朗普將高油價歸咎于拜登的環(huán)保政策，主張通過擴(kuò)大國內(nèi)供給壓低能源價格，以降低家庭能源支出和企業(yè)生產(chǎn)成本。特朗普政府新任財政部長貝森特也指出，油價是通脹預(yù)期的頭號驅(qū)動因素之一。事實(shí)上，能源價格尤其是石油及其衍生品價格，對通脹具有直接而明顯的影響。一方面，CPI中能源占有一定權(quán)重。能源商品和服務(wù)約占美國CPI權(quán)重的7.5%，其中汽油約占4%。因此，油價上漲會直接推高CPI中汽油、燃料油、電力等分項指數(shù)，從而拉升整體通脹率。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，不管是2020年疫情，由于需求崩塌使得能源價格驟降，其春季CPI短暫為負(fù)；還是2022年俄烏沖突，導(dǎo)致油氣價格激漲，直接影響通脹飆升至9.1%，能源價格的劇烈波動多次造成通脹率的大幅起伏。另一方面，PPI也深受能源成本影響。能源是許多行業(yè)的重要投入品，油氣價格上漲會提高運(yùn)輸、生產(chǎn)的成本，進(jìn)而反映在PPI中。2022年上半年，全球能源價格飆漲時，美國PPI出現(xiàn)創(chuàng)紀(jì)錄的增幅，2022年6月PPI同比上漲11.3%，其中近90%的漲幅歸因于當(dāng)月能源價格跳升，充分說明了能源對通脹的放大效應(yīng)：當(dāng)能源價格劇烈波動時，通脹指標(biāo)往往隨之大幅波動。

在就業(yè)方面，特朗普關(guān)注保護(hù)傳統(tǒng)能源行業(yè)的就業(yè)，希望通過傳統(tǒng)能源行業(yè)的發(fā)展為美國勞動者提供更多直接和間接的就業(yè)機(jī)會。美國能源部數(shù)據(jù)顯示，2023年，美國能源行業(yè)就業(yè)崗位增長3%，從2022年的810萬個增加到2023年的835萬個。傳統(tǒng)能源行業(yè)就業(yè)484萬，占比為58%，比2022年減少16萬；清潔能源行業(yè)就業(yè)351萬，占比為42%，比2022年增長41萬。新能源與清潔能源相關(guān)行業(yè)近年來成為就業(yè)增長亮點(diǎn)，其中，可再生能源發(fā)電需要大量建設(shè)和維護(hù)人員，清潔能源技術(shù)制造（如太陽能板、風(fēng)機(jī)制造）和安裝服務(wù)業(yè)也吸納了大批勞動力。但值得注意的是，自2020年以來，清潔能源行業(yè)新增崗位占能源行業(yè)的48.5%，但不到美國所有新增就業(yè)崗位的5%，顯示新能源行業(yè)對整體就業(yè)的帶動相對有限。與之相對應(yīng)，美國石油協(xié)會（API）的估算表明，涵蓋開采、煉油、化工、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的石油天然氣行業(yè)直接或間接地支撐了美國約1030萬個工作崗位。美國清潔能源產(chǎn)業(yè)的整體就業(yè)規(guī)模遠(yuǎn)小于傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)，由清潔能源變革導(dǎo)致的傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位減少，引發(fā)了對相關(guān)就業(yè)保護(hù)的訴求。另一方面，頁巖油氣、煤炭等產(chǎn)業(yè)直接關(guān)聯(lián)數(shù)百萬藍(lán)領(lǐng)就業(yè)崗位，主要集中在中西部的“鐵銹帶”地區(qū)，而這里恰好是美國幾個關(guān)鍵搖擺州的所在地，傳統(tǒng)能源行業(yè)復(fù)蘇被視為穩(wěn)定選民支持的關(guān)鍵。

政治層面：受黨派立場影響

特朗普政府在氣候政策上受到共和黨保守派支持者（尤其是煤炭和石油行業(yè)）的強(qiáng)力影響。美國的氣候政策歷來受黨派影響較大，民主黨傾向于支持氣候協(xié)議，倡導(dǎo)綠色轉(zhuǎn)型，而共和黨則更多代表傳統(tǒng)能源利益。自克林頓政府開始至今，美國氣候政策受執(zhí)政黨輪替而呈現(xiàn)出顯著的差異和周期性搖擺?？肆诸D時期積極簽署《京都議定書》，小布什時期退出該議定書，奧巴馬時期簽署《巴黎協(xié)定》，特朗普時期退出《巴黎協(xié)定》，拜登時期重返《巴黎協(xié)定》，特朗普第二個任期伊始即宣布退出《巴黎協(xié)定》。這一系列國際協(xié)定的進(jìn)與退，反映出美國的能源與氣候政策隨著民主黨、共和黨兩大黨執(zhí)政周期更迭而前后搖擺。

美國兩大黨的氣候政策在某些方面表現(xiàn)出一定的共同性。一是兩黨都以促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)。美國經(jīng)濟(jì)高度依賴化石能源，化石能源約占一次能源消費(fèi)比重的83%，減排措施可能增加企業(yè)成本、降低利潤。因此，不管是克林頓政府主張通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，還是特朗普政府以“美國優(yōu)先”為由、推動傳統(tǒng)能源開發(fā)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，美國歷屆總統(tǒng)都是將維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為氣候政策的重要考量。二是兩黨都希望實(shí)現(xiàn)美國的能源獨(dú)立。能源安全是美國政府關(guān)注重點(diǎn)，兩黨都認(rèn)識到依賴外國能源，會威脅本國能源安全，希望提高能源自給程度實(shí)現(xiàn)“能源獨(dú)立”。從克林頓時期的《能源政策法案》到特朗普的“美國優(yōu)先能源計劃”，再到拜登政府的清潔能源發(fā)展計劃，其核心目標(biāo)均為減少對進(jìn)口能源的依賴，實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立。

盡管存在共同點(diǎn)，但美國兩大黨在氣候政策上的差異性更為顯著。一是對氣候變化問題的重要性認(rèn)知不同。民主黨將氣候變化視為國家安全的重要組成部分，認(rèn)為環(huán)境惡化會對美國國家安全構(gòu)成威脅，因此積極推動氣候治理?？肆诸D政府提出“參與與擴(kuò)展”戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)環(huán)境安全關(guān)系到國家安全發(fā)展，并積極開展環(huán)境外交。相比之下，共和黨則更關(guān)注傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，對氣候變化的科學(xué)性持懷疑態(tài)度，認(rèn)為其對國家安全的威脅遠(yuǎn)低于外部潛在大國或恐怖主義威脅。二是參與國際氣候治理合作的意愿相異。民主黨主張多邊主義，積極參與國際氣候治理合作。克林頓政府簽署了《京都議定書》，奧巴馬政府推動了《巴黎協(xié)定》的簽署，拜登政府則在上臺后迅速重返《巴黎協(xié)定》，并承諾提供大量資金支持發(fā)展中國家的氣候行動。而共和黨則表現(xiàn)出明顯的消極態(tài)度，小布什和特朗普政府均以損害美國經(jīng)濟(jì)利益為由，退出了國際氣候治理機(jī)制。三是在能源發(fā)展趨向和支持力度上相背而行。民主黨傾向于推動清潔能源和可再生能源的發(fā)展，限制傳統(tǒng)化石能源的使用。奧巴馬政府大力扶持新能源產(chǎn)業(yè)，提出到2020年可再生能源發(fā)電滿足20%的電力需求；拜登政府則進(jìn)一步提出2035年實(shí)現(xiàn)電力部門碳中和的目標(biāo)，并取消對化石燃料的聯(lián)邦補(bǔ)貼。相反，共和黨對化石能源持支持態(tài)度，小布什政府強(qiáng)調(diào)保障國內(nèi)能源供應(yīng)和國外能源合作，特朗普政府則明確支持以化石能源為基礎(chǔ)的工業(yè)發(fā)展，恢復(fù)被奧巴馬封鎖的石油管道，并削減對清潔能源研發(fā)的資金投入。

外交層面：將“能源主導(dǎo)”視為地緣政治影響的工具

特朗普提出的“能源主導(dǎo)”戰(zhàn)略旨在鞏固美國作為全球最大油氣出口國的地位，削弱OPEC+對油價的控制力，并通過能源貿(mào)易擴(kuò)大對歐洲、亞洲市場的滲透。在特朗普第一個任期內(nèi)，借助頁巖革命的東風(fēng)，美國已成為全球最大的油氣生產(chǎn)國。隨著國內(nèi)產(chǎn)量飆升，美國石油凈進(jìn)口量逐年下降，石油凈進(jìn)口占比從2005年的約60%降至2019年的不到5%，基本實(shí)現(xiàn)了能源獨(dú)立。一方面，美國貿(mào)易逆差中能源部分明顯縮小，2010年石油進(jìn)口曾占美國貿(mào)易逆差近一半，而到2019年這一比例降至接近于零。另一方面，進(jìn)口石油占比的大幅下滑有效減少了美國對中東和OPEC國家石油的依賴，美國對OPEC石油進(jìn)口份額已從20世紀(jì)70年代的七成以上降至2019年的不足1/7（圖3）。當(dāng)美國可以隨時增產(chǎn)并出口油氣產(chǎn)品時，OPEC+減產(chǎn)保價的能力將被削弱。此外，“能源主導(dǎo)”戰(zhàn)略不僅是經(jīng)濟(jì)政策，也是外交工具。特朗普政府將能源出口與外交施壓相結(jié)合，以削弱對手、扶持盟友。特朗普能源外交的目標(biāo)是以美國能源供應(yīng)取代對手的市場地位，從而提升美國的地緣影響力。截至2023年末，超過30個國家和地區(qū)購買美國能源，包括歐盟、韓國、日本以及能源需求旺盛的中國和印度等。美國能源正加速滲透歐洲和亞洲市場：在歐洲，美國LNG對俄氣的競爭顯著加??；在亞洲，中國成為美國原油的主要買家之一（2018年占美國原油出口的20%以上），印度、日本、韓國也大量進(jìn)口美國油氣（圖4）。

圖3：美國對OPEC石油進(jìn)口份額持續(xù)下降

圖4：美國原油和成品油出口持續(xù)攀升

特朗普退出《巴黎協(xié)定》的潛在影響

特朗普政府以“美國優(yōu)先”為核心理念，優(yōu)先考慮能源獨(dú)立與經(jīng)濟(jì)增長，而非氣候責(zé)任。這一政策導(dǎo)向的核心舉措之一是美國退出《巴黎協(xié)定》，并在國內(nèi)大幅放松環(huán)保監(jiān)管，以推動傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)，尤其是石油、天然氣和煤炭行業(yè)的發(fā)展。特朗普公開宣稱《巴黎協(xié)定》對美國“不公平”，認(rèn)為其限制了就業(yè)機(jī)會并損害了經(jīng)濟(jì)增長。因此，特朗普以維護(hù)美國主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益為由，拒絕履行這一國際氣候協(xié)議。他還將氣候變化問題與制造業(yè)就業(yè)緊密掛鉤，迎合化石能源利益集團(tuán)及選民需求，強(qiáng)調(diào)美國不應(yīng)受到國際協(xié)議的約束，保護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展。

特朗普的退群舉措對美國國內(nèi)和國際社會產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

美國國內(nèi)層面，短期內(nèi)，由于環(huán)保政策放松，化石能源行業(yè)獲得了支持，尤其是在石油和天然氣的開采方面。然而，盡管短期內(nèi)化石能源行業(yè)受益，可再生能源的增長趨勢并未得到遏制，尤其是風(fēng)能和太陽能的快速發(fā)展持續(xù)推進(jìn)。而煤炭行業(yè)盡管獲得了部分支持，但煤炭就業(yè)依然呈下降趨勢。長期來看，美國放棄氣候承諾可能會削弱其在全球綠色經(jīng)濟(jì)競爭中的地位，尤其是在低碳技術(shù)創(chuàng)新和可再生能源領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。政治上，特朗普的這一決定加劇了黨派之間的對立，尤其是聯(lián)邦政府與地方政府之間的矛盾。加州牽頭的“美國氣候聯(lián)盟（U.S.ClimateAlliance）”，包括加州、紐約州和華盛頓州，其GDP占全美超過55%，其承諾的2030年減排目標(biāo)較聯(lián)邦政府基準(zhǔn)情景提升40%。這種“自上而下”機(jī)制失靈與“自下而上”行動勃興形成的比對，或意味著美國的氣候治理進(jìn)入多中心時代。

國際層面，美國的退出遭到了廣泛譴責(zé)，損害了其在國際社會中的信譽(yù)。聯(lián)合國和歐盟領(lǐng)導(dǎo)人對美國的決定表示遺憾，但強(qiáng)調(diào)無論美國是否參與，他們將繼續(xù)推動《巴黎協(xié)定》的實(shí)施，并寄望美國各州、市及企業(yè)在一定程度上填補(bǔ)聯(lián)邦政府缺席的空白。作為全球第二大碳排放國，美國的退群不僅增加了全球?qū)崿F(xiàn)減排目標(biāo)的難度，還對全球氣候治理的公正性和有效性構(gòu)成了挑戰(zhàn)。美國不再履行溫室氣體排放報告、氣候資金援助等國際義務(wù)，削弱了全球氣候機(jī)制的權(quán)威性和公信力。此外，特朗普政府的決定也為其他國家的氣候政策立場提供了反向示范，進(jìn)一步推高了全球氣候治理的不確定性。