摘要：自2014年《海北藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》頒布實(shí)施以來，各地方已陸續(xù)出臺(tái)27部地方性的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)。其中，地方性法規(guī)10部，單行條例17部。在立法目的上，這些法規(guī)以民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步為基本宗旨，以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為核心目標(biāo)，具有鮮明的時(shí)代性和明確的主旨性；在功能定位上，這些法規(guī)堅(jiān)持“兩個(gè)結(jié)合”，為新時(shí)代黨的民族政策法治化，為依法治理民族事務(wù)、促進(jìn)各民族深入交往交流交融、夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制、推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要的法律依據(jù)；在立法技術(shù)上，這些法規(guī)緊扣“共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”的核心目標(biāo)、貫徹“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”這條邏輯主線、融貫“促進(jìn)型法治”的立法理念，充分回應(yīng)了鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制化的新時(shí)代要求，為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法集成化積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：鑄牢中華民族共同體意識(shí)；民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步；專門立法；地方探索；功能定位

中圖分類號(hào)：D633；D927" " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " "文章編號(hào)：1003-8477（2025）02-0117-14

引言

黨的十八大以來，黨和國家對(duì)新時(shí)代民族工作進(jìn)行了整體規(guī)劃與布局。在一系列有力舉措的推動(dòng)下，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)取得了具有里程碑意義的嶄新成就。在2014年召開的中央民族工作會(huì)議暨國務(wù)院第六次全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上，習(xí)近平總書記提出“用法律來保障民族團(tuán)結(jié)”。[1]（154）在2019年召開的全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上，他再一次強(qiáng)調(diào)這一重要命題，標(biāo)志著我國民族團(tuán)結(jié)工作“從政府本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位的治理趨勢”。[2]（106）2021年8月，習(xí)近平總書記提出了新時(shí)代黨的民族工作“十二個(gè)必須”思想，著重強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持以“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”為主線，堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)來推動(dòng)民族工作的高質(zhì)量發(fā)展。2024年9月27日召開的全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“逐步完善相關(guān)法律法規(guī)”，[3]（9）這一重要論述再次揭示了“良法”是依法治理民族事務(wù)，提高民族事務(wù)治理能力和水平，科學(xué)推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的重要基礎(chǔ)。

著眼于此，全國多地通過地方民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門立法的形式來保障本地民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的順利開展，致力于更好地將“憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定落實(shí)好”。[4]從實(shí)際成效來看，全國范圍內(nèi)已出臺(tái)并施行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)。這些法規(guī)的覆蓋層面廣泛，既涉及省、自治區(qū)級(jí)，也涵蓋市、州、縣級(jí)。這一立法成果充分彰顯出民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作朝著制度化、法治化、常態(tài)化邁進(jìn)的清晰發(fā)展態(tài)勢。

一、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門立法的地方探索

地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)的制定與施行是用法律來保障民族團(tuán)結(jié)的重要舉措，也是貫徹落實(shí)黨的民族理論和民族政策的重要保障。對(duì)現(xiàn)行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)進(jìn)行總結(jié)和深入的規(guī)范性闡釋，不僅有助于鞏固和發(fā)展新型民族關(guān)系、鑄牢中華民族共同體意識(shí)，同時(shí)也有助于進(jìn)一步提升相關(guān)地方立法的立法質(zhì)量，凸顯地方立法“地方治理”的重要功能，進(jìn)而以“地方的局部善治不斷推動(dòng)國家的全面善治的實(shí)現(xiàn)”。[5]（77）（見表1）

（一）地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門立法的主要特點(diǎn)

地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)是國家在加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步，鑄牢中華民族共同體意識(shí)方面的重大法治實(shí)踐?，F(xiàn)行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)及時(shí)回應(yīng)黨和國家新時(shí)代民族政策，呈現(xiàn)了鮮明的時(shí)代性、明確的主旨性和形式的多樣性等特征。

其一，鮮明的時(shí)代性。民族政策與民主法制的內(nèi)在統(tǒng)一性，決定了民族工作法律法規(guī)的制定必須圍繞當(dāng)時(shí)黨的民族工作中心任務(wù)與民族政策展開，因而具有鮮明的時(shí)代性。從時(shí)代角度梳理地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)的發(fā)展歷程，可將其劃分為兩個(gè)階段：一是孕育形成階段。2014年至2017年期間，全國范圍內(nèi)共公布施行了8部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)，為同期的“用法律保障民族團(tuán)結(jié)”和“牢固樹立中華民族共同體意識(shí)”這兩個(gè)重要命題提供了制度支撐。2014年召開的第二次中央新疆工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“牢固樹立國家意識(shí)、公民意識(shí)、中華民族共同體意識(shí)”。[6]這一重要講話精神在《新疆維吾爾自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》中得到了直接體現(xiàn)，凸顯了其在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作中的核心地位和指導(dǎo)意義。二是鞏固發(fā)展階段。2019年至2024年期間，全國共公布施行了17部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)，均以黨的十九大所提出的“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”為立法宗旨。其中，云南省迪慶藏族自治州和拉薩市先后于2022、2023年根據(jù)新時(shí)代黨的民族工作主線，對(duì)之前公布施行的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例進(jìn)行了修訂。以2014年、2019年這兩個(gè)重要年份為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)與新時(shí)代黨的民族政策和民族工作發(fā)展的總方向密不可分，二者間具有內(nèi)在的、高度的統(tǒng)一性，充分體現(xiàn)了地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)鮮明的時(shí)代性。

其二，明確的主旨性。用法治保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作與鑄牢中華民族共同體意識(shí)是地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)的主旨，其明確體現(xiàn)在立法名稱、立法目的和基本原則這三個(gè)方面。首先，文本的名稱能準(zhǔn)確、簡潔地反映立法所調(diào)整的主要內(nèi)容。全國現(xiàn)行的27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)的名稱中均含有“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步”，凸顯了黨和國家對(duì)現(xiàn)階段民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的促進(jìn)導(dǎo)向意志和地方立法的調(diào)整內(nèi)容，即激活地方社會(huì)治理能力和整合地方社會(huì)規(guī)范的法治實(shí)踐，從而促進(jìn)社會(huì)治理整體的參與，為當(dāng)?shù)孛褡鍒F(tuán)結(jié)進(jìn)步工作提供法律保障。1其次，在立法目的上，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)將新時(shí)代黨的民族政策明確規(guī)定為立法的核心目的，精準(zhǔn)地錨定了地方立法在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步領(lǐng)域的關(guān)鍵宗旨。2最后，在基本原則上，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)確立了四項(xiàng)基本原則：一是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會(huì)主義道路；二是堅(jiān)持各民族一律平等原則；三是堅(jiān)持“五個(gè)認(rèn)同”原則；四是促進(jìn)各民族交往交流交融原則。

其三，形式的多樣性。地方立法的主要形式根據(jù)制定機(jī)關(guān)的級(jí)別可分為地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章。在現(xiàn)行的27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中，有9部為省級(jí)地方性法規(guī)，1部為設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，17部為自治州、自治縣出臺(tái)的單行條例?？梢钥闯?，自治州和自治縣的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例是民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步地方立法中最活躍、最主要的組成部分。黨的十九大之后，推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例制定工作的節(jié)奏日益加快，青海省、四川省的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例已呈現(xiàn)“省—自治州—自治縣”的系統(tǒng)立法體系。在這一趨勢下，甘肅省甘南州等民族自治地區(qū)也將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例的規(guī)劃、起草與制定工作提上日程。3可見，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門立法已呈省、自治區(qū)、自治州、自治縣全面覆蓋趨勢。

（二）地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門立法的功能定位

作為國家法律體系的重要組成部分，地方立法不僅是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度依托和重要路徑，也為國家法律制度體系提供必要支撐和試驗(yàn)探索。[7]（147）在這個(gè)層面上，除了法普遍具有的規(guī)范功能和社會(huì)功能外，還可以從以下方面定位地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)的功能。

其一，推進(jìn)黨的民族政策法治化，為依法治理民族事務(wù)提供規(guī)范依據(jù)。政策的制定與穩(wěn)步實(shí)施離不開人民的認(rèn)同，而政策法治化是推動(dòng)人民自愿接受政策的重要方式。1黨的民族政策與民族工作法律法規(guī)體系同為民族事務(wù)治理體系的重要組成部分，二者相得益彰?，F(xiàn)行地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)皆緊密圍繞新時(shí)代黨的民族政策展開，涵蓋鑄牢中華民族共同體意識(shí)、推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，以及推動(dòng)各民族共同邁向社會(huì)主義現(xiàn)代化等核心要點(diǎn)。從法規(guī)構(gòu)建角度而言，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)從立法目的、基本原則和法律規(guī)范三重角度進(jìn)行法律文本轉(zhuǎn)化，不僅保證了黨領(lǐng)導(dǎo)民族工作的貫徹落實(shí)，加快民族政策運(yùn)行的制度化和程序化進(jìn)程，更推動(dòng)了黨的民族政策與民族工作法律法規(guī)間的良性互動(dòng)。此外，部分地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)還將中央針對(duì)本地制定的民族政策寫入立法。2

其二，依法推動(dòng)各民族深入交往交流交融。在我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)型背景下，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度極大提高，各民族交往交流交融的趨勢不斷增強(qiáng)，中華民族共同性日益增進(jìn)，各族人民在中華民族的身份歸屬、美好生活的社會(huì)愿景、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的夢想追求等方面具有愈加深厚的共識(shí)。[8]（18）地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)清晰界定了地方推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)、促進(jìn)各民族交往交流交融的基本架構(gòu)，規(guī)定了各級(jí)政府、國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步和各民族交往交流交融的權(quán)利義務(wù)，以此強(qiáng)調(diào)和增強(qiáng)各民族之間的“共同性”，為多層次多元化推動(dòng)各民族交往交流交融提供了全景式的制度支撐。3

其三，完善鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)作為一種制度安排，是“健全鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制”[3]（10）的重要舉措。目前，國家層面的《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》尚未出臺(tái)，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)在缺乏上位法引領(lǐng)的情景下，通過發(fā)揮其地方性、實(shí)施性和探索性等作用，來積極回應(yīng)“健全鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制”的要求，打造“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的制度體系地基，基本保證其與黨的民族政策之間的內(nèi)在統(tǒng)一性。

其四，依法推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[9]（3）民族事務(wù)治理是國家治理的重要環(huán)節(jié)，立法是推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的源頭。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作作為民族事務(wù)治理的重要組成部分，其能否穩(wěn)步、科學(xué)開展是衡量民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)在實(shí)施過程中為地方民族工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化地展開提供了制度框架，從而推動(dòng)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》第62條第1款規(guī)定：“有立法權(quán)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法權(quán)限加強(qiáng)民族工作立法，提升依法治理民族事務(wù)水平”；第63條通過規(guī)定加強(qiáng)各民族干部和各類人才隊(duì)伍建設(shè)，尤其是加強(qiáng)雙語法官、雙語檢察官的培養(yǎng)和選拔力度，為依法治理民族事務(wù)的人才培養(yǎng)提供組織保障。

二、地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門立法的文本結(jié)構(gòu)

從體例結(jié)構(gòu)、文本結(jié)構(gòu)和規(guī)范結(jié)構(gòu)三個(gè)層面進(jìn)一步分析地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)的整體結(jié)構(gòu)，有助于明確其整體文本布局、核心宗旨與制度設(shè)計(jì)，從而洞悉其特殊的規(guī)范體系。

（一）體例結(jié)構(gòu)：簡單型和復(fù)雜型并存

按照地方性法規(guī)內(nèi)容的繁簡程度，地方性法規(guī)的形式結(jié)構(gòu)可以分為簡單型結(jié)構(gòu)和復(fù)雜型結(jié)構(gòu)。[10]（73）簡單型結(jié)構(gòu)是不設(shè)章節(jié)，直接采用條、款、項(xiàng)的模式；復(fù)雜型則采用章、條、款、項(xiàng)的模式。法規(guī)的立法結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)必須以表述明晰和理解方便為標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)以文本內(nèi)容的繁簡程度、邏輯貫通為標(biāo)尺，以凸顯核心制度條款為重心，簡單型與復(fù)雜型兩種結(jié)構(gòu)模式并存：

其一，不設(shè)章節(jié)，直接采用條、款、項(xiàng)的簡單型模式。這類地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)，大多以自治條例和單行條例的形式呈現(xiàn)。從法律主體的維度來看，其涵蓋范圍較為有限。法規(guī)對(duì)人民政府以及國家機(jī)關(guān)在開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作時(shí)所肩負(fù)的職責(zé)作出較多規(guī)定，對(duì)于其他社會(huì)組織和團(tuán)體的行為規(guī)范卻涉及較少。因此，這類地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)采取了簡單型立法模式，直接、準(zhǔn)確地表達(dá)立法意圖與主體的行為模式以及相關(guān)職責(zé)，避免了復(fù)雜的章節(jié)劃分帶來的理解上的困擾，確保了法律規(guī)范的針對(duì)性和實(shí)效性。

其二，采用章、條、款、項(xiàng)的復(fù)雜型模式。此類立法體例結(jié)構(gòu)便于人們從宏觀上把握立法文本的基本內(nèi)容，快速了解法的結(jié)構(gòu)和查找相關(guān)法律內(nèi)容。采用復(fù)雜型立法結(jié)構(gòu)模式的地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)在體例結(jié)構(gòu)上分為總則、分則和附則。其中，總則包括了立法宗旨、立法目的、立法依據(jù)、立法思想和基本原則；分則的組織邏輯以行為主體職責(zé)義務(wù)和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作類型為主線，呈現(xiàn)兩種分則結(jié)構(gòu)。以行為主體職責(zé)義務(wù)為組織邏輯的地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)，在分則部分設(shè)置了“權(quán)利義務(wù)”“工作職責(zé)”“社會(huì)責(zé)任”“宣傳教育”“保障監(jiān)督”“法律責(zé)任”等章節(jié)。1以民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作類型為組織邏輯的地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)，分則部分以促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展、中華文化認(rèn)同和傳承、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建為核心組織相應(yīng)章節(jié)，并設(shè)置“保障監(jiān)督”“法律責(zé)任”章節(jié)來監(jiān)督保障各類民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的順利開展。2附則主要規(guī)定了法規(guī)的生效時(shí)間。

（二）文本結(jié)構(gòu)：文化認(rèn)同、“兩個(gè)共同”“三交”共構(gòu)

地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)，將鑄牢中華民族共同體意識(shí)作為價(jià)值引領(lǐng)，圍繞三大核心層面搭建起核心條款框架：一是推動(dòng)中華文化的認(rèn)同與傳承；二是推動(dòng)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展；三是促進(jìn)各民族交往交流交融。

其一，促進(jìn)中華文化認(rèn)同和繼承條款。黨的二十大報(bào)告指出，“堅(jiān)守中華文化立場，提煉展示中華文明的精神標(biāo)識(shí)和文化精髓”，“加大文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)力度”。[11]（45）中華文化是各民族文化的集大成，是中華民族的精神命脈。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中的“促進(jìn)中華文化認(rèn)同和繼承”類條款是繼承和弘揚(yáng)中華文化，促進(jìn)各民族對(duì)中華文化認(rèn)同的重要環(huán)節(jié)，更是積極挖掘中華文化蘊(yùn)含的民族團(tuán)結(jié)之價(jià)值，使其服務(wù)于新時(shí)代黨的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的重要規(guī)范保障。分析現(xiàn)行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，“促進(jìn)中華文化認(rèn)同和繼承”類條款的數(shù)量占比較高。（見圖1）其中，《四川省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》中的“促進(jìn)中華文化認(rèn)同和繼承”類條款數(shù)量共17條，占條例總條款數(shù)的22.7%，占比最高。

其二，各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展條款。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要以各族人民對(duì)美好生活的向往為目標(biāo)，促進(jìn)各民族緊跟時(shí)代步伐，共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)共同富裕、邁向社會(huì)主義現(xiàn)代化的征程中同舟共濟(jì)、攜手并進(jìn)?！盵12]（508）這一重要論述揭示了各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展是促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的重要內(nèi)涵，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和中華民族偉大復(fù)興的重要途徑。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)鮮明的時(shí)代性與明確的政策性決定了“各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”類條款在地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中的重要地位，其是構(gòu)成地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)核心條款的重要組成部分。（見圖2）其中，《木里藏族自治縣民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》中的“各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”類條款數(shù)量共30條，占條例總條款數(shù)的42.9%，占比最高。在內(nèi)容上，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中的“各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”類條款囊括了經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等四個(gè)方面，為全面促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展提供了重要制度保障。

其三，促進(jìn)各民族交往交流交融條款。促進(jìn)各民族交往交流交融是我國新時(shí)期促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步，構(gòu)建民族和諧關(guān)系的重要實(shí)踐途徑。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中的“促進(jìn)各民族交往交流交融”類條款數(shù)量占比較高，為促進(jìn)各民族交往交流交融和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步提供了制度保障。（見圖3）在內(nèi)涵辨析上，民族交往是以互惠、共贏為目標(biāo)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)交往；民族交流是以平等、尊重為原則的精神文化交流；民族交融是以互聯(lián)、互嵌為特征的社會(huì)結(jié)構(gòu)交融。[13]（32）地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中的“促進(jìn)各民族交往交流交融”類條款在內(nèi)容上圍繞上述三點(diǎn)展開，為促進(jìn)各民族交往交流交融提供全景式制度保障。在以互惠、共贏為目標(biāo)的民族交往層面，聚焦當(dāng)?shù)孛褡逦幕吐糜钨Y源的融合發(fā)展，增進(jìn)民生福祉。1在以平等、尊重為原則的精神文化民族交流層面，聚焦于保護(hù)各民族文化發(fā)展權(quán)和文物保護(hù)工作。2在以互聯(lián)、互嵌為特征的社會(huì)結(jié)構(gòu)交融層面，聚焦于構(gòu)建“你中有我，我中有你”的互嵌式社會(huì)、互嵌式社區(qū)。3

（三）規(guī)范結(jié)構(gòu)：促進(jìn)性規(guī)范和管理性規(guī)范互嵌

促進(jìn)型立法中也不完全是促進(jìn)、提倡的內(nèi)容，也有管理性、約束性條款。[14]（111）促進(jìn)性規(guī)范更注重行為的評(píng)價(jià)與引導(dǎo)，更善于運(yùn)用正向激勵(lì)、間接約束等方式發(fā)揮其宣示、指引、預(yù)測的功能，以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。[15]（63）管理性規(guī)范則更注重規(guī)范行為、維護(hù)秩序，以及設(shè)定禁止限制目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)規(guī)范、管控的目的，采取控制、命令的方式進(jìn)行管理，并對(duì)違反法律規(guī)定的行為給予一定的懲罰。[16]（58）在規(guī)范配置上，促進(jìn)型立法的“促進(jìn)”性質(zhì)要求其促進(jìn)性規(guī)范的數(shù)量多于管理性規(guī)范。[17]（119）因此，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)不能因其內(nèi)容涉及管理性規(guī)范，就稀釋其作為促進(jìn)型立法的價(jià)值底色，而是要科學(xué)配比促進(jìn)性規(guī)范與管理性規(guī)范，以打造政府正確引導(dǎo)、社會(huì)積極參與的“主體—主體”間的良性互動(dòng)。具體如下：

其一，政府服務(wù)引導(dǎo)職能與政府保障監(jiān)督職能互嵌。促進(jìn)型立法中的政府具有主要參與者與管理者的雙重身份。一方面，從促進(jìn)型立法促進(jìn)基礎(chǔ)、薄弱產(chǎn)業(yè)或事業(yè)的發(fā)展這一主旨出發(fā)，政府始終扮演著主要參與者的重要角色，只有通過政府來推動(dòng)和引導(dǎo)，即積極地控制發(fā)展進(jìn)程和配置相關(guān)要素，才能達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。[18]（103）因此，促進(jìn)型立法設(shè)置政府服務(wù)引導(dǎo)職能條款的出發(fā)點(diǎn)并不單純是直接管理或控制某個(gè)行為或活動(dòng)，而是促進(jìn)某項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展或目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)規(guī)定政府在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步中的服務(wù)引導(dǎo)職能，是強(qiáng)調(diào)政府在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作中扮演主要參與者角色的體現(xiàn)，具有明顯的“促進(jìn)”功能。在內(nèi)容上，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中的政府服務(wù)引導(dǎo)職能包括為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境，提供相關(guān)公共服務(wù)，引導(dǎo)全社會(huì)各民族共同參與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)。

另一方面，促進(jìn)型立法需要規(guī)定一些管理措施來確?？茖W(xué)有序地開展所促進(jìn)事業(yè)的相關(guān)工作。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)以管理性條款強(qiáng)調(diào)政府在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)中的保障監(jiān)督職能，蘊(yùn)含管理功能。這種互嵌模式為政府全面、有序引導(dǎo)參與和保障監(jiān)督民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的開展提供了重要制度保障。通過分析對(duì)比現(xiàn)行27部地方民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中涉及政府職能的促進(jìn)性條款和管理性條款可以發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)引導(dǎo)職能的條款遠(yuǎn)多于強(qiáng)調(diào)政府保障監(jiān)督職能的條款，更多強(qiáng)調(diào)政府“主要參與者”的身份，與公民及社會(huì)團(tuán)體等形成了“主體—主體”間的互動(dòng)主體構(gòu)造，具有濃厚“促進(jìn)”色彩。（見圖4）在內(nèi)容上，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中的政府保障監(jiān)督職能包括為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)提供政治保障、經(jīng)濟(jì)保障、組織保障和法治保障的保障職能，以及對(duì)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作開展的全過程監(jiān)督管理職能。例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》的第六十四至七十一條。

其二，促進(jìn)社會(huì)參與與約束主體行為互嵌。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)不僅設(shè)置自愿性規(guī)范鼓勵(lì)和推動(dòng)法律主體作為，提高社會(huì)參與度，還設(shè)置禁限性規(guī)范約束和禁止法律主體不作為，預(yù)防和打擊破壞民族團(tuán)結(jié)的行為?，F(xiàn)行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中，除《青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》和《云南省迪慶藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》中約束主體行為條款略多于促進(jìn)社會(huì)參與條款外，其余法規(guī)中的促進(jìn)社會(huì)參與條款均遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于約束主體行為類條款，具有明顯的促進(jìn)社會(huì)參與功能。（見圖5）還有5部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)專設(shè)“社會(huì)參與（協(xié)同）”章節(jié)。在促進(jìn)社會(huì)參與層面，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)使用含有“推動(dòng)”“加強(qiáng)”“弘揚(yáng)”“促進(jìn)”“發(fā)展”“拓展”“支持”等具有倡導(dǎo)和鼓勵(lì)意蘊(yùn)的促進(jìn)性條款，構(gòu)建以家庭為基礎(chǔ)，以企業(yè)和社會(huì)組織提供專業(yè)化服務(wù)、基層群眾性組織提供基層治理服務(wù)、教育機(jī)構(gòu)提供相關(guān)教育服務(wù)、各類宣傳窗口提供宣傳服務(wù)的社會(huì)參與機(jī)制，為調(diào)動(dòng)全社會(huì)各民族積極參與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的全面發(fā)展提供了重要保障。在約束行為層面，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)使用含有“禁止”“不得”“防范”“打擊”等具有約束和禁止意蘊(yùn)的管理性條款，為預(yù)防和打擊破壞民族團(tuán)結(jié)的行為提供了重要制度依據(jù)。主要包括禁止在各類宣傳載體上出現(xiàn)否定中華民族共同體、損害民族尊嚴(yán)、傷害民族感情等不利于民族團(tuán)結(jié)的內(nèi)容；不得制作、散布、收集、提供、傳播不利于民族團(tuán)結(jié)的內(nèi)容；不得實(shí)施破壞民族團(tuán)結(jié)、煽動(dòng)民族仇恨和民族歧視的行為等。

其三，激勵(lì)（獎(jiǎng)勵(lì)）機(jī)制與法律責(zé)任互嵌。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中的激勵(lì)（獎(jiǎng)勵(lì)）機(jī)制和法律責(zé)任的互嵌，為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的積極有序發(fā)展提供了互補(bǔ)、互助的制度保障?，F(xiàn)行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中，激勵(lì)（獎(jiǎng)勵(lì)）機(jī)制條款略多于法律責(zé)任條款的有13部，法律責(zé)任條款多于激勵(lì)（獎(jiǎng)勵(lì)）機(jī)制條款的有14部。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)通過正向激勵(lì)和反向懲罰雙重作用，推動(dòng)全社會(huì)各民族共同參與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)，同時(shí)預(yù)防破壞民族團(tuán)結(jié)行為的出現(xiàn)，保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的有序開展。（見圖6）一方面，激勵(lì)（獎(jiǎng)勵(lì)）機(jī)制是促進(jìn)型立法最直接的表現(xiàn)形式。現(xiàn)行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)激勵(lì)（獎(jiǎng)勵(lì)）機(jī)制由評(píng)價(jià)考核、獎(jiǎng)勵(lì)表彰和監(jiān)督激勵(lì)三部分構(gòu)成。在評(píng)價(jià)考核環(huán)節(jié)，法規(guī)構(gòu)建了民族團(tuán)結(jié)測評(píng)指標(biāo)體系，并確立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，將“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作”納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的年度考核與政績考評(píng)范疇，以此強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部在民族團(tuán)結(jié)工作中的責(zé)任意識(shí)，促使其積極履行相關(guān)職責(zé)。就獎(jiǎng)勵(lì)表彰而言，規(guī)定定期開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰活動(dòng)。對(duì)于在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作中表現(xiàn)突出、事跡顯著且影響重大的集體和個(gè)人，給予應(yīng)有的表彰與獎(jiǎng)勵(lì)，從而樹立榜樣，激勵(lì)更多社會(huì)力量參與民族團(tuán)結(jié)事業(yè)。在監(jiān)督激勵(lì)方面，法規(guī)明確了投訴舉報(bào)的具體流程，并搭建了意見受理平臺(tái)。這一舉措為社會(huì)各界提供了便捷的監(jiān)督渠道，有效調(diào)動(dòng)了全社會(huì)監(jiān)督民族團(tuán)結(jié)工作的積極性，形成全社會(huì)共同維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的良好氛圍。另一方面，法律責(zé)任作為地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)設(shè)置的法律責(zé)任章節(jié)，規(guī)定了各類法律主體的相關(guān)法律責(zé)任，即當(dāng)法律主體不履行、不當(dāng)履行或違法履行促進(jìn)義務(wù)，故意破壞民族團(tuán)結(jié)，擾亂中華民族共同體建設(shè)，而造成不良社會(huì)影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)被追究相應(yīng)的法律責(zé)任，包括行政處罰與刑事責(zé)任。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)不僅規(guī)定了各社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織及公民個(gè)體的法律責(zé)任，也規(guī)定了各級(jí)人民政府與國家機(jī)關(guān)怠于履行促進(jìn)義務(wù)的法律責(zé)任，這也是區(qū)別于管理型立法僅為被管理對(duì)象配置法律責(zé)任的重要標(biāo)志。

三、地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門立法的經(jīng)驗(yàn)啟示

深入總結(jié)分析地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)的文本內(nèi)容，不僅有助于提升地方立法的立法質(zhì)量，也可以為《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》的制定提供有益參考。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)在推進(jìn)過程中積累了三項(xiàng)基本經(jīng)驗(yàn)。其一，緊緊圍繞“共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”這一核心目標(biāo)進(jìn)行立法布局，確保各項(xiàng)條款服務(wù)于各民族共同進(jìn)步的愿景。其二，始終秉持“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的邏輯脈絡(luò)，將這一關(guān)鍵理念貫穿于法規(guī)制定的全過程。其三，積極融入“促進(jìn)型法治”的立法理念，以引導(dǎo)、激勵(lì)等方式推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的發(fā)展，從而構(gòu)建起更為科學(xué)、有效的地方性法規(guī)體系，為民族團(tuán)結(jié)工作提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

（一）緊扣“共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”這個(gè)核心目標(biāo)

民族團(tuán)結(jié)和民族進(jìn)步是兩個(gè)高度相關(guān)但又各具意涵的概念，民族團(tuán)結(jié)的側(cè)重點(diǎn)在于民族關(guān)系方面，民族進(jìn)步的側(cè)重點(diǎn)在于民族發(fā)展和追求先進(jìn)性方面。[19]（34）故而，“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步”不是在“民族團(tuán)結(jié)”的基礎(chǔ)上簡單添加“進(jìn)步”二字，而是在新時(shí)代背景下，將我國民族關(guān)系的客觀形勢與民族工作的時(shí)代要求相結(jié)合，堅(jiān)持以發(fā)展促團(tuán)結(jié)，以團(tuán)結(jié)促進(jìn)步，以進(jìn)步促繁榮。發(fā)展是促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的第一要義，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)通過經(jīng)濟(jì)社會(huì)、文化、生態(tài)三個(gè)層面對(duì)促進(jìn)各民族“大團(tuán)結(jié)，大發(fā)展”進(jìn)行了較為全面的規(guī)范架構(gòu)。

其一，堅(jiān)持在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中促進(jìn)“大團(tuán)結(jié)，大發(fā)展”。各民族經(jīng)濟(jì)相依，是中華民族構(gòu)建統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)體的強(qiáng)大力量。[3]（5）近年來，黨和國家充分發(fā)揮中國特色社會(huì)主義制度的新型舉國體制優(yōu)勢，通過對(duì)口援助和區(qū)域協(xié)作，積極支持民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展，[20]（348）取得了不菲成績?，F(xiàn)行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)貫徹落實(shí)了黨中央對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的相關(guān)政策與文件精神，規(guī)定了相關(guān)促進(jìn)性條文，為其提供制度支撐。第一，為中央對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政扶持政策提供了規(guī)范保障。長期以來，黨中央堅(jiān)持將民族地區(qū)的國家政策規(guī)劃優(yōu)勢與民族地區(qū)的實(shí)際發(fā)展相結(jié)合，通過引導(dǎo)和幫扶手段實(shí)現(xiàn)了民族地區(qū)外驅(qū)向內(nèi)驅(qū)的轉(zhuǎn)變與跨越式發(fā)展。1為此，多數(shù)地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中體現(xiàn)了“一帶一路”“西部大開發(fā)”、高質(zhì)量發(fā)展、發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展機(jī)制、鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊等國家對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政扶持政策。2第二，為民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通提供了規(guī)范保障。加強(qiáng)綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)，建立與外界的交通聯(lián)絡(luò)運(yùn)輸線，強(qiáng)化鐵路、公路、航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)信息化發(fā)展，是鞏固邊疆穩(wěn)定，促進(jìn)各民族交往交流交融的有力措施，更是實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由各民族共享的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》第三十三條規(guī)定：“積極參與國家新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、交通水利等重大工程建設(shè)，加快形成以公路、鐵路、航空為主體的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通?！钡谌瑢?duì)加強(qiáng)職業(yè)教育，促進(jìn)各民族平等就業(yè)、充分就業(yè)起到鼓勵(lì)作用。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)通過制定相關(guān)鼓勵(lì)性規(guī)范，保障各民族平等就業(yè)的權(quán)利，以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩和因失業(yè)、無業(yè)、待業(yè)激發(fā)的民族矛盾，從而促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步。1

其二，堅(jiān)持在推動(dòng)中華文化認(rèn)同和傳承的進(jìn)程中促進(jìn)“大團(tuán)結(jié)，大發(fā)展”。“文化是一個(gè)民族的魂魄，文化認(rèn)同是民族團(tuán)結(jié)的根脈?！盵21]（9）中華文化突出的求同存異性決定了國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)永遠(yuǎn)是實(shí)現(xiàn)各族人民共同利益的核心。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)高度重視對(duì)中華文化認(rèn)同和傳承的保障制度的建構(gòu)。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是規(guī)定地方人民政府主動(dòng)作為，積極倡導(dǎo)并全力扶持當(dāng)?shù)亻_展中華民族共同體歷史的探究、發(fā)掘與梳理工作，以及借助各民族交往交流交融和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的典型史實(shí)，全方位、多層次地開展中華民族共同體歷史的宣傳教育活動(dòng)，從而讓中華民族共同體意識(shí)更加深入人心。2二是規(guī)定地方保護(hù)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，保障各民族文化平等發(fā)展。多數(shù)地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)通過規(guī)定各級(jí)人民政府弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會(huì)主義先進(jìn)文化的責(zé)任等職責(zé)，推動(dòng)各族人民樹立中華文化是各族人民共同的心靈歸宿、情感寄托和共同精神家園的堅(jiān)定信念，增強(qiáng)各族人民對(duì)中華文化的認(rèn)同；3通過制定各民族文化遺產(chǎn)保護(hù)、各民族“傳統(tǒng)習(xí)俗、傳統(tǒng)藝術(shù)、傳統(tǒng)節(jié)慶”4等保護(hù)和傳承相關(guān)規(guī)定，發(fā)揮地方立法的引導(dǎo)、教育和評(píng)價(jià)功能，促進(jìn)各民族文化在繼承和發(fā)展中交融，不斷創(chuàng)新民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的文化載體形式。三是明確了全面推廣國家通用語言文字在各民族共同繁榮發(fā)展中的重要地位。5推廣與普及國家通用語言文字，是全面推行國家統(tǒng)編教材的重要基石。從現(xiàn)實(shí)發(fā)展層面來看，這一舉措不僅能夠有效提升各族人民的科學(xué)文化素養(yǎng)，為民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入動(dòng)力，還能增進(jìn)社會(huì)交流，促進(jìn)各民族之間的深度融合與共同進(jìn)步。從國家象征層面審視，這一舉措能夠彰顯國家主權(quán)，是國家權(quán)威的有力體現(xiàn)，是中華民族獨(dú)特的象征符號(hào)，展現(xiàn)了中華民族的整體形象，凝聚著全體中華兒女的認(rèn)同感與歸屬感。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)對(duì)“全面推廣國家通用語言文字”作出具體規(guī)定，為各族人民學(xué)習(xí)和使用國家通用語言文字創(chuàng)造了良好條件，有助于提升各族人民的受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)和文化權(quán)，鞏固各族人民鑄牢中華民族共同體意識(shí)的文化根基和心理基礎(chǔ)，促進(jìn)各族人民共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展。

其三，堅(jiān)持在以“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)“大團(tuán)結(jié)，大發(fā)展”?！傲己玫纳鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！盵22]（113）在保護(hù)型開發(fā)利用的前提下，積極推動(dòng)生態(tài)資源的綠色發(fā)展，建立生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的新模式是促進(jìn)資源開發(fā)利用更多惠及各族群眾，確保中華民族團(tuán)結(jié)發(fā)展的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“加大對(duì)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整支持力度，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)整體布局，不斷增強(qiáng)各族群眾獲得感、幸福感、安全感?！盵23]（247）這一論述揭示了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)無法脫離于生態(tài)文明建設(shè)而獨(dú)立、可持續(xù)發(fā)展。以“保護(hù)優(yōu)先”理念與生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“效應(yīng)疊加”理念為核心推動(dòng)民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，是加強(qiáng)各民族樹立協(xié)同保護(hù)自然生態(tài)的整體生態(tài)觀，推動(dòng)綠色發(fā)展的重要保障。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)在生態(tài)保護(hù)層面，秉持“綠水青山就是金山銀山”[24]（19）的理念，構(gòu)建起保護(hù)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同機(jī)制，以此推動(dòng)各民族共建生態(tài)文明，共享綠色未來。

（二）貫徹“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”這條邏輯主線

現(xiàn)行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)從立法目的條款、基本原則條款和具體規(guī)范三個(gè)層面共同架構(gòu)起“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”規(guī)范。

其一，堅(jiān)持在立法目的上體現(xiàn)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”，彰顯價(jià)值宣示功能。立法目的條款是立法者希望通過立法獲得的結(jié)果[25]（485）的集中體現(xiàn)。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)的立法目的條款是彰顯“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的主要依托方式?，F(xiàn)行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)中有12部將“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”融入法律文本的立法目的條款，明確了立法宗旨和根本價(jià)值導(dǎo)向，發(fā)揮了立法目的條款對(duì)立法文本的價(jià)值指引作用，有助于全社會(huì)各類主體準(zhǔn)確理解民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的宗旨與目標(biāo)，知悉自身行為的正確導(dǎo)向。

其二，堅(jiān)持在基本原則條款中體現(xiàn)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”，增強(qiáng)指引調(diào)控功能?；驹瓌t在法律實(shí)施過程中發(fā)揮著承上啟下作用，向上承接法律規(guī)范的宗旨與目的，向下指引具體規(guī)范與行為準(zhǔn)則，在具體行為規(guī)則發(fā)生沖突或者缺乏時(shí)為法律主體提供法理性補(bǔ)缺1，強(qiáng)化法律的調(diào)控能力。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)將“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”視為法律淵源，充分發(fā)揮了其對(duì)具體法律規(guī)范的統(tǒng)攝作用，強(qiáng)化了立法文本整體的內(nèi)部協(xié)調(diào)性。在嵌入方式上，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)采取了整體性嵌入和耦合性融入兩種形式。整體性嵌入就是將“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”整體體現(xiàn)在基本原則條款中。耦合性融入則是將構(gòu)成“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的子部分，如“文化認(rèn)同”通過原則性條款予以表達(dá)。2

其三，在法律規(guī)則中體現(xiàn)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”，提升法律規(guī)范的可操作性。規(guī)則條款作為地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)的核心，為地方民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的組織運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本遵循，也為各類主體開展和參與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)確立了行為準(zhǔn)則。首先，將“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”融入地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)的規(guī)則條款，是對(duì)民族政策這一中性約束規(guī)范向內(nèi)部權(quán)利義務(wù)規(guī)范轉(zhuǎn)化的真正落實(shí)。以《四川省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》為例，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”一共出現(xiàn)了四次，分別在第九條（公民義務(wù)）、第二十條（地方各級(jí)人民政府職責(zé)）、第五十三條（深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建的總要求）、第五十八條（宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動(dòng)場所開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作的總要求和職責(zé)），將較為宏觀的基本原則條款轉(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)則，貫穿立法文本全文，指引全社會(huì)各類法律主體高效開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作，為當(dāng)?shù)氐拿褡鍒F(tuán)結(jié)進(jìn)步工作提供全景式的法律依據(jù)支撐。其次，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)深層次推進(jìn)“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”融入地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)的制度建設(shè)，引導(dǎo)全社會(huì)各類主體自覺、積極參與和開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作?，F(xiàn)行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)結(jié)合當(dāng)?shù)匚幕ㄔO(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與未來展望，從行為、組織、觀念三個(gè)層次提出通過促進(jìn)中華文化認(rèn)同和文化傳承，鑄牢中華民族共同體意識(shí)的數(shù)個(gè)關(guān)鍵要素，包括開展“四史”教育、黨的民族理論和民族政策學(xué)習(xí)宣傳、堅(jiān)定文化自信、推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化教育常態(tài)化等。這些要素充分體現(xiàn)了鑄牢中華民族共同體意識(shí)的核心內(nèi)容，同時(shí)也符合地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)的特性和發(fā)展方向。

（三）融貫“促進(jìn)型法治”的立法理念

促進(jìn)型立法是“促進(jìn)型法治”的重要基礎(chǔ)，立足于全體人民關(guān)于美好生活的法治期待，發(fā)揮法的評(píng)價(jià)、引導(dǎo)、教育、預(yù)測作用和明確各類法律主體的行為模式來引導(dǎo)社會(huì)公眾正確合理地行使公共參與權(quán)利，積極主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，為社會(huì)協(xié)同治理提供共識(shí)基礎(chǔ)，是全體人民更高法治需求的體現(xiàn)。3地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)，構(gòu)成了民族工作領(lǐng)域促進(jìn)型法治的關(guān)鍵部分，彰顯著諸多具有中國特色的“促進(jìn)型法治”要素。在立法理念上，秉持“以人民為中心”，將人民的利益和需求置于核心位置。在調(diào)整機(jī)制方面，弱化強(qiáng)制性規(guī)范而突出指導(dǎo)性規(guī)范與自愿性規(guī)范，[26]（7）激發(fā)社會(huì)各主體的自主性與積極性。同時(shí)，在制度設(shè)計(jì)上采用政府責(zé)任兜底模式，確保各項(xiàng)工作的有序推進(jìn)。這些特色共同作用，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)各民族的參與熱情，促使地方民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作得以科學(xué)開展，進(jìn)而為中華民族共同體意識(shí)筑牢根基。

其一，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)貫徹了“以人民為中心”的立法理念?！懊裰髁⒎ǖ暮诵脑谟跒榱巳嗣瘢揽咳嗣?。”[9]（95）促進(jìn)型立法作為我國立法工程的重要組成部分，旨在促進(jìn)、鼓勵(lì)、引導(dǎo)和保障我國欠發(fā)展公共領(lǐng)域和國家政策保持健康的發(fā)展空間和發(fā)展活力，從而保證其有效服務(wù)于人民群眾。地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)立足于中華民族的整體利益，反映各族人民的共同愿望，彰顯了“以人民為中心”的立法價(jià)值。

其二，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)融貫了“促進(jìn)”的調(diào)整機(jī)制。促進(jìn)型立法的主要功能并不是強(qiáng)迫、懲罰、壓制，本質(zhì)上是一種鼓勵(lì)或者引導(dǎo)行為的調(diào)整手段，1“‘促進(jìn)’是促進(jìn)型立法最為看重的法律手段”。[27]（15）地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)將“促進(jìn)”作為主要調(diào)整手段，不再單純解決“不能做什么”的問題，而是更加注重促進(jìn)、引導(dǎo)和倡導(dǎo)黨和國家的新時(shí)代民族政策得以強(qiáng)有力、更加廣泛地運(yùn)用，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化?，F(xiàn)行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)多使用“促進(jìn)”“弘揚(yáng)”“推動(dòng)”“加強(qiáng)”“發(fā)展”“支持”“拓展”等具有倡導(dǎo)和鼓勵(lì)意蘊(yùn)的詞語，以此調(diào)動(dòng)各類社會(huì)主體對(duì)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)和鑄牢中華民族共同體意識(shí)的積極性，打造社會(huì)治理共同體。

其三，地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)偏重政府責(zé)任兜底的制度設(shè)計(jì)。促進(jìn)型立法通過強(qiáng)化政府的服務(wù)推動(dòng)義務(wù)，同時(shí)激勵(lì)社會(huì)各界的參與者發(fā)揮主觀能動(dòng)性，淡化參與者的法律責(zé)任。[28]（66）現(xiàn)行27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)均強(qiáng)調(diào)政府在統(tǒng)籌規(guī)劃、資源調(diào)配、政策執(zhí)行、宣傳教育、監(jiān)督考核等方面的主導(dǎo)責(zé)任，通過明確政府在組織協(xié)調(diào)社會(huì)力量、推動(dòng)多元主體參與、搭建交流合作平臺(tái)等事務(wù)中的具體職責(zé)，保障促進(jìn)型立法目標(biāo)得以有效落實(shí)。

結(jié)語

地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)彰顯了我國民族事務(wù)治理法治化蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實(shí)概況，對(duì)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的積極發(fā)展發(fā)揮了重要保障作用。但是，各地區(qū)的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步專門法規(guī)自身具有一定的缺憾，彼此之間存在一定的壁壘，大大降低了各地在開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作中的互動(dòng)、合作和協(xié)調(diào)能力。十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃將《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》列入“需要抓緊工作，條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”類別。2024年7月18日召開的黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中提出：“制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法，健全鑄牢中華民族共同體意識(shí)制度機(jī)制，增強(qiáng)中華民族凝聚力?！盵29]結(jié)合各地在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作領(lǐng)域的成熟立法經(jīng)驗(yàn)，制定施行《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》是當(dāng)務(wù)之急。制定《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》的具體路徑，可以從三個(gè)層面展開：一是在立法方法上，堅(jiān)持自上而下、自下而上和橫向系統(tǒng)集成化的基本方法。自上而下就是吸收我國《憲法》《民族區(qū)域自治法》中的民族性規(guī)范；自下而上就是吸收各地民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步地方立法中的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)概括其共同具備的價(jià)值理念；橫向系統(tǒng)集成就是科學(xué)銜接各部門法中不同領(lǐng)域的調(diào)整民族關(guān)系的規(guī)范內(nèi)容。二是在立法價(jià)值取向上，突出“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”；三是在立法體例上采取“總—分”的結(jié)構(gòu)模式。立足這一基礎(chǔ)，精心構(gòu)筑起一個(gè)概念精準(zhǔn)明晰、價(jià)值導(dǎo)向優(yōu)良、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密有序的邏輯體系。通過這一過程，達(dá)成民族團(tuán)結(jié)法律規(guī)范在整體性與系統(tǒng)性層面的科學(xué)建構(gòu)，確保其各組成部分緊密相連、協(xié)同作用，從而為民族團(tuán)結(jié)工作提供堅(jiān)實(shí)、完備且高效的法治支撐。

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