摘要：如何提升公共部門工作人員的績(jī)效一直是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)議題。以往研究對(duì)該項(xiàng)問(wèn)題的討論主要集中在兩個(gè)方向：一是采取新公共管理學(xué)派視角，主張借鑒私人部門加大獎(jiǎng)懲力度；二是借鑒組織經(jīng)濟(jì)理論視角，針對(duì)公私部門的差別，主張側(cè)重改進(jìn)考核方式。但哪一種解釋在現(xiàn)實(shí)中更為有效，學(xué)界莫衷一是，迄今尚未定論。基于此，通過(guò)對(duì)1584份中國(guó)政府人員的問(wèn)卷調(diào)查，嘗試?yán)迩逭膊块T“獎(jiǎng)懲力度”“考核效度”與工作人員“工作積極性”之間的關(guān)系。具體而言，研究發(fā)現(xiàn)在“獎(jiǎng)懲力度”與“考核效度”都對(duì)人員工作積極性有顯著影響的情況下，再進(jìn)行分組詳析與因果中介檢測(cè)后發(fā)現(xiàn)“獎(jiǎng)懲力度”和工作積極性間的關(guān)系其實(shí)深受“考核效度”所節(jié)制。換言之，對(duì)于工作績(jī)效的考核效度決定了獎(jiǎng)懲能否發(fā)揮作用，若只有低效考核手段，卻一味加大獎(jiǎng)懲，將不但無(wú)益于績(jī)效，還有可能扭曲工作激勵(lì)。綜上，本研究仔細(xì)分辨了兩項(xiàng)管理手段與公共部門績(jī)效間的本末關(guān)系，為建設(shè)高效政府提示了具體的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：公共部門績(jī)效；工作積極性；考核效度；獎(jiǎng)懲力度；因果中介分析

中圖分類號(hào)：D630.3" " " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " " " 文章編號(hào)：1003-8477（2025）02-0079-10

一、問(wèn)題提出

在對(duì)比公私部門工作績(jī)效時(shí)，公共部門的表現(xiàn)往往不盡如人意。值得注意的是，公共部門的績(jī)效問(wèn)題并非某個(gè)國(guó)家所獨(dú)有。正如知名學(xué)者威爾遜（James Q. Wilson）所指出的，這種狀況具有普遍性和持續(xù)性，即便經(jīng)歷多次改革嘗試，問(wèn)題仍難以根本解決。[1]（1）這也解釋了為何“官僚主義”（bureaucratism）、“官僚作風(fēng)”（officialism）、“官樣文章”（red tape）、“形式主義”（formalism）等問(wèn)題始終與公共部門形影不離。

雖說(shuō)民眾印象主要針對(duì)部門，但部門績(jī)效出自政府雇傭人員。因此，若想徹底、全面改善公共部門績(jī)效，需要從政府工作人員激勵(lì)方面尋求問(wèn)題的解答方案。目前，對(duì)于為何公共部門的工作人員激勵(lì)不足，現(xiàn)有研究主要分為兩類視角。一類是突出獎(jiǎng)懲力度，如新公共管理學(xué)派（New Public Management），強(qiáng)調(diào)借鑒私人部門，建議加大獎(jiǎng)懲力度。[2]（p137）另一類則認(rèn)為公私部門各有千秋，直接借鑒并不可取，因而主張針對(duì)公私部門差別，側(cè)重改進(jìn)考核方式，這一類思路則源于組織經(jīng)濟(jì)理論（Organizational Economics/Personnel Economics）。[3]（43）

但對(duì)于何種解釋更為合理，學(xué)界不但莫衷一是，而且迄今尚未系統(tǒng)厘清，也就無(wú)法提出準(zhǔn)確的對(duì)策。有鑒于此，筆者利用2023年進(jìn)行的1584份政府公職人員問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，嘗試?yán)迩骞膊块T“獎(jiǎng)懲力度”“考核效度”與工作人員“工作積極性”之間的關(guān)系?；谏鲜鰞?nèi)容，本文章節(jié)安排如下：第二節(jié)圍繞公共部門的人員激勵(lì)，分別梳理出兩類分析視角；第三節(jié)將介紹本研究的設(shè)計(jì)，包括研究假說(shuō)、數(shù)據(jù)來(lái)源和模型設(shè)定；第四節(jié)則通過(guò)“類別數(shù)據(jù)分析”和“因果中介分析”，逐一厘清獎(jiǎng)懲力度、考核效度和人員工作積極性間的關(guān)系；結(jié)論將結(jié)合研究發(fā)現(xiàn)為如何提振公共部門績(jī)效，提示具體可行的優(yōu)化路徑。

二、公共部門激勵(lì)難題：獎(jiǎng)懲不足或考核低效？

針對(duì)公共部門激勵(lì)問(wèn)題，學(xué)界主要存在兩種觀點(diǎn)：一類是突出激勵(lì)力度，認(rèn)為只要強(qiáng)化獎(jiǎng)懲，就能創(chuàng)造有效激勵(lì)；另一類是關(guān)注績(jī)效考核，認(rèn)為唯有考核方式靠譜，才能有效調(diào)動(dòng)工作人員積極性。兩類觀點(diǎn)雖非完全對(duì)立，但在診斷問(wèn)題根源和提出改革方向時(shí)卻大相徑庭。究竟哪種觀點(diǎn)更具說(shuō)服力？其改革主張能否切實(shí)可行？“獎(jiǎng)懲力度”與“考核效度”間關(guān)系是什么？這些關(guān)鍵問(wèn)題都需要通過(guò)系統(tǒng)的實(shí)證研究來(lái)回答。在展開(kāi)分析之前，我們有必要先深入理解公共部門的根本屬性。

（一）公共部門的使命與特性

回到公共績(jī)效問(wèn)題，其本質(zhì)在于激勵(lì)不足，而這種激勵(lì)不足深深植根于其機(jī)構(gòu)屬性。與追求自身利益的私營(yíng)部門不同，公共部門肩負(fù)著提供公共服務(wù)、增進(jìn)公共利益的使命。公共服務(wù)作為典型的“公共物品”（Public Goods），既不易分割，也難以排他，這使得其難以明確界定產(chǎn)權(quán)，也無(wú)法直接從市場(chǎng)中獲取收益。也正因?yàn)槿绱?，公共服?wù)不可能由私人部門主導(dǎo)，只能通過(guò)非市場(chǎng)手段（如強(qiáng)制納稅），創(chuàng)設(shè)“公共部門”來(lái)實(shí)現(xiàn)提供。[4]（5）

這種制度安排衍生出兩項(xiàng)根本性約束：一項(xiàng)是產(chǎn)權(quán)的公共性。由于公共服務(wù)依賴公共資源投入且具有非排他性，其產(chǎn)權(quán)必然歸屬于全體公眾。這直接限制了公共部門在資源調(diào)配特別是人事激勵(lì)方面的自主權(quán)。另一項(xiàng)是面向公眾負(fù)責(zé)。公共部門面向全體公眾，并向全體公眾負(fù)責(zé)，但由于公眾構(gòu)成復(fù)雜、需求多元，這種特征又給公共部門的管理考核帶來(lái)了獨(dú)特挑戰(zhàn)。[5]（12-26）這兩重約束的疊加效應(yīng)，使得公共部門既無(wú)足效獎(jiǎng)懲，又無(wú)高效考核，最終影響了整體的績(jī)效表現(xiàn)。

這也解釋了為何簡(jiǎn)單移植私營(yíng)部門的管理方式在公共部門往往難以奏效。私營(yíng)部門之所以能夠高效運(yùn)作，恰恰得益于其明晰的產(chǎn)權(quán)主體和單一的責(zé)任對(duì)象，這使其既可以自主決定資源使用，又能建立清晰的業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)。那么通過(guò)“服務(wù)外包”將公共服務(wù)交由私營(yíng)部門提供是否可行？事實(shí)上，上述核心困境依然存在：例如承擔(dān)服務(wù)的企業(yè)是否仍向公眾負(fù)責(zé)？對(duì)其監(jiān)督能否落實(shí)？企業(yè)能否自由運(yùn)用資源（如發(fā)放高額獎(jiǎng)金）？正是由于這些難以逾越的障礙，“公共服務(wù)私人提供”的模式始終局限于特定領(lǐng)域。

在無(wú)法完全借鑒企業(yè)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也難以全面引入市場(chǎng)機(jī)制的情況下，公共部門不得不依賴各種替代性激勵(lì)手段，如理念激勵(lì)、聲譽(yù)激勵(lì)、組織文化建設(shè)、同儕互評(píng)等。但相較于物質(zhì)獎(jiǎng)懲，這些手段未必能夠廣泛地被適用，或者很難立竿見(jiàn)影，也只算得上是“弱效激勵(lì)”。[6]（704）于是，公共部門成為“弱效激勵(lì)體制”（Low-Powered Incentives System）。

這也是為何如文章開(kāi)頭所言，公共部門的績(jī)效往往相形見(jiàn)絀。但是圍繞公共部門兩類特性——面向公眾負(fù)責(zé)、產(chǎn)權(quán)公共所有——何者才是弱化人員激勵(lì)的要害？對(duì)此，學(xué)者們的理解存在分歧，由此形成前述兩種分析視角。以下將進(jìn)一步探討這兩類觀點(diǎn)的具體內(nèi)容。

（二）公共部門激勵(lì)力度不足

在兩類分析公共激勵(lì)的理論中，占據(jù)公管學(xué)科主流的是近似于“新公共管理”學(xué)派的視角。這類觀點(diǎn)尤為關(guān)注獎(jiǎng)懲力度，通過(guò)對(duì)比公私部門的獎(jiǎng)懲力度，其結(jié)論也往往指向：若要徹底改善公共部門績(jī)效，必須引入私人部門激勵(lì)手段，如對(duì)內(nèi)強(qiáng)化績(jī)效考核，對(duì)外創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。[7]（200-227）然而，這一改革思路在實(shí)踐中往往受制于公共部門“產(chǎn)權(quán)公共所有”的根本屬性，導(dǎo)致獎(jiǎng)懲機(jī)制難以充分發(fā)揮作用。具體而言，“產(chǎn)權(quán)公共所有”主要通過(guò)三種機(jī)制制約著公共部門的激勵(lì)效果：①產(chǎn)出評(píng)價(jià)（涉及公共服務(wù)的考核評(píng)價(jià)）；②激勵(lì)約束（涉及公共資源的使用限制）；③職務(wù)保障（涉及公職人員濫權(quán)防范）。

首先，“產(chǎn)出評(píng)價(jià)”問(wèn)題具體涉及兩項(xiàng)主要困境。其一，獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)難以確立。公共部門提供的是非營(yíng)利性的公共服務(wù)，基本脫離市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)質(zhì)量難以被客觀評(píng)價(jià)。由于公共部門服務(wù)的對(duì)象多元，評(píng)價(jià)方式各不相同，也很難通過(guò)公眾的主觀滿意程度作為評(píng)價(jià)與賞罰的可靠依據(jù)。更重要的是，公共服務(wù)往往不經(jīng)由市場(chǎng)定價(jià)，缺乏統(tǒng)一的貨幣度量標(biāo)準(zhǔn)。其二，公共部門的壟斷地位也讓產(chǎn)出衡量更為困難。[6]（700-714）公共部門作為社會(huì)性機(jī)構(gòu)，通常處于行業(yè)壟斷地位，即使在個(gè)別領(lǐng)域（如郵政與快遞）存在競(jìng)爭(zhēng)，也難以形成真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。這種壟斷性質(zhì)使得服務(wù)難以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格，貨幣收益也無(wú)法準(zhǔn)確反映部門績(jī)效。因此，公務(wù)人員的工作表現(xiàn)難以得到客觀評(píng)價(jià)，這構(gòu)成了公共部門激勵(lì)不足的首要原因。[6]（697-699）

其次，在激勵(lì)約束方面，公共部門的獎(jiǎng)懲力度面臨嚴(yán)格限制。這主要緣于公共資金的使用必須接受嚴(yán)格監(jiān)管，資源運(yùn)用過(guò)程受到詳細(xì)法規(guī)約束，各類激勵(lì)手段（如獎(jiǎng)金、工資、福利等）的實(shí)施空間極其有限。[1]（44）即便是通過(guò)服務(wù)收費(fèi)獲得的收益，由于來(lái)源于公共投資，也應(yīng)當(dāng)返還國(guó)庫(kù)而非由部門自行支配，否則不僅有違公共性原則，還可能導(dǎo)致部門逐利。在這種制度框架下，公共部門難以提供足夠有力的物質(zhì)激勵(lì)，這構(gòu)成了激勵(lì)不足的第二個(gè)原因。

最后，除了正面激勵(lì)的約束外，公共部門的職務(wù)保障機(jī)制也進(jìn)一步弱化了激勵(lì)效果。為什么公共部門要實(shí)行較強(qiáng)的職務(wù)保障？這與前述評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺失有關(guān)，由于缺乏客觀績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，考核往往帶有主觀性。如果賦予管理者過(guò)大的人事裁量權(quán)，可能導(dǎo)致下級(jí)過(guò)度迎合上級(jí)意志而偏離公共服務(wù)本質(zhì)，造成行政權(quán)力濫用。為防止這種情況，公共部門普遍建立了較為嚴(yán)格的職務(wù)保障制度，只要員工遵守法規(guī)、未出現(xiàn)重大過(guò)失，且經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序，其職務(wù)與待遇就不能被隨意剝奪。這種制度設(shè)計(jì)旨在減少人身依附，維護(hù)行政中立。[8]（122-172）因此，各國(guó)公共部門普遍形成了事實(shí)上的終身雇傭制。在這種制度下，公務(wù)人員雖然收入相對(duì)有限，但職業(yè)安全感較強(qiáng)，這就削弱了獎(jiǎng)懲手段的激勵(lì)作用。這構(gòu)成了公共部門激勵(lì)不足的第三個(gè)原因。

綜上，公共部門因其“產(chǎn)權(quán)公共所有”而難以進(jìn)行足效獎(jiǎng)懲，這就是其難以提振績(jī)效的關(guān)鍵。要解決這一問(wèn)題，關(guān)鍵在于在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，通過(guò)加大激勵(lì)力度、明確激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、確保獎(jiǎng)懲及時(shí)性等措施，提升公共部門人員的工作積極性。

（三）公共部門的考核效度不足

單純從強(qiáng)化獎(jiǎng)懲角度推進(jìn)改革始終難以突破瓶頸。近年來(lái)，學(xué)界的研究重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向一個(gè)更為關(guān)鍵的問(wèn)題：即便能夠加大獎(jiǎng)懲力度，如果缺乏有效的考核機(jī)制，這種獎(jiǎng)懲是否能真正達(dá)到預(yù)期效果？這也是組織經(jīng)濟(jì)學(xué)近期研究的重點(diǎn)。公共部門使命在于能夠?yàn)楣裉峁┕卜?wù)，服務(wù)對(duì)象面向全體公眾，這也決定了服務(wù)內(nèi)容必須滿足公眾需求，服務(wù)質(zhì)量也應(yīng)接受公眾評(píng)價(jià)。正因如此，公共部門面對(duì)的服務(wù)對(duì)象千差萬(wàn)別，服務(wù)的內(nèi)容也是包羅萬(wàn)象。由于服務(wù)對(duì)象迥異、服務(wù)內(nèi)容不同，往往沒(méi)法找出一條適用的考核標(biāo)準(zhǔn)，公共服務(wù)因此難以精確、客觀地考核人員績(jī)效。

這個(gè)視角分析的重點(diǎn)在組織“目標(biāo)—考核”間的關(guān)系，亦即所謂“多重任務(wù)”（Multi-Tasking）與“多方委托”（Multiple Agents）問(wèn)題。對(duì)此，學(xué)者一般以“多重任務(wù)”作為分析起點(diǎn)，很少再追溯問(wèn)題源起，也未分辨“多重任務(wù)”與“多方委托”的異同。[3]（25）

但根據(jù)筆者所見(jiàn)，“多重任務(wù)”其實(shí)正源于公共部門須“面向公眾負(fù)責(zé)”，在落實(shí)監(jiān)管的過(guò)程中，才衍生出“多方委托”問(wèn)題。從這個(gè)角度講，筆者嘗試在既有研究成果的基礎(chǔ)上，更加清楚地指出問(wèn)題根源與演變，厘清績(jī)效考核問(wèn)題的來(lái)龍去脈。具體而言，針對(duì)“面向公眾負(fù)責(zé)”的影響，區(qū)分了三類作用機(jī)制：①多重任務(wù)，此乃問(wèn)題根本；②疊加委托，涉及制度安排；③執(zhí)行約束，指向落實(shí)過(guò)程。

首先，公共部門在“面向公眾負(fù)責(zé)”時(shí)面對(duì)“多重任務(wù)”問(wèn)題，這涉及兩個(gè)層面。其一是“不同對(duì)象”的問(wèn)題。公共部門服務(wù)的對(duì)象無(wú)疑是“公眾”，但“公眾”的組成極其復(fù)雜，訴求也極其多元甚至常有利害沖突，因此公眾需要很難同時(shí)、充分地被滿足。[9]（1-16）讓情況更加復(fù)雜的是“訴求平等”的理念。公共服務(wù)由公民共享、人人平等的理念，使得公共服務(wù)的提供不能有所輕重先后。[10]（1-31）在要求各不相同又不能有所遺漏的情況下，公共部門很難就任務(wù)整合與排序，形成一套明確、一致的工作目標(biāo)，并依此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行人員績(jī)效考核。[9]（1-16）這是公共部門不易考核的第一項(xiàng)原因。

其次，公共部門面對(duì)“多方委托”，該問(wèn)題生成于部門內(nèi)部的“委托—代理”過(guò)程，因此放大之前“多重任務(wù)”的影響。這個(gè)問(wèn)題也涉及兩個(gè)層面：一方面是“多方負(fù)責(zé)”。公共部門雖然面向公眾負(fù)責(zé)，但具體進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)者，既包括公共部門直接負(fù)責(zé)的對(duì)象，也涉及其間接負(fù)責(zé)的對(duì)象。[11]（200）前者如社會(huì)公眾、利益團(tuán)體，他們是公共服務(wù)最終的受用與評(píng)價(jià)方。后者如監(jiān)督政府部門的媒體、考核下屬單位的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)等，他們是公眾們的代理，具體執(zhí)行監(jiān)督與考核。面對(duì)如此多元的負(fù)責(zé)對(duì)象，自然存在“壓力交錯(cuò)”問(wèn)題。直接和間接的負(fù)責(zé)對(duì)象，由于立場(chǎng)與需求不同、輕重緩急不同，使得任務(wù)目標(biāo)更加分歧。[9]（1-16）除了目標(biāo)間相互撕扯外，還需考慮到人員精力有限的問(wèn)題。監(jiān)管各方往往競(jìng)相施壓，以爭(zhēng)奪對(duì)任務(wù)目標(biāo)的支配，但部門人員的時(shí)間精力有限，結(jié)果往往不知所措，或者只能各方敷衍，或者只能應(yīng)付眼前。[12]（68-83）換言之，在公共部門監(jiān)管的過(guò)程中，“多頭馬車”的問(wèn)題非常突出。這成為公共部門不易考核的第二項(xiàng)原因。

最后，公共部門“面向公眾負(fù)責(zé)”后衍生出來(lái)的“執(zhí)行約束”問(wèn)題，同樣涉及兩個(gè)層面。一是涉及“公民權(quán)益”。公共服務(wù)既然屬于法定權(quán)益，必須公民平等享有，過(guò)程中不能有歧視。但由于個(gè)人需求不同，很難根據(jù)個(gè)人判斷對(duì)公共服務(wù)是否滿意。公共部門只能強(qiáng)調(diào)“程序公正”——通過(guò)嚴(yán)守法定程序，來(lái)求得過(guò)程平等公正。[13]（421-469）因此就衍生出另一類執(zhí)行約束——程序法定，即執(zhí)行公務(wù)必須遵循“既定程序”。一旦違反程序，性質(zhì)等同于違法犯罪。但事實(shí)上，在公務(wù)人員執(zhí)行任務(wù)的過(guò)程中，各種手段約束常與任務(wù)目標(biāo)間存在沖突，很難既達(dá)成目標(biāo)又過(guò)程無(wú)瑕。[1]（453-467）由于“未能達(dá)標(biāo)事小，違反法規(guī)事大”，公務(wù)人員也就只求不違反規(guī)范，因此放松達(dá)成目標(biāo)的意圖。這又是公共部門不易考核的第三項(xiàng)原因。

基于上述，公共部門因其“面對(duì)公眾復(fù)雜”而難以進(jìn)行有效考核，這才是其難以提振績(jī)效的關(guān)鍵。問(wèn)題的解決之道，還得改進(jìn)公共部門考核方式、避免雙重標(biāo)準(zhǔn)、再給對(duì)獎(jiǎng)懲激勵(lì)，這樣才能在給定的限制之下，有效地提升公共部門人員績(jī)效。

綜合上述兩類分析視角可知，雖然改進(jìn)公共績(jī)效關(guān)鍵在于人員激勵(lì)，但如何強(qiáng)化激勵(lì)，學(xué)者則有不同的思路：一方面立足新公共管理理論，著重探討如何通過(guò)強(qiáng)化獎(jiǎng)懲優(yōu)化組織激勵(lì)；另一方面則從組織經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，關(guān)注考核機(jī)制對(duì)行為引導(dǎo)的實(shí)際效果。這兩個(gè)理論分支雖各自為公共部門績(jī)效改進(jìn)提供了重要啟示，但現(xiàn)有研究往往將其割裂對(duì)待，缺乏系統(tǒng)的整合分析。特別是在實(shí)證研究層面，學(xué)者們傾向于獨(dú)立檢驗(yàn)獎(jiǎng)懲力度或考核效度的作用，較少關(guān)注二者的交互效應(yīng)。這種研究取向雖然深化了對(duì)單一維度的認(rèn)識(shí)，但也可能模糊了更為復(fù)雜的作用機(jī)制。事實(shí)上，激勵(lì)效果在很大程度上依賴于考核機(jī)制的科學(xué)性與可操作性。在缺乏有效考核標(biāo)準(zhǔn)的情況下，強(qiáng)化獎(jiǎng)懲往往導(dǎo)致行為扭曲——組織成員傾向于將精力集中在容易量化和考核的顯性指標(biāo)上，而忽視那些難以衡量但同樣關(guān)鍵的隱性維度。[3]（47）這種“重顯性、輕隱性”的行為傾向，不僅無(wú)助于整體績(jī)效的提升，反而有可能損害公共服務(wù)的質(zhì)量。

有鑒于此，本研究嘗試突破既有研究的局限，構(gòu)建整合性的分析框架，系統(tǒng)考察獎(jiǎng)懲力度與考核效度的互動(dòng)關(guān)系及其對(duì)公共部門人員行為激勵(lì)的影響。這一研究不僅有助于推進(jìn)相關(guān)理論的發(fā)展，也將為公共部門績(jī)效管理實(shí)踐提供更有針對(duì)性的政策建議。

三、打開(kāi)公共部門績(jī)效問(wèn)題的黑箱：經(jīng)驗(yàn)研究設(shè)計(jì)

針對(duì)公共績(jī)效不彰現(xiàn)象，為能準(zhǔn)確追溯問(wèn)題起源，筆者利用2023年4—5月所搜集的1584份公務(wù)人員調(diào)查，嘗試?yán)迩鍍深惱碚撍鶄?cè)重的“獎(jiǎng)懲力度”“考核效度”與公務(wù)人員工作積極性”之間的關(guān)系。筆者之所以特別倚重中國(guó)案例，不只是因?yàn)槲覈?guó)屬于“政府引領(lǐng)發(fā)展”模式，更是因?yàn)榻嗄陙?lái)的公共部門改革——包括中央八項(xiàng)規(guī)定、陽(yáng)光工資、官員問(wèn)責(zé)等，各級(jí)公職人員的考核、獎(jiǎng)懲都處于變化中，深刻影響了公職人員的福利與激勵(lì)。[14]（70-87）根據(jù)筆者的調(diào)研了解，地方政府人員不但對(duì)此經(jīng)常交流，而且也各有其總結(jié)與看法，因此適合通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查搜集他們的意見(jiàn)與態(tài)度。

（一）研究假說(shuō)

由于本研究關(guān)注的是對(duì)公職人員激勵(lì)的問(wèn)題，即主要是聚焦公共部門采取的激勵(lì)手段是否奏效。但是，激勵(lì)是否有效不易觀察，但卻能通過(guò)激勵(lì)結(jié)果展現(xiàn)，因此為便于調(diào)研辨別，筆者將本研究的結(jié)果變量設(shè)定為公職人員的“工作積極性”。根據(jù)計(jì)劃分辨的兩類理論視角，本研究的原因變量則分別設(shè)定為“獎(jiǎng)懲力度”與“考核效度”。在這樣的基本架構(gòu)下，此項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)研究將依次回答如下問(wèn)題：第一，獎(jiǎng)懲力度、考核效度與工作積極性的關(guān)系為何？第二，在給定獎(jiǎng)懲力度或考核效度的條件下，考核效度或獎(jiǎng)懲力度工作積極性的關(guān)系為何？第三，兩者對(duì)工作積極性的影響是否存在中介作用？

具體來(lái)看本文研究問(wèn)題。首先，本研究計(jì)劃厘清前述兩項(xiàng)理論觀點(diǎn)是否正確：即“獎(jiǎng)懲力度”與“考核效度”對(duì)人員工作積極性的影響。因此，我們可以提出如下兩項(xiàng)假說(shuō)：

研究假說(shuō)1：獎(jiǎng)懲力度加強(qiáng)將能顯著提升公共部門人員的工作積極性。

研究假說(shuō)2：考核效度提升將能顯著提升公共部門人員的工作積極性。

在確認(rèn)獎(jiǎng)懲力度和考核效度分別對(duì)人員積極性具有顯著影響后，本研究進(jìn)一步關(guān)注兩者之間可能存在的交互關(guān)系。正如前文理論回顧指出，現(xiàn)有研究往往將這兩個(gè)理論分支割裂對(duì)待，傾向于獨(dú)立檢驗(yàn)各自作用，較少關(guān)注二者的交互效應(yīng)，這可能模糊了更為復(fù)雜的作用機(jī)制。事實(shí)上，已有文獻(xiàn)表明，在缺乏有效考核標(biāo)準(zhǔn)的情況下，強(qiáng)化獎(jiǎng)懲往往導(dǎo)致行為扭曲，[3]（47）反而無(wú)助于組織績(jī)效的提升。這意味著，考核效度可能是獎(jiǎng)懲力度有效發(fā)揮作用的重要條件。基于這一理論依據(jù)，本研究提出如下假說(shuō)：

研究假說(shuō)3：考核效度降低將能顯著制約獎(jiǎng)懲力度與公共部門人員工作積極性的關(guān)系。

同時(shí)，基于上述兩項(xiàng)因素的條件作用，我們也計(jì)劃在檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核實(shí)兩者是否構(gòu)成一組“前提—中介”的影響路徑關(guān)系。因此，我們還將進(jìn)一步檢驗(yàn)以下假說(shuō)：

研究假說(shuō)4：考核效度提升將有助提高獎(jiǎng)懲力度，從而提升公共部門人員工作積極性。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源與變量界定

本研究所用數(shù)據(jù)，來(lái)自筆者2023年進(jìn)行的“政府公職人員工作激勵(lì)調(diào)查”。此調(diào)查由于無(wú)法獲取作為研究“總體”的公共部門人員全體信息，因此難以取得概率樣本，并規(guī)劃隨機(jī)抽樣。因此，作者采取“最大差異選樣”（Maximum Variation Sampling）作為替代設(shè)計(jì)，盡量避免在特定地區(qū)、特定層級(jí)、特定部門進(jìn)行采樣，以盡量擴(kuò)大樣本的分布，減少樣本選擇與刪節(jié)的程度。另外，考慮政府人員的職業(yè)特性，怯于公開(kāi)表態(tài)，更愿匿名回答問(wèn)題，作者采用“問(wèn)卷星”系統(tǒng)進(jìn)行發(fā)放與回收。該平臺(tái)為國(guó)內(nèi)最常見(jiàn)的調(diào)查系統(tǒng)，幾乎所有受訪者均曾接受調(diào)查，因此他們更熟悉此平臺(tái)，也更放心匿名接受問(wèn)卷調(diào)查。本調(diào)查具體的進(jìn)行流程如下：首先通過(guò)筆者同事在各高校的MPA學(xué)員（多數(shù)為政府在職人員）的微信群，轉(zhuǎn)發(fā)問(wèn)卷的填答邀請(qǐng)，并請(qǐng)學(xué)員轉(zhuǎn)發(fā)至其熟悉的公職人員群體。經(jīng)過(guò)歷時(shí)2個(gè)月左右的發(fā)放與回收，本研究共收集到2175份回復(fù)，筆者再就：不能多題拒答、不能填答IP重復(fù)、答題時(shí)間不得過(guò)短等規(guī)則進(jìn)行篩選，最終獲得有效問(wèn)卷1584份。問(wèn)卷核心變量的度量方式見(jiàn)表1，相關(guān)描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表2。

（三）模型設(shè)定

首先，針對(duì)獎(jiǎng)懲力度、考核效度對(duì)工作積極性的影響，由于結(jié)果變量“工作積極性”為三分類取值，因而這部分的分析采取Oprobit模型的類別數(shù)據(jù)分析方法。其次，本研究針對(duì)兩項(xiàng)原因變量進(jìn)行互為條件的影響分析，做法是在控制“獎(jiǎng)懲力度”條件下，進(jìn)行“考核效度”對(duì)“工作積極性”影響的分析。反之，則是控制“考核效度”條件下，進(jìn)行“獎(jiǎng)懲力度”對(duì)“工作積極性”影響的分析。分析模型與之前類似，也為Oprobit模型。

此外，作者在第二階段分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探究“前提—中介”的影響路徑關(guān)系。傳統(tǒng)的中介效應(yīng)分析方法存在兩個(gè)主要局限：一是建立在未經(jīng)驗(yàn)證的強(qiáng)“外生性預(yù)設(shè)”基礎(chǔ)上，且這一預(yù)設(shè)往往難以檢驗(yàn)；二是即便該預(yù)設(shè)成立，分析結(jié)果本質(zhì)上仍是分階段的相關(guān)關(guān)系檢測(cè)，無(wú)法有效驗(yàn)證因果關(guān)系假說(shuō)。[15]（736-737）有鑒于此，作者采用了今井耕介等所設(shè)計(jì)的“因果中介分析”，幫助驗(yàn)證“因果影響的途徑或機(jī)制”。[16]（309-325）

具體而言，作為一種厘清因果機(jī)制的分析方法，“因果中介分析”運(yùn)用了兩重策略突破傳統(tǒng)的模型局限。首先，因果中介基于“潛在結(jié)果框架”（Potential Outcome Framework）或“反事實(shí)推理”（Counterfactual Inference）的分析思路，通過(guò)“蒙特卡洛”（Monte Carlo）途徑，模擬原因變量不同取值時(shí)的反事實(shí)結(jié)果。因此，相較于傳統(tǒng)中介分析，“因果中介分析”更有利于識(shí)別變量間的因果關(guān)系，而非僅僅停留在相關(guān)關(guān)系。其次，因果中介放寬了傳統(tǒng)分析的預(yù)設(shè)。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，因果中介分析允許原因變量與中介變量之間存在交互作用。[17]（54-59）在傳統(tǒng)中介變量的分析過(guò)程中，中介機(jī)制的分析是建立在“外生性預(yù)設(shè)”的基礎(chǔ)上，原因變量、中介變量和結(jié)果變量的分析中，三組變量都是單向線性發(fā)揮影響的。然而，由于無(wú)交互假設(shè)必須適用于每個(gè)單元，此項(xiàng)預(yù)設(shè)在多數(shù)案例中均無(wú)法成立。另一方面，“因果中介分析”也納入遺漏變量造成的影響——它不是直接尋找或測(cè)量遺漏變量，而是通過(guò)計(jì)算ρ（未觀測(cè)混雜因素對(duì)中介和結(jié)果的相關(guān)性）來(lái)評(píng)估：“在什么情況下（即ρ達(dá)到什么程度），平均因果中介效應(yīng)（ACME）的估計(jì)會(huì)失去穩(wěn)健性？”通過(guò)這種逆向推斷，研究者可以推斷出如果存在某個(gè)遺漏變量，既與中介變量相關(guān)也與結(jié)果變量相關(guān)，且其影響力超過(guò)ρ，那么ACME的估計(jì)結(jié)果就可能是不可信的。這樣一來(lái)，即使我們不能直接觀測(cè)或測(cè)量這些遺漏變量，也可以通過(guò)這種方法間接評(píng)估它們的潛在影響?；谏鲜?，作者利用“因果中介分析”確認(rèn)前述假說(shuō)中的“前提—中介”影響路徑關(guān)系。

四、提升公共績(jī)效的途徑：績(jī)效考核、獎(jiǎng)懲力度與工作積極性

針對(duì)“獎(jiǎng)懲力度”與“考核效度”的影響，作者檢測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)：如表3匯報(bào)的結(jié)果顯示，不論獎(jiǎng)懲增強(qiáng)（模型1）或考核提效（模型2），都能對(duì)工作人員的積極性發(fā)揮顯著的正向影響，即便進(jìn)行了相互控制之后，兩者正向影響仍能顯著發(fā)揮。換言之，筆者的研究假說(shuō)1與研究假說(shuō)2都獲得了印證。

接續(xù)檢驗(yàn)兩項(xiàng)因素互為條件下，各自對(duì)于人員工作積極性的影響，這部分檢測(cè)結(jié)果匯報(bào)于表4。首先，當(dāng)考核效度不同時(shí)，獎(jiǎng)懲力度將如何影響人員的工作積極性。從模型1可知，未控制考核效度時(shí)，獎(jiǎng)懲力度的提升對(duì)工作積極性具有顯著積極影響。模型2則說(shuō)明當(dāng)考核有效時(shí)，獎(jiǎng)懲力度對(duì)工作積極性的影響也顯著為正。但模型3則顯示，倘若考核低效時(shí)，獎(jiǎng)懲力度對(duì)工作積極性的正向影響就不再顯著。上述三個(gè)模型厘清了只有當(dāng)考核方式有效時(shí)，加大獎(jiǎng)懲力度才能提振人員的工作積極性。這樣的發(fā)現(xiàn)印證了前述的假說(shuō)3：考核效度降低將能制約獎(jiǎng)懲力度對(duì)于工作積極性的影響。

雖然本研究基于現(xiàn)有文獻(xiàn)重點(diǎn)關(guān)注考核效度對(duì)獎(jiǎng)懲力度作用的調(diào)節(jié)效應(yīng)，但在數(shù)據(jù)分析過(guò)程中，也將檢驗(yàn)獎(jiǎng)懲力度是否同樣調(diào)節(jié)考核效度與積極性之間的關(guān)系。這種雙向檢驗(yàn)有助于全面把握兩個(gè)因素之間可能存在的復(fù)雜互動(dòng)機(jī)制，為理論整合和實(shí)踐應(yīng)用提供更豐富的實(shí)證依據(jù)。這部分的檢測(cè)結(jié)果請(qǐng)參考表4的模型4、模型5與模型6。我們比較各個(gè)模型可知，無(wú)論獎(jiǎng)懲力度如何變化，考核效度的提升對(duì)人員工作積極性的影響都是顯著為正的。從上述結(jié)果可知，若通過(guò)提升考核效度來(lái)調(diào)動(dòng)人員積極性時(shí)，并不需要以足夠的獎(jiǎng)懲力度為前提。

此外，為進(jìn)一步驗(yàn)證初步確認(rèn)的“考核效度à獎(jiǎng)懲力度à工作積極性”的可能關(guān)系，作者將以“考核效度”對(duì)于“工作積極性”的影響作為基礎(chǔ)，考察以“獎(jiǎng)懲力度”作為“中介變量”時(shí)所產(chǎn)生的影響。

作為確認(rèn)上述變量“原因—中介”關(guān)系的“因果中介分析”的結(jié)果，匯報(bào)于下表5中。此項(xiàng)分析乃是以“考核效度”作為原因變量，“獎(jiǎng)懲力度”作為中介變量，而“工作積極性”作為結(jié)果變量。由表5的結(jié)果來(lái)看，因果中介成立的三個(gè)條件均得到滿足。第一，無(wú)論考核效度與獎(jiǎng)懲力度是否存在交互作用，考核效度都顯著影響工作積極性（參考模型1與模型2的階段二模型）。第二，無(wú)論考核效度與獎(jiǎng)懲力度是否存在交互作用，考核效度都顯著影響?yīng)剳土Χ龋▍⒖寄Ｐ?與模型2的階段一模型）。第三，整組模型的“平均因果中介效應(yīng)”（ACME）不為0。具體而言，當(dāng)“獎(jiǎng)懲力度”足夠時(shí)，若考核效度與獎(jiǎng)懲力度不存在交互效應(yīng)時(shí)，其“平均因果中介效應(yīng)”為0.204，即考核效度對(duì)工作積極性的影響中，有20.4%是通過(guò)影響?yīng)剳土Χ人l(fā)揮的；反之，若考核效度與獎(jiǎng)懲力度存在交互效應(yīng)時(shí)，其“平均因果中介效應(yīng)”為0.243，即考核效度對(duì)工作積極性的影響中，有24.3%是通過(guò)影響?yīng)剳土Χ人a(chǎn)生的。以上的檢測(cè)結(jié)果說(shuō)明，“獎(jiǎng)懲力度”確認(rèn)為“考核效度”影響“工作積極性”的中介變量。即“考核效度”會(huì)通過(guò)影響“獎(jiǎng)懲力度”影響“工作積極性”。反過(guò)來(lái)也可以這么理解，如果考核是高效的，獎(jiǎng)懲力度通常會(huì)被加大，從而幫助提升人員的工作積極性。本研究的假說(shuō)4最終得到了經(jīng)驗(yàn)確認(rèn)。

為保證“因果中介分析”適用于本研究，我們需要檢查其前提條件，即“序貫可忽略性”（Assumption of Sequential Ignorability）預(yù)設(shè)——不存在未觀測(cè)變量同時(shí)與結(jié)果變量系統(tǒng)和中介變量系統(tǒng)相關(guān)。換言之，若存在未觀測(cè)因素既與“工作積極性”相關(guān)又與“獎(jiǎng)懲力度”相關(guān)，則所得的因果中介效應(yīng)將無(wú)法滿足“隨機(jī)性”前提。為此我們運(yùn)用今井耕介等開(kāi)發(fā)的計(jì)算公式，計(jì)算出誤差項(xiàng)間的相關(guān)性ρ，作為靈敏度參數(shù)，如果ACME在ρ為某一值時(shí)變?yōu)?，這就表明只要未觀測(cè)混雜因素的影響力超過(guò)該ρ值，ACME的估計(jì)就可能不再穩(wěn)健，從而完成因果中介的“敏感性分析”（Sensitivity Analysis）。[16]（309-325）研究者通過(guò)觀察當(dāng)ACME為0時(shí)ρ的取值，可以獲得關(guān)于模型穩(wěn)健性的直觀理解。也就是說(shuō)，這個(gè)ρ值越小，模型對(duì)未觀測(cè)混雜因素的敏感性越高，穩(wěn)健性越差；相反，ρ值越大，模型的穩(wěn)健性越強(qiáng)。因此，這種計(jì)算可以幫助研究者判斷他們的分析是否對(duì)未觀測(cè)的混雜因素過(guò)于敏感，從而影響因果推斷的可信度。

圖1展示了真正的 ACME 值與估計(jì)靈敏度參數(shù)ρ的關(guān)系，實(shí)線表示ρ的每個(gè)值下對(duì)應(yīng)的ACME值，陰影區(qū)域表示中介估計(jì)值的 95% 置信區(qū)間。從圖1可知，當(dāng)“平均因果中介效應(yīng)”為0時(shí)，對(duì)應(yīng)的ρ值為0.2，表明即使考慮抽樣變異性，當(dāng)ρ小于0.2時(shí)，在序列可忽略性假設(shè)條件下，ACME為正的實(shí)證結(jié)果保持不變，本文結(jié)論依舊可靠。而顯然很難再找到一個(gè)遺漏變量，可以同時(shí)對(duì)于工作積極性和獎(jiǎng)懲力度的解釋力度超過(guò)20%（即ρ=0.2）。上述分析意味著，本模型序貫可忽略性假設(shè)基本滿足。因此，本模型所計(jì)算的平均中介效應(yīng)、直接效應(yīng)、總效應(yīng)與中介效應(yīng)率具有穩(wěn)健性。

五、結(jié)論

如何提振公共部門績(jī)效，一直是政治與公管領(lǐng)域關(guān)注的重要議題。在對(duì)比公私部門表現(xiàn)后，借鑒不同理論視角的學(xué)者各有所見(jiàn)。但對(duì)學(xué)者反復(fù)討論的“獎(jiǎng)懲力度”“考核效度”與公共部門人員“工作積極性”，彼此之間的關(guān)系以及影響關(guān)系的路徑是什么？諸如此類的問(wèn)題，卻遲遲未能進(jìn)行基于經(jīng)驗(yàn)素材的系統(tǒng)驗(yàn)證。有鑒于此，本文利用中國(guó)政府公職人員的調(diào)查，嘗試?yán)迩辶恕蔼?jiǎng)懲力度”“考核效度”與人員“工作積極性”之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。

由于目前許多圍繞公共部門管理的研究，往往局限于強(qiáng)調(diào)幾個(gè)因素的重要，一方面不免流于老生常談，另一方面其間關(guān)系與機(jī)制如何，卻始終未能深入分辨。本文則在既有理論視角的啟迪下，聚焦“獎(jiǎng)懲”與“考核”的關(guān)系，考察其中的因果影響路徑，嘗試分辨何為前提、何為中介、其間機(jī)制為何，并運(yùn)用類似“因果中介分析”進(jìn)行厘清，為具體解決公共激勵(lì)問(wèn)題提出了新的思路，也嘗試走出傳統(tǒng)文獻(xiàn)探討、案例詮釋的研究窠臼。根據(jù)本文研究發(fā)現(xiàn)，“獎(jiǎng)懲”與“考核”絕非各不相干，改進(jìn)公共績(jī)效也不能二者擇一，而是必須兩者兼顧，同時(shí)還得根據(jù)本研究所揭示的“考核效度à獎(jiǎng)懲力度à工作積極性”影響途徑，先從改進(jìn)考核方式下手，之后才能強(qiáng)化獎(jiǎng)懲力度，最終才能有效提升公職人員激勵(lì)，提振公共部門績(jī)效。所謂“物有本末，事有終始”，雖然“獎(jiǎng)懲”與“考核”都能影響人員激勵(lì)，但其間的關(guān)系是：“考核”作為改變的前提，而“獎(jiǎng)懲”作為影響的中介。唯有厘清它們之間的關(guān)系，才能更好地設(shè)計(jì)優(yōu)化步驟，并有序逐步推動(dòng)。這是本文的研究意義所在。

進(jìn)一步來(lái)看，本研究的發(fā)現(xiàn)也為未來(lái)可能的優(yōu)化路徑做出一些提示。就對(duì)中國(guó)發(fā)展重中之重的政府人事制度而言，近年已經(jīng)經(jīng)歷了從強(qiáng)調(diào)財(cái)稅激勵(lì)的“財(cái)政聯(lián)邦”理論， [18]（1135-1139）到側(cè)重生涯前景的“晉升錦標(biāo)”解釋，[19]（87-122）當(dāng)中還有強(qiáng)調(diào)任務(wù)壓力的“壓力型體制”觀點(diǎn)，[20]（5-12）再到最近側(cè)重責(zé)任回避的各種分析。[21]（42-51）但這些觀點(diǎn)都過(guò)于“中國(guó)特色”，以致不易進(jìn)行跨國(guó)比較研究，進(jìn)一步確認(rèn)并延伸上述解釋的意義。其實(shí)上述解釋的焦點(diǎn)，都在干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的行為激勵(lì)，應(yīng)該不難與相關(guān)公管理論進(jìn)行對(duì)話。例如“財(cái)政聯(lián)邦”、“晉升錦標(biāo)”都屬于“強(qiáng)化激勵(lì)”類似，而“壓力型體制”與“責(zé)任回避”則更側(cè)重“考核方式”。我們?nèi)绻馨焉鲜鼋忉屵M(jìn)一步納入公管的理論框架中，將能更好的理解中國(guó)情況，也能更好地貢獻(xiàn)公管理論，能夠更貼近中國(guó)學(xué)者講好中國(guó)故事的偉大目標(biāo)。

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責(zé)任編輯" "賈曉林