摘要：基層是承接著國(guó)家和社會(huì)的混合地帶，面對(duì)復(fù)雜的一線治理場(chǎng)景和可能存在的“超綱”治理難題，治理創(chuàng)新就成為基層的適應(yīng)性策略。以東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化創(chuàng)新過(guò)程為個(gè)案進(jìn)行研究，通過(guò)構(gòu)建“目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的松散式聯(lián)動(dòng)”的分析框架，進(jìn)一步探尋基層治理創(chuàng)新的適應(yīng)性邏輯內(nèi)核。研究發(fā)現(xiàn)，基層治理主體在需求倒逼下會(huì)進(jìn)行目標(biāo)“硬化”，建立目標(biāo)責(zé)任制，在目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，各主體可以在權(quán)威、道義、認(rèn)知等層面進(jìn)行松散式聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)治理創(chuàng)新的適應(yīng)性發(fā)展，使其扎根基層并持續(xù)生產(chǎn)。這一發(fā)現(xiàn)豐富了適應(yīng)性治理的研究層次，充實(shí)了基層治理創(chuàng)新的邏輯內(nèi)容。同時(shí)，仍需注意這種松散式聯(lián)動(dòng)所具有的不確定性和低度過(guò)程約束可能帶來(lái)的創(chuàng)新異化、創(chuàng)新懸浮與灰色治理問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：基層治理創(chuàng)新；松散式聯(lián)動(dòng)；適應(yīng)性；無(wú)產(chǎn)證小區(qū)

中圖分類號(hào)：C913.9; D668" " 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" " "文章編號(hào)：1003-8477（2025）02-0055-13

一、研究緣起與問(wèn)題的提出：理解中國(guó)基層治理創(chuàng)新的適應(yīng)性邏輯

基層治理是國(guó)家治理體系的重要部分，在科層制的層級(jí)壓力傳遞下，基層面臨國(guó)家整體層面的常規(guī)治理目標(biāo)、要求與任務(wù)，需要在遵循既有的治理制度和結(jié)構(gòu)下行事，同時(shí)又處于一線治理場(chǎng)域，治理場(chǎng)景復(fù)雜多變、治理訴求多樣，一些問(wèn)題甚至超出既有制度體系和已有的治理經(jīng)驗(yàn)，需要不斷探索創(chuàng)新機(jī)制解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。作為科層體系的末端，基層政府既要應(yīng)對(duì)層級(jí)傳導(dǎo)的治理壓力，在科層制規(guī)則化、非人格化的行動(dòng)框架下行事，把握原則性和“硬度”；同時(shí)也要回應(yīng)基層需求，對(duì)面臨的新情況、新問(wèn)題進(jìn)行創(chuàng)造性回應(yīng)，體現(xiàn)靈活性和“軟度”。如何處理原則性和靈活性的關(guān)系和“尺度”，正考驗(yàn)著基層的治理智慧，其內(nèi)核是對(duì)基層治理彈性的創(chuàng)新性、適應(yīng)性把控。

中國(guó)基層治理中的適應(yīng)性調(diào)整實(shí)踐由來(lái)已久，早在20世紀(jì)80年代，中國(guó)基層黨政體系中就出現(xiàn)了目標(biāo)管理責(zé)任制的制度形式，在對(duì)基層政府形成有壓力的目標(biāo)約束的同時(shí)也帶來(lái)了低度過(guò)程約束，實(shí)際上為基層治理創(chuàng)新或“變通”創(chuàng)造了巨大的空間。[1]（61-92）中國(guó)基層條塊分割管理體制自帶的管理邊界的模糊性則為基層政府通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新對(duì)接基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)基層善治提供了客觀條件，“機(jī)制創(chuàng)新增強(qiáng)了基層治理體制的適應(yīng)能力，使其彰顯出靈活性、回應(yīng)性、適應(yīng)性和能動(dòng)性”。[2]（43-54）在當(dāng)前的治理體系中，基層組織雖然處于低治理權(quán)的結(jié)構(gòu)位置，[3]（132-155）但在面對(duì)治理的剛性約束和基層的復(fù)雜治理任務(wù)時(shí)，并不僅僅是被動(dòng)應(yīng)對(duì)，也會(huì)發(fā)揮能動(dòng)性，積極拓展基層的自主治理空間，[4]（100-106）以創(chuàng)造性地解決問(wèn)題。尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)政策變遷頻繁帶來(lái)的政策模糊性以及在目標(biāo)責(zé)任制的問(wèn)責(zé)壓力增大的政治生態(tài)下，基層組織更是將柔性治理作為重要治理策略選擇，[5]（58-64）以更具彈性的方式完成目標(biāo)任務(wù)。

對(duì)于基層而言，上級(jí)政府績(jī)效考核的壓力、同級(jí)政府“創(chuàng)新錦標(biāo)賽”的驅(qū)動(dòng)、體制機(jī)制不暢的問(wèn)題倒逼以及民眾期望不斷升級(jí)的需求引導(dǎo)構(gòu)成了治理創(chuàng)新的動(dòng)因。[6]（50-56）但由于面臨規(guī)則缺失、規(guī)則不適、資源競(jìng)爭(zhēng)等制度約束，基層政府探索出“替代性治理”的調(diào)適行為，在不變革制度的基礎(chǔ)上通過(guò)創(chuàng)新治理機(jī)制化解治理壓力，[7]（48-70）如北京市提出的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)制性的治理響應(yīng)和資源整合機(jī)制，[8]（76-82）以彈性的機(jī)制和工具改革，彌補(bǔ)了科層體制的僵化與低效，[9]（72-78）解決了許多久拖難決的公共事務(wù)難題。

相比于管理體制的改革，治理機(jī)制的創(chuàng)新與治理方式與手段的彈性調(diào)整更容易實(shí)現(xiàn)，是基層組織在目標(biāo)壓力下主動(dòng)進(jìn)行適應(yīng)性治理的結(jié)果，這種治理方式更強(qiáng)調(diào)彈性、合作，強(qiáng)調(diào)管理實(shí)踐要持續(xù)適應(yīng)社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)的變化。[10]（82-88）面對(duì)基層治理中的棘手問(wèn)題，適應(yīng)型策略通過(guò)多方利益相關(guān)者基于過(guò)程的不斷調(diào)適能夠推動(dòng)對(duì)問(wèn)題的社會(huì)化應(yīng)對(duì)，因而成為學(xué)界普遍推崇的主流應(yīng)對(duì)方式。[11]（185-203）適應(yīng)性同時(shí)也是韌性治理、敏捷治理的題中之義，[12]（68-77）是提升基層政府治理能力的重要內(nèi)容之一。但作為具有彈性、靈活性的治理方式，適應(yīng)性治理下所進(jìn)行的治理創(chuàng)新往往會(huì)超越傳統(tǒng)科層制的程序化和等級(jí)制等理想狀態(tài)，可能會(huì)帶來(lái)基層科層制運(yùn)作的人格化，導(dǎo)致權(quán)力的基層脫域。[13]（134-146）因此，對(duì)基層治理創(chuàng)新的適應(yīng)性邏輯進(jìn)行深入剖析就顯得十分必要和迫切。現(xiàn)有研究雖然已經(jīng)關(guān)注到基層治理的適應(yīng)性行為，但基本止步于對(duì)適應(yīng)性治理的具體特征和表現(xiàn)進(jìn)行研究和討論，對(duì)于基層治理主體究竟是如何推進(jìn)適應(yīng)性治理創(chuàng)新的，抑或是基層治理創(chuàng)新是如何進(jìn)行適應(yīng)性發(fā)展的，目前來(lái)看還是黑箱，這對(duì)于研究基層政府行為、提升基層治理創(chuàng)新能力有著重要的意義。本文基于對(duì)東鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研和觀察，詳細(xì)呈現(xiàn)基層治理創(chuàng)新中的適應(yīng)性邏輯，揭示基層適應(yīng)性治理創(chuàng)新的運(yùn)作機(jī)理與深層影響，以豐富基層治理創(chuàng)新的理論解釋。

二、理論分析框架

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題最為集中地反映在基層，[14]（47-55）基層成為社會(huì)治理的一線和改革試驗(yàn)區(qū)，作為鏈接正式與非正式制度、行政體系與社會(huì)系統(tǒng)的混合地帶，基層治理既要落實(shí)壓力型體制下上級(jí)政府下達(dá)的治理任務(wù)，也要回應(yīng)基層場(chǎng)域中時(shí)常涌現(xiàn)的常規(guī)治理任務(wù)外的“超綱”新問(wèn)題，對(duì)于后者而言，制度創(chuàng)設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新就成為基層的現(xiàn)實(shí)選擇。面對(duì)基層治理的資源約束，多元化、協(xié)同性成為基層治理創(chuàng)新的要義，要求基層治理主體基于共識(shí)[15]（113-121）進(jìn)行協(xié)同合作，這不僅要求決策者和執(zhí)行者把握相關(guān)制度規(guī)定并結(jié)合具體情境推進(jìn)執(zhí)行機(jī)制的創(chuàng)新與完善，為了確保治理創(chuàng)新的可持續(xù)性，還要求有與之匹配的觀念、文化氛圍等，使治理創(chuàng)新真正落地、為公眾所接受，[16]（114-120）這對(duì)基層治理系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性與能力提出了較高要求。實(shí)際上，基層多元主體利益立場(chǎng)相異，具有不同的行動(dòng)邏輯和動(dòng)機(jī)，多元主體能否“同向發(fā)力”、多種邏輯導(dǎo)致的沖突問(wèn)題能否化約直接影響著治理創(chuàng)新的運(yùn)行效果。20世紀(jì)50年代，一些組織學(xué)者從開放系統(tǒng)視角將組織視為具有一定不確定性的松散的耦合和有組織的混亂，認(rèn)為“開放系統(tǒng)所包含的要素彼此之間往往是較弱地聯(lián)系在一起的，并且各自可以在很大程度上自主行事”。[17]（191）這種松散耦合關(guān)系為基層的自主治理行動(dòng)提供了彈性空間，有助于推動(dòng)基層治理創(chuàng)新?；谶@種松散關(guān)聯(lián)的組織形態(tài)，中國(guó)在一統(tǒng)體制下仍然能夠維持秩序的穩(wěn)定并實(shí)現(xiàn)有效治理。[18]（1-30）中國(guó)基層治理體系中的這種松散關(guān)聯(lián)能夠解釋基層治理創(chuàng)新的多樣性、變動(dòng)性和靈活性，為我們理解中國(guó)基層治理創(chuàng)新的運(yùn)作邏輯提供了一個(gè)適切的視角。

本文將基層政府在目標(biāo)或需求倒逼下聯(lián)合多元主體進(jìn)行聯(lián)動(dòng)式、柔性化、探索性的治理創(chuàng)新，并在運(yùn)作過(guò)程中不斷彈性調(diào)整制度框架的治理創(chuàng)新行為稱為目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的松散式聯(lián)動(dòng)。目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的松散式聯(lián)動(dòng)為基層主體在剛性約束下進(jìn)行柔性化治理創(chuàng)新的行為提供了一個(gè)解釋路徑。松散式聯(lián)動(dòng)是基層治理創(chuàng)新中多元主體的聯(lián)動(dòng)形態(tài)和關(guān)系特征，不同于科層體制內(nèi)部的部門協(xié)同，基層治理的主體不僅包括基層政府各部門，還包括市場(chǎng)主體、社會(huì)各次級(jí)系統(tǒng)主體等，具有跨層級(jí)、跨系統(tǒng)的開放性，多種制度邏輯下各主體的活動(dòng)既可能與正式制度規(guī)則“脫耦”，[19]（340-363）也可能與之耦合，呈現(xiàn)出松散關(guān)聯(lián)的特征。在多方聯(lián)動(dòng)的制度設(shè)計(jì)中，則呈現(xiàn)為松散聯(lián)動(dòng)的特點(diǎn)。但這種松散式聯(lián)動(dòng)不是彌散性的，而是圍繞著中心目標(biāo)展開的，在目標(biāo)約束下進(jìn)行有限度的自主性行動(dòng)，確保了治理創(chuàng)新的績(jī)效產(chǎn)出與合法性。

基層治理創(chuàng)新是對(duì)居民需求的回應(yīng)?；鶎诱鳛榛鶎又卫韴?chǎng)域中的關(guān)鍵行動(dòng)者，在多元主體推動(dòng)治理創(chuàng)新落實(shí)并扎根基層的過(guò)程中，以共同目標(biāo)為聯(lián)結(jié)紐帶，通過(guò)轉(zhuǎn)譯機(jī)制將治理目標(biāo)轉(zhuǎn)換為其他行動(dòng)者的利益，從而建構(gòu)治理網(wǎng)絡(luò)，形成社會(huì)治理的“最大公約數(shù)”，共同推動(dòng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，基層治理情境的復(fù)雜性、多樣性以及各主體相異的利益附著點(diǎn)及行動(dòng)邏輯分殊也意味著需要進(jìn)行更具靈活性、適應(yīng)性的治理機(jī)制創(chuàng)新，以充分調(diào)動(dòng)各主體的治理優(yōu)勢(shì)與潛能。尤其在基層社區(qū)，社區(qū)作為治理單元、市場(chǎng)空間和生活單元的多重屬性形塑了相關(guān)主體的多樣化行動(dòng)邏輯，為目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的松散式聯(lián)動(dòng)提供了情境條件。

在治理創(chuàng)新由制度創(chuàng)設(shè)階段走向“落地生根”的過(guò)程中，一方面面臨行政系統(tǒng)的各種硬性制度標(biāo)準(zhǔn)與要求，如不斷強(qiáng)化的目標(biāo)責(zé)任壓實(shí)、評(píng)估中的一票否決、責(zé)任利益連帶等，另一方面各行動(dòng)主體也展開了松散式聯(lián)動(dòng)，基于各自立場(chǎng)和行動(dòng)邏輯，發(fā)揮能動(dòng)性，嵌入基層場(chǎng)域，通過(guò)各種靈活性、柔性策略拓展治理渠道與資源。與傳統(tǒng)行政系統(tǒng)的剛性、硬性推進(jìn)路徑不同，松散式聯(lián)動(dòng)通過(guò)迂回式、“曲徑通幽”的方式，在探索、試錯(cuò)中實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，是一種包容式的治理機(jī)制，更適合治理場(chǎng)景瞬時(shí)變化、治理問(wèn)題復(fù)雜、治理資源缺乏的一線治理場(chǎng)域。與周雪光討論的政府體系內(nèi)的“松散關(guān)聯(lián)治理模式”[20]（69-93）不同，本文的松散式聯(lián)動(dòng)涉及政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體，是開放系統(tǒng)視角下的松散聯(lián)動(dòng)。與崔晶提出的政策執(zhí)行的“松散關(guān)聯(lián)式協(xié)作”[21]（85-101）相比，基層治理創(chuàng)新的松散式聯(lián)動(dòng)在過(guò)程和結(jié)果等各階段都面臨更多不確定性。整體來(lái)看，這種松散性體現(xiàn)在目標(biāo)的彈性調(diào)整、手段的柔性化與過(guò)程的漸進(jìn)性等方面。本文聚焦基層治理創(chuàng)新中的這種松散式聯(lián)動(dòng)，以東鎮(zhèn)的無(wú)產(chǎn)證小區(qū)市場(chǎng)化治理為案例嘗試勾畫這種目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的松散式聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作機(jī)理（見(jiàn)圖1）。

三、研究設(shè)計(jì)與案例呈現(xiàn)：東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)的市場(chǎng)化管理創(chuàng)新

（一）研究設(shè)計(jì)

本研究關(guān)注基層治理創(chuàng)新的適應(yīng)性邏輯，并探究其運(yùn)作機(jī)理，針對(duì)這類“怎么樣”為主題的研究，較為適合采用案例研究法。[22]（38）通過(guò)對(duì)單案例的縱深分析，可以提升研究的深度和精度，有助于探明基層治理的微觀行動(dòng)機(jī)制。本文借助東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)市場(chǎng)化物業(yè)管理的治理創(chuàng)新案例，具體分析基層治理創(chuàng)新的實(shí)踐邏輯及運(yùn)作機(jī)理。為此，筆者及所在調(diào)研團(tuán)隊(duì)于2023年3月至6月通過(guò)座談會(huì)、參觀考察等方式實(shí)地調(diào)研了東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府及基層社區(qū)，對(duì)其轄下進(jìn)行物業(yè)市場(chǎng)化管理改革的4個(gè)社區(qū)居委會(huì)進(jìn)行了個(gè)別化、針對(duì)性的實(shí)地調(diào)研，重點(diǎn)對(duì)調(diào)研社區(qū)的居委會(huì)代表、物業(yè)公司代表、自管會(huì)成員以及居民代表等群體進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)化訪談（見(jiàn)表1），并整理出8萬(wàn)字左右的訪談筆記，以幫助全面了解和描畫東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)市場(chǎng)化治理創(chuàng)新的整個(gè)行動(dòng)過(guò)程。

（二）需求倒逼與目標(biāo)“硬化”：東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)治理創(chuàng)新的發(fā)生邏輯

東鎮(zhèn)是位于中國(guó)東部沿海城市A市的一個(gè)郊區(qū)鎮(zhèn)，A市一直處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的最前沿，在社會(huì)治理創(chuàng)新和體制改革方面進(jìn)行了許多卓有成效的探索。東鎮(zhèn)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，20世紀(jì)90年代后隨著鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展和城市化的推進(jìn)，原來(lái)的農(nóng)民自建房被劃歸為城市小區(qū)，在社區(qū)制管理體制下進(jìn)行管理，同時(shí)還涌現(xiàn)了集資房、單位公房、商品房等多種屬性的房屋類型。受歷史遺留問(wèn)題影響，一些房屋沒(méi)能辦理產(chǎn)證，這些無(wú)產(chǎn)證房屋主要集中在一些老舊小區(qū)。目前，在東鎮(zhèn)29個(gè)老舊小區(qū)中，無(wú)產(chǎn)證小區(qū)有23個(gè)，在全部65個(gè)小區(qū)中，無(wú)產(chǎn)證小區(qū)占到32個(gè)，這些無(wú)產(chǎn)證小區(qū)居民對(duì)于物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的提升有著較大呼聲。

1.無(wú)產(chǎn)證帶來(lái)的治理困境

針對(duì)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)的物業(yè)管理問(wèn)題，東鎮(zhèn)通常采用政府托底的管理模式，由鎮(zhèn)屬的××物業(yè)公司進(jìn)行管理，除去原來(lái)每戶收取的少量的衛(wèi)生管理費(fèi)，其他的都由政府托底，導(dǎo)致投入成本較高，街道財(cái)政壓力較大，同時(shí)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量難以提升。特別是隨著房屋居住年限日久，小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施陳舊老化，難以滿足居民需求，而無(wú)產(chǎn)證小區(qū)原有的政府托底的物業(yè)管理效率較低，難以及時(shí)回應(yīng)。由于沒(méi)有產(chǎn)證，按照現(xiàn)有的業(yè)委會(huì)管理制度，這些小區(qū)無(wú)法建立業(yè)委會(huì)，按照《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》的規(guī)定，住宅專項(xiàng)維修資金必須打入專戶管理，在業(yè)主大會(huì)成立前，其使用需由物業(yè)服務(wù)企業(yè)提出申請(qǐng)并經(jīng)“住宅專項(xiàng)維修資金列支范圍內(nèi)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主討論通過(guò)”。[23]由于申請(qǐng)程序煩瑣且難以獲得業(yè)主共識(shí)，維修基金的使用往往遭遇重重關(guān)卡，難以被用于小區(qū)公共設(shè)施的維修。[24]因此，小區(qū)居民對(duì)物業(yè)管理服務(wù)的改革需求較為強(qiáng)烈。

2016年，鎮(zhèn)政府新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子換屆以后，新上任的鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)社區(qū)聯(lián)系群眾并聽取意見(jiàn)時(shí)，90%以上的居民都提到了提升小區(qū)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的需求。一方面，原有的政府托底的物業(yè)服務(wù)成本較高，基層政府財(cái)政壓力較大；另一方面，無(wú)產(chǎn)證小區(qū)房屋等設(shè)施老化，居民要求提升物業(yè)服務(wù)的呼聲越來(lái)越高，改革物業(yè)管理就成為必然趨勢(shì)。如何改革？東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在調(diào)研的基礎(chǔ)上確定了改革方向：依照現(xiàn)行的商品房小區(qū)的管理模式進(jìn)行市場(chǎng)化物業(yè)管理。但按照現(xiàn)行制度，這些無(wú)產(chǎn)證小區(qū)無(wú)法成立業(yè)委會(huì)，也無(wú)法通過(guò)業(yè)委會(huì)選聘市場(chǎng)化的第三方物業(yè)服務(wù)企業(yè)。這成為橫亙?cè)跂|鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化改革面前的一個(gè)難題。

2.從政府托底到市場(chǎng)化物業(yè)

為了回應(yīng)居民需求，提升無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)質(zhì)量，從2016年開始，東鎮(zhèn)開始進(jìn)行無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化改革的探索（見(jiàn)圖2）。前期通過(guò)政府推動(dòng)和補(bǔ)貼的方式引入市場(chǎng)化物業(yè)企業(yè)，并在小區(qū)層面推動(dòng)成立社區(qū)自管會(huì)，作為業(yè)委會(huì)的替代性自治組織，對(duì)其進(jìn)行培育和賦能，使其成為無(wú)產(chǎn)證小區(qū)治理的“三駕馬車”之一，真正發(fā)揮自治和監(jiān)督物業(yè)的功能。同時(shí)，物業(yè)公司通過(guò)物業(yè)服務(wù)品質(zhì)的提升可以適當(dāng)提高物業(yè)收費(fèi)，實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧后，政府就可以不再對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，“撤出”小區(qū)物業(yè)。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，無(wú)產(chǎn)證小區(qū)的物業(yè)管理取得了一定成效，目前已經(jīng)有14個(gè)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)通過(guò)招投標(biāo)方式，由市場(chǎng)化物業(yè)公司與鎮(zhèn)城建中心簽訂物業(yè)服務(wù)合同，完成了市場(chǎng)化物業(yè)公司入駐，小區(qū)物業(yè)服務(wù)管理得到了一定程度的改善，居民滿意率得到提升，政府財(cái)政支出也有所減少（見(jiàn)表2）。同時(shí)，無(wú)產(chǎn)證小區(qū)也成立了自管會(huì)，代行業(yè)委會(huì)部分職能。無(wú)產(chǎn)證小區(qū)市場(chǎng)化物業(yè)管理也成為東鎮(zhèn)基層治理創(chuàng)新的一張“名片”，但其持續(xù)發(fā)展和推廣仍面臨一些阻礙和問(wèn)題，如物業(yè)在社區(qū)管理中“不愿多投入”、自管會(huì)“賦權(quán)不足”、社區(qū)公共資源難以盤活等。對(duì)此，東鎮(zhèn)嘗試通過(guò)“軟法”補(bǔ)位與建構(gòu)、夯實(shí)自治共治基礎(chǔ)、發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用等推動(dòng)這項(xiàng)基層治理創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展。

3.居民需求與中心任務(wù)雙向推動(dòng)的目標(biāo)責(zé)任制

東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化治理創(chuàng)新的發(fā)生既是對(duì)基層社區(qū)居民訴求的回應(yīng)，也是基層政府對(duì)壓力型體制下基于目標(biāo)管理責(zé)任制所確立的中心工作的組織化應(yīng)對(duì)。目標(biāo)管理責(zé)任制是目前黨政管理實(shí)踐所依循的常規(guī)制度形態(tài)之一，其目標(biāo)往往來(lái)源于對(duì)上級(jí)組織所確立的總目標(biāo)的細(xì)化和分解，以此形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，作為基層組織日常管理和考評(píng)的依據(jù)，并通過(guò)簽訂責(zé)任書等方式明確各主體的具體責(zé)任。[1]（61-92）東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)的物業(yè)管理市場(chǎng)化的發(fā)生與發(fā)展離不開目標(biāo)管理責(zé)任制的驅(qū)動(dòng)。A市一直走在基層社會(huì)治理創(chuàng)新的前沿，為了踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，A市開展了一系列的理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐項(xiàng)目，在這種浪潮下，2020年，東鎮(zhèn)制定了《“和美家園”建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023年）》，推進(jìn)基層社會(huì)治理難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題的解決。無(wú)產(chǎn)證小區(qū)市場(chǎng)化管理作為重要的民生實(shí)事項(xiàng)目被重點(diǎn)關(guān)注。

在2023年年初發(fā)布的東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府工作報(bào)告中，無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化作為“創(chuàng)新社會(huì)管理”的細(xì)化內(nèi)容被列為2023年的主要任務(wù)和重點(diǎn)工作，提出要“探索居委會(huì)代行業(yè)委會(huì)職能，推進(jìn)HX集團(tuán)（原國(guó)有物業(yè)公司）旗下小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化。深化無(wú)產(chǎn)證小區(qū)自管會(huì)管理，規(guī)范無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)補(bǔ)貼和考評(píng)機(jī)制。推廣物業(yè)服務(wù)企業(yè)正向激勵(lì)和負(fù)面懲戒機(jī)制，實(shí)施評(píng)優(yōu)表彰和‘約談分’管理，健全完善‘優(yōu)勝劣汰’的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”。在具體實(shí)施層面，借助“美好社區(qū)，先鋒行動(dòng)”項(xiàng)目平臺(tái)，東鎮(zhèn)不斷聚焦無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化過(guò)程中的關(guān)鍵和難點(diǎn)問(wèn)題，發(fā)揮黨建引領(lǐng)和整合作用，推動(dòng)創(chuàng)新項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展并最終扎根社區(qū)基層?！懊篮蒙鐓^(qū)，先鋒行動(dòng)”是A市在2022年推出的基層治理綜合工作平臺(tái)，由基層黨組織牽頭，通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合、政學(xué)合作、媒體推動(dòng)，[25]推動(dòng)城市基層治理創(chuàng)新。2023年，A市繼續(xù)開展“美好社區(qū) 先鋒行動(dòng)”項(xiàng)目，以此為契機(jī)，東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府將無(wú)產(chǎn)證小區(qū)的物業(yè)管理問(wèn)題作為切入口進(jìn)行項(xiàng)目申請(qǐng)，這也是東鎮(zhèn)提出的建設(shè)“科創(chuàng)高地、城市客廳、和美家園”三大中心目標(biāo)中“和美家園”的建設(shè)任務(wù)，體現(xiàn)了中心任務(wù)導(dǎo)向下的基層治理創(chuàng)新邏輯。

2023年初，東鎮(zhèn)進(jìn)行了年度目標(biāo)責(zé)任簽約，無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化作為社區(qū)工作的年度重要內(nèi)容被進(jìn)一步壓實(shí)責(zé)任。此外，東鎮(zhèn)在推進(jìn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理探索過(guò)程中，還出臺(tái)了《無(wú)產(chǎn)權(quán)房小區(qū)物業(yè)服務(wù)推行市場(chǎng)化管理試點(diǎn)方案》《小區(qū)綜合管理實(shí)效第三方考核機(jī)制》等文件，重點(diǎn)明確了市場(chǎng)化主體的目標(biāo)責(zé)任和監(jiān)督考核機(jī)制，初步厘清了社區(qū)治理的相關(guān)主體如居委會(huì)、基層黨組織、自管會(huì)、居民等在物業(yè)市場(chǎng)化管理過(guò)程中的責(zé)任和角色，形成了無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)體系。至此，目標(biāo)管理責(zé)任制通過(guò)責(zé)任—利益連帶關(guān)系構(gòu)建將基層政府與松散的基層社會(huì)聯(lián)結(jié)了起來(lái)，以期通過(guò)共建、共治、共享的治理共同體推進(jìn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化進(jìn)程。

四、目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的松散式聯(lián)動(dòng)：東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)市場(chǎng)化管理創(chuàng)新的適應(yīng)性邏輯

（一）東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)四方聯(lián)動(dòng)的制度設(shè)想與實(shí)踐

東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化治理創(chuàng)新經(jīng)歷了由制度設(shè)計(jì)到試點(diǎn)實(shí)踐的運(yùn)作過(guò)程。為了保障無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化的順利推進(jìn)，東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府專門制定了無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)市場(chǎng)化管理方案、自管會(huì)運(yùn)作規(guī)則、第三方物業(yè)考核辦法等社區(qū)“軟法”系統(tǒng)指導(dǎo)轄區(qū)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理的市場(chǎng)化過(guò)程，按照“政府主導(dǎo)、社區(qū)自治、市場(chǎng)運(yùn)作、業(yè)主聯(lián)動(dòng)”的原則，以市場(chǎng)化運(yùn)作的方式推選出專業(yè)的第三方物業(yè)管理公司，在條件成熟的無(wú)產(chǎn)證小區(qū)優(yōu)先推出，逐步推廣到其他無(wú)產(chǎn)證小區(qū)。

在具體落實(shí)中，東鎮(zhèn)首先完善了無(wú)產(chǎn)證小區(qū)的治理架構(gòu)，成立自管會(huì)。按照現(xiàn)行制度要求，東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)因?yàn)闆](méi)有產(chǎn)權(quán)無(wú)法建立業(yè)委會(huì)，為了完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，鎮(zhèn)政府在進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)時(shí)，參照一般小區(qū)“三駕馬車”的架構(gòu)，按照業(yè)委會(huì)的票選流程在試點(diǎn)小區(qū)成立了小區(qū)居民自治管理委員會(huì)，制定了自管會(huì)的自治章程，并將“自管會(huì)”定位為聯(lián)系居民和物業(yè)的紐帶，代行業(yè)委會(huì)的部分職能。

為了推動(dòng)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的完善，東鎮(zhèn)進(jìn)一步構(gòu)建了居委會(huì)、物業(yè)、自管會(huì)和樓組長(zhǎng)四方松散式聯(lián)動(dòng)的治理機(jī)制，在基層政府主導(dǎo)下開展自治與共治，實(shí)際上構(gòu)成了無(wú)產(chǎn)證小區(qū)的“鉆石型”治理結(jié)構(gòu)（如圖3）?；鶎诱沁@種鉆石型結(jié)構(gòu)中的“鉆石”，在松散式聯(lián)動(dòng)中扮演掌舵者角色，負(fù)責(zé)厘清無(wú)產(chǎn)證小區(qū)治理的目標(biāo)指標(biāo)并發(fā)包給其他治理主體。鎮(zhèn)政府的房屋建設(shè)和管理辦公室通過(guò)招投標(biāo)選聘市場(chǎng)化物業(yè)公司并簽訂服務(wù)合同，居委會(huì)作為鎮(zhèn)政府的延伸，在政府主導(dǎo)的無(wú)產(chǎn)證小區(qū)治理方面實(shí)際上是政府的影子，[26]（44-55）主要遵循規(guī)制性邏輯來(lái)推動(dòng)制度的落實(shí)。樓組長(zhǎng)是一線的治理主體，具有多重身份，既是居民代表，也是小區(qū)自管會(huì)成員的主要來(lái)源，能夠直接反映居民需求；自管會(huì)是小區(qū)居民自組織，在無(wú)產(chǎn)證小區(qū)管理制度缺失、無(wú)法組建業(yè)委會(huì)的情況下，由鎮(zhèn)政府賦權(quán)代行業(yè)委會(huì)的部分職能，聯(lián)通居民和物業(yè)企業(yè)。各主體在目標(biāo)責(zé)任制下探索式構(gòu)建各種松散式聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同推動(dòng)?xùn)|鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化改革。

（二）基于權(quán)威的松散聯(lián)動(dòng)：硬指標(biāo)的軟著陸

在基層治理場(chǎng)域中，基層政府通過(guò)科層制的層級(jí)責(zé)任機(jī)制壓實(shí)治理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)縱向?qū)蛹?jí)聯(lián)動(dòng)，通過(guò)協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)橫向治理主體間的資源整合，在“縱向到底、橫向到邊”的治理體系中，承擔(dān)兜底責(zé)任，通過(guò)基于權(quán)威的行政機(jī)制和政治機(jī)制推動(dòng)基層治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體而言，指標(biāo)體系、考評(píng)和獎(jiǎng)懲[1]（61-92）是基層政府落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制的重要手段，通過(guò)設(shè)立硬指標(biāo)并匹配以相關(guān)獎(jiǎng)懲制度，基層政府可以將治理壓力傳導(dǎo)給網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的其他主體，確保各主體對(duì)重點(diǎn)工作事項(xiàng)的關(guān)注、重視和資源投入。但在執(zhí)行過(guò)程中，由于創(chuàng)新的探索性和治理本身的模糊性，行政系統(tǒng)設(shè)立的硬指標(biāo)在客觀上存在“軟執(zhí)行”或“折扣執(zhí)行”的可能。與為了追求績(jī)效目標(biāo)而采取規(guī)避型策略促使指標(biāo)由“硬變軟”的惡性博弈行為[27]（32-42）不同，軟著陸是一種客觀結(jié)果，是主體積極應(yīng)對(duì)、根據(jù)場(chǎng)域條件進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整之后的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，蘊(yùn)含基層行動(dòng)者的能動(dòng)性和創(chuàng)造性。在主動(dòng)治理的理念下，囿于資源有限等方面的客觀約束，硬指標(biāo)最終會(huì)經(jīng)過(guò)不斷探索和反復(fù)調(diào)整，以整合各方力量，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)“軟著陸”。

1.創(chuàng)新目標(biāo)的硬化：硬指標(biāo)及其考核機(jī)制

無(wú)產(chǎn)證小區(qū)主要涉及一些集資房、農(nóng)民自建房和老公房等，在原來(lái)政府托底的物業(yè)管理模式下，居民只需要繳納極少的保潔衛(wèi)生費(fèi)，即便如此，由于受傳統(tǒng)自然居住習(xí)慣的影響，居民沒(méi)有繳納公共服務(wù)費(fèi)用的意識(shí)，小區(qū)總體的物業(yè)費(fèi)繳納率很低，增加了政府財(cái)政支出的壓力。政府對(duì)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理投入了大量人力物力，但居民的參與感不強(qiáng)，獲得感不高，基本屬于“吃力不討好”的局面。2017年，東鎮(zhèn)開始試點(diǎn)推行物業(yè)市場(chǎng)化管理，希望借此降低政府財(cái)政支出，通過(guò)三到五年的過(guò)渡逐步降低政府對(duì)第三方物業(yè)企業(yè)的補(bǔ)貼比例，實(shí)現(xiàn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理從政府托底到完全市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)變。

第一年會(huì)按照原來(lái)的水平貼給物業(yè)公司差價(jià)，第二年要求物業(yè)方面必須要（物業(yè)費(fèi)收取率）收到60%，政府按照 40% 進(jìn)行差價(jià)補(bǔ)貼。居民物業(yè)費(fèi)上繳率高是物業(yè)公司的本事（說(shuō)明物業(yè)公司服務(wù)好）。從第四年開始政府就按照 100% （物業(yè)費(fèi)收取率）來(lái)進(jìn)行扣除。這個(gè)做法也是激勵(lì)和鼓勵(lì)物業(yè)管理公司不斷提升自身的服務(wù)，增強(qiáng)公司的營(yíng)收感。（0322W副鎮(zhèn)長(zhǎng)）

為此，東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府制定了對(duì)市場(chǎng)化物業(yè)公司的考核機(jī)制，推動(dòng)第三方物業(yè)企業(yè)提升服務(wù)質(zhì)量，以服務(wù)品質(zhì)換取居民物業(yè)費(fèi)繳納率的提升，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化物業(yè)公司得以維持和發(fā)展，同時(shí)居民區(qū)物業(yè)服務(wù)品質(zhì)得到提升，居民滿意度提高。在具體做法上，由鎮(zhèn)屬××物業(yè)對(duì)第三方物業(yè)進(jìn)行日常管理服務(wù)的監(jiān)督和巡查，每季度組織屬地居委會(huì)、社區(qū)自管會(huì)和居民代表等相關(guān)主體按照方案明確的第三方服務(wù)方的具體管理職責(zé)，對(duì)第三方物業(yè)的服務(wù)內(nèi)容及效果進(jìn)行測(cè)評(píng)。其中，屬地居委會(huì)權(quán)重占60%，自管會(huì)占30%，居民滿意度分值占10%。依據(jù)測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不符合要求的，扣除相應(yīng)分值。按照管理方案的文件規(guī)定，綜合測(cè)評(píng)低于80分為不達(dá)標(biāo)，對(duì)于最后不達(dá)標(biāo)的服務(wù)方，由屬地居委會(huì)進(jìn)行約談，并在最后付款時(shí)扣除當(dāng)年度補(bǔ)貼資金的10%，連續(xù)兩年不達(dá)標(biāo)則取消其招投標(biāo)資格。

2.執(zhí)行偏差與策略性應(yīng)對(duì)

東鎮(zhèn)設(shè)置的這套考核機(jī)制執(zhí)行過(guò)程中基本沒(méi)有出現(xiàn)分?jǐn)?shù)扣除的情況，打分考核結(jié)果也并沒(méi)有反映出居民真實(shí)的滿意度情況。出現(xiàn)這種情況的原因可能是多方面的，既與考核指標(biāo)的設(shè)置是否科學(xué)合理有關(guān)，也與第三方主體打分的主觀性程度有關(guān)，還可能與參與打分居民的代表性有關(guān)，不管是哪種原因，都與進(jìn)行績(jī)效考核的初衷相背離，但都表明試點(diǎn)初期設(shè)置的對(duì)物業(yè)公司的硬性考核指標(biāo)本身在科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)性方面可能存在問(wèn)題，致使考核目的無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)。

實(shí)際打下來(lái)基本上沒(méi)有什么給他們扣分的余地。原本 80 分以上是算達(dá)標(biāo)，100%給他們進(jìn)行補(bǔ)貼，每下跌 10 分，就扣除大概 5% ，但到最后執(zhí)行下來(lái)基本上沒(méi)有扣的。除非房管局來(lái)檢查的時(shí)候，有一票否決的指標(biāo)，會(huì)直接扣除?，F(xiàn)在實(shí)際存在的問(wèn)題是，社區(qū)居民現(xiàn)實(shí)中對(duì)于社區(qū)中的物業(yè)管理服務(wù)還是非常不滿意的，但是通過(guò)相應(yīng)考核制度進(jìn)行打分下來(lái)，分?jǐn)?shù)卻都還很高。（0322W副鎮(zhèn)長(zhǎng)）

無(wú)產(chǎn)證小區(qū)居民對(duì)市場(chǎng)化物業(yè)公司服務(wù)的滿意度不高，繳納物業(yè)費(fèi)的意愿較低，物業(yè)費(fèi)繳納率整體較低，物業(yè)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)短期來(lái)看仍難以進(jìn)行市場(chǎng)化調(diào)整，物業(yè)公司的營(yíng)收壓力較大。

此外，對(duì)于市場(chǎng)化物業(yè)公司而言，硬性考核指標(biāo)一方面促使物業(yè)公司積極履責(zé)，另一方面指標(biāo)考核的短期性與社區(qū)服務(wù)的長(zhǎng)期性也使物業(yè)公司產(chǎn)生更多策略性行為。物業(yè)公司要進(jìn)行成本控制以保證盈利，但同時(shí)物業(yè)合同一年一簽，是否續(xù)簽要根據(jù)自管會(huì)、居委會(huì)和居民的打分結(jié)果而定，這種不確定性增加了物業(yè)服務(wù)的策略性，加劇了物業(yè)服務(wù)投入不足的困境，服務(wù)水平難以有效提升，居民滿意度不高，距“以服務(wù)品質(zhì)換物業(yè)收費(fèi)提高”的市場(chǎng)化營(yíng)收目標(biāo)實(shí)現(xiàn)還有較大差距。這也是目前東鎮(zhèn)物業(yè)管理市場(chǎng)化改革持續(xù)推進(jìn)面臨的最大問(wèn)題。

我們是和鎮(zhèn)政府房辦簽訂的合同，一年一簽，這個(gè)我肯定覺(jué)得不是很好，剛剛接管這個(gè)小區(qū)肯定要投入很多的，如果就只簽一年的合同，明年是誰(shuí)還不知道呢，如果簽了3年或4年那肯定就不一樣了，也愿意投入得更多一些。（0420CX小區(qū)物業(yè)公司W(wǎng)經(jīng)理）

由于投入有限，無(wú)產(chǎn)證小區(qū)的面貌和服務(wù)改善程度有限，在實(shí)地考察中，筆者發(fā)現(xiàn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)內(nèi)仍然有私人菜地存在，公共綠化還沒(méi)有完全覆蓋，道路老化較為嚴(yán)重，停車難問(wèn)題在一定程度上仍然存在。調(diào)研中，居民代表對(duì)此也有抱怨，認(rèn)為市場(chǎng)化物業(yè)入駐后由于物業(yè)前期對(duì)社區(qū)的投入不夠，小區(qū)整體變化并不大。在這種情況下，要提升物業(yè)繳納金額，推進(jìn)完全的市場(chǎng)化物業(yè)管理就難以實(shí)現(xiàn)了。

3.目標(biāo)軟著陸

考慮到制度執(zhí)行中的難度，東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府調(diào)整了原來(lái)的目標(biāo)，將在不增加政府補(bǔ)貼金額的前提下，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)管理效率的提升，進(jìn)而提高居民滿意度作為當(dāng)前的階段性目標(biāo)。

現(xiàn)在看來(lái)，3—5年時(shí)間過(guò)去了，我們發(fā)現(xiàn)逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的自我承接是無(wú)法做到的，每家居民還是按照原來(lái)的衛(wèi)生管理費(fèi)來(lái)進(jìn)行收取，還無(wú)法進(jìn)行提高；第三方物業(yè)公司也不能做虧本的生意，政府是按照物業(yè)公司100%收取管理費(fèi)進(jìn)行扣除的基礎(chǔ)上，進(jìn)行貼補(bǔ)。所以說(shuō)，政府現(xiàn)在也對(duì)目標(biāo)進(jìn)行了一定的修改，就是只要政府的投入資金不再增加，但是小區(qū)物業(yè)管理效率有了提升，讓居民感受到生活品質(zhì)得到了提高（即可）。（20230322W副鎮(zhèn)長(zhǎng)）

由上述分析可見(jiàn)，在東鎮(zhèn)推動(dòng)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化的過(guò)程中，鎮(zhèn)政府作為基層治理的關(guān)鍵行動(dòng)者和權(quán)威主體，在很大程度上影響了創(chuàng)新的發(fā)展方向和推進(jìn)程度，通過(guò)設(shè)立硬性指標(biāo)和考評(píng)辦法將治理壓力傳導(dǎo)給基層治理網(wǎng)絡(luò)的其他主體，各主體從自身的利益出發(fā)推動(dòng)治理創(chuàng)新發(fā)展，但由于創(chuàng)新的探索性和治理的模糊性，考核指標(biāo)本身存在適應(yīng)性調(diào)整的空間，各方在探索性的松散聯(lián)動(dòng)中不斷摸索，共同推進(jìn)治理目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制的適應(yīng)性調(diào)整，以適應(yīng)一線治理的需要。

（三）基于道義的松散聯(lián)動(dòng)：生存理性與德治補(bǔ)位

作為聯(lián)結(jié)行政體系與社會(huì)體系的混合地帶，基層治理一方面通過(guò)正式治理體系回應(yīng)基層訴求，另一方面也借助非正式治理機(jī)制調(diào)動(dòng)民間治理資源，通過(guò)資源補(bǔ)位推動(dòng)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。對(duì)于后者而言，“出于道義”是相關(guān)主體參與社區(qū)治理與服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)與邏輯遵循。中國(guó)傳統(tǒng)文化中一直存有“義重于利”“義先于利”的文化認(rèn)知與價(jià)值導(dǎo)向，在正式治理資源不足而民眾又面臨急迫需要時(shí)，往往會(huì)求助于社區(qū)非正式治理權(quán)威，通過(guò)德治補(bǔ)位回應(yīng)基層需求。

面對(duì)目標(biāo)壓力與資源短缺的困境，東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)在物業(yè)管理市場(chǎng)化過(guò)程中積極激發(fā)道義力量，發(fā)揮黨建的價(jià)值引領(lǐng)作用，通過(guò)“紅色物業(yè)”“紅色業(yè)委會(huì)”等創(chuàng)建活動(dòng)調(diào)動(dòng)物業(yè)和社區(qū)自治力量的積極參與。通過(guò)“紅色自管會(huì)”創(chuàng)建工作，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，以黨建引領(lǐng)帶動(dòng)自管會(huì)成員投身社區(qū)服務(wù)。無(wú)產(chǎn)證小區(qū)自管會(huì)成員的推選參照了業(yè)委會(huì)的選舉流程，由東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的房屋管理中心進(jìn)行指導(dǎo)，居民直接推選出來(lái)，每個(gè)自管會(huì)基本都有1～3名黨員，除此以外，這些自管會(huì)成員還具有多重身份，既是居民代表，也是樓組長(zhǎng)，一些自管會(huì)成員同時(shí)還兼任小區(qū)協(xié)管員，他們熱心社區(qū)公共事務(wù)，愿意服務(wù)社區(qū)，這種公共性的社區(qū)身份在日常生活中已經(jīng)內(nèi)化為其對(duì)自身的角色定位，并在社區(qū)生活中不斷實(shí)踐和強(qiáng)化。

老舊小區(qū)的熟人社會(huì)情境為基于道義的松散式聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作提供了助益。這些無(wú)產(chǎn)證小區(qū)都屬于老舊小區(qū)，甚至一些小區(qū)就是原來(lái)的農(nóng)村村組，小區(qū)的自管會(huì)成員是原來(lái)的村干部，在居民中的公共權(quán)威影響一直存在，為居民工作的開展提供了便利。這種在地化身份在社區(qū)治理中的優(yōu)勢(shì)也為社區(qū)居委會(huì)Z書記所關(guān)注：

這個(gè)社區(qū)的原住民比較多，自管會(huì)要充分利用原住民這個(gè)身份去開展一些工作。這幾位自管會(huì)成員在參與我們舉辦的一些社區(qū)活動(dòng)時(shí)，包括公益性質(zhì)或其他性質(zhì)的，都很盡心盡力，同時(shí)他們大部分還兼任了居民小組長(zhǎng)的一些工作。因?yàn)樗麄兌荚谴謇锩娴囊恍└刹浚跍贤ň用穹矫嬗泻艽蟮膬?yōu)勢(shì)，還會(huì)協(xié)助居委會(huì)的一些工作。（0322TX居民區(qū)Z書記）

而對(duì)于社區(qū)精英或依托于社區(qū)場(chǎng)域與資源進(jìn)行發(fā)展的相關(guān)主體來(lái)說(shuō)，在面臨發(fā)展選擇時(shí)，道義經(jīng)濟(jì)仍然是其重要的行為遵循，主體以自身的生存和發(fā)展安全為追求進(jìn)行符合生存?zhèn)惱淼膬r(jià)值選擇。在提升社會(huì)治理效能的浪潮中，追求效率最大化的經(jīng)濟(jì)理性為導(dǎo)向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為治理改革的重要方向，但要推動(dòng)治理創(chuàng)新和改革深入基層、走入人心，仍不能忽視相關(guān)主體基本的生存安全與需要。第三方物業(yè)公司也是東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)治理的關(guān)鍵主體之一，既是小區(qū)公共治理主體，也是市場(chǎng)營(yíng)利主體，具有公益與私益雙重邏輯遵循。一方面，市場(chǎng)化物業(yè)公司要通過(guò)提高物業(yè)服務(wù)質(zhì)量換取小區(qū)物業(yè)費(fèi)的市場(chǎng)化提高和物業(yè)費(fèi)繳納率的提升，另一方面，面對(duì)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)同時(shí)又是老舊小區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施老化而缺少維修基金的現(xiàn)實(shí)，物業(yè)作為小區(qū)維修等公共服務(wù)的第一責(zé)任人，對(duì)居民提出的基礎(chǔ)維修訴求又負(fù)有服務(wù)響應(yīng)的責(zé)任。

現(xiàn)在物業(yè)公司一些居民小的維修都是免費(fèi)的，居民只需要自己購(gòu)買材料，物業(yè)這邊不收取維修的人工費(fèi)了，如果涉及大面積的維修就是要適當(dāng)?shù)厥召M(fèi)了，因?yàn)檫@種無(wú)產(chǎn)證小區(qū)沒(méi)有維修基金，只能由業(yè)主自己出錢來(lái)弄。比如最常見(jiàn)的管道堵塞，小的問(wèn)題由物業(yè)公司免費(fèi)來(lái)通一下，大的管道堵塞問(wèn)題就要看下是否要整個(gè)居民整個(gè)樓道都換，大家一起來(lái)平攤一下。（0420CX居委 物業(yè)W經(jīng)理）

對(duì)于這種經(jīng)濟(jì)利益連帶關(guān)系的道德含義，斯科特在其經(jīng)典著作《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)》中即已指出，地主對(duì)于作為消費(fèi)者的佃戶家庭負(fù)有責(zé)任，“而不是一種不受個(gè)人關(guān)系影響的單純經(jīng)濟(jì)交易”，[28]（104-110）“佃戶們對(duì)于‘怎樣才算好地主’具有共同的標(biāo)準(zhǔn)概念，而滿足最低限度的福利需要是這一概念的中心內(nèi)容。在這一關(guān)系中，為了使權(quán)力合法化，精英們必須履行自己的職責(zé)，必須在危機(jī)來(lái)臨時(shí)給被保護(hù)人以生存保障”。[28]（104-110）對(duì)于市場(chǎng)化物業(yè)公司來(lái)說(shuō)，對(duì)小區(qū)居民進(jìn)行公益性物業(yè)服務(wù)是取得社區(qū)居民認(rèn)可、維持其治理合法性的具體手段之一，是物業(yè)公司追求社區(qū)生存和發(fā)展的生存理性的具體體現(xiàn)，實(shí)際上確實(shí)滿足了居民的部分需求，居民、居委會(huì)和自管會(huì)對(duì)市場(chǎng)化物業(yè)進(jìn)駐后的服務(wù)滿意度相較以前的物業(yè)管理有所提升。

但總體來(lái)看，這種基于道義的主體聯(lián)動(dòng)具有柔性治理的特征，其發(fā)生機(jī)制、實(shí)踐路徑和效果都具有不確定性，具有松散耦合特征，且對(duì)基層場(chǎng)域內(nèi)自治力量和公共意識(shí)的發(fā)育程度具有一定要求。

（四）基于認(rèn)知的松散聯(lián)動(dòng)：脫嵌的鄉(xiāng)土與耦合的市場(chǎng)

組織或個(gè)體對(duì)外部世界的認(rèn)知和理解影響其行為，治理創(chuàng)新能否落實(shí)最終受地方文化、慣習(xí)、思想觀念和認(rèn)知的影響。治理創(chuàng)新的過(guò)程也是新的治理觀念、認(rèn)知和慣習(xí)取代舊觀念的過(guò)程。觀念或認(rèn)知具有建構(gòu)性，觀念或認(rèn)知的形成過(guò)程是參與者為了消除外部環(huán)境不確定性而進(jìn)行不斷試錯(cuò)、模仿及調(diào)整的過(guò)程。[29]（9-19）認(rèn)知不同，主體對(duì)利與弊的能動(dòng)性理解也不同，從而影響主體的行動(dòng)選擇。[30]（78-86）個(gè)體認(rèn)知受宏觀制度環(huán)境的影響，同時(shí)個(gè)體在制度化行動(dòng)中也具有能動(dòng)性，他們并非總是遵照習(xí)慣模式，有時(shí)也會(huì)創(chuàng)造新的行動(dòng)，通過(guò)建構(gòu)性圖式對(duì)組織進(jìn)行重塑。

周雪光在考察觀念對(duì)國(guó)家治理的影響時(shí)提到文化觀念的一體化促就了官僚體制中松散關(guān)聯(lián)的組織形式，為正式與非正式、名與實(shí)之間關(guān)系提供了穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。[18]（1-30）對(duì)于東鎮(zhèn)而言，市場(chǎng)交易理念在場(chǎng)域內(nèi)的廣泛建立為主體間的松散聯(lián)動(dòng)提供了類似默會(huì)知識(shí)的共識(shí)基礎(chǔ)，從而有助于推動(dòng)物業(yè)管理市場(chǎng)化的推行與深化。

東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)的形成經(jīng)歷了從脫嵌到再嵌入的過(guò)程，時(shí)代變遷導(dǎo)致原來(lái)松散的農(nóng)民住宅、集資房小區(qū)等住宅形態(tài)脫嵌于原有的松散管理方式和熟人社會(huì)情境，成為城市社區(qū)制下的無(wú)產(chǎn)證小區(qū)，農(nóng)民變?yōu)槭忻?，單位公房中的員工變?yōu)樯鐓^(qū)中的居民，物業(yè)公司服務(wù)替代了原有自然居住形態(tài)下自我服務(wù)或單位代管的管理模式，市場(chǎng)觀念亟須建立，以推動(dòng)市場(chǎng)化物業(yè)管理體系的建立，提升居民社區(qū)生活的適應(yīng)性和滿意度。而東鎮(zhèn)的物業(yè)管理市場(chǎng)化改革最終目標(biāo)就在于通過(guò)提升小區(qū)物業(yè)服務(wù)水平，以服務(wù)品質(zhì)提升推動(dòng)居民滿意度提升，從而實(shí)現(xiàn)物業(yè)費(fèi)提高，物業(yè)公司能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)轉(zhuǎn)。但現(xiàn)實(shí)是無(wú)產(chǎn)證小區(qū)的物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低廉，收取標(biāo)準(zhǔn)基本為0.29元每平方米左右，小區(qū)公共營(yíng)收較少，物業(yè)公司營(yíng)業(yè)收入不高，收入和支出不對(duì)等，物業(yè)公司基于保本和盈利的需求對(duì)小區(qū)的投入不高。如何破解這個(gè)僵局？東鎮(zhèn)在實(shí)地調(diào)研后，采取先由政府補(bǔ)貼物業(yè)公司，使其提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)水平，得到居民認(rèn)可后再逐步提升物業(yè)費(fèi)的做法。

通過(guò)政府補(bǔ)貼，將物業(yè)費(fèi)的基數(shù)提到0.8元，讓物業(yè)做好，品質(zhì)先要提升。小區(qū)品質(zhì)、物業(yè)提升以后再提高物業(yè)費(fèi)的收取，就是這樣的一個(gè)思路。如果小區(qū)品質(zhì)做不好，老百姓怎么愿意交這物業(yè)費(fèi)呢，一分價(jià)錢一分貨啊。所以這也是發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)，先貼錢，讓他們做好。（0414XX小區(qū)L書記）

以服務(wù)品質(zhì)換物業(yè)收費(fèi)”策略的生效既需要物業(yè)公司提升服務(wù)水平，更需要居民建立起“服務(wù)付費(fèi)”的市場(chǎng)觀念。

在2017年以前，這個(gè)小區(qū)是完全不交衛(wèi)生費(fèi)的，是由政府托底，但是當(dāng)時(shí)居民覺(jué)得那家物業(yè)公司實(shí)在是太差了，并和居民溝通商量好了，也建立了要想享受更好的服務(wù)就是要付衛(wèi)生費(fèi)的觀念。（0322 W副鎮(zhèn)長(zhǎng)）

“服務(wù)付費(fèi)”觀念建立在受益者付費(fèi)的市場(chǎng)交易理念基礎(chǔ)上，這種市場(chǎng)觀念的建立能夠拓展無(wú)產(chǎn)證小區(qū)的市場(chǎng)服務(wù)空間，提振物業(yè)企業(yè)服務(wù)的積極性，從而推動(dòng)?xùn)|鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)化改革扎根社區(qū)，提升物業(yè)服務(wù)質(zhì)量。地方居民在完全了解市場(chǎng)付費(fèi)帶來(lái)的好處后，也表示贊同這種做法，但在實(shí)踐層面卻又出現(xiàn)了反復(fù)。

由于東鎮(zhèn)的無(wú)產(chǎn)證小區(qū)相當(dāng)一部分是農(nóng)民自建房，鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系羈絆、空間生活方式和生活觀念在實(shí)行物業(yè)市場(chǎng)化管理后仍然存在，并脫嵌于現(xiàn)有市場(chǎng)化物業(yè)管理體制，出現(xiàn)了脫嵌于原來(lái)的鄉(xiāng)土社會(huì)情境和現(xiàn)有的市場(chǎng)化管理體制的“雙重脫嵌”現(xiàn)象。這種階段性的文化—認(rèn)知震蕩1影響治理創(chuàng)新的落地實(shí)施，阻礙了“以服務(wù)品質(zhì)提升換物業(yè)收費(fèi)提高”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。原來(lái)居民對(duì)空間的使用是比較松散的，缺少約束，在實(shí)行物業(yè)管理市場(chǎng)化之后，社區(qū)空間治理方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，比如停車費(fèi)問(wèn)題，原來(lái)不需要繳納，居民也沒(méi)有繳納停車費(fèi)和物業(yè)費(fèi)的觀念，現(xiàn)在停車費(fèi)卻成了小區(qū)公共收益的主要來(lái)源。

（有些居民）原來(lái)在村里不用交停車費(fèi)，現(xiàn)在需要交停車費(fèi)了，不習(xí)慣，沒(méi)有轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，就不交停車費(fèi)。（20230427ZQ居委居民代表TCY）

可見(jiàn)，由于認(rèn)知的反復(fù)性，東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)在脫嵌于原來(lái)的鄉(xiāng)土社會(huì)后，在與市場(chǎng)化的物業(yè)管理體制的“磨合”中既有耦合又有脫耦，呈現(xiàn)出松散耦合的特點(diǎn)，但總體上推動(dòng)了居民對(duì)于物業(yè)管理市場(chǎng)化的關(guān)注和思考。

五、目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下松散式聯(lián)動(dòng)的制度風(fēng)險(xiǎn)

基層治理中的松散式聯(lián)動(dòng)要想取得良好的治理績(jī)效既需要各主體形成價(jià)值共識(shí)，也需要基層治理體系松緊節(jié)奏變化的支持與配合，[21]（85-101）通過(guò)共識(shí)凝聚力量，并以目標(biāo)驅(qū)動(dòng)松散式聯(lián)動(dòng)體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然基層的這種松散式聯(lián)動(dòng)更具彈性、靈活性，能夠適應(yīng)一線治理的復(fù)雜場(chǎng)景變化，但實(shí)際上，基層治理的松散性和目標(biāo)導(dǎo)向之間存在著張力，可能會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)漂移的發(fā)生，帶來(lái)治理創(chuàng)新結(jié)果具有不確定性風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，在行政系統(tǒng)的效率壓力下，松散式聯(lián)動(dòng)可能存在異化和懸浮風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，目標(biāo)導(dǎo)向下手段的非正式性可能會(huì)消解基層政府權(quán)威。

（一）基層治理的效率壓力與松散式聯(lián)動(dòng)的異化風(fēng)險(xiǎn)

回望公共管理的整個(gè)理論演變過(guò)程和現(xiàn)代社會(huì)的治理改革進(jìn)程，效率都是其重要的目標(biāo)追求。[31]（95-106）社會(huì)的快速發(fā)展帶來(lái)了對(duì)基層治理效率的要求，在我國(guó)的壓力型治理體系下，基層政府通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制、壓力的層級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制等對(duì)治理訴求和問(wèn)題進(jìn)行快速響應(yīng)，響應(yīng)速度、解決問(wèn)題的質(zhì)量和群眾滿意度成為衡量基層治理能力的重要指標(biāo)，讓基層治理快速運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)成為基層工作的常態(tài)。[32]（86-96）“最多跑一次”“接訴即辦”治理改革無(wú)不體現(xiàn)出對(duì)治理效率的關(guān)注和重視。而目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的松散式聯(lián)動(dòng)具有過(guò)程的長(zhǎng)期性、結(jié)果的不確定性等，與基層治理的效率追求可能發(fā)生齟齬。在屬地管理體制下，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府承擔(dān)兜底責(zé)任，[33]（78-88）在治理網(wǎng)絡(luò)中居于主導(dǎo)地位，在很大程度上影響著基層治理的松緊節(jié)奏。作為發(fā)包方，基層政府治理目標(biāo)的明確性、考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)化、治理資源的有限性與松散聯(lián)動(dòng)治理結(jié)果的不確定性、過(guò)程的長(zhǎng)期性之間的張力凸顯，限制了基層的自主探索空間，可能使基層的松散式聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新演變?yōu)樽非缶植苛咙c(diǎn)的偽創(chuàng)新[34]（41-48）和短期行為。

（二）聯(lián)動(dòng)懸浮，加劇基層場(chǎng)域治理結(jié)構(gòu)不均衡

實(shí)際上，治理目標(biāo)導(dǎo)向下的松散式聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制更適合于新出現(xiàn)的、復(fù)雜的、缺乏相關(guān)制度規(guī)約的棘手治理問(wèn)題，相比于常規(guī)治理事項(xiàng)可以通過(guò)常態(tài)治理機(jī)制完成，基層中的棘手治理問(wèn)題或“例外”問(wèn)題常超出了原有的治理經(jīng)驗(yàn)，需要通過(guò)多方利益相關(guān)者的松散聯(lián)動(dòng)擴(kuò)展基層自主探索空間，尋找善治方案。但由于相關(guān)主體力量不均衡，缺乏主體間有效的合作對(duì)話與規(guī)約機(jī)制，實(shí)踐中這種松散式聯(lián)動(dòng)所帶來(lái)的治理創(chuàng)新可能懸浮于基層社會(huì)之上，表現(xiàn)為過(guò)分依靠外來(lái)干預(yù)而非本土生長(zhǎng)，甚至?xí)觿』鶎訄?chǎng)域治理結(jié)構(gòu)的不均衡。

在社區(qū)治理中，現(xiàn)有的業(yè)委會(huì)的法規(guī)制度只針對(duì)有產(chǎn)權(quán)小區(qū)，無(wú)產(chǎn)證小區(qū)的管理尚處于制度空白，缺乏相應(yīng)的制度賦權(quán)，無(wú)法按照法定程序成立業(yè)委會(huì)。東鎮(zhèn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)在政府指導(dǎo)下形成了社區(qū)自治組織——自管會(huì)，希望通過(guò)四方聯(lián)動(dòng)機(jī)制發(fā)揮自管會(huì)對(duì)小區(qū)物業(yè)的監(jiān)督和制約作用。但實(shí)際上，自管會(huì)缺乏相應(yīng)制度授權(quán)，其權(quán)責(zé)范圍難以界定，造成自管會(huì)合法性懸置，加之自管會(huì)本身力量有限，自治能力不足，普遍難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，在代行業(yè)委會(huì)職能、進(jìn)行三駕馬車工作協(xié)同時(shí)，存在“叫不動(dòng)物業(yè)公司”的問(wèn)題，難以對(duì)物業(yè)形成監(jiān)督與制約，反而成為物業(yè)公司工作的積極配合者，幫助物業(yè)公司進(jìn)行物業(yè)費(fèi)收取等工作。

這些無(wú)產(chǎn)證的小區(qū)基本上都有成立小區(qū)的自管會(huì)，但是自管會(huì)作用不大，也叫不動(dòng)這些物業(yè)企業(yè)，因?yàn)闆](méi)有法律的這種關(guān)系……現(xiàn)在自管會(huì)形同虛設(shè)。（20230322Z鎮(zhèn)長(zhǎng)）

在這種聯(lián)動(dòng)關(guān)系下，自管會(huì)可能會(huì)異化成為物業(yè)和居委會(huì)的附庸，社區(qū)治理場(chǎng)域的結(jié)構(gòu)趨于科層化，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于治理創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展和基層社會(huì)的有機(jī)生長(zhǎng)。

（三）目標(biāo)導(dǎo)向下過(guò)程的松散性可能會(huì)消解基層政府權(quán)威

基層政府處于權(quán)力體系的末端，同時(shí)又位于社會(huì)治理的一線，既要承擔(dān)上級(jí)政府分配的治理任務(wù)，同時(shí)也要在資源約束下回應(yīng)基層居民的迫切需求，在目標(biāo)責(zé)任制約束下的基層政府行為更多受到目標(biāo)的強(qiáng)約束力，而相對(duì)缺乏來(lái)自過(guò)程或手段的約束。[1]（61-92）為了完成治理任務(wù)和目標(biāo)，基層就需要進(jìn)行制度創(chuàng)新或“變通”。通過(guò)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的松散式聯(lián)動(dòng)，基層治理主體可以充分進(jìn)行適宜的自主探索。但手段的低約束性和松散性可能會(huì)帶來(lái)為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而“不擇手段”的灰色治理行為，影響基層政府權(quán)威。

東鎮(zhèn)的無(wú)產(chǎn)證小區(qū)同時(shí)也是老舊小區(qū)，原有的熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是老舊小區(qū)治理的重要社會(huì)資本，但這種“鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親”關(guān)系某種程度上也消解了社區(qū)治理目標(biāo)的權(quán)威性，為了推進(jìn)老舊小區(qū)整治目標(biāo)落地，個(gè)別基層工作人員在一線治理情境中也會(huì)采取一些不合規(guī)的做法。

熟人社區(qū)開展是容易的，但一些整治性的東西也不好推進(jìn)，人家都罵到你臉上了，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，臉上也不好看。當(dāng)時(shí)居委會(huì)一個(gè)年輕人，膽子大，把爐子（土灶）都踢了。（20230427ZQ居委會(huì)居民代表ZYZ）

此外，在責(zé)任—利益機(jī)制的聯(lián)結(jié)下，基層政府、物業(yè)、自管會(huì)等主體形成了基層治理共同體，某種程度上具有了相對(duì)平等的合作與談判空間及關(guān)系模式等，基層政府從傳統(tǒng)的權(quán)威地位“下場(chǎng)”，與物業(yè)就市場(chǎng)化管理的運(yùn)轉(zhuǎn)和補(bǔ)貼金額進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”，并更改原定計(jì)劃目標(biāo)，整個(gè)治理過(guò)程缺乏既有的權(quán)威性，也可能會(huì)消解基層政府的權(quán)威。

六、結(jié)論

基層是承接著國(guó)家和社會(huì)的混合地帶，面對(duì)復(fù)雜的一線治理場(chǎng)景和可能存在的“超綱”治理難題，治理創(chuàng)新就成為基層的彈性應(yīng)對(duì)策略，可以幫助基層在現(xiàn)有的制度天花板下拓展治理空間和資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題的創(chuàng)造性解決。但在權(quán)威體制和有效治理之間，如何進(jìn)行適應(yīng)性治理創(chuàng)新？現(xiàn)有研究雖然圍繞基層的適應(yīng)性治理展開了大量研究，但仍然沒(méi)有回答基層治理創(chuàng)新適應(yīng)性邏輯的內(nèi)核。本文通過(guò)對(duì)東鎮(zhèn)推進(jìn)無(wú)產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場(chǎng)化創(chuàng)新實(shí)踐的研究發(fā)現(xiàn)，在目標(biāo)責(zé)任制驅(qū)動(dòng)下，基層治理主體可以通過(guò)松散式聯(lián)動(dòng)進(jìn)行適應(yīng)性治理創(chuàng)新，一方面目標(biāo)的約束和問(wèn)題與需求的倒逼使基層主體減少了對(duì)治理任務(wù)選擇性執(zhí)行的余地和空間，更為關(guān)注問(wèn)題本身的實(shí)質(zhì)性解決；另一方面，過(guò)程的低度約束為基層創(chuàng)新和松散聯(lián)動(dòng)提供了自主探索空間，使基層可以在試錯(cuò)、探索中穩(wěn)步前進(jìn)，各主體充分磨合，推動(dòng)治理創(chuàng)新扎根基層，而不是懸浮于空中。具體而言，通過(guò)基于權(quán)威的松散聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)治理硬指標(biāo)的軟著陸，為基層治理創(chuàng)新打開局面；通過(guò)基于道義的松散聯(lián)動(dòng)，整合基層場(chǎng)域的非正式治理資源，補(bǔ)充正式治理資源的不足；通過(guò)基于認(rèn)知的松散聯(lián)動(dòng)，構(gòu)筑治理創(chuàng)新的地方基礎(chǔ)與理念共識(shí)，最終推動(dòng)基層治理創(chuàng)新扎根本地社區(qū)，得到落實(shí)。

基于此，本文認(rèn)為：目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的松散式聯(lián)動(dòng)是基層治理創(chuàng)新適應(yīng)性邏輯的內(nèi)在要旨。在目標(biāo)責(zé)任制驅(qū)動(dòng)下，基層主體以結(jié)果為導(dǎo)向，通過(guò)過(guò)程的松散聯(lián)動(dòng)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更貼合基層實(shí)際的適應(yīng)性治理創(chuàng)新的發(fā)生。首先，這一結(jié)論突破了以往關(guān)于創(chuàng)新異化、基層治理軟約束和基層治理剛性執(zhí)行、被動(dòng)創(chuàng)新的兩極化觀點(diǎn)，描畫了基層主體在制度約束下主動(dòng)進(jìn)行適應(yīng)性探索的過(guò)程，發(fā)現(xiàn)了治理創(chuàng)新涌現(xiàn)的適應(yīng)性邏輯的內(nèi)核，豐富了研究層次；其次，這一結(jié)論為解釋壓力型體制下基層治理保有自主性和調(diào)節(jié)治理的松緊節(jié)奏的可能性提供了邊際貢獻(xiàn)。在層級(jí)壓力體制中，強(qiáng)問(wèn)責(zé)使基層政府更傾向追求確定性結(jié)果，以盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。以往研究多關(guān)注偽創(chuàng)新，認(rèn)為在各種壓力下，基層傾向于進(jìn)行形式化創(chuàng)新，本研究則指出在問(wèn)題與需求倒逼下基層政府可以自我加壓、主動(dòng)探索，創(chuàng)造性解決問(wèn)題，松散式聯(lián)動(dòng)即是基層保有自主空間并調(diào)節(jié)治理節(jié)奏的體現(xiàn)。雖然這種適應(yīng)性創(chuàng)新具有不確定性，但也正因?yàn)榇?，才可能?huì)拓展創(chuàng)新的維度與路徑，為實(shí)現(xiàn)基層治理變革提供機(jī)會(huì)。

在開展松散式聯(lián)動(dòng)的過(guò)程中需警惕其可能帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。首先，在以效率為重要目標(biāo)導(dǎo)向的治理背景下，松散式聯(lián)動(dòng)所具有的過(guò)程的長(zhǎng)期性、結(jié)果的不確定性等，與基層政府考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)化、治理資源的有限性之間張力凸顯，可能帶來(lái)松散式聯(lián)動(dòng)的異化；其次，基層場(chǎng)域中主體力量的不均衡可能會(huì)使松散式聯(lián)動(dòng)懸浮于基層社會(huì)，并可能會(huì)加劇基層治理結(jié)構(gòu)的不均衡；最后，目標(biāo)導(dǎo)向下的松散性可能會(huì)帶來(lái)灰色治理行為，有可能消解基層政府權(quán)威。

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