摘 要：我國(guó)現(xiàn)行調(diào)整國(guó)家出資公司方面的規(guī)范文本仍處于零、散、亂狀態(tài)，2023年《公司法》修訂案對(duì)國(guó)家出資公司也難以提供有效的治理規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)國(guó)家出資公司的特殊性，應(yīng)把國(guó)家出資公司剝離出《公司法》，采用廢改立結(jié)合方案，制定一部專(zhuān)門(mén)的《國(guó)家出資公司法》或《國(guó)有獨(dú)資（控股）公司法》。具體做法是把國(guó)家出資公司從現(xiàn)行《公司法》中析分出來(lái)，廢止現(xiàn)行的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，把現(xiàn)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》修改為統(tǒng)一的《國(guó)有資產(chǎn)法》，通過(guò)對(duì)國(guó)有獨(dú)資（控股）公司的出資人、設(shè)立、權(quán)源、治理、機(jī)構(gòu)、運(yùn)行、責(zé)任等作出特別規(guī)定，以期建立適應(yīng)國(guó)資監(jiān)管和國(guó)企治理的法律規(guī)范。

關(guān)鍵詞： 國(guó)家出資公司；公司法；國(guó)家出資公司法；國(guó)有資產(chǎn)法

中圖分類(lèi)號(hào)：D922．291．91" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A""" 文章編號(hào)：1003-7217（2025）02-0153-08

一、引言

國(guó)家出資公司即國(guó)家通過(guò)政府或政府特定部門(mén)或特設(shè)機(jī)構(gòu)，以國(guó)家所有（全民所有）的財(cái)產(chǎn)（國(guó)有資產(chǎn)）作為出資發(fā)起設(shè)立或持股參股的公司制企業(yè)法人，包括國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司三種基本形式。在我國(guó)《公司法》的制定、修改過(guò)程中，如何處理好一般公司與有國(guó)家出資背景的公司之間的關(guān)系，一直是理論與立法上討論的重點(diǎn)和爭(zhēng)議的熱點(diǎn)。特別是2021年12月全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)新的一輪《公司法》大修進(jìn)程以來(lái)，學(xué)界、業(yè)界對(duì)此問(wèn)題的討論更為熱烈，諸如嵌入論^[1]、結(jié)合論^[2，3]、分則論^[4，5]、撤退說(shuō)^[6，7]、剝離說(shuō)^[8，9]等不同觀點(diǎn)，尚存在明顯分歧；就立法草案所選擇的路徑和方案而言，從2021年12月《公司法》（修訂草案）一審稿到2023年8月《公司法》（修訂草案）三審稿、直至2023年12月29日通過(guò)稿（下稱(chēng)《公司法》，2023年修訂），均列專(zhuān)章對(duì)國(guó)家出資公司組織機(jī)構(gòu)作特別規(guī)定，這表明立法方案最終選擇嵌入論和分則論來(lái)處理國(guó)家出資公司的特殊性問(wèn)題，但就其涉及事項(xiàng)、條文內(nèi)容與其所負(fù)載的立法調(diào)整功能是否匹配，是否能解決國(guó)家出資公司所存在的實(shí)踐性難題和突出性問(wèn)題，仍然存在值得反思、檢討、商榷的地方?；诖?，本文擬就國(guó)家出資公司的立法路徑、方案選擇和體系架構(gòu)，發(fā)表一孔之見(jiàn)，以期拋磚引玉。

二、現(xiàn)行《公司法》對(duì)國(guó)家出資公司立法調(diào)整與制度供給的反思

我國(guó)對(duì)國(guó)家（政府）以國(guó)有財(cái)產(chǎn)（資產(chǎn)）出資設(shè)立或持股參股企業(yè)或公司的法律調(diào)整，直接受不同時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策與調(diào)整對(duì)象界定的影響和制約，先后經(jīng)歷過(guò)國(guó)營(yíng)企業(yè)（1986年以前）、全民所有制工業(yè)企業(yè)（1986—1993年）、國(guó)有企業(yè)（1993—2008年）、國(guó)家出資企業(yè)（公司）（2008年以來(lái)）等不同歷史時(shí)期和階段。其調(diào)整對(duì)象或規(guī)制重點(diǎn)則存在國(guó)營(yíng)企業(yè)、全民所有制工業(yè)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)家出資企業(yè)、國(guó)家出資公司等^[10]，其中涉及國(guó)家出資企業(yè)（公司）不同稱(chēng)謂、主題、事項(xiàng)的規(guī)范性文件有1700余部/件。從國(guó)家出資企業(yè)（公司）的改制思路和制度架構(gòu)來(lái)看，以1993年為分水嶺，可劃分為物權(quán)讓渡式和股權(quán)參與式兩種明顯迥異的理念、思路、設(shè)想和架構(gòu)。1993年之前，調(diào)整國(guó)營(yíng)企業(yè)、全民所有制企業(yè)方面的規(guī)范文本，大多是按照全民所有制和國(guó)家所有權(quán)理論視野下的國(guó)家財(cái)產(chǎn)或國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)讓渡思路，通過(guò)放權(quán)讓利、承包租賃經(jīng)營(yíng)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離等具體改革舉措或制度設(shè)計(jì)，對(duì)所有權(quán)利益分享或具體行使作有限改革，重在轉(zhuǎn)換國(guó)營(yíng)企業(yè)、全民所有制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制；而之后調(diào)整國(guó)有企業(yè)、國(guó)家出資企業(yè)方面的規(guī)范文本，則是按照現(xiàn)代企業(yè)中出資人與企業(yè)、股東與公司的雙重關(guān)系，通過(guò)股份制、公司制對(duì)傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改革。即國(guó)家投入企業(yè)的財(cái)產(chǎn)或資產(chǎn)則轉(zhuǎn)化為國(guó)有資本形式的國(guó)有股權(quán)，國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)的出資人即國(guó)有股東，享有“資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者”等出資人權(quán)利，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的股權(quán)化（即資本化）、國(guó)有企業(yè)的公司化（即企業(yè)組織機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化）等改革思路和立法架構(gòu)，以解決國(guó)有企業(yè)、國(guó)家出資企業(yè)的政企分開(kāi)、政資分離、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和內(nèi)部治理等問(wèn)題。1993年12月出臺(tái)的《公司法》主要基于此背景，2008年10月出臺(tái)的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》仍是這一改革舉措或立法思路的延續(xù)。

2023年前的《公司法》雖經(jīng)1999年、2004年、2005年、2013年、2018年多次修改，除2005年把1993年《公司法》涉及國(guó)家出資公司部分特殊規(guī)定予以刪除外，基本沒(méi)有脫離1993年《公司法》制定時(shí)的立法思維、路徑依賴(lài)、改革舉措、治理架構(gòu)和制度安排。通觀2023年前的《公司法》立法主旨、規(guī)范條文、制度架構(gòu)，并不能給國(guó)家出資公司提供有效的制度供給。（1）1993年《公司法》的制定背景和立法主旨雖具明顯、強(qiáng)烈的國(guó)企改革功利主義、工具主義傾向，但其整體性的立法思路和制度架構(gòu)卻沒(méi)有按照股東權(quán)利和資本本位而設(shè)立，整部《公司法》并未流動(dòng)地貫徹國(guó)有企業(yè)改革或改制的構(gòu)想和舉措；（2）2023年前的《公司法》制定于1993年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初創(chuàng)期，帶有改革過(guò)程中的不完善性；（3）無(wú)論是嵌入式除外規(guī)定，還是單獨(dú)的特別條文，或者專(zhuān)門(mén)的獨(dú)立章節(jié)，均沒(méi)有給國(guó)家出資公司提供整體、完備、有效的制度供給^[11，12]；（4）2023年前的《公司法》并未從國(guó)家出資、國(guó)家出資人、國(guó)家股權(quán)的事實(shí)邏輯和特殊屬性，設(shè)計(jì)出一套具針對(duì)性的國(guó)家出資公司行權(quán)機(jī)制與治理結(jié)構(gòu)。多年來(lái)的國(guó)有公司運(yùn)營(yíng)實(shí)踐表明，2023年前的《公司法》對(duì)國(guó)有公司的規(guī)范效果并不理想^[8]。正因如此，“深化國(guó)有企業(yè)改革、完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度”才成為2021年以來(lái)《公司法》大修的主要目的和重要任務(wù)^[13]。

涉及國(guó)家出資公司部分立法的體例安放、相關(guān)條文和制度配置，是2023年《公司法》大修中的重點(diǎn)之一。其中涉及國(guó)家出資公司的章節(jié)與條款，因受公司法一般法屬性的局限、調(diào)整功能的約束和總體容量的設(shè)定，也難改原則性、點(diǎn)穴式、除外性、授權(quán)性規(guī)范的路徑或格調(diào)，很難為國(guó)家出資公司的設(shè)立、治理、運(yùn)行、監(jiān)督提供一套完整、有效、可行的制度架構(gòu)和改革方案。

1．就調(diào)整對(duì)象而言?；\統(tǒng)地列專(zhuān)章調(diào)整國(guó)家出資公司，未充分考量國(guó)家出資公司之間的巨大差異性。相對(duì)而言，一般情形下的國(guó)有資本參股公司，與其他類(lèi)型的普通公司并無(wú)顯著區(qū)分。只有國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司，因涉及獨(dú)資或控股所在公司的國(guó)有資本股東、國(guó)有股權(quán)運(yùn)行、國(guó)家出資公司治理與監(jiān)督的特殊性問(wèn)題，才需要特別立法的供給和調(diào)整。專(zhuān)章對(duì)國(guó)家出資公司給予特別關(guān)注，但并未把國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司列為調(diào)整重點(diǎn)，明顯泛化了《公司法》對(duì)國(guó)家出資公司的調(diào)整目標(biāo)和規(guī)制功效。

2．就法條來(lái)源與規(guī)范布局而言。既有法條的設(shè)置多為舊法條的移植，并無(wú)立法的創(chuàng)新。以第七章的10個(gè)條文為例，其中第168條、第171-175條，基本沿襲《公司法》（2018年修正）第64-69條；第169條為移植現(xiàn)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第4條、第11條的相關(guān)規(guī)定。只有第170條關(guān)于國(guó)家出資公司中的黨組織、第176條關(guān)于國(guó)有獨(dú)資公司以審計(jì)委員會(huì)取代原有監(jiān)事會(huì)、第177條關(guān)于國(guó)家出資公司的風(fēng)險(xiǎn)管控與合規(guī)管理等，屬于新訂條款。既有法條和規(guī)范絕大部分因系沿襲、移植所集成，仍然沒(méi)有擺脫2023年之前《公司法》、現(xiàn)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)所涉國(guó)家出資公司調(diào)整的政策性規(guī)范或指導(dǎo)性意見(jiàn)范疇。

3．就體例安排而言?！豆痉ā罚?023年修訂）本著總則與分則、一般與特殊思路和體例，單列專(zhuān)章對(duì)國(guó)家出資公司組織機(jī)構(gòu)作出特別規(guī)定，有助于厘清國(guó)家出資公司與一般公司之間的關(guān)系。國(guó)家出資公司屬于特殊出資主體設(shè)立或參與的特殊類(lèi)公司，意味著在一般、普通公司法中嵌入屬具體、特殊公司的內(nèi)容，體例上仍然比較突兀，有違《公司法》應(yīng)有的制度功能和內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)，對(duì)《公司法》立法完善的作用也不具積極意義。

4．就問(wèn)題意識(shí)而言。《公司法》（2023年修訂）仍然回避了國(guó)家出資公司運(yùn)行與監(jiān)督中的實(shí)踐性難題和突出性問(wèn)題。國(guó)家出資公司因其出資人的特殊性，其出資決策、股權(quán)歸屬、股權(quán)代表、國(guó)家股董事或監(jiān)事的委任或派出、內(nèi)部決策和重大事項(xiàng)的決定、內(nèi)部治理與監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)者的違法違信責(zé)任等核心、關(guān)鍵問(wèn)題，對(duì)國(guó)家出資目的的實(shí)現(xiàn)和國(guó)家出資公司治理或監(jiān)督的運(yùn)行作用重大。這些極其基礎(chǔ)且重要的實(shí)踐性難題和突出性問(wèn)題，均沒(méi)有納入其調(diào)整視野和規(guī)制重點(diǎn)。

5．就制度供給而言?！豆痉ā罚?023年修訂）沒(méi)有為國(guó)家出資公司提供一整套具針對(duì)性、可行性和操作性的有效法律規(guī)則和制度方案，制度性供給功能存在缺失。如對(duì)有關(guān)國(guó)家出資人的立法定位、國(guó)家股權(quán)代表人（國(guó)家股董事或監(jiān)事）的委任或派出、國(guó)家出資公司內(nèi)部治理的特殊制度安排、國(guó)家權(quán)力與企業(yè)內(nèi)部治理的對(duì)接、中國(guó)共產(chǎn)黨組織在國(guó)家出資公司內(nèi)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行程序等重大或重要問(wèn)題，均沒(méi)有做出具體規(guī)定。

綜上，《公司法》（2023年修訂）設(shè)專(zhuān)章對(duì)“國(guó)家出資公司組織機(jī)構(gòu)”予以特別調(diào)整，確實(shí)在立法與制度上存在一定缺憾，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)國(guó)企改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中具基礎(chǔ)性、重要性、復(fù)雜性的國(guó)家出資公司進(jìn)行有效調(diào)整。故將國(guó)家出資公司剝離出《公司法》，并在現(xiàn)行《公司法》立法框架外尋求更為有效的立法路徑和制度架構(gòu)，應(yīng)屬必然。

三、將國(guó)家出資公司剝離出《公司法》的原由分析

（一）公司法的屬性功能所使然

公司是以資本本位進(jìn)行組織建構(gòu)、權(quán)利（力）配置、盈利分配的營(yíng)利組織和企業(yè)法人^[14]，是適應(yīng)民間、民資、民企的組織化營(yíng)業(yè)、社會(huì)化融資、相約式治理、民主化管理的對(duì)應(yīng)立法形式與組織制度。其平等、平權(quán)、平責(zé)的內(nèi)在邏輯和本質(zhì)屬性，決定作為一般法意義的公司法具有鮮明的私法品性，其核心功能是為所有普通民事主體進(jìn)入營(yíng)業(yè)領(lǐng)域、利用公司制度創(chuàng)業(yè)或融資，提供一般性、通用性、普遍性的制度或規(guī)則供給，其基本使命乃營(yíng)造平等、自由、寬松、有序的營(yíng)業(yè)進(jìn)入機(jī)會(huì)與良好營(yíng)商環(huán)境。換言之，公司法的私法固然屬性與一般制度功能，決定它主要是為民間、民資、民企的營(yíng)業(yè)進(jìn)入服務(wù)的，而不是為國(guó)家、國(guó)資、國(guó)企改制或轉(zhuǎn)型特設(shè)的。縱觀世界各國(guó)公司法，均為一般公司法、普通公司法，鮮有把具公資、公權(quán)、公利屬性的國(guó)家出資公司納入其中的做法。

（二）國(guó)家出資公司的特殊性所決定

國(guó)家出資公司屬于特殊類(lèi)公司，其特殊之處在于其作為投資主體——國(guó)家（政府）的特殊性。國(guó)家主體地位的特殊性、所屬權(quán)力的公共性和私法地位的擬制性決定了無(wú)論是傳統(tǒng)的國(guó)有國(guó)營(yíng)或授權(quán)經(jīng)營(yíng)，還是把國(guó)家（政府）及國(guó)家投資機(jī)構(gòu)形塑為國(guó)家股東或國(guó)有法人股東，都難以解決國(guó)家出資人實(shí)際缺位和國(guó)家出資公司經(jīng)營(yíng)者權(quán)力濫用或懶政瀆職這一世界性難題。實(shí)際掌控公司治理且擁有遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般公司高管所不及的廣泛而集中的權(quán)力的國(guó)家出資公司經(jīng)營(yíng)者，本身無(wú)需承擔(dān)如一般類(lèi)公司股東高管所要承受的資本義務(wù)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，與一般公司、普通公司中股東董事、股東監(jiān)事、股東經(jīng)理的自益與公司、全體股東的共益在通常情形下能基本一致和高度協(xié)同相異，本身并非實(shí)際股東的國(guó)企高管一旦形成利益集團(tuán)，企業(yè)內(nèi)部人控制則成必然^[15]。在此種情況下，他們“不是忠實(shí)于自己所服務(wù)的機(jī)構(gòu)，竭盡努力實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的最大利益，而是利用作為機(jī)構(gòu)控制者或者代理人的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自身的最大利益，毫不在意機(jī)構(gòu)為之付出多大代價(jià)”^[16]。正因如此，理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)前提與善良管理人義務(wù)的制度規(guī)則在面對(duì)權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與職責(zé)如此失衡的特殊情形下^[17]，試圖以一般、普通公司法的規(guī)則來(lái)約束具特殊屬性的國(guó)家出資公司高管，已被實(shí)踐證明只能是一種良好的愿望而已。

（三）既有《公司法》的缺憾不足所警示

1993年《公司法》出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)背景在于解決當(dāng)時(shí)用傳統(tǒng)財(cái)政金融手段已難以為繼的國(guó)有企業(yè)嚴(yán)重三角債問(wèn)題和由此引起的流動(dòng)性困境。為國(guó)企改組、上市、融資、轉(zhuǎn)型、紓困才是其立法主旨之一。正因如此，該法的一般性制度功能供給未被重視。故整部《公司法》除第二章第三節(jié)外，還散見(jiàn)著許多專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)資國(guó)企的特別照顧規(guī)定和例外除外條款。2005年《公司法》大修后雖有明顯改觀，但內(nèi)含國(guó)資國(guó)企的條款仍有不少。由于規(guī)范的原則與技術(shù)的粗疏，2023年前的《公司法》并沒(méi)有為國(guó)資國(guó)企改革提供有效的治理規(guī)則和制度方案，卻因各種特別、例外條款的加入而人為地割裂了《公司法》立法體系的完整性和制度規(guī)則的統(tǒng)一性。如上所述，《公司法》（2023年修訂）對(duì)此仍然缺憾明顯，如其中第69條、第76條和第121條、第130條，就忽視審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)之屬性功能、法定職權(quán)與監(jiān)督職責(zé)的巨大差異^[18]，只因遷就國(guó)家出資公司（第176條）的審計(jì)需要，而輕易、草率地改變一般公司的治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制，此舉已頗具爭(zhēng)議^[19]。

（四）國(guó)家出資公司有限立法資源被不當(dāng)分割

目前涉及國(guó)家出資公司的立法，在法律層面除《公司法》中的有關(guān)章節(jié)或條款外，主要還有1988年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、2008年的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等，呈現(xiàn)出三足鼎立的并調(diào)局面。該三法雖然制定背景、適用對(duì)象、規(guī)制重點(diǎn)存在差異，但三法之間的關(guān)系模糊，內(nèi)容又重復(fù)交叉，且均表現(xiàn)出對(duì)國(guó)家出資公司調(diào)整的乏力和不足。其中，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》因制定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，早已不適應(yīng)現(xiàn)今的國(guó)家出資公司；《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》雖在定位國(guó)家（出資人）與國(guó)家出資企業(yè)上歸于常識(shí)，但整部法律宣示性、政策性條款多于規(guī)范性、技術(shù)性條款，不具有實(shí)際操作性?！豆痉ā?，如前所述，除提供公司治理的制度框架和權(quán)力結(jié)構(gòu)外，受其一般法屬性與普通法功能的制約，也很難在調(diào)整國(guó)家出資公司方面發(fā)揮更大作用。可見(jiàn)，把國(guó)家出資公司安放在《公司法》中作原則性規(guī)定或政策性宣示，不僅不能解決長(zhǎng)期以來(lái)人們關(guān)心和社會(huì)關(guān)注的國(guó)資監(jiān)管與國(guó)企治理問(wèn)題，反而使我國(guó)既有國(guó)家出資公司的有限立法資源分離分散，嚴(yán)重影響和制約了國(guó)資國(guó)企的深化改革與功能轉(zhuǎn)型。

基于以上分析，《公司法》（2023年修訂）雖強(qiáng)調(diào)深化國(guó)有企業(yè)改革、健全國(guó)家出資公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要性，但并未在深化國(guó)有企業(yè)改革、健全國(guó)家出資公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面提供有效的制度規(guī)則。故筆者認(rèn)為，應(yīng)從大企業(yè)與大公司、大國(guó)資與大國(guó)企的視角，把涉及國(guó)家出資公司的內(nèi)容整體剝離或移除出《公司法》，另行立訂新法。

四、國(guó)家出資公司剝離出《公司法》后的最優(yōu)立法路徑

（一）代表性立法路徑的可行性分析

關(guān)于國(guó)家出資公司的立法路徑，目前學(xué)界、業(yè)界尚有不同看法，綜其要點(diǎn)，可分為修現(xiàn)法、訂新法、廢改立等三種典型路徑或方案。

1．現(xiàn)行法修訂路徑及方案。該路徑主張維持既有國(guó)資國(guó)企的立法現(xiàn)狀和規(guī)范框架，在現(xiàn)行法的基礎(chǔ)上，通過(guò)吸收近年來(lái)國(guó)資國(guó)企改革的有益探索和成熟制度，對(duì)原有法律、法條進(jìn)行修改、補(bǔ)充、完善。該路徑又因其修改的對(duì)象不同，可細(xì)分為《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》修訂^[20]、《公司法》修訂^[1]、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》修訂^[21]等三種具體方案。

2．新訂立法路徑與方案。該路徑主張?jiān)诩扔小度袼兄乒I(yè)企業(yè)法》《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》之外，另行制定新法，以專(zhuān)門(mén)調(diào)整國(guó)家出資公司。該路徑因具體主張不同，可分為《國(guó)有公共企業(yè)法》^[22]、《國(guó)有公司法》^[8]、《國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司法》^[9]、《國(guó)有企業(yè)法》^[23]、《公共企業(yè)法》^[24]等幾種路徑與方案。

3．廢改立結(jié)合路徑與方案。該路徑認(rèn)為，應(yīng)從廢止《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、修改《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的基礎(chǔ)上，再適時(shí)新訂《公共企業(yè)法》。即在法律調(diào)整模式上，最優(yōu)模式是制定《公共企業(yè)法》，次優(yōu)模式是在《公司法》中設(shè)立公共企業(yè)專(zhuān)章，無(wú)論何者都應(yīng)廢除《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，修訂《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》^[6]。

在上述三種代表性的國(guó)家出資公司立法路徑與方案中，現(xiàn)行法修訂路徑與方案具有不可行性。首先，現(xiàn)行所涉國(guó)家出資公司的規(guī)范文本仍處于零、散、亂狀態(tài)，不同效力等級(jí)、不同規(guī)范文本之間，不僅存在立法理念和價(jià)值取向的錯(cuò)位，而且內(nèi)容和條款存在大量的重復(fù)、交叉，對(duì)同一對(duì)象、事項(xiàng)或問(wèn)題，不同效力等級(jí)、屬性、類(lèi)型和領(lǐng)域、行業(yè)、機(jī)關(guān)或部門(mén)的規(guī)范文本規(guī)定不一甚至沖突。此種狀態(tài)下，對(duì)現(xiàn)行法作有限修改，無(wú)疑不能從根本上改變國(guó)家出資公司規(guī)范文本中既有的零、散、亂狀況。其次，不同歷史時(shí)期和發(fā)展階段所制定的名稱(chēng)完全不同的規(guī)范文本，雖都涉及國(guó)家出資公司，但其調(diào)整對(duì)象有巨大差異。如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》之間的調(diào)整范圍和規(guī)制對(duì)象就存在明顯的不同。在現(xiàn)有規(guī)范名稱(chēng)和法條框架內(nèi)，它們之間難以彼此協(xié)調(diào)而形成調(diào)整合力，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家出資公司的有效調(diào)整。最后，多年來(lái)的國(guó)資國(guó)企改革實(shí)踐已充分證明，未有通盤(pán)考量、整體架構(gòu)、頂層設(shè)計(jì)的分散立法，其調(diào)整效應(yīng)是消極甚至負(fù)面的，事實(shí)上已嚴(yán)重影響和制約我國(guó)國(guó)資國(guó)企的深入改革。

另行新訂法路徑與方案雖認(rèn)識(shí)到既有規(guī)范文本特別是《公司法》在調(diào)整國(guó)家出資公司方面的乏力和失效，強(qiáng)調(diào)把國(guó)家出資公司剝離或撤出《公司法》的必要性和重要性，有其合理、妥當(dāng)、可行之處。但僅僅只考慮把國(guó)家出資公司剝離或撤出既有規(guī)范文本，仍有一定的片面性。首先，該路徑與方案未從大企業(yè)與大公司、大國(guó)資與大國(guó)企視角，對(duì)國(guó)家出資公司進(jìn)行準(zhǔn)確定位。從大企業(yè)、大公司的視角看，國(guó)家出資公司屬于投資主體為國(guó)家的特殊類(lèi)公司；從大國(guó)資、大國(guó)企來(lái)看，國(guó)家出資公司涉及國(guó)家投入營(yíng)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，故國(guó)家出資公司必須從企業(yè)與國(guó)資的雙重視角分析，才能得到準(zhǔn)確定位。其次，未考量既有國(guó)家出資公司方面的規(guī)范存量。以涉及國(guó)家出資公司方面的法律規(guī)范為例，要為國(guó)家出資公司新訂專(zhuān)門(mén)性法律，就必須正視既有《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的存在，并處理好與之的基本關(guān)系。如此，新訂法必然面臨前述現(xiàn)行法修訂路徑與方案中的零、散、亂問(wèn)題。最后，未預(yù)見(jiàn)到新法制定后與既有其他法律、既有存量規(guī)范之間的效力關(guān)系和適用規(guī)則。如新的國(guó)家出資公司法制定后，究竟哪些法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章要廢止、修改，還需要新訂哪些法律，國(guó)家出資公司法與這些有效的規(guī)范文本之間應(yīng)如何適用等問(wèn)題，均是新訂國(guó)家出資公司法必須充分考慮的問(wèn)題。

相對(duì)而言，廢改立結(jié)合的路徑，能徹底或根本改變國(guó)家出資公司的既有立法狀況，應(yīng)是比較適合于國(guó)家出資公司的最優(yōu)立法路徑。

（二）廢改立結(jié)合方案——最優(yōu)立法路徑設(shè)計(jì)

放眼當(dāng)今世界，主要發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的《公司法》均為一般企業(yè)法或普通公司法。其立法主旨和調(diào)整對(duì)象無(wú)一不是針對(duì)一般、普通類(lèi)公司，鮮有在《公司法》內(nèi)嵌入國(guó)資或國(guó)企等不符合公司法品性與功能的特殊內(nèi)容。有關(guān)國(guó)資或國(guó)企大多通過(guò)一般企業(yè)法或普通公司法之外的特別法或單行法予以解決。如美國(guó)《美國(guó)聯(lián)邦法典》第31編項(xiàng)下第91章中關(guān)于聯(lián)邦公司或政府公司的特別規(guī)定^[25]；英國(guó)議會(huì)關(guān)于國(guó)有企業(yè)出資、撥款、派員、審計(jì)的特別規(guī)定與嚴(yán)格程序^[26]；德國(guó)《關(guān)于德國(guó)聯(lián)邦郵政企業(yè)轉(zhuǎn)制為股份公司的法律》^[27]；法國(guó)《關(guān)于國(guó)家參股局和國(guó)家參股企業(yè)之間關(guān)系的管理規(guī)則》^[28]；新加坡《法定公司（資本投資）法》《裕廊公司法》等^[29]。日本更是為國(guó)家出資的“國(guó)營(yíng)企業(yè)”、“地方公營(yíng)企業(yè)”、“公共企業(yè)體”、原國(guó)家出資經(jīng)營(yíng)后經(jīng)民營(yíng)化改革的“特殊公司”制定有專(zhuān)門(mén)的法律，如1948 年的《國(guó)營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系法》、1948 年的《公共企業(yè)體等勞動(dòng)關(guān)系法》、1952 年的《地方公營(yíng)企業(yè)法》以及1984年的《日本電信電話股份公司法》、1986年的《日本旅客及貨物鐵路股份公司法》、2005年的《日本郵政股份公司法》等公共企業(yè)特別法^[30]等等。足見(jiàn)，在一般企業(yè)法或普通公司法之外，制定專(zhuān)門(mén)調(diào)整國(guó)資國(guó)企的單行法或特別法，幾乎是各國(guó)的通行做法。筆者認(rèn)為，應(yīng)從大私法與大營(yíng)業(yè)、大企業(yè)與大公司、大國(guó)資與大國(guó)企等更為宏大、整體視角，吸取域外主要發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)在國(guó)家出資公司立法中的成功做法和有益探索，以廢改立結(jié)合的方案對(duì)國(guó)家出資公司的立法作通盤(pán)考量和頂層設(shè)計(jì)，在以下幾個(gè)方面作出系統(tǒng)性安排：

1．把國(guó)家出資公司整體剝離出現(xiàn)行《公司法》。其立法技術(shù)包括：（1）把涉及國(guó)家出資公司的內(nèi)容整體予以刪除。具體而言，即刪除現(xiàn)行《公司法》中“第七章國(guó)家出資公司組織機(jī)構(gòu)的特別規(guī)定”整章內(nèi)容以及其他所有涉及國(guó)家出資公司內(nèi)容的條款。（2）新訂國(guó)家出資公司的援引性、適用性條款。建議在《公司法》附則中，新訂“由國(guó)家以國(guó)有資產(chǎn)出資設(shè)立、持股或參與的公司，適用其他法律規(guī)定；其他法律沒(méi)有規(guī)定的，適用本法”一條，作為國(guó)家出資公司法律援引的依據(jù)和法律適用的連結(jié)點(diǎn)，為國(guó)家出資公司提供適法規(guī)則。

2．新訂獨(dú)立的《國(guó)家出資公司法》。把所有涉及國(guó)家出資公司的內(nèi)容、章節(jié)或條款全部析分、剝離或撤出現(xiàn)行《公司法》《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，另行新訂獨(dú)立、單行的《國(guó)家出資公司法》。具體理由如前，具體方案、體系架構(gòu)見(jiàn)后。

3．廢止現(xiàn)行的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》。首先，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》系計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期物權(quán)讓渡式即所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離式改革的產(chǎn)物，已完全不能適用國(guó)資股權(quán)化與國(guó)企公司制改革的形勢(shì)和需要。其次，全民所有制之企業(yè)形式也徒具虛名。2017年7月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕69號(hào)），明確要求在2017年底前完成中央企業(yè)（不含中央金融、文化企業(yè)）、中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所辦企業(yè)、各地方國(guó)有企業(yè)的清理整頓和公司制改制工作。也就是說(shuō)，截至2017年底，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期依照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》設(shè)立登記、黨政資企不分、產(chǎn)權(quán)不明、治理結(jié)構(gòu)不完善的非公司制全民所有制企業(yè)，基本已被公司制國(guó)家出資企業(yè)所取代，全民所有制企業(yè)作為獨(dú)立的企業(yè)類(lèi)型實(shí)已退出歷史舞臺(tái)，在實(shí)際營(yíng)業(yè)領(lǐng)域已不再存在。最后，最重要的是，該法頒布施行已來(lái)，就從來(lái)沒(méi)有得到真正的實(shí)施，實(shí)際上已長(zhǎng)期處于休眠狀態(tài)，不再具約束力和適用性。

4．修改或廢止現(xiàn)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，新訂統(tǒng)一的《國(guó)有資產(chǎn)法》，使之上升為調(diào)整所有國(guó)有資產(chǎn)的一般法。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)范圍廣泛、形式多樣、功能各異，就類(lèi)型而言存在經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)（即企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)）、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)（即行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)）、自然資源性國(guó)有資產(chǎn)等。國(guó)家財(cái)產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)是我國(guó)社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必要保障。從大國(guó)資角度來(lái)看，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)行立法尚未從統(tǒng)一、通盤(pán)、整體、系統(tǒng)的角度，考量國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資產(chǎn)立法在我國(guó)政治參與、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)治理、法制秩序方面的基礎(chǔ)性和重要性。故應(yīng)按國(guó)家所有、分級(jí)代表，統(tǒng)籌全局、分類(lèi)處理，集中監(jiān)管、職責(zé)明確的基本原則和指導(dǎo)思想，在把涉及國(guó)家出資公司的內(nèi)容或條款從現(xiàn)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》抽出或剝離的基礎(chǔ)上，廢止或修改現(xiàn)行的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、新訂一部統(tǒng)一的《國(guó)有資產(chǎn)法》作為國(guó)資國(guó)企領(lǐng)域的一般法，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的界定、形成、范圍、類(lèi)型、權(quán)益、登記、主管、營(yíng)運(yùn)、流轉(zhuǎn)、監(jiān)督、責(zé)任等，作出全面、系統(tǒng)、具體、明確的規(guī)定，徹底解決國(guó)有資產(chǎn)領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)統(tǒng)一法可依、無(wú)有效法可依的狀態(tài)。

5．全面審查和清理既有法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章。在廢止《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、新訂《國(guó)家出資公司法》、把既有《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》修訂為《國(guó)有資產(chǎn)法》、還原《公司法》的一般法屬性的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)仍有效的所有涉及大私法與大營(yíng)業(yè)、大企業(yè)與大公司、大國(guó)資與大國(guó)企的法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)等，進(jìn)行全面、深入、系統(tǒng)的審查和清理。凡與新訂的《國(guó)家出資公司法》《國(guó)有資產(chǎn)法》或修訂的《公司法》存在沖突的，即行廢止或宣告無(wú)效，以確?！秶?guó)家出資公司法》的有效調(diào)整和實(shí)施適用。

五、單行、獨(dú)立的《國(guó)家出資公司法》之體系架構(gòu)

（一）關(guān)于國(guó)家出資公司法的適當(dāng)名稱(chēng)

調(diào)整國(guó)家出資公司的法律究竟選擇何種適當(dāng)?shù)拿Q(chēng)，學(xué)界、業(yè)界也存較大分歧，各種主張有諸如國(guó)營(yíng)企業(yè)法^[31]、全民所有制企業(yè)法^[20]、國(guó)有企業(yè)法^[32]、國(guó)有公司法^[8]、公企業(yè)法^[33]、公共企業(yè)法^[24]、公用企業(yè)法^[34]、公產(chǎn)企業(yè)法^[35]、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司法^[9]、國(guó)家出資企業(yè)法、國(guó)家出資公司法等等。

國(guó)營(yíng)企業(yè)法、全民所有制企業(yè)法系計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，不能揭示出資者國(guó)家與企業(yè)之間清晰的法律關(guān)系，應(yīng)予摒棄。國(guó)有企業(yè)法或國(guó)有公司法，其中的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有公司本身就是一個(gè)模糊且有爭(zhēng)議或分歧的概念，因其過(guò)于泛化，不符合規(guī)范名稱(chēng)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、務(wù)實(shí)的原則，亦不宜采用。至于公共企業(yè)法、公用企業(yè)法、公企業(yè)法、公產(chǎn)企業(yè)法等中的公共企業(yè)、公用企業(yè)、公企業(yè)、公產(chǎn)企業(yè)等概念均不能揭示作為出資人的國(guó)家與作為國(guó)有資產(chǎn)投入所在企業(yè)之間的關(guān)系，也不宜使用。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司法之國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，是按照新加坡的淡馬錫控股模式，即“國(guó)家（政府）→國(guó)有資本投資公司→國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”的投資關(guān)系和關(guān)聯(lián)企業(yè)架構(gòu)，無(wú)論從法的一般性、可行性，還是從合理分散經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的決策和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，或者從立法的主旨或目的，都不宜把其立成國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司法。國(guó)家出資企業(yè)法中的國(guó)家出資企業(yè)雖然從出資人與企業(yè)的角度，比較清晰地厘定和理順了作為出資人的國(guó)家與國(guó)有資產(chǎn)投入所在企業(yè)之間的關(guān)系，但國(guó)家出資企業(yè)實(shí)際上只有國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司三種類(lèi)型或形式，統(tǒng)稱(chēng)為國(guó)家出資公司更符合當(dāng)前國(guó)家出資企業(yè)的實(shí)際存量和運(yùn)行狀況。

基于以上分析，以國(guó)家出資設(shè)立或持股參與的企業(yè)為特定調(diào)整對(duì)象的新法，其最恰當(dāng)?shù)拿Q(chēng)應(yīng)為《國(guó)家出資公司法》。鑒于一般國(guó)有資本參股公司完全可適用《公司法》的一般規(guī)則，新的《國(guó)家出資公司法》的調(diào)整重心實(shí)則為國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有資本控股公司，故該法亦可稱(chēng)為《國(guó)有獨(dú)資（控股）公司法》。

（二）《國(guó)家出資公司法》的立法定位

《國(guó)家出資公司法》在制定過(guò)程中，應(yīng)處理好其與《憲法》《民法典》等上位法、《公司法》《國(guó)有資產(chǎn)法》等一般法的關(guān)系，唯其如此，才能準(zhǔn)確定位《國(guó)家出資公司法》的調(diào)整對(duì)象、制度功能和規(guī)制重點(diǎn)。

1．作為下位法的《國(guó)家出資公司法》與作為上位性的《憲法》《民法典》。

（1）《國(guó)家出資公司法》與《憲法》的關(guān)系為下位法與上位法的關(guān)系?！稇椃ā肥菄?guó)家的基本法，其第6條確定的“全民所有制”；第7條確認(rèn)的“國(guó)有經(jīng)濟(jì)”；第16條規(guī)定的“國(guó)有企業(yè)”，是《國(guó)家出資公司法》的直接立法依據(jù)，而且《國(guó)家出資公司法》的立法主旨和目的就是為了貫徹和落實(shí)我國(guó)《憲法》的前述規(guī)定和根本性、基礎(chǔ)性制度安排，故《國(guó)家出資公司法》必須遵循《憲法》的基本理念、基本精神、基本原則、基本規(guī)定，把《憲法》確定國(guó)資國(guó)企方面的基本制度轉(zhuǎn)化為具體、可行的立法條款和行為規(guī)則。

（2）《國(guó)家出資公司法》與《民法典》的關(guān)系也是下位法與上位法的關(guān)系，這是因?yàn)椤睹穹ǖ洹窞樗椒I(lǐng)域的基本法，其所確認(rèn)或規(guī)定的營(yíng)利法人和特別法人（第三章第二、四節(jié)）、法定代表人（第61條）、代理（第七章）、國(guó)家所有權(quán)（第246條）、投資性權(quán)利（第125條）、國(guó)家出資企業(yè)（第257條）、國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理和監(jiān)督（第259條），是制定《國(guó)家出資公司法》的基本法律依據(jù)。故《國(guó)家出資公司法》有關(guān)國(guó)家財(cái)產(chǎn)或國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)家出資、國(guó)家出資公司、國(guó)家股權(quán)或國(guó)有股權(quán)、國(guó)家股董事或監(jiān)事、國(guó)家出資公司的治理與監(jiān)督、法律責(zé)任等，須遵循、貫徹、體現(xiàn)《民法典》的基本理念、基本精神、基本原則、基本規(guī)定，并把《民法典》所規(guī)定國(guó)資國(guó)企方面的基本制度轉(zhuǎn)化為具體、可行的立法條款和行為規(guī)則。

2．作為特別法的《國(guó)家出資公司法》與作為一般法的《國(guó)有資產(chǎn)法》《公司法》。

（1）《國(guó)家出資公司法》其調(diào)整的主要對(duì)象為國(guó)家出資公司，其所涉國(guó)有資產(chǎn)為進(jìn)入營(yíng)業(yè)領(lǐng)域并投入企業(yè)作為企業(yè)注冊(cè)資本和經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，它屬于國(guó)有資產(chǎn)的重要形式和主要部分，其與統(tǒng)一《國(guó)有資產(chǎn)法》之間的關(guān)系為特別法與一般法的關(guān)系。故凡可由《國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定的內(nèi)容或事項(xiàng)，《國(guó)家出資公司法》不宜再作累贅性規(guī)定；《國(guó)有資產(chǎn)法》不宜作具體、細(xì)化規(guī)定的，則應(yīng)由《國(guó)家出資公司法》作出更具體、細(xì)化并具可行性、操作性的規(guī)定。

（2）《國(guó)家出資公司法》與《公司法》的關(guān)系也為特別法與一般法的關(guān)系?！豆痉ā肥且运衅胀ü炯匆话愎緸檎{(diào)整對(duì)象的一般法，它須遵循公司基本原理^[36]，從體系化思維^[37]、整體主義視角^[38]，盡量符合公司法的性格^[39]、反映組織規(guī)則的本質(zhì)^[40]，適當(dāng)考量中國(guó)公司法本土化與國(guó)際化的融合等問(wèn)題^[41]，其規(guī)范特征以任意性規(guī)范為主并融合一定的強(qiáng)行性規(guī)范^[39]?！秶?guó)家出資公司法》為以國(guó)家出資公司為特殊調(diào)整對(duì)象的特別法，其特殊性在于作為出資人的國(guó)家即股東的特殊性。它更多要借助強(qiáng)行性規(guī)范對(duì)作為特殊股東的國(guó)家及國(guó)家出資人代表、國(guó)家出資公司內(nèi)部治理與監(jiān)督，進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范和強(qiáng)有力的約束。故凡《公司法》對(duì)公司設(shè)立、運(yùn)行、治理、監(jiān)督的基本制度架構(gòu)和具體運(yùn)行機(jī)制有完善、健全規(guī)定的，《國(guó)家出資公司法》不宜再作重復(fù)規(guī)定；不宜在《公司法》中涉及的與國(guó)家出資公司有關(guān)的特殊內(nèi)容、事項(xiàng)或問(wèn)題，則理所當(dāng)然應(yīng)由《國(guó)家出資公司法》作出更具體、細(xì)化并具可行性、操作性的特別規(guī)定。

（三）《國(guó)家出資公司法》的總體架構(gòu)

1．切入要點(diǎn)。

國(guó)家出資公司與一般公司相比，最顯著的差異在于作為出資人或股東的國(guó)家之身份、地位、屬性、行權(quán)、歸責(zé)的特殊性，故《國(guó)家出資公司法》應(yīng)以國(guó)家出資、國(guó)家股權(quán)、國(guó)家股董事、國(guó)家股監(jiān)事為切入點(diǎn)，對(duì)涉及國(guó)家出資公司的特殊性問(wèn)題，特別是如國(guó)家出資人或股權(quán)代表人^[10]、國(guó)家出資人行政組織私法化^[42]等問(wèn)題。聚焦國(guó)資國(guó)企改革、治理、監(jiān)管中的核心問(wèn)題和主要矛盾，理應(yīng)成為《國(guó)家出資公司法》立法的突破口。

2．調(diào)整重心。

《國(guó)家出資公司法》應(yīng)把國(guó)家出資、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為國(guó)有資本或國(guó)有股權(quán)、國(guó)家出資人或國(guó)家股東代表人如國(guó)家股董事或監(jiān)事、國(guó)家出資公司治理與監(jiān)督列為調(diào)整重點(diǎn)，其中重中之重應(yīng)包括：（1）以國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司為對(duì)象重點(diǎn)；（2）以投入國(guó)家出資公司的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)換的國(guó)家股權(quán)為權(quán)利重點(diǎn)，特別是國(guó)家股的股權(quán)代表人和國(guó)家股的具體行使^[43]；（3）以實(shí)際掌控國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司經(jīng)營(yíng)權(quán)的公司高管為監(jiān)管重點(diǎn)，特別是對(duì)國(guó)家股董事和國(guó)家股監(jiān)事等，應(yīng)以強(qiáng)化公共權(quán)力制約，預(yù)防腐敗、濫權(quán)、瀆職為規(guī)制重點(diǎn)^[44]；（4）以統(tǒng)一、集中、權(quán)威、有效的國(guó)家出資公司治理監(jiān)督為制度建設(shè)重點(diǎn)。

3．制度架構(gòu)。其立法主旨和主要任務(wù)，應(yīng)是為國(guó)家出資公司提供一套統(tǒng)一、集中、權(quán)威、有效的治理與監(jiān)督制度，至少應(yīng)包括：（1）國(guó)家出資決策制度與國(guó)家出資人代表制度；（2）國(guó)家股權(quán)代表人制度；（3）國(guó)家出資公司重大或重要事項(xiàng)決策制度，如“三重一大”事項(xiàng)的決策權(quán)與決定權(quán)的配置、行使、程序、效力、追責(zé)等；（4）國(guó)家出資公司黨組織與政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、重大決策權(quán)、組織監(jiān)督權(quán)制度，包括黨組織在國(guó)家出資公司中的特殊地位和組織安放^[45]、黨組織參與國(guó)家出資公司內(nèi)部治理的具體路徑和程序等^[46]；（5）國(guó)家股董事委任或派出制度及董事會(huì)制度；（6）國(guó)家股監(jiān)事委任或派出制度及監(jiān)事會(huì)制度；（7）國(guó)家出資公司外部監(jiān)管性權(quán)源、權(quán)力、組織、制度與內(nèi)部治理監(jiān)督性權(quán)源、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、制度的對(duì)接、貫通、融合、整合機(jī)制；（8）國(guó)家出資公司的法律責(zé)任制度和歸責(zé)追責(zé)機(jī)制；（9）其他國(guó)家出資公司制度。

4．體例結(jié)構(gòu)。

《國(guó)家出資公司法》應(yīng)采用章節(jié)結(jié)構(gòu)，其具體內(nèi)容、體例和架構(gòu)應(yīng)包括：總則；國(guó)家出資決策與國(guó)家出資人；國(guó)家股權(quán)的形成、行使與轉(zhuǎn)讓?zhuān)粐?guó)家出資公司重大事項(xiàng)的決策與決定；國(guó)家出資公司的黨組織；國(guó)家出資公司的國(guó)家股權(quán)董事與董事會(huì)；國(guó)家出資公司的國(guó)家股權(quán)監(jiān)事與監(jiān)事會(huì)；國(guó)家出資公司的外部監(jiān)管與內(nèi)部治理的對(duì)接、貫通、融合、整合；國(guó)家出資公司的法律責(zé)任；等等。

六、結(jié) 論

鑒于我國(guó)現(xiàn)行調(diào)整國(guó)家出資公司方面的規(guī)范文本仍然處于零、散、亂狀態(tài)，2023年《公司法》修訂案對(duì)國(guó)家出資公司也難以提供有效的治理規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制，針對(duì)國(guó)家出資公司的特殊性，為其量身定做一套適應(yīng)國(guó)資監(jiān)管和國(guó)企治理的特別制度或法律規(guī)則，應(yīng)把國(guó)家出資公司移出《公司法》，制定一部專(zhuān)門(mén)的《國(guó)家出資公司法》或《國(guó)有獨(dú)資（控股）公司法》。具體做法是把國(guó)資公司從現(xiàn)行《公司法》中析分出來(lái)，廢止現(xiàn)行的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，把現(xiàn)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》修改為統(tǒng)一的《國(guó)有資產(chǎn)法》。由此通過(guò)對(duì)國(guó)有獨(dú)資（控股）公司的出資人、設(shè)立、權(quán)源、治理、機(jī)構(gòu)、運(yùn)行、責(zé)任等作出特別規(guī)定，重點(diǎn)、集中針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行國(guó)資國(guó)企監(jiān)管體制中所存在的多頭、多層、多權(quán)、多源、多型、多式監(jiān)管和所呈現(xiàn)出來(lái)的多、零、散、亂現(xiàn)象，依靠強(qiáng)化黨在改革中的政治領(lǐng)導(dǎo)力和體制統(tǒng)籌力，通過(guò)對(duì)接、貫通、融合、整合現(xiàn)行國(guó)資國(guó)企監(jiān)管中各種外部和內(nèi)部監(jiān)督性權(quán)源、主體、力量、資源，以國(guó)有獨(dú)資（控股）公司主要負(fù)責(zé)人或經(jīng)營(yíng)者為監(jiān)督重點(diǎn)，以期從法律層面建立起統(tǒng)一、集中、權(quán)威、有效的新型國(guó)資國(guó)企監(jiān)管體制。

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（責(zé)任編輯：鄒彬）

On the Choice of Legislative Path and Architecture for State Funded Company

XIAO Haijun， LI Li

（School of Law， Hunan University， Changsha， Hunan 410082，China）

Abstract：China’s current regulatory framework governing state-funded companies remains fragmented， scattered， and disorganized. The 2023 revision of the Company Law still fails to provide effective governance rules and supervision mechanisms for state-funded companies. Given the unique nature of state-funded companies， they should be separated from the Company Law and governed by a specialized statute， such as a Law on State-Funded Companies or Law on State-Owned Wholly-Owned （Controlling） Companies， through a legislative strategy that combines abolishing outdated laws， amending existing ones， and establishing new ones. Specifically， state-funded companies should be carved out from the current Company Law， the existing Law on Industrial Enterprises Owned by the Whole People should be abolished， and the Law on State-Owned Assets of Enterprises should be revised into a unified State Assets Law. Special provisions should be enacted to regulate the investors， establishment， authority， governance， organizational structure， operations， and accountability of state-owned wholly-owned （controlling） companies， thereby establishing a legal framework tailored to the supervision of state assets and the governance of state-owned enterprises.

Key words：state-funded companies; Company Law; Law on State-Funded Companies; State Assets Law

基金項(xiàng)目：" 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（21ZDA038）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介： 肖海軍（1965—），男，湖南雙峰人，法學(xué)博士，湖南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；李理（1979—），女，湖南邵東人，湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生。