摘 要：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)改善提升了土地價(jià)值。土地價(jià)值捕獲旨在通過合理的政策工具和機(jī)制，將因公共投資或市場發(fā)展而產(chǎn)生的土地增值部分回歸公共領(lǐng)域，用于支持城市的持續(xù)發(fā)展。土地價(jià)值捕獲機(jī)制的設(shè)計(jì)要考慮工具類型、決策因素及運(yùn)行評價(jià)體系?，F(xiàn)行土地價(jià)值捕獲機(jī)制存在公共品溢價(jià)識別欠清、過于依賴土地出讓收入、地方政府供給激勵扭曲等問題，亟待轉(zhuǎn)型。鑒于此，需聚焦公共品價(jià)值循環(huán)中的“價(jià)值實(shí)現(xiàn)”與“價(jià)值捕獲”環(huán)節(jié)，完善相關(guān)法律法規(guī)體系，加大政策執(zhí)行力度，擴(kuò)大房地產(chǎn)稅征收試點(diǎn)，構(gòu)建政策實(shí)施效能評估體系。

關(guān)鍵詞： 土地價(jià)值捕獲；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；機(jī)制轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F301．2"" 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A""" 文章編號：1003-7217（2025）02-0099-07

一、引 言

在城市化進(jìn)程中，地方公共品建設(shè)促進(jìn)人口與企業(yè)集聚，提升土地價(jià)值。土地價(jià)值捕獲機(jī)制是政府回收公共品帶來的土地增值，用于下一輪公共品投資的制度安排。在我國地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，用于地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來源于土地出讓收入和與土地相關(guān)稅收，并由此形成“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”[1]的土地價(jià)值捕獲機(jī)制。隨著房地產(chǎn)市場供需關(guān)系的深刻變化，傳統(tǒng)土地價(jià)值捕獲機(jī)制在實(shí)踐中面臨諸多挑戰(zhàn)，導(dǎo)致地方財(cái)政與公共服務(wù)壓力持續(xù)增加：部分城市土地利用效率低下與地方債務(wù)迅速上升[2]，造成地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加??；土地增值的時間和空間錯位[3]引發(fā)公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡；增容擴(kuò)建下的公共物品“資本化”（Capitalization）效應(yīng)[4]擴(kuò)大居民收入差距。因此，在進(jìn)入后土地財(cái)政期間，亟須推動對傳統(tǒng)土地價(jià)值捕獲機(jī)制的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

亨利·喬治指出，在給定最優(yōu)人口規(guī)模等條件下，公共品可以單一性地用（土地）租金來融資[5]。根據(jù)亨利定理（the Henry George Theorem）可以推斷[6]，在公共品供給與土地溢價(jià)之間存在一種“價(jià)值創(chuàng)造-價(jià)值實(shí)現(xiàn)-價(jià)值捕獲-價(jià)值反哺”的價(jià)值循環(huán)過程。其中，“價(jià)值創(chuàng)造”指的是公共品通過提高區(qū)域吸引力，促進(jìn)企業(yè)集聚與人口流入。研究普遍認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如交通與通信系統(tǒng)的完善[7]能夠降低企業(yè)生產(chǎn)成本，促進(jìn)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)集聚度。高質(zhì)量的地方公共品供給如教育、醫(yī)療、城市公園等通過改善居民生活質(zhì)量[8，9]，吸引外來人口尤其是高水平人才的流入，帶動當(dāng)?shù)丶夹g(shù)水平提升。在“價(jià)值實(shí)現(xiàn)”階段，公共品數(shù)量與質(zhì)量通過資本化效應(yīng)對房地產(chǎn)價(jià)格產(chǎn)生影響。Tiebout提出，居民選擇住在哪個地區(qū)，實(shí)際上是在選擇區(qū)域內(nèi)公共品的供給組合[10]。如果某一區(qū)域的公共品供給組合明顯優(yōu)于周邊區(qū)域，居民就會提高對居住在該區(qū)域的支付意愿，換取能夠或更便利使用的權(quán)利[11]。可以說，公共品供給的價(jià)值在房地產(chǎn)市場中通過價(jià)格信號得以實(shí)現(xiàn)?；诠财穼ν恋卦鲋档耐苿幼饔门c其價(jià)值在房地產(chǎn)價(jià)格中的顯現(xiàn)，如果缺乏有效機(jī)制對其進(jìn)行回收，任由私人通過主張土地或房屋產(chǎn)權(quán)將土地增值全部據(jù)為己有，將導(dǎo)致社會財(cái)富分配不均，拉大貧富差距，加劇社會矛盾，有悖社會公平原則。對此，非勞動所得原則[12]主張私人不應(yīng)無償占有由公共因素推動的土地增值；財(cái)產(chǎn)的社會功能[13]則強(qiáng)調(diào)，私有財(cái)產(chǎn)的使用需服務(wù)于社會整體利益。這些理論為“土地價(jià)值捕獲”提供了正當(dāng)性論述，也為通過回收部分土地增值實(shí)現(xiàn)財(cái)富再分配提供了合理性支持。例如，政府通過適當(dāng)?shù)耐恋貎r(jià)值捕獲機(jī)制，回收城市土地的高租金部分，將其用于公共服務(wù)建設(shè)，能夠有效縮小貧富差距并改善住房的可負(fù)擔(dān)性[14]。此外，土地作為一種稀缺且不可移動的生產(chǎn)要素，對其增值的回收不會抑制資源供給[15]，使得通過因公共品增值帶來的收入能夠在理論上成為政府穩(wěn)定且可持續(xù)的財(cái)政收入來源。相比之下，對勞動征稅可能抑制勞動力供給，對資本征稅則可能引發(fā)資本外流與避稅行為，增加財(cái)政收入的不確定性。在“價(jià)值反哺”環(huán)節(jié)中，政府將捕獲的增值重新投資到新一輪的公共品中，能夠推動整個循環(huán)的正向發(fā)展，進(jìn)一步提高城市吸引力和公共品供給。

任一環(huán)節(jié)的制度性扭曲都可能引發(fā)整個循環(huán)過程的連鎖性不良反應(yīng)。如，當(dāng)居民和企業(yè)在區(qū)域流動性受阻，無法通過遷移行為對公共品的數(shù)量與質(zhì)量展開充分競價(jià)，會導(dǎo)致“價(jià)值實(shí)現(xiàn)”環(huán)節(jié)中的資本化效應(yīng)被抑制，房地產(chǎn)價(jià)格低于公共品投入所創(chuàng)造的實(shí)際增值。這種價(jià)格失真?zhèn)鲗?dǎo)至“價(jià)值捕獲”環(huán)節(jié)，將削弱地方政府對公共投資回報(bào)的合理預(yù)期，促使地方政府在“價(jià)值反哺”環(huán)節(jié)重新制定支出決策，縮減資本化周期長的公共品供給規(guī)模，加大對短期可變現(xiàn)項(xiàng)目的投入。這種決策最終導(dǎo)致區(qū)域吸引力的下降，形成資本化效應(yīng)的抑制與公共品供給結(jié)構(gòu)失衡的惡性循環(huán)。

二、土地價(jià)值捕獲的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）土地價(jià)值捕獲工具的主要類型

基于不同的視角，土地價(jià)值捕獲工具有多種分類方法，代表性的主要有兩種?；诠ぞ叩淖饔脵C(jī)制，Alterman從直接、間接與宏觀三個角度對土地價(jià)值捕獲工具進(jìn)行分類[16]。直接工具以明確捕獲土地增值為目標(biāo)，主要通過包括土地或房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時的交易稅、年度財(cái)產(chǎn)稅等稅收或法定分?jǐn)倷C(jī)制，將公共品建設(shè)與改善所引發(fā)的土地增值回歸社會。間接工具通過開發(fā)者義務(wù)或規(guī)劃增益等靈活機(jī)制，將土地增值的正外部性部分轉(zhuǎn)化為公共物品的融資來源，以滿足公共需求。宏觀工具基于系統(tǒng)性政策，通過土地國有化、長期公共租賃等集中管理措施，強(qiáng)化土地的公共資源屬性，旨在通過減少市場失靈實(shí)現(xiàn)社會整體利益最大化。這種分類關(guān)注不同利益相關(guān)方的參與方式與土地政策在長期保障中的作用，有助于政策制定者理解不同工具的理論框架以及相對應(yīng)的利益分配。

根據(jù)不同工具作用于土地租金上漲的不同階段[17]，土地價(jià)值捕獲工具分為稅收類、費(fèi)用類與開發(fā)類三種類型。稅收類工具包括物業(yè)稅、特別評估稅和土地增值稅等，主要應(yīng)用于土地增值的后期階段。其主要功能是捕獲由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)改善而增加的土地與房產(chǎn)價(jià)值，為地方政府提供長期、穩(wěn)定的財(cái)政支持。這類工具的設(shè)計(jì)依據(jù)受益者付費(fèi)原則，將土地增值視為由于公共投入而產(chǎn)生的外部收益進(jìn)行回收，其核心在于捕獲土地價(jià)格中與公共基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的溢價(jià)。理論上，由于稅收主要針對經(jīng)濟(jì)剩余進(jìn)行征收，而非直接作用于土地的實(shí)際開發(fā)或使用，故不會影響資源配置的效率[15]。然而，在實(shí)際操作中，稅收類工具的應(yīng)用面臨多重挑戰(zhàn)。一方面，土地增值往往受到多種因素的共同影響，難以精確識別公共設(shè)施所引起的增值部分。另一方面，稅收類工具的實(shí)施高度依賴于成熟的土地市場和完善的評估體系，在發(fā)展較慢的地區(qū)或數(shù)據(jù)不充分的情境下，其適用性受到明顯制約。同時，稅收類工具的資金回收模式與特定項(xiàng)目支出的匹配度不高，難以為大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供前期融資支持。因此，在設(shè)計(jì)和應(yīng)用此類工具時，必須充分考慮其在公平性、可操作性與長期效益之間的平衡。

費(fèi)用類工具主要應(yīng)用于土地增值的中期階段，通常利用開發(fā)費(fèi)用、影響費(fèi)用或基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用等形式提前捕獲土地潛在的增值效益。這類工具能夠?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供直接且及時的資金支持，在項(xiàng)目早期能有效緩解地方政府的融資壓力。費(fèi)用類工具與具體項(xiàng)目掛鉤，能夠利用明確的收費(fèi)機(jī)制，確保開發(fā)主體為其額外需求分擔(dān)成本。然而，此類工具偏重于成本回收，其設(shè)計(jì)邏輯主要考量項(xiàng)目實(shí)施階段，可能忽略項(xiàng)目在運(yùn)營階段產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。此外，費(fèi)用類工具使用的實(shí)際效果高度依賴于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性及收費(fèi)行為的動態(tài)調(diào)整能力，缺乏合理設(shè)計(jì)可能會引發(fā)因收費(fèi)不當(dāng)造成的市場扭曲或社會矛盾。

開發(fā)類工具主要應(yīng)用于土地增值的初期階段，其核心在于通過提高容積率、調(diào)整土地用途或提供額外開發(fā)權(quán)等措施，將土地潛在增值顯性化，從而激發(fā)土地市場潛力并吸引資本投入。這類工具適用于項(xiàng)目初期融資壓力較大的情況，能夠在短期內(nèi)快速推動區(qū)域開發(fā)，并為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供必要的資金支持。與費(fèi)用類工具不同，開發(fā)類工具通過政策激勵的方式實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的提前釋放。然而，該類工具的有效實(shí)施依賴于規(guī)劃政策的系統(tǒng)性與執(zhí)行效率。如果缺乏對開發(fā)強(qiáng)度與土地用途調(diào)整等方面的合理論證，可能導(dǎo)致土地資源開發(fā)強(qiáng)度過高，進(jìn)而引發(fā)公共服務(wù)資源分配不均的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在我國的土地出讓金模式中，地方政府通過壟斷城市土地一級市場，將土地使用權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給企業(yè)以獲取高額土地出讓收入。這種“一次性”特點(diǎn)[18]通常優(yōu)先滿足企業(yè)生產(chǎn)需求，如交通基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)配套，而對教育、醫(yī)療等民生服務(wù)的投入則顯著不足。土地出讓金也是一種“未來收益的貼現(xiàn)”[19]，這一特點(diǎn)促使地方政府更傾向于優(yōu)先投資短期內(nèi)能夠顯現(xiàn)資本化效應(yīng)的項(xiàng)目，而忽視長期社會效益與公共品供給結(jié)構(gòu)的公平性。這種短視行為在政績考核壓力的驅(qū)動下，往往導(dǎo)致地方政府將資金用于可視性的政績工程[20]，而非民生領(lǐng)域的長期投入。由此可見，開發(fā)類工具的有效實(shí)施，需要對土地用途、開發(fā)密度等規(guī)劃要素進(jìn)行科學(xué)論證，避免公共服務(wù)分配不均或社會不公平問題的產(chǎn)生。

以上三類工具各有所長，稅收類工具能夠提供長期的穩(wěn)定回收，但在資金即時性方面表現(xiàn)有限。費(fèi)用類工具能在短期內(nèi)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供直接支持，但在反映長期增值方面有所不足。開發(fā)類工具能通過政策激勵與市場機(jī)制相結(jié)合的方式，顯著提升土地價(jià)值的釋放效率，但需要在土地的規(guī)劃與利用需求上進(jìn)行多維度詳盡論證。新工具的實(shí)施并非是對傳統(tǒng)工具的簡單替代，而是要揚(yáng)長避短，發(fā)揮工具間的協(xié)同效應(yīng)，增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性。例如，將基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用作為主要捕獲手段，無法捕獲間接土地增值與后續(xù)維護(hù)更新中的土地增值問題時，可以利用如土地增值稅等稅收類工具作為補(bǔ)充。這套“組合拳”能夠?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與建設(shè)提供充足資金，為城市發(fā)展提供可持續(xù)的融資路徑[21]。

（二）土地價(jià)值捕獲使用的決策因素

土地價(jià)值捕獲決策是對捕獲的工具以及捕獲的方式作出抉擇，主要考察分析法律法規(guī)、政策目標(biāo)和財(cái)政需求與政府的專業(yè)知識、管理能力和執(zhí)行水平等因素。

法律法規(guī)是土地價(jià)值捕獲機(jī)制的核心。其主要功能在于明晰相關(guān)工具選擇的合法性邊界，并為其使用和執(zhí)行提供法理依據(jù)。首先，法律法規(guī)的作用體現(xiàn)為對資源所有權(quán)和使用權(quán)的清晰界定，以及對土地價(jià)值捕獲政策實(shí)施路徑的明確指引。在土地私有制的環(huán)境下，政府通常利用稅收、協(xié)商收費(fèi)或開發(fā)義務(wù)等形式捕獲土地增值收益。在這一過程中，法律法規(guī)需確保對私人產(chǎn)權(quán)的尊重，同時為土地價(jià)值捕獲工具的使用提供合法依據(jù)，而實(shí)施的具體效果則取決于地方政府的談判能力以及稅收制度設(shè)計(jì)的合理性和公平性。在土地公有制的環(huán)境下，政府可以通過轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等方式，迅速將土地增值收益納入公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)捕獲。法律法規(guī)的作用還體現(xiàn)為對地方治理權(quán)限的規(guī)定，決定地方政府在土地價(jià)值捕獲工具選擇上的靈活性。例如，治理權(quán)較強(qiáng)的地方政府可以結(jié)合具體情境調(diào)整政策工具，提高土地增值收益的捕獲效率。若法律嚴(yán)格界定地方政府的行為邊界，可選工具的種類及適用范圍便會收窄，將直接影響土地增值捕獲效果。此外，法律框架通過明確程序要求和治理標(biāo)準(zhǔn)，保障土地價(jià)值捕獲過程的公平性與透明度。程序的公開性與規(guī)范性不僅強(qiáng)化政策執(zhí)行的合法性，還能有效消減公眾不滿情緒，確保政策的社會可接受性。例如，對印度尼西亞土地增值費(fèi)工具的討論中，研究者認(rèn)為應(yīng)在嚴(yán)格的法律規(guī)定下，確保費(fèi)用收取的合理性和使用的透明度，以此贏得公眾的信任與支持[22]。

在法律法規(guī)框架下，政府選擇土地價(jià)值捕獲工具的初始依據(jù)是政策目標(biāo)與財(cái)政需求。這兩者通過明確優(yōu)先方向與資源配置邏輯，直接塑造工具的選擇偏好與實(shí)施路徑。政策目標(biāo)通過設(shè)定清晰的發(fā)展方向和優(yōu)先級，引導(dǎo)地方政府選擇最符合目標(biāo)要求的土地價(jià)值捕獲工具。當(dāng)政策目標(biāo)集中于特定項(xiàng)目且資金需求緊迫時，政府將優(yōu)先采用如土地使用轉(zhuǎn)讓收入和土地抵押貸款等具備快速籌資能力的工具。這些工具能夠快速將土地潛在價(jià)值轉(zhuǎn)化為實(shí)際財(cái)政收入，保障關(guān)鍵項(xiàng)目的順利推進(jìn)。當(dāng)政策目標(biāo)聚焦于社會公平與公共利益最大化時，政府則優(yōu)先選擇諸如土地增值稅等直接捕獲經(jīng)濟(jì)增值的工具。這不僅能夠?qū)⒐餐顿Y帶來的增值收益有效回收，還可以將資金投入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障性住房等領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)政策的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益最大化。財(cái)政需求作為另一關(guān)鍵因素，在政府選擇土地價(jià)值捕獲工具的過程中同樣發(fā)揮著重要作用。財(cái)政需求的強(qiáng)弱直接影響政府對工具選擇的偏好，在地方財(cái)政壓力較大的情況下，政府對土地價(jià)值捕獲工具的選擇決策，會更傾向于與市場進(jìn)行合作，在不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下完成政策目標(biāo)[23]。政策目標(biāo)與財(cái)政需求的相互作用也在一定程度上決定工具選擇的多樣性與適用性。當(dāng)政策目標(biāo)與財(cái)政需求相互協(xié)調(diào)時，土地價(jià)值捕獲工具的選擇能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置的最優(yōu)化；而當(dāng)兩者存在矛盾時，則需要在公平性、效率性與可行性之間對土地價(jià)值捕獲工具進(jìn)行權(quán)衡。

政府的專業(yè)知識、管理能力和執(zhí)行水平在土地價(jià)值捕獲工具的選擇與實(shí)施中也發(fā)揮著重要作用。這些因素構(gòu)成政府應(yīng)對政策執(zhí)行過程中復(fù)雜性與不確定性的基礎(chǔ)，直接影響工具選擇的范圍、效果以及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。例如，土地增值稅的廣泛征收需要成熟的稅收政策框架、高效的征管體系和精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支持。如果地方政府在對稅收政策的理解和執(zhí)行上存在不足，或者缺乏必要的監(jiān)管資源，則可能導(dǎo)致稅收體系運(yùn)行失效，難以通過該工具實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。當(dāng)然，專業(yè)知識、管理能力和執(zhí)行水平絕非一成不變。政府可以通過經(jīng)驗(yàn)積累和能力建設(shè)，不斷提升土地價(jià)值捕獲中的決策效能和執(zhí)行能力。例如，政府部門可通過與企業(yè)合作的模式，填補(bǔ)政府在財(cái)務(wù)、法律和市場等方面的技術(shù)空白，實(shí)現(xiàn)自我能力的“再生產(chǎn)”[24]，為未來的政策實(shí)施奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）土地價(jià)值捕獲運(yùn)行的評價(jià)體系

從實(shí)際應(yīng)用效果上看，眾多案例分析和實(shí)證研究表明，合理運(yùn)用土地價(jià)值捕獲工具能夠?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供初始資金保障，并在有效抑制土地投機(jī)行為、減輕地方政府財(cái)政壓力，以及促進(jìn)可持續(xù)性投資等方面產(chǎn)生積極影響[25，26]。這種評估方式展現(xiàn)土地價(jià)值捕獲在融資方面的顯著作用。然而，土地價(jià)值捕獲作為一種能對社會產(chǎn)生深刻影響的機(jī)制，政府要格外關(guān)注其在運(yùn)行過程中，能否在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的同時避免造成市場扭曲、能否實(shí)現(xiàn)利益的公平分配并保證社會經(jīng)濟(jì)的公平性，以及能否獲得公眾廣泛的認(rèn)同與支持?；诖耍瑢W(xué)界提出從有效性、公平性、合法性[27]等方面對土地價(jià)值捕獲機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行效果進(jìn)行全面評價(jià)。

對土地價(jià)值捕獲機(jī)制有效性的評價(jià)，重點(diǎn)衡量其實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的效果、執(zhí)行中的簡便性，以及可能引發(fā)的市場扭曲程度，這些因素決定土地價(jià)值捕獲工具的適用性與可持續(xù)性。從實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的效果上看，土地價(jià)值捕獲的核心作用在于通過籌集資金填補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的財(cái)政缺口，直接關(guān)聯(lián)項(xiàng)目尤其是大型基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施進(jìn)度，對地方經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。政策執(zhí)行的簡便性關(guān)系到政策執(zhí)行效率、社會接受度以及可持續(xù)性。透明且易于理解的政策設(shè)計(jì)能夠降低行政成本、提升執(zhí)行效率，減少因流程復(fù)雜引發(fā)的社會不滿情緒。例如，簡化稅費(fèi)征收程序、優(yōu)化審批流程等措施有助于提升政策的操作性和公信力。政策的簡便性還能夠促進(jìn)多方協(xié)作，吸引市場主體和社會公眾積極參與，形成政府、市場與社會間的良性互動，為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)提供重要支持。此外，在實(shí)施土地價(jià)值捕獲機(jī)制的過程中對市場的扭曲效應(yīng)同樣需要關(guān)注。如果機(jī)制設(shè)計(jì)缺乏合理性、過度依賴行政干預(yù)或施行不適當(dāng)?shù)亩愂照?，則會導(dǎo)致土地市場供需失衡并引發(fā)價(jià)格異常波動。這種市場失靈不僅降低土地資源的配置效率，還會削弱土地價(jià)值捕獲對經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的積極作用。

對土地價(jià)值捕獲機(jī)制公平性的評價(jià)，關(guān)鍵在于確保其運(yùn)行過程的透明性和公開性，并保障各利益相關(guān)方在機(jī)制實(shí)施中享有平等的參與機(jī)會。透明性是實(shí)現(xiàn)公平性的基礎(chǔ)。清晰且規(guī)范的程序設(shè)計(jì)，能夠保障利益相關(guān)方享有平等的知情權(quán)和參與權(quán)，進(jìn)而激發(fā)各方對政策實(shí)施的積極性。透明性有助于消除信息不對稱，減少利益沖突和腐敗風(fēng)險(xiǎn)，提升政策的公信力和社會認(rèn)同感。政府通過透明和規(guī)范化的政策制定及執(zhí)行流程，獲得公眾信任，提高政策執(zhí)行的成效。如，建立土地增值收益分配的公開監(jiān)督機(jī)制，不僅可以確保分配過程的公正性，還能為利益相關(guān)方提供充分的參與渠道，強(qiáng)化其對政策目標(biāo)的認(rèn)同。政策的公平性還涉及利益分配的正當(dāng)性。不同利益主體在土地增值過程中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與貢獻(xiàn)存在差異，政策設(shè)計(jì)必須充分反映這些差異并合理分配土地增值收益。開發(fā)商承擔(dān)土地開發(fā)的資金和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)獲得相應(yīng)的收益回報(bào)；公共部門作為公共服務(wù)的提供者，應(yīng)通過土地價(jià)值捕獲機(jī)制回收其投資、實(shí)現(xiàn)社會效益。公平的利益分配能夠平衡各方需求，提升政策的運(yùn)行效率和可持續(xù)性。此外，公平性也體現(xiàn)在政策的普惠性上。政策制定應(yīng)關(guān)注保障低收入等弱勢群體的利益，通過合理分配土地增值收益縮小社會經(jīng)濟(jì)差距。將增值收益用于改善公共服務(wù)、建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房，以及提高教育和醫(yī)療資源的可及性，達(dá)成提升社會福利、增強(qiáng)社會凝聚力的效果。這種普惠性在提升政策社會效益的同時，強(qiáng)化了土地價(jià)值捕獲作為公平性工具的實(shí)際意義。

對土地價(jià)值捕獲機(jī)制合法性的評價(jià)，核心在于確保政策在決策、設(shè)計(jì)和實(shí)施的各階段獲得公眾認(rèn)可和支持，提升社會接受度。在土地價(jià)值捕獲的決策過程中，利益相關(guān)方包括業(yè)主、開發(fā)商以及土地所有者的訴求應(yīng)得到充分關(guān)注和回應(yīng)。若相關(guān)方的訴求被忽視，其抵制行為可能導(dǎo)致實(shí)施難度的增大甚至政策的擱淺[16]，需要政府設(shè)計(jì)靈活的談判機(jī)制，以平衡各方利益、緩解潛在的抵制，促進(jìn)政策的順利實(shí)施。政策設(shè)計(jì)階段確保合法性的關(guān)鍵是要廣泛吸納各方意見。政策制定者應(yīng)建立開放的溝通平臺，便于利益相關(guān)方充分表達(dá)意見，并將其合理訴求納入政策設(shè)計(jì)之中。這樣，既能減少政策在實(shí)施過程中遭遇的阻力，又能增強(qiáng)公眾對政策的理解與支持。例如，在政策制定階段引入咨詢機(jī)制、召開多方參與的聽證會或論壇，提升決策的包容性和社會認(rèn)可度，為政策實(shí)施奠定社會基礎(chǔ)。此外，政策實(shí)施過程的透明性和公正性是合法性的重要保障。在具體執(zhí)行中，政府需嚴(yán)格遵循相關(guān)法規(guī)與流程，采取防止利益偏倚或腐敗行為的措施，例如以賦予政策覆蓋社區(qū)一定的監(jiān)督權(quán)利[28]等方式提高政策運(yùn)行透明度，以增強(qiáng)公眾的信任感。政策實(shí)施后的評估是合法性建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。政府應(yīng)從社會效益和經(jīng)濟(jì)效益兩個維度對政策效果進(jìn)行全面評估，重點(diǎn)檢驗(yàn)其是否實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。通過采集詳實(shí)數(shù)據(jù)，分析驗(yàn)證土地價(jià)值捕獲在支持公共服務(wù)的改善、基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)展以及社會福利的提升等方面的實(shí)際效果，為未來的政策優(yōu)化提供依據(jù)。

三、土地價(jià)值捕獲的機(jī)制轉(zhuǎn)型

從表面上看，土地出讓收入下降對公共品供給所需資金產(chǎn)生壓力，因此需要從其他渠道進(jìn)行融資。問題的實(shí)質(zhì)是以土地出讓收入為核心的價(jià)值捕獲機(jī)制沒有充分顯現(xiàn)出公共品的價(jià)值，同時針對公共品溢價(jià)的捕獲工具的設(shè)計(jì)覆蓋面不夠廣泛，導(dǎo)致捕獲力度不足。

我國土地價(jià)值捕獲形成的收入主要為國有土地使用權(quán)出讓收入（簡稱土地出讓收入）和與房屋相關(guān)的稅收收入，包括土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅與耕地使用稅。兩種收入各自形成了與公共品之間的價(jià)值循環(huán)。土地出讓收入中，在城鄉(xiāng)二元土地制度與土地出讓制度的支撐下，地方政府首先通過征收的形式將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為城市國有土地，而后建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施改變土地的使用條件，最終利用拍賣、招標(biāo)、掛牌、協(xié)議等市場化方式轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，獲取土地出讓收入。此時，土地出讓金收入是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的溢價(jià)與政府在土地市場上由壟斷地位獲得的轉(zhuǎn)讓收益的總和，然而基礎(chǔ)設(shè)施的價(jià)值不能簡單等同于土地出讓金扣除在征收環(huán)節(jié)中進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牟糠?，因?yàn)檎€有降低補(bǔ)償以換取更多土地出讓收益的動機(jī)[29]。與土地相關(guān)的稅收收入中，雖然在房屋的交換與持有環(huán)節(jié)中對公共品的溢價(jià)進(jìn)行了捕獲，但相關(guān)稅收收入在城市財(cái)政收入中占比很低，即使在房產(chǎn)稅試點(diǎn)城市也未超過城市財(cái)政收入的15%[30]，無法對公共品供給資金形成足夠的支撐。房地產(chǎn)稅主要為受益稅[31]，強(qiáng)調(diào)公共品受益范圍與程度，而戶籍制度使非戶籍人口購房后無法享有與戶籍人口平等的公共服務(wù)，導(dǎo)致無法從房地產(chǎn)價(jià)格中識別公共品產(chǎn)生的溢價(jià)。因此，地方政府更多依賴于土地出讓金作為城市公共物品供給的主要資金來源，高度依賴企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況。當(dāng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況良好，拿地意愿強(qiáng)烈，政府能通過土地出讓獲取充足資金，保障公共品供給；反之，若企業(yè)經(jīng)營困難，土地需求疲軟，土地出讓金收入下降，導(dǎo)致公共品供給融資困難，有些地方政府選擇通過提高非稅收入填補(bǔ)資金缺口，而這種方式將加重居民與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)[32]。

基于以上分析，我國土地價(jià)值捕獲機(jī)制的轉(zhuǎn)型重點(diǎn)應(yīng)聚焦公共品價(jià)值循環(huán)中的“價(jià)值實(shí)現(xiàn)”與“價(jià)值捕獲”環(huán)節(jié)，即準(zhǔn)確識別公共品在房地產(chǎn)價(jià)格中的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，以及利用有效工具對其進(jìn)行捕獲。

第一，完善法律法規(guī)體系。提升資金使用的規(guī)范性、確保政策規(guī)劃的公平性與強(qiáng)化工具應(yīng)用的靈活性。首先，地方市政債券作為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的重要渠道，需明確債券使用范圍，建立獨(dú)立評級機(jī)制，完善信息披露制度，確保資金流向透明且符合政策目標(biāo)[33]。其次，國土空間規(guī)劃體系的制定應(yīng)以平衡土地增值最大化與社會公平為核心，明確政府責(zé)任、優(yōu)化土地用途配置以及多層次規(guī)劃協(xié)調(diào)[17]。再次，作為土地價(jià)值捕獲機(jī)制核心的土地出讓制度，需通過優(yōu)化用途和容積率調(diào)整機(jī)制，放寬申請主體范圍，并引入逐年收費(fèi)機(jī)制，為建立靈活的土地增值回收渠道提供合法依據(jù)[4]。

第二，加大政策執(zhí)行力度。建立“線上-線下”一體化聯(lián)動體系。首先，地方層面細(xì)化公開聽證、獨(dú)立評估與社會反饋程序，中央層面設(shè)立跨區(qū)域監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成上下貫通的反饋與協(xié)調(diào)機(jī)制，全面提升土地價(jià)值捕獲政策公平性、透明性與可操作性。其次，建立集成大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能的數(shù)智化監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對土地價(jià)值的動態(tài)追蹤、交易記錄公示和收益分配的實(shí)時監(jiān)控。利用智能算法自動識別、預(yù)警違規(guī)行為或資源浪費(fèi)，形成 “監(jiān)督－反饋－調(diào)整”的完整閉環(huán)。

第三，擴(kuò)大房地產(chǎn)稅征收試點(diǎn)。加大取消戶籍限制力度，完善透明用途公示制度。房地產(chǎn)稅征收并不能有效調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格，相關(guān)研究利用國際實(shí)踐[33]與國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)[34]證實(shí)了這一點(diǎn)。房地產(chǎn)稅征收的意義在于減少公共品供給對土地出讓金的依賴程度，需要取消戶籍限制對人口流動的影響，充分顯示購房價(jià)格中公共品數(shù)量與質(zhì)量的價(jià)值以擴(kuò)大房地產(chǎn)稅征收稅基。通過透明的稅收收入用途渠道，回應(yīng)社會民眾對于公共品種類和質(zhì)量的需求，實(shí)現(xiàn)公共品價(jià)值循環(huán)。

第四，構(gòu)建政策實(shí)施效能評估體系。擴(kuò)展工具使用范圍是提升土地價(jià)值捕獲機(jī)制實(shí)施效果的重要路徑?，F(xiàn)有研究基于城市建設(shè)發(fā)展中的具體問題，提出應(yīng)通過建立稅收增量融資評估區(qū)[33]、開展土地發(fā)展權(quán)交易、開發(fā)責(zé)任約定以及多渠道收費(fèi)與配建政策等方式[17]，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的合理分配，以促進(jìn)社會公平和提高經(jīng)濟(jì)效率。首先，從“經(jīng)濟(jì)-社會-生態(tài)”三位一體需求出發(fā)，利用人工智能和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，量化評估土地價(jià)值捕獲機(jī)制的經(jīng)濟(jì)效益、社會公平和生態(tài)績效等多項(xiàng)指標(biāo)，通過機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)自動調(diào)整政策參數(shù)、優(yōu)化資源配置。其次，加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)和技術(shù)企業(yè)機(jī)構(gòu)的深度合作，建立數(shù)智化平臺。借助科研機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)分析與政策評估模型建設(shè)數(shù)智化平臺，提高政策執(zhí)行的高效性與可持續(xù)性。再次，工具擴(kuò)展需適應(yīng)新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)的發(fā)展需求。例如將“首發(fā)經(jīng)濟(jì)”納入戰(zhàn)略規(guī)劃，重點(diǎn)評估其對土地價(jià)值提升和資源配置優(yōu)化的潛在作用，制定滿足特殊空間需求和基礎(chǔ)設(shè)施依賴的政策工具。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 鄭思齊，孫偉增，吳璟，等.“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”——中國特色城市建設(shè)投融資模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2014，49（8）：14-27.

［2］ 陳國富，卿志瓊.租稅轉(zhuǎn)換與地方公共品供給模式轉(zhuǎn)型[J].南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2022（3）：183-192.

［3］ 孫成芳.土地財(cái)政、價(jià)值捕獲與公共品提供[J].云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2023，39（11）：16-31.

［4］ 趙燕菁，沈潔.價(jià)值捕獲與財(cái)富轉(zhuǎn)移——城市更新的底層財(cái)務(wù)邏輯[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2023（5）：20-28.

［5］ 喬治．進(jìn)步與貧困[M].北京：吳良健，王翼龍，譯．商務(wù)印書館，2010，378-379．

［6］ Arnott R J， Stiglitz J E. Aggregate land rents， expenditure on public goods， and optimal city size[J]. The Quarterly Journal of Economics， 1979， 93（4）： 471-500.

［7］ Ma L， Ye R， Titheridge H. Capitalization effects of rail transit and bus rapid transit on residential property values in a booming economy： evidence from Beijing[J]. Transportation Research Record， 2014， 2451（1）： 139-148.

［8］ 馮皓，陸銘.通過買房而擇校：教育影響房價(jià)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)與政策含義[J].世界經(jīng)濟(jì)，2010，33（12）：89-104.

［9］ Livy M R， Klaiber H A. Maintaining public goods： the capitalized value of local park renovations[J]. Land Economics， 2016， 92（1）： 96-116.

［10］Tiebout C M. A pure theory of local expenditures[J]. Journal of Political Economy， 1956， 64（5）： 416-424.

［11］Oates W E. The effects of property taxes and local public spending on property values： an empirical study of tax capitalization and the Tiebout hypothesis[J]. Journal of Political Economy， 1969， 77（6）： 957-971.

［12］喬治．進(jìn)步與貧困[M].吳良健，王翼龍，譯．北京：商務(wù)印書館，2010，301-303．

［13］Ondetti G. The social function of property， land rights and social welfare in Brazil[J]. Land Use Policy，2016，50：29-37.

［14］Vejchodská E， Barreira A P， Auzin A， et al. Bridging land value capture with land rent narratives[J]. Land Use Policy， 2022， 114： 105956.

［15］ Dwyer T， Loehr D， 彭哲 .土地租稅理論述評[J].經(jīng)濟(jì)資料譯叢，2014（1）：1-23.

［16］Alterman R. Land use regulations and property values： the “Windfalls Capture” idea revisited［C］//Brooks N， Donaghy K， Knaap G J， eds. The Oxford Handbook of Urban Economics and Planning.Oxford： Oxford University Press，2012：755-786.

［17］劉威，劉申敏.城市建設(shè)中的土地增值回收融資手段[J].國際城市規(guī)劃，2023，38（1）：35-43.

［18］左翔，殷醒民.“土地財(cái)政”模式與地方公共品供給[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯，2014（4）：88-102.

［19］趙燕菁.土地財(cái)政：歷史、邏輯與抉擇[J].城市發(fā)展研究，2014，21（1）：1-13.

［20］吳敏，周黎安.晉升激勵與城市建設(shè)：公共品可視性的視角[J].經(jīng)濟(jì)研究，2018，53（12）：97-111.

［21］Fensham P， Gleeson B. Capturing value for urban management： a new agenda for betterment[J]. Urban Policy and Research，2003，21（1）：93-112.

［22］Anggara A， Wijaya N. Land value capture for sustainable urban development in a developing city： a case of Bekasi City， Indonesia[J]. The Indonesian Journal of Planning and Development， 2024， 9（1）： 1-14.

［23］Gielen D M， Salas I M， Cuadrado J B. International comparison of the changing dynamics of governance approaches to land development and their results for public value capture[J]. Cities， 2017， 71： 123-134.

［24］Canelas P， Noring L. Governmentalities of land value capture in urban redevelopment[J]. Land Use Policy， 2022， 122： 106396.

［25］Germán L， Bernstein A E. Land value capture： tools to finance our urban future[J].Land Lines Policy Brief; Lincoln Institute of Land Policy： Cambridge， MA， USA， 2018： 1-4.

［26］Booth P A. The unearned increment： property and the capture of betterment value in Britain and France［A］.In： Ingram G， Hong Y H， eds. Value Capture and Land Policies［C］.Cambridge MA： Lincoln Institute of Land Policy， 2012： 74-93.

［27］Vejchodská E， Hartmann T， Alterman R. Land value capture：dynamics and diversity of instruments and strategies[J].Town Planning Review，2023，94（2）：116-123.

［28］Culp P W， Hunting M E. State trust lands in the west：fiduciary duty in a changing landscape[R].Cambridge：Lincoln Institute of Land Policy，2012.

［29］陳國富，卿志瓊.從征地到征收房產(chǎn)稅：財(cái)政基礎(chǔ)重建與政府治理[J].南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019（2）：180-190.

［30］何楊，黃志基，劉威，等.城市財(cái)政可發(fā)展報(bào)告（2022）：可持續(xù)發(fā)展[M]， 北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2023，115-116．

［31］張平，侯一麟，任強(qiáng)，等.房地產(chǎn)稅與財(cái)政治理：對八個問題的回答[J].國際經(jīng)濟(jì)評論，2023（1）：53-71，5.

［32］董黎明，安淑真，潘小雨.財(cái)政壓力與地方政府策略性行為——基于非稅收入競爭視角的考察[J].財(cái)貿(mào)研究，2024，35（2）：71-84.

［33］顏燕，滿燕云.土地財(cái)政與城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資[J].中國高校社會科學(xué)，2015（6）：131-139，155.

［34］李永剛，李燦.現(xiàn)狀與展望：滬渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)效果研究[J].經(jīng)濟(jì)資料譯叢，2024（3）：29-35.

（責(zé)任編輯：鐘瑤，鄒彬）

The Practical Experience and Mechanism Transformation Research of Land Value Capture

HUANG Ruichao，CHEN Guofu

（School of Economics， Nankai University， Tianjin 300071，China）

Abstract：Infrastructure constructions and public services improvements enhance land value. Land value capture aims to redirect a portion of the land value increment generated by public investment or market development back to the public sector through appropriate policy instruments and mechanisms to support sustainable urban development. The design of the land value capture mechanism should consider the types of instruments， decision-making factors， and evaluation frameworks for implementation. However， the existing land value capture mechanism faces challenges such as unclear identification of public goods premiums， excessive reliance on land transfer revenues， and distorted supply incentives for local governments， necessitating urgent reform. To address these issues， efforts should focus on “value realization” and “value capture” in the public goods value cycle. This requires improving the legal and regulatory framework， strengthening policy enforcement， expanding property tax pilot programs， and establishing an evaluation system to assess policy implementation effectiveness.

Key words：land value capture; practical experience; mechanism transformation

基金項(xiàng)目：" 國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目（19ZDA047）

作者簡介： 黃睿超（1996—），男，天津市人，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，研究方向：價(jià)值捕獲與財(cái)政可持續(xù)；陳國富（1964—），男，湖南省張家界人，博士，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：法經(jīng)濟(jì)學(xué)。