DOI：10.16366/j.cnki.1000-2359.2025.02.07

摘要：兜底性民生建設是人民生活的最后一道保障，既離不開政治發(fā)展的支撐，也是國家治理現(xiàn)代化的重要目標。長期以來，兜底性民生建設經(jīng)歷了城鄉(xiāng)集體福利之下的社會救濟、社會化兜底保障與脫貧攻堅規(guī)劃相銜接、以農村為重心推進專項民生兜底保障政策、新時代全面推進兜底性民生建設等四個階段，逐步形成了面向全體社會成員的民生兜底保障網(wǎng)絡?；仡櫚l(fā)展歷程，在中國特色社會主義制度優(yōu)勢的引領下，兜底性民生建設過程呈現(xiàn)出內在一致、外在多樣的底層邏輯。具體而言，兜底性民生建設以人民為中心，滿足人民對美好生活的向往；以公平為理念，在發(fā)展中推進兜底性民生建設；以人的需求為本位，系統(tǒng)提升兜底保障的全面性；以政府的首責為基礎，創(chuàng)新民生兜底的供給途徑，逐步走出一條包容進階式的發(fā)展道路。

關鍵詞：民生政治；兜底性民生；底層邏輯

基金項目：教育部人文社科基金青年項目（23YJC710109）

作者簡介：楊淵浩，博士，對外經(jīng)濟貿易大學國際關系學院副教授，主要從事中國政府與政治等相關研究。

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1000-2359（2025）02-0048-07收稿日期：2024-02-05一、民生與政治：一個亟待探求的時代命題

保障和改善民生是實現(xiàn)人民對美好生活向往的重要途徑。民生建設具有顯著的政治內涵：一方面，“民生問題的解決最終將取決于政治解決及相應的體制改革，取決于賦予并切實保障公民平等的民生權，取決于城鄉(xiāng)之間及不同群體的人們平等分享改革和發(fā)展的成果”{徐勇，項繼權：《民生問題的實質是政治問題》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版），2008年第3期。}，民生問題所涉及的權利保障、資源分配、社會公正、政治與經(jīng)濟體制完善等也都需要將其納入政治學的視角予以改善；另一方面，政治發(fā)展的目的在于實現(xiàn)人民對美好生活的向往，在解決人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的民生問題過程中促進人的全面發(fā)展，即民生是政治發(fā)展的重要目標。兜底性民生建設是中國政治實踐過程中形成的本土化概念，其重點是滿足社會困難群體和弱勢群體的基本生活需求，并隨著社會文明的發(fā)展“還包括人的社會性發(fā)展所需要的基本條件”{蔡禾：《共同富裕的兜底標準與底線公平》，《探索與爭鳴》，2021年第11期。}。在共同富裕戰(zhàn)略指引下，“托底線、救急難、保民生”經(jīng)常出現(xiàn)在國家民生政策之中，并引出新的議題和表達，如“托底性民生保障”“兜底性保障”“民政兜底性保障”等。兜底性民生建設是國家向全體社會成員提供的一種基本民生需求保障機制，是“政府建構的一套最后的保障體系”{關信平：《當前我國加強兜底性民生建設的意義與要求》，《南開學報》（哲學社會科學版），2021年第5期。}。

兜底性民生建設具有顯著的政治屬性。其一，“兜底”具有顯著的“底線公平”之意，而這里的“底”是就“必須承擔的責任的意義而言的”{景天魁：《底線公平與社會保障的柔性調節(jié)》，《社會學研究》，2004年第6期。}，即必須由國家保障和承擔國民的基本生活需求，它體現(xiàn)了民生建設與政治責任之間的密切關系，凸顯了包括平等、權利、責任、法治等基本政治價值，在國家發(fā)展統(tǒng)籌安排中具有優(yōu)先性。其二，“兜底”不僅體現(xiàn)在需求上，在制度上也具有相應的政治內涵。為公民提供社會保障起源于“減緩或應對工業(yè)社會對廣大勞工所造成的各種風險，讓社會弱勢群體能夠共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果”{高和榮：《底線公平：社會保障制度建設的內在根據(jù)》，《社會科學輯刊》，2016年第3期。}，“兜底”就是要以面向全體人民的基本生活保障為引領，搭建全部社會成員共有的制度體系，在此基礎上不斷完善社會保障體系。其三，“兜底性民生建設”是現(xiàn)代化發(fā)展過程中的基礎性政治工程，既是對市場機制的有效補充，也是堅守人民立場治國理念的制度設計?！岸档仔悦裆ㄔO”以政治責任的絕對性消除市場機制下人民參與生產活動的風險與不確定性，切實遵循“在發(fā)展中保障和改善民生”的發(fā)展理念，在一定水平上緩解因先天、歷史以及特定因素下處于不利地位的個體或群體在社會主義現(xiàn)代化進程中所面臨的風險。

二、利民為本：兜底性民生建設的歷史嬗變過程

伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及黨和國家對兜底性民生建設認識的不斷深化，其內涵不斷豐富、制度體系不斷成熟、保障效果穩(wěn)步提升，逐步建立起全面的兜底性民生保障制度體系，助力實現(xiàn)全體人民的共同富裕。

（一）城鄉(xiāng)集體福利之下的社會救濟（1949-1978）

新中國成立之初，黨和國家就對如何有效保障困難群體的基本生活進行積極探索。在計劃經(jīng)濟背景下，城鄉(xiāng)勞動者大多被安排在相對固定的單位或農業(yè)合作社，集體福利成為保障勞動者生活需求的重要來源。生活兜底一方面體現(xiàn)在養(yǎng)老、醫(yī)療等基本生活保障上，這些保障由單位或合作社承擔和執(zhí)行，并由國家在政策上規(guī)定和在財政上支持。1951年2月，政務院（國務院前身）通過《中華人民共和國勞動保險條例》，規(guī)定重點產業(yè)勞動者及其供養(yǎng)直系親屬在退休、疾病、傷殘等方面享受的基礎性保障待遇，并逐漸擴大覆蓋面至城鎮(zhèn)國營企業(yè)工人和部分集體企業(yè)工人。1952年6月，政務院發(fā)布《關于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實行公費醫(yī)療預防的指示》，對公職人員和部分企事業(yè)單位工作人員以及革命軍人等施行公費醫(yī)療制度；企業(yè)職工則實行《中華人民共和國勞動保險條例》所規(guī)定的醫(yī)療待遇。在農村地區(qū)，衛(wèi)生部發(fā)布的《關于農村衛(wèi)生工作現(xiàn)場會議的報告》，將合作醫(yī)療作為解決農村勞動力醫(yī)療保障的途徑，“建立農村保健站、人民公社醫(yī)院等醫(yī)療基礎設施和培養(yǎng)大批‘赤腳醫(yī)生’”{韓克慶：《市場邏輯抑或國家責任：中國社會保障新論》，商務印書館，2021年，第4頁。}是當時特有的農村醫(yī)療衛(wèi)生保障體系。

另一方面則是對特定情形下無法享有集體福利的群體進行必要的生活救助，主要是對災民、失業(yè)者、孤老殘幼等群體展開有針對性的救助。對于孤老殘幼等社會弱勢群體，1956年內務部發(fā)布《關于改善城市殘老、兒童教養(yǎng)院工作的通知》，基本實現(xiàn)對此類群體“區(qū)別對待、分類指導”{高冬梅：《新中國70年社會救助研究》，人民出版社，2020年，第129頁。}的原則。與此同時，在農村地區(qū)，1956年出臺的《一九五六年到一九五七年全國農業(yè)發(fā)展綱要（草案）》首次提出“保吃、保穿、保燒、保教、保葬”的農村“五保戶”供養(yǎng)制度，使生活無依無靠的農戶和殘廢軍人“生養(yǎng)死葬都有依靠”{《建國以來重要文獻選編》，第8冊，中央文獻出版社，1996年，第47頁。}。1958年中央對實施的五類兜底性保障項目“統(tǒng)一籌劃”，并在1960年將“五?！钡姆秶鷶U大到孤老殘幼和革命軍人。整體性規(guī)劃城鄉(xiāng)集體福利在保障民生基本需求上的作用，并輔以在全社會范圍內對特殊群體施以必要的社會救濟，是該時期兜底性民生建設的基本特征。

（二）社會化兜底保障與脫貧攻堅規(guī)劃（1978-2002）

改革開放背景下，以國有企業(yè)改革為主的城市經(jīng)濟體制改革，在為企業(yè)“減負”的同時，使原先的城鄉(xiāng)集體福利保障范圍縮減。在企業(yè)提質增效背景下，“必須建立社會勞動保障體系……找到社會主義計劃經(jīng)濟和市場調節(jié)相結合的運作模式”{《朱镕基講話實錄》，第一卷，人民出版社，2011年，第141頁。}，以社會化的方式保障最基本的民生需求，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。就業(yè)問題是轉型過程中兜底性民生建設面臨的首要問題，經(jīng)歷從“企業(yè)內部安置為主、社會安置為輔”到國家支持“勞動服務公司”的發(fā)展，失業(yè)群體一定程度上得到國家和企業(yè)的幫扶。1986年頒布的《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》，基本實現(xiàn)了解放勞動力和就業(yè)安置的雙重功用。1993年，黨的十三屆四中全會提出要逐步建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制的社會保障制度，相應的兜底保障方式側重于社會保障管理機構的管理、社會保險制度的改革、社會保險金的監(jiān)督等方面，而劃歸民政部職能的社會救濟與社會福利是該時期兜底性民生建設的重要內容。在社會救濟方面，1999年9月，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，城市低保制度走向法治化軌道，同年頒布的《失業(yè)保險條例》為失業(yè)人群提供最后一道保障。在社會福利方面，延續(xù)了計劃經(jīng)濟時期社會福利“實際上是一個救濟概念”{韓克慶：《市場邏輯抑或國家責任：中國社會保障新論》，商務印書館，2021年，第3頁。}的事實，對孤老殘幼等群體加以扶助。1993年發(fā)布的《中國老齡委關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》推行適應經(jīng)濟社會體制改革的“養(yǎng)老服務”改革，1997年六部門下發(fā)的《關于進一步發(fā)展孤殘兒童福利事業(yè)的通知》明確規(guī)定孤殘兒童福利事業(yè)是社會保障工作的重要部分，1999年《社會福利機構管理暫行辦法》的頒行加強了社會福利事業(yè)的制度化、規(guī)范化發(fā)展。作為社會保障體系的重要部分，兜底性民生建設不僅有效協(xié)助人民應對體制改革帶來的生活風險，而且對特定群體加以必要的生活保障。

在發(fā)展生產的基礎上逐步改善生活，是黨和國家兜底民生保障責任的基本原則，將發(fā)展問題帶入兜底性民生建設是該時期的重要特征之一。1978年召開的全國民政工作會議，決定從農村救濟中劃分出扶貧專項，隨即扶貧成為兜底民生建設的重要組成部分。1982年國家經(jīng)委發(fā)布《關于認真做好扶助農村貧困戶的通知》，對極端貧困情況集中的連片貧困區(qū)開展“輸血式”扶貧。1984年中共中央、國務院發(fā)布的《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，提出在加強對貧困地區(qū)財政扶持的同時“糾正單純救濟的觀點”，要圍繞“山區(qū)林業(yè)、畜牧業(yè)、加工業(yè)、采礦業(yè)”的發(fā)展，治理農村貧困地區(qū)發(fā)展落后和不平衡的問題，在發(fā)展的基礎上解決群眾的溫飽問題。1986年國務院成立“貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組”，對返貧工作進行統(tǒng)一工作規(guī)劃和資源調配。1994年國務院頒布《國家八七扶貧攻堅計劃》，開始了大范圍的扶貧工作，其中對基礎條件和基礎設施的重視，標志著從救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧的轉變。在扶貧攻堅計劃的推進下，1986至1993年農村絕對貧困人口從1.25億降低到8000萬人，到2000年底，農村絕對貧困人口降低到3000萬人{雷明，李浩：《中國扶貧》，清華大學出版社，2020年，第52頁。}。區(qū)域性的開發(fā)式扶貧工作，在一定程度上緩解了兜底民生保障的壓力。

（三）以農村為重心推進專項民生兜底保障建設（2002-2012）

經(jīng)濟體制改革引發(fā)的社會勞動力流動給廣大農村地區(qū)帶來深刻的結構性變化，以農村地區(qū)為重點開展兜底性民生建設必要且緊迫，推進專項保障也成為其主要特征。在農村地區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生、基本生活保障、災害救助等關乎基本生存的民生需求逐步得到兜底性保障。2002年中共中央、國務院發(fā)布《關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》，提出要妥善解決“農民因病致貧、返貧”的問題，加快建設由政府、集體、社會、個人組成的農村衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，建立對口支援和巡回醫(yī)療制度，對貧困家庭實行醫(yī)療救助，將公共衛(wèi)生問題當作貧困阻擊戰(zhàn)來應對。2003年國務院辦公廳轉發(fā)《關于建立新型農村合作醫(yī)療制度的意見》，提出建立以大病統(tǒng)籌為主的農村醫(yī)療互助制度，中央和地方財政予以資金支持，2006年衛(wèi)生部等七部門聯(lián)合印發(fā)《關于加快推進新型農村合作醫(yī)療試點工作的通知》，提出新農合制度覆蓋全體農村居民的發(fā)展目標，截至2008年底，參合率達到91.53%{胡曉義：《新中國社會保障發(fā)展史》，中國勞動社會保障出版社，2019年，第273頁。}。與此同時，農村醫(yī)療救助得到快速發(fā)展，2003年11月發(fā)布的《關于實施農村醫(yī)療救助的意見》將政府撥款作為農村貧困戶家庭醫(yī)療救助的主要資金來源，輔以社會各界的自愿捐助。2006年修訂的《農村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)范中央財政對五保供養(yǎng)的財政資助，2007年國務院下發(fā)《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，要求“將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍”{董克用：《中國經(jīng)濟改革30年（社會保障卷）》，重慶大學出版社，2008年，第174頁。}，標志著農村最低生活保障從集體供養(yǎng)轉向國家財政供養(yǎng)。2006年國務院批準《國家自然災害救助應急預案》，對各類自然災害及其他突發(fā)公共事件的應急處理作出要求，2011年國務院頒布《自然災害救助條例》、財政部和民政部制定《自然災害生活救助資金管理暫行辦法》，由此形成了科學的自然災害管理綜合協(xié)調機制，并對災害救助主體、規(guī)則以及資金籌措和管理作出明確規(guī)定。在城鎮(zhèn)地區(qū)，緊隨農村步伐，2009年提前實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險全覆蓋，為非從業(yè)城鎮(zhèn)居民以及學生提供基本醫(yī)療保障。2005年開始的城市醫(yī)療救助試點工作也得到一定程度的發(fā)展。對城市中的流浪乞討人員，以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》為依據(jù)，實現(xiàn)“由強制性收容遣送變成關愛性社會救助”{高冬梅：《新中國70年社會救助研究》，人民出版社，2020年，第204頁。}，為進城務工人員的基本生活權利增添一層防護網(wǎng)。此外，農村地區(qū)加大對義務教育的投入、城鎮(zhèn)低收入家庭住房福利改善等，也體現(xiàn)出一定的兜底性保障性質。

在不斷完善的專項兜底民生保障支持下，農村扶貧開發(fā)成為進一步保障貧困人口生活質量的有效途徑?！吨袊r村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》指出，扶貧要以經(jīng)濟建設為中心，既要引導貧困地區(qū)走出符合本地特點的發(fā)展道路，也要注重提高貧困農戶自我積累、自我發(fā)展的能力，充分體現(xiàn)經(jīng)濟體制改革背景下兜底保障的發(fā)展導向，在發(fā)展中解決貧困問題。據(jù)統(tǒng)計，2011年農村貧困人口從2002年的8645萬人下降到2688萬人，同年扶貧標準比2009年提升92%，扶貧對象上升到12238萬人{王曙光：《中國扶貧：制度創(chuàng)新與理論演變（1949-2020）》，商務印書館，2020年，第29頁。}，扶貧標準與扶貧人口的交替上升，是農村扶貧事業(yè)的巨大進步。2011年，《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》在繼續(xù)堅持以經(jīng)濟建設為中心的扶貧方針基礎上，強調要“實行扶貧開發(fā)和農村最低生活保障制度有效銜接”，加強兜底性民生建設制度協(xié)同的深度融合。在工作方式上，重點關注連片特殊困難地區(qū)，對于條件惡劣地區(qū)實行扶貧搬遷，其它地區(qū)則采取整村推進、連片開發(fā)的方式，改善生活條件，實現(xiàn)鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、縮小發(fā)展差距的階段性目標。加快推進現(xiàn)代社會保障體系建設、增加財政對兜底民生保障的投入、由政府主導的開發(fā)式扶貧工作等措施，有效實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的任務目標，也為之后更高層次的兜底性民生建設打下堅實基礎。

（四）推進兜底性民生建設整體發(fā)展（2012-2022）

在最低生活需求得到有效保障、貧困地區(qū)發(fā)展得到財政與政策支持的基礎上，如何將改革發(fā)展成果惠及全體人民并在此基礎上助力全面建成小康社會是兜底性民生建設的新目標，其發(fā)展方向也呈現(xiàn)出新特點：其一，加快從補缺型向普惠型轉變，以人的基本需求為要素展開兜底性民生建設，而非過于側重對家庭收入或就業(yè)的關注，進而建立面向全體社會成員的兜底保障機制；其二，統(tǒng)籌規(guī)劃基本公共服務，滿足人民基本生活需求，并在制度安排上推動基礎與基礎之上公共服務的銜接，凸顯兜底保障工作的發(fā)展主義內在屬性；其三，創(chuàng)新兜底性民生保障的基本模式，從現(xiàn)金救助拓展至社會服務救助方式，形成政府負責與多元參與的服務供給模式。2012年國務院發(fā)布《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》將提供基本公共服務歸為政府職責，以系統(tǒng)性、整體性的制度安排推動基本公共服務均等化建設。從保障范圍和標準看，既強調對全體公民獲得基本公共服務的機會均等，也包含托底基本公共服務的底線平等，主要體現(xiàn)在教育、就業(yè)、社會服務、醫(yī)療衛(wèi)生、住房和殘疾人保障等方面。在教育領域，鞏固和提高九年義務教育，為家庭經(jīng)濟困難學生提供資助；在就業(yè)領域，針對零就業(yè)家庭和符合就業(yè)困難人員，由地方政府負責、中央財政適當補助幫助再就業(yè)；在社會服務領域，以特定群體有尊嚴地生活和平等參與社會發(fā)展為目標，以城鄉(xiāng)最低生活保障制度為核心，完善社會救助體系，實現(xiàn)向適度普惠性轉變；在醫(yī)療衛(wèi)生方面，加大對公共衛(wèi)生服務項目、重大疾病防控、衛(wèi)生監(jiān)督體系以及縣級農村醫(yī)院急救網(wǎng)絡的投入，為基本醫(yī)療衛(wèi)生服務提供有力支撐；在住房方面，推進保障性安居工程建設；在殘疾人保障方面，解決好殘疾人家庭的基本生活保障和生活救助問題，建立社會化康復、托養(yǎng)服務體系。2014年《社會救助暫行辦法》的頒行不僅為兜底民生工作原則和工作重心作出分門別類的規(guī)定，而且規(guī)定縣級以上政府要將社會救助納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，成立專項資金，強化兜底在民生建設中的重要作用。次年，民政部、財政部發(fā)布《關于在全國開展“救急難”綜合試點工作的通知》，力求形成“救急難”合力，進一步加強困難群眾的生活幫扶工作。2017年《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》明確提出基本公共服務的“兜底”功用，對一些基本公共服務項目的盲區(qū)實行傾斜政策，比如在義務教育方面實行“兩免一補”政策、建立低保動態(tài)調整機制、優(yōu)化中央救災物資儲備庫布局、加大加快建設社會福利服務設施等。從“十二五”時期系統(tǒng)性、整體性、全面性的兜底民生保障制度體系的建立，到“十三五”時期以清單的方式明確服務對象所能獲得的基本公共服務，兜底性民生建設體現(xiàn)出“以人為本、保障基本”的特點，并在實際運行中成為整體性民生建設制度體系的基礎部分，為全面建成小康社會提供制度保障。2020年中共中央、國務院印發(fā)《關于改革完善社會救助制度的意見》，進一步提出要加強以基本生活救助、專項社會救助制度和急難社會救助為主要內容的多層次社會救助體系，增強制度兜底功能，促進社會公平。

“精準扶貧”最早于2013年提出，強調政府主導和公共財政支持下的扶貧工作，從持續(xù)發(fā)展角度探索科學化、系統(tǒng)化解決貧困問題的方式。2015年《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)》提出2020年實現(xiàn)“兩不愁三保障”的兜底性扶貧目標，2016年國務院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，強調對連片特困地區(qū)、片區(qū)外國家扶貧開發(fā)工作重點縣的幫扶工作，并要求建檔立卡貧困村和貧困戶，力求扶貧工作的精度和深度。同時期，基本公共服務體系中承載兜底民生基本需求的保障網(wǎng)絡也在防止返貧、提升能力、保障基本生活等方面發(fā)揮重要作用。黨的十九屆四中全會提出，要注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，將兜底性民生建設作為扶貧攻堅的基礎性制度建設。2019年，民政部陸續(xù)發(fā)布《關于做好當前困難群眾基本生活保障工作的通知》《關于進一步加強生活困難下崗失業(yè)人員基本生活保障工作的通知》，重點強調社會救助兜底民生保障，為困難群體提供綜合型幫扶的工作機制。同年，民政部、財政部、國務院扶貧辦發(fā)布《關于在脫貧攻堅兜底保障中充分發(fā)揮臨時救助作用的意見》，進一步強化貧困人口兜底保障、助力解決“兩不愁三保障”突出問題和防止脫貧群眾返貧。2020年2月，國務院扶貧辦發(fā)布《社會救助兜底脫貧行動方案》，要求編密織牢基本民生兜底保障網(wǎng)，做到“應兜盡兜”，打贏社會救助兜底保障攻堅戰(zhàn)。在基本公共服務體系均等化建設與精準扶貧、深度扶貧的相互協(xié)調下，兜底性民生建設質量顯著提升，是決勝全面建成小康社會的重要力量。

三、以制度優(yōu)勢為前提：兜底性民生建設的內在邏輯

回顧發(fā)展歷程，黨和國家切實履行兜底性民生建設的政治責任，在托底民生需求、織密民生保障網(wǎng)絡、提升個體發(fā)展能力和整體經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ确矫嬲蔑@其治理效能，對扎實推動共同富裕具有重要指導意義。

（一）以人民為中心，服務于人民對美好生活的向往

人民是歷史的創(chuàng)造者，是社會發(fā)展與變革的決定性力量和創(chuàng)造世界歷史的動力。新中國成立初期，恢復生產、保障基本生活是兜底性民生建設站穩(wěn)人民立場的基本要求。以生產促進集體福利的兜底保障方式，直接體現(xiàn)于以“單位制”和“公社制”為核心組織人民群眾參與生產，并按照各地各業(yè)情況規(guī)定最低工資。同時，逐步實行勞動保險制度，保護青工女工的特殊利益，實行工礦檢查制度，以改進工礦的安全和衛(wèi)生設備，在法律上為參與生產的人民群眾提供最基本的生產生活保障。在此規(guī)定下，政務院及其下屬內務部負責社會救濟、抗震救災、優(yōu)撫安置等民生兜底的補缺性工作，為民眾提供最低生活保障，確保在托底民生上“一個不落”。改革開放后經(jīng)濟體制轉型與政治體制改革，一方面改變了企事業(yè)單位的社會職能，從發(fā)展工業(yè)與管理工人并重轉向以經(jīng)濟發(fā)展為中心，另一方面改變原先勞動者與用人單位的勞動關系和就業(yè)方式，從集體保障轉向國家支持下的社會保障。

市場化改革過程中，政府有責任為社會主義建設者直接提供基本的生活保障。自此，有關社會保障與民政工作職能的國務院機構改革隨著經(jīng)濟社會發(fā)展階段性前行，逐步建立起具有基礎性、全覆蓋、系統(tǒng)性的兜底性民生保障體系，基本實現(xiàn)兜底性民生保障的機會均等化。與此同時，堅持扶貧攻堅在推動區(qū)域發(fā)展、整體性解決貧困問題等方面的作用，不斷提升扶貧攻堅政策體系與社會保障制度體系的協(xié)調與融合，在兜底性民生建設范疇內堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的價值理念{張藝川，楊峻嶺：《民心政治：國家治理體系頂層設計的善治基點》，《河南師范大學學報》（哲學社會科學版），2023年第2期。}。黨的十八大以來，一系列規(guī)范性文件對社會救助作出具體要求，扶貧攻堅工作呈現(xiàn)精準、深度和可持續(xù)的特征，兜底性民生建設實現(xiàn)對人民基本生活需求的制度性回應。

（二）以公平為理念，在發(fā)展中推進兜底性民生建設

以公平為價值理念是現(xiàn)代社會保障制度建立的內在要求，其本意是依據(jù)“社會的集體利他主義”原則“幫助受苦的人、困境中的人和處于劣勢地位的人”{雅諾什·科爾奈，翁笙和：《轉軌中的福利、選擇和一致性：東歐國家衛(wèi)生部門改革》，羅淑錦譯，中信出版社，2003年，第16頁。}，提升社會全體成員在工業(yè)社會生產生活中抵抗風險的能力。新中國成立之時，生產力水平低和人民生活水平低是“一窮二白”國情的真實寫照，以工代賑、勞動至上、社會互助是兜底民生需求應遵循的基本原則。在單位制和人民公社制的整合下，人民群眾作為集體成員參與社會生產的同時，也享有國家規(guī)定之下的各項集體福利，生活托底也包含在集體福利之中，并以恢復參加社會生產為目標之一。計劃經(jīng)濟時期兜底性民生建設的公平體現(xiàn)在勞動者“勞動”與“福利”的對等性上，并輔以面向全體人民必要的社會救濟。改革開放以來，生產與生活部門相分離是經(jīng)濟體制改革的衍生物，民政部、勞動部、衛(wèi)生部、社會保障部等在不斷發(fā)展和改革中更科學、有效、全面地承擔民生兜底保障責任。扶貧開發(fā)領導小組統(tǒng)籌規(guī)劃、合理安排扶貧攻堅工作，并在此過程中不斷完善法律法規(guī)體系，堅持經(jīng)濟發(fā)展與兜底民生建設并肩前行。經(jīng)過長期努力，基本形成以服務個體基本需求的社會保障建設、指導區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟建設和有效保障基本民生權利的法律建設為主要內容的、覆蓋全體人民的兜底性民生建設制度體系，以兜底民生責任維護社會公平。

與此同時，黨和國家注重發(fā)揮兜底性民生建設在引導預期和鼓勵發(fā)展方面的社會功能，在基礎保障與基礎保障之上民生建設的制度銜接中，通過引入適當分擔、有限保障等機制，確立基礎保障之上促進個體發(fā)展的價值導向，在“探底”和“保底”的基礎上激發(fā)個體的主動性和創(chuàng)造性。在不斷完善和鞏固社會救助體系滿足人民基本生活需求的前提下，扶貧開發(fā)工作領導小組將脫貧攻堅與經(jīng)濟社會發(fā)展各項工作結合起來，組織并協(xié)同多個部門開展圍繞重點地區(qū)、重點人群的改革創(chuàng)新，以政治手段和社會力量服務推行“五個一批”，緩和經(jīng)濟體制改革和全球化發(fā)展帶來的社會分化問題，通過帶動區(qū)域發(fā)展托底人民生活，體現(xiàn)黨和國家以人民為中心的初心使命。對社會弱勢群體實行生活托底并鼓勵其自我發(fā)展、對全體社會成員給予均等化的兜底服務保障，始終是兜底性民生建設在維護社會公正方面遵循的基本準則，使發(fā)展與兜底保持合理的均衡。

（三）以人的需求為本，系統(tǒng)提升兜底保障的全面性

“兜底線”體現(xiàn)了國家權力回應人民對基本生活權利訴求的政治過程，離不開國家基本制度對民意的提煉、整合、執(zhí)行與反饋的一系列過程。一方面，社會主義基本政治制度和經(jīng)濟制度為兜底性民生建設設定價值規(guī)范和政策導向。以人民代表大會為治理平臺的選舉民主和以人民政協(xié)為協(xié)商平臺的協(xié)商民主是在國家各層級以民主的過程集中形成共識規(guī)范的制度基礎，由此形成了收集與提煉社情民意的制度網(wǎng)絡，將人民民主與兜底性民生建設相結合，并在國家政策層面形成“共識規(guī)范”，指導兜底民生工作。以所有權制度和分配制度為主要內容的經(jīng)濟體制改革，不僅規(guī)范了兜底性民生建設的責任范疇，而且增添了發(fā)展屬性，指導社會救助、基本公共服務、扶貧攻堅等政策的現(xiàn)實指向。

另一方面，圍繞兜底性民生建設進行的一系列體制機制建設，使其成為“一定時空范圍內所有社會成員共有的制度安排”{高和榮：《底線公平：社會保障制度建設的內在根據(jù)》，《社會科學輯刊》，2016年第3期。}，體現(xiàn)兜底保障的系統(tǒng)性與全面性。在以保護勞動者權益、維護弱勢群體生存權利為主要任務的背景下，我國兜底性民生建設形成了以勞動保險、集體最低生活保障、災害救助、社會福利等為主要內容的民政工作體系，并通過立法的方式逐步確定為國家的責任與義務；改革開放以來，恢復民政部建制、成立國家人事局、勞動人事部（曾分為勞動部與人事部，后合并為人力資源和社會保障部）、連同財政部、衛(wèi)生部、教育部等機構改革，基本形成兜底民生制度體系；隨著以人為本與和諧社會治國理政基本方針的確立，在財稅、產業(yè)、戶籍等政策的配套協(xié)調下，逐步實現(xiàn)兜底民生的統(tǒng)籌發(fā)展，并且在扶貧攻堅工作的扶持下，充分發(fā)揮基本公共服務的兜底作用，在發(fā)展中解決公共服務資源區(qū)域間不平衡，維護特定人群和困難群體的基本生存權與平等參與社會發(fā)展的權利。進入新時代以來，作為議事協(xié)調機構的國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調財政部門、社保部門、教育部門、民政部門、衛(wèi)生部門、宣傳部門、環(huán)保部門等的扶貧工作，以連片特困地區(qū)和貧困縣為工作重點全面兜底基本生活。在不斷成熟與定型的制度體系推動下，兜底性民生建設在優(yōu)化社情民意提煉與整合的前提下，實現(xiàn)從對部分群體救濟到全體兜底保障、從生存需求到基本生活保障、從相對單一的經(jīng)濟社會建設到一項綜合性政治工程的轉型與發(fā)展。

（四）以政府首責為基礎，創(chuàng)新兜底民生的供給途徑

兜底性民生建設從保障公民權利出發(fā)，通過供給與支持必要的物質資源和發(fā)展機會，推動人、社會與國家的協(xié)同發(fā)展，是對市場機制的糾偏和社會公平的維護，具有顯著的治理工具性和政治屬性。政府承擔著將兜底性民生建設所承載的多元價值有效轉化為社會政策并確保其持續(xù)發(fā)展的重要任務，是首要責任主體。其責任既體現(xiàn)在科學分工、合理配置理念下對行政管理體系的改革與完善，也包含于領導小組制度下部門間加強協(xié)調與配合的工作體制優(yōu)化。但另一方面，從民生資源與服務供給的角度看，首責并不等于全責，在公共財政和法律法規(guī)得以有效保障的前提下，“建立一種包含多種機制的‘組合式’民生保障體系”{關信平：《當前我國加強兜底性民生建設的意義與要求》，《南開學報》（哲學社會科學版），2021年第5期。}是促進兜底民生保障制度體系更有效、更包容、更持續(xù)的正確選擇。從現(xiàn)實角度講，基本生活需求的發(fā)展“不是線性的，而是以物質性需求為基礎，存在精神需求、發(fā)展需求延伸的現(xiàn)實要求”{鄒鷹，程勇，陳宇：《底線公平的民政實踐向度研究》，《社會工作》，2021年第2期。}，多元的需求離不開多元化供給模式的支撐。

在早期探索階段，民生兜底主要以將勞動者與生產組織合理安置的方式進行，以單位和公社為基本架構，政府承擔的救濟職能是建立在集體福利之上的，此外城市居民委員會、農村互助組、慈善組織、群眾性救濟組織也承擔一定的兜底保障職能。改革開放后整個社會從“再分配經(jīng)濟”轉向“市場經(jīng)濟”，個人對單位的依賴轉向一種“多元依賴”的境況，具有“社會結構意義”的單位仍承擔部分兜底保障職能{李路路，李漢林：《中國的單位組織：資源、權力與交換》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2019年，第4頁。}。然而，從經(jīng)濟發(fā)展和充分保障的角度，全方面、多層化、精細化回應社會對兜底民生的公共期望，又引起了一系列在福利供給方面的變革。其一，市場化改革。從改革開放初勞動服務公司的成立到發(fā)展第三產業(yè)創(chuàng)造再就業(yè)、從養(yǎng)老和醫(yī)療“統(tǒng)賬結合”的改革到社保基金市場化運作、政府采購公共服務從經(jīng)驗指導到國家政策的轉變提升，政府主導和市場機制的相互銜接與配合提升了兜底保障的范圍和效率；其二，各類社會組織參與。長期以來，政府以委托、承包、采購等方式，發(fā)揮社會組織在生態(tài)環(huán)保、希望工程、貧困救助、災害重建等領域的兜底保障作用，并通過組織培訓、財政補助、公益創(chuàng)投等方式，提升承接基層基本公共服務和政府委托事項的服務能力；其三，以社會保障制度建立為契機，推進體制機制改革，強化其社會公益屬性，尤其對不能或不宜由非政府力量承擔的兜底保障職能，比如全國范圍的義務教育和公共衛(wèi)生工作等，在政府管理與支持下主動承擔。兜底性民生保障從“福利”轉變?yōu)椤皺嗬?，既是社會主義本質論的深刻闡釋，也彰顯著黨的人民立場。

四、結語

兜底性民生建設是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，是衡量社會進步的重要標準與價值取向。黨和國家注重將社會公平正義放到更加突出的位置，運用多種手段依法建構起以底線公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要特征的民生兜底保障制度體系，滿足人民群眾的基本生存與發(fā)展需要，緩解國家現(xiàn)代化進程中產生的矛盾，有效防范社會領域出現(xiàn)重大風險隱患，維護了黨和國家在人民群眾中的崇高威信。

People’s Livelihood Politics：The Historical Evolution and Underlying Logic of Basic Livelihood Security Construction

Yang Yuanhao

（University of International Business and Economics，Beijing 100029，China）

Abstract：：Basic livelihood security construction serves as the last line of defense for people’s lives， relying on the support of political development and constituting an important goal of national governance modernization. Over the years， basic livelihood security construction has gone through four stages： social relief under urban and rural collective welfare， the integration of social safety net programs with poverty alleviation plans， the advancement of targeted basic livelihood security policies with a focus on rural areas， and the comprehensive promotion of basic livelihood security construction in the new era. These stages have gradually formed a safety net for all members of society. Looking back at its development process， guided by the advantages of the socialist system with Chinese characteristics， basic livelihood security construction exhibits an internally consistent yet externally diverse underlying logic. Specifically， it is people-centered， satisfying people’s aspirations for a better life. It upholds the principle of fairness and advances basic livelihood security construction amidst development. It prioritizes human needs， systematically enhancing the comprehensiveness of basic security provisions. With the government taking the primary responsibility， it innovates ways to provide basic livelihood security， gradually embarking on an inclusive and progressive development path.

Key words：people’s livelihood politics;basic livelihood security;underlying logic［責任編校陳浩天］