DOI：10.16366/j.cnki.1000-2359.2025.02.06

摘要：政府權能關系涉及政府權力、能力與職能，既是政府運行的根基，又是審視政府治理績效的重要窗口。強鎮(zhèn)改革本質(zhì)上是對縣鎮(zhèn)關系的調(diào)整與鎮(zhèn)級政府權能關系的優(yōu)化，其試圖通過向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放權力以破解原有管理體制下鎮(zhèn)級政府的權責倒掛與權能失衡問題。從規(guī)范要求看，應在權力下放和能力提升的基礎上實現(xiàn)鎮(zhèn)級政府權能耦合與權能關系優(yōu)化。然而，針對18個鎮(zhèn)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，強鎮(zhèn)改革中存在權力下放不到位，權力缺少實用性；鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力弱，有權但用不好；缺乏權能關系調(diào)節(jié)機制，權與能難以實現(xiàn)動態(tài)耦合等問題。因此，要彌合規(guī)范與事實之間的張力，實現(xiàn)強鎮(zhèn)改革中的鎮(zhèn)級政府權能關系優(yōu)化，應增強擴權的實用性與注意擴權的差異性，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力并充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源隊伍，同時構建權能關系調(diào)節(jié)機制與府際管理機制，完善相關制度保障。從長遠看，強鎮(zhèn)改革應從單純的權力下放轉向鎮(zhèn)域治理，從“鎮(zhèn)制”走向“鎮(zhèn)域”和更大范圍的“區(qū)域”，以優(yōu)化鎮(zhèn)級政府權能與提升區(qū)域治理績效。

關鍵詞：強鎮(zhèn)改革；鎮(zhèn)級政府；政府權能關系；耦合

基金項目：國家社會科學基金（19BZZ049）；江西省宣傳思想文化領域高層次人才專題項目（24ZXRC01）

作者簡介：韓藝，南昌大學公共政策與管理學院教授、博士生導師，主要從事行政改革、基層治理與環(huán)境治理等相關研究；徐彤，女，博士，中共安徽省委黨校（安徽行政學院）馬克思主義學院講師，主要從事馬克思主義理論與實踐等相關研究。

中圖分類號：D70文獻標識碼：A文章編號：1000-2359（2025）02-0041-07收稿日期：2024-10-05一、問題的提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為科層體制中最基層的一級政府，承擔著執(zhí)行上級政策和指令、推進鄉(xiāng)村振興和促進鄉(xiāng)域經(jīng)濟社會發(fā)展等職責，但面臨著“責大、權小、能弱”{ 徐勇：《鄉(xiāng)村治理結構改革的走向：強村、精鄉(xiāng)、簡縣》，《戰(zhàn)略與管理》，2003年第4期。}的權能結構矛盾。為此，2000年廣東省開展強鎮(zhèn)擴權改革，將本屬于市縣的經(jīng)濟社會事務管理權限下放給經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)。2007年浙江省對上百個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)開展試點改革。2010年中央編辦會同多部門發(fā)布《關于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，確定了浙江、四川、江蘇等13個省為改革對象，標志著強鎮(zhèn)改革向全國范圍擴散。2010年，浙江溫州龍港鎮(zhèn)擴權改革后成為鎮(zhèn)級市，隨后，山東、河南、陜西、湖南、福建、廣東等多個省份推行鎮(zhèn)級小城市培育試點。龍港于2019年又進一步撤鎮(zhèn)設市，升級為縣級市。目前，全國已有三分之二以上的省份推行了以強鎮(zhèn)擴權、擴權強鎮(zhèn){""""強鎮(zhèn)擴權與擴權強鎮(zhèn)，字面上只是語序不同，實際上在資源配置范圍和權限上有很大區(qū)別。強鎮(zhèn)擴權是選擇經(jīng)濟實力好的中心鎮(zhèn)進行擴權，而擴權強鎮(zhèn)是對強鎮(zhèn)擴權的深化，是普惠式的權力下放。強鎮(zhèn)改革經(jīng)歷了從早期的強鎮(zhèn)擴權到當前擴權強鎮(zhèn)階段。}、鎮(zhèn)改市等類型的強鎮(zhèn)改革。近年來國家大力推行“放管服”改革，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不少地區(qū)加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權力度，強鎮(zhèn)改革得以持續(xù)推進，有的地方甚至將其寫進了“十四五”規(guī)劃。2023年《中共中央國務院關于做好二〇二三年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》進一步強調(diào)，要“壓實縣級責任，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權賦能”。

現(xiàn)有研究主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是強鎮(zhèn)改革的動因。有學者指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入“責任大、權力小、功能弱、效率低的困境”{ 葉中華，王楠，常征：《經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的思考》，《中國行政管理》，2011年第1期。}，而強鎮(zhèn)改革旨在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責不對稱關系予以調(diào)整，以期破解小城鎮(zhèn)權能弱化與城鎮(zhèn)規(guī)模迅速壯大不相適應的矛盾{ 陳剩勇，張丙宣：《強鎮(zhèn)擴權：浙江省近年來小城鎮(zhèn)政府管理體制改革的實踐》，《浙江學刊》，2007年第6期。}。二是強鎮(zhèn)改革的內(nèi)容。學者們圍繞強鎮(zhèn)改革中的權力下放、公共服務提升、機構改革及職能定位{ 唐慶鵬：《強鎮(zhèn)擴權：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的新近探索與實踐》，《經(jīng)濟體制改革》，2015年第3期。}、擴權保障機制{""""羅新陽：《強鎮(zhèn)擴權：發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設的突破口：對浙江紹興縣強鎮(zhèn)擴權的跟蹤調(diào)研》，《中共杭州市委黨校學報》，2010年第2期。}、縣鎮(zhèn)關系{ 韓藝，曹南燕：《強鎮(zhèn)改革中的縣鎮(zhèn)關系及其優(yōu)化：基于扎根理論與成長上限基模的分析》，《公共管理與政策評論》，2022年第5期。}等進行了多維度研究。三是強鎮(zhèn)改革的成效與問題。強鎮(zhèn)改革在“增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，提高行政效率和履職能力，增加城鎮(zhèn)發(fā)展建設資金”{ 龍微琳，張京祥，陳浩：《強鎮(zhèn)擴權下的小城鎮(zhèn)發(fā)展研究：以浙江省紹興縣為例》，《現(xiàn)代城市研究》，2012年第4期。}方面取得成效，擴大了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障覆蓋面，將基本公共服務向農(nóng)村延伸，使城鄉(xiāng)發(fā)展更加均衡”{ 胡稅根，劉國東，舒雯：《“擴權強鎮(zhèn)”改革的績效研究：基于對紹興市28個中心鎮(zhèn)的實證調(diào)查》，《公共管理學報》，2013年第1期。}；但改革中也存在著“選擇式強鎮(zhèn)”{ 葉貴仁，錢蕾：《“選擇式強鎮(zhèn)”：順德簡政強鎮(zhèn)改革路徑研究》，《公共行政評論》，2013年第4期。}、權力下放的合法性不足{ 徐越倩，馬斌：《強鎮(zhèn)擴權與政府治理創(chuàng)新：動力、限度與路徑：基于浙江的分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2012年第1期。}、執(zhí)法主體業(yè)務素質(zhì)參差不齊，可能導致濫用權力和違規(guī)審批{""""傅白水：《紹興強鎮(zhèn)擴權的成效與尷尬》，《中國改革》，2007年第7期。}等問題。四是強鎮(zhèn)改革的優(yōu)化方案，包括推進行政性分權向法治性分權的轉變，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責利統(tǒng)一{ 胡稅根，劉國東，舒雯：《“擴權強鎮(zhèn)”改革的績效研究：基于對紹興市28個中心鎮(zhèn)的實證調(diào)查》，《公共管理學報》，2013年第1期。}；跳出權限下放窠臼，轉而加強對自主權與自主性關系的關注{ 韓藝，陳寶玲：《“自主權”還是“自主性”：J省S鎮(zhèn)“擴權強鎮(zhèn)”改革之省思》，《國家行政學院學報》，2017年第5期。}；注重從操作機制、府際關系、體制改革和法律制度等方面著手，尋求權能結構平衡{ 韓藝，萬雙：《從強鎮(zhèn)擴權到鎮(zhèn)級市：擴權、升級，抑或權能：龍港鎮(zhèn)改市之省思》，《北京社會科學》，2018年第5期。}等。

現(xiàn)有研究對強鎮(zhèn)改革進行了多維度、有價值的探索，但總體來看，基于強鎮(zhèn)改革中的鎮(zhèn)級政府權能關系分析的成果還較為鮮見。為此，本文從規(guī)范與事實之間的張力角度，探究強鎮(zhèn)改革中的鎮(zhèn)級政府權能關系，基于權能耦合的應然層面構建鎮(zhèn)級政府權能關系標準，同時剖析強鎮(zhèn)改革中鎮(zhèn)級政府權能關系面臨的主要問題與破解之策，以助推強鎮(zhèn)改革，提升治理績效。

二、政府權能關系：基于維度、結構與結果的類型學分析

政府權能理論是研究政府權力、職能和能力之間相互關系及其發(fā)展規(guī)律的一種政治理論。政府權能關系可從內(nèi)容類型（關系內(nèi)容）、階段類型（從理論到實踐）進行類型學的劃分。從內(nèi)容類型看，政府權能關系至少包括關系維度、關系結構、關系結果等三大方面。

一是關系維度，即關系主體的構成。從廣義角度看，政府權能關系包括：多維關系類型，即政府的權力、職能、能力、功能及權威的綜合實現(xiàn)狀態(tài)，以及它們之間的統(tǒng)一性關系{ 崔浩：《論政府權能在政府理論研究中的基礎地位》，《中共浙江省委黨校學報》，2006年第2期。}；三維關系類型，即權力、職能和能力之間的關系{ 施雪華：《政府權能理論》，浙江人民出版社，1998年，第1頁。}。而從狹義角度看，特指政府權力和能力兩大維度類型間的關系。

二是關系結構，即關系主體間的力量對比狀態(tài)。權力與能力是政府履行職責、管理公共事務的基礎。盡管在具體維度上有分歧，但學者們在政府權能關系至少涉及“權”與“能”兩方面則沒有爭議。權力與能力相互影響、相互促進，“政府權力是政府行為的依據(jù)，政府能力是政府權力實現(xiàn)的基礎”{ 崔浩：《論政府權能在政府理論研究中的基礎地位》，《中共浙江省委黨校學報》，2006年第2期。}，政府權力的擴張并不一定促進能力增強，但政府權力的大小在很大程度上決定了政府能力的施展空間。而政府能力的大小也影響權力的運用度甚至能在一定程度上擴大權力。因此，合理的權能關系結構是政府有效運行的基礎。從權與能的對比狀態(tài)看，包括權大于能（權大能?。嘈∮谀埽嘈∧艽螅?、權能相當（權大能大、權小能?。嗄荞詈希嗄芑ゴ伲┧姆N結構、五種類型情形（見表1）。權能關系結構在一定時期內(nèi)相對穩(wěn)定，但由于權與能之間的力量對比會隨著環(huán)境發(fā)生變化而呈現(xiàn)動態(tài)可變性。

三是關系結果，即關系主體的力量對比結果。權能關系結構會進一步形成不同的關系結果模型：最佳狀態(tài)為權能耦合下的“耦合均衡”模型；其次為“權大能大”時的“二元均衡”模型，但未必能產(chǎn)生權能耦合情形下“1+1gt;2”效應；再次為“權能失衡”模型，即權與能不匹配，包括“一元失衡”（權大能小、權小能大）、“二元失衡”（權小能?。?。

實踐是對理論的印證與拓展，可能呈現(xiàn)出不同的類型；理論到實踐的過程可進行階段劃分。強鎮(zhèn)改革背景下，鎮(zhèn)級權力大小很大程度上取決于上級下放權限的多少與虛實，而能力則取決于鎮(zhèn)級物力財力、人力資源、領導水平、技術條件、上級培訓等因素。強鎮(zhèn)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權能關系總體上呈現(xiàn)一元失衡或二元失衡情形：存在“責大、權小、能弱”的“權小能小”問題，部分強鎮(zhèn)（經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)）能力雖強但權力較小，面臨“腳大鞋小”“小馬拉大車”問題，能力施展空間受限。在這種背景下，如何破解權與能的失衡問題就成為強鎮(zhèn)改革的主要動因。然而，強鎮(zhèn)改革中，又可能出現(xiàn)新的權能失衡問題：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了下放的權力，但由于缺乏承接能力——“有權但用不好”，抑或由于放權太快或過于超前——“暫時用不了”。這些問題與矛盾決定了權能關系優(yōu)化的必要性。

三、規(guī)范：強鎮(zhèn)改革中鎮(zhèn)級政府權能關系耦合的衡量標準

由上可得，鎮(zhèn)級政府權能關系的最佳狀態(tài)是在二元均衡的基礎上，實現(xiàn)權與能的動態(tài)耦合。耦合，從本質(zhì)上是“相互依賴、相互協(xié)調(diào)、相互促進的動態(tài)關聯(lián)關系”{ 吳勤堂：《產(chǎn)業(yè)集群與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展耦合機理分析》，《管理世界》，2004年第2期。}。從作用上看，耦合是系統(tǒng)協(xié)同作用的度量，是有序性的重要衡量指標，其程度一般可以劃分為“低度耦合、中度耦合、高度耦合”{ 李曼，陸貴龍：《基于耦合理論的內(nèi)部審計績效評估研究》，《審計與經(jīng)濟研究》，2013年第1期。}，也可細分為“低度耦合、較低耦合、中度耦合、較高耦合、高度耦合和完全耦合”{ 方創(chuàng)琳，崔學剛，梁龍武：《城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境耦合圈理論及耦合器調(diào)控》，《地理學報》，2019年第12期。}等。耦合的本質(zhì)，特別是權力、能力、權能結構的屬性，決定了鎮(zhèn)級政府權能關系耦合至少需要三大條件。

一是權力“法定性”與“張力性”，要求權力下放的科學、務實與規(guī)范。政府權力是權能系統(tǒng)的合法源，是權能系統(tǒng)的關鍵基礎。權能系統(tǒng)作用的實現(xiàn)主要取決于權力結構配置和權力之間的相互關系。{ 崔浩：《論政府權能在政府理論研究中的基礎地位》，《中共浙江省委黨校學報》，2006年第2期。}首先，從權力的來源看，權力具有“法定性”。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定了地方各級政府的權力。其次，從實際運行看，地方政府權力又具有一定的“張力性”?！奥氊熗瑯嫛眥 朱光磊，張志紅：《職責同構批判》，《北京大學學報》（哲學社會科學版），2005年第1期。}和上下級之間的等級關系，決定了基層政府“可得性”權力的大小一定程度上取決于上級。強鎮(zhèn)擴權過程中，各地政策文件中以委托、授權、代管等形式下放的部分經(jīng)濟社會管理權、審批權與執(zhí)法權，實際上賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府某種“可得性權力”；另外，當政府能力較強時，也能積極向上爭取一些權力。因此，可得性權力的關鍵取決于權力下放的科學務實與因地制宜。此過程中，也要構建起有效的權力監(jiān)控機制，確保權力規(guī)范運行。

二是能力“可變性”，決定了應提供賦能舉措，并注意防范能力下降。政府能力的強弱決定政府權能實現(xiàn)程度的高低{ 崔浩：《論政府權能在政府理論研究中的基礎地位》，《中共浙江省委黨校學報》，2006年第2期。}，是權能系統(tǒng)的重要依托。人力、財力、技術等變化均會引起政府能力整體強弱的變化。能力既可能因賦能舉措而增強，也可能因可利用的自然資源枯竭、領導調(diào)動、能人借調(diào)或人才流失而下降。強鎮(zhèn)改革中，少數(shù)地方在權力下放過程中對鎮(zhèn)級政府配套實施了業(yè)務培訓、骨干配備、編制傾斜、干部交流、技術支持等賦能措施；但也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)因下放權力太多、責任和負擔加重，承接能力跟不上甚至出現(xiàn)整體能力倒退的情形。

三是權能結構“動態(tài)性”，需要構建有效的權能耦合調(diào)節(jié)機制。政府權力與能力的屬性，決定了政府權能關系的動態(tài)性。強鎮(zhèn)改革旨在破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責倒掛和權能不匹配、“小馬拉大車”等問題，最終目標是提高鎮(zhèn)域治理績效。因此，強鎮(zhèn)改革中，既要促進權力下放到位，即“放得下”，又要適時通過賦能舉措以增強鎮(zhèn)級能力，能夠“接得住”，還要根據(jù)權力與能力的變化，構建起動態(tài)調(diào)整與優(yōu)化機制促進鎮(zhèn)級權能關系耦合，實現(xiàn)“用得好”，以真正提升鎮(zhèn)域治理績效。

綜上，強鎮(zhèn)改革中，鎮(zhèn)級政府權能關系耦合的衡量標準在于（見圖1）：（1）權力實用標準，即是否科學、務實與規(guī)范。權力下放應科學論證、因地制宜，既普惠性下放權力又進行“差異化授權”，實現(xiàn)擴權的實用性、普惠性、差異性、規(guī)范性的統(tǒng)一。（2）能力承接標準，即是否能有效承接。合理的權力下放，應是鎮(zhèn)級政府具備有效承接的人力、物力、財力、領導力、技術等能力條件，同時上級對鎮(zhèn)級提供下放權力所需的配套設備、技術、人力、培訓等支持。（3）權能耦合標準，即是否實際耦合并動態(tài)調(diào)適。這要求建立起緊密追蹤權能關系變化的監(jiān)測機制，能根據(jù)需要適時優(yōu)化并提供相應的制度保障，以促進權能結構的動態(tài)調(diào)整與關系耦合。

四、事實：強鎮(zhèn)改革中的鎮(zhèn)級政府權能關系失衡

為全面了解強鎮(zhèn)改革中的鎮(zhèn)級政府權能關系，2020年12月至2022年11月課題組選取18個鎮(zhèn)的工作人員進行深度訪談調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，強鎮(zhèn)改革進程中，不少被訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權能關系存在“權gt;能”的權能失衡狀態(tài)，與規(guī)范的要求之間存在差距：從權力實用標準看，放權實用性不強，機制不夠靈活；能力承接標準上，鎮(zhèn)級承接能力弱，技術配套與賦能培訓未跟上；權能耦合標準方面，動態(tài)調(diào)節(jié)與權力監(jiān)控機制缺乏，權能關系難以實現(xiàn)有效耦合。

（一）放權缺少實用性與靈活性

一是下放的權力實用性不強。有的地方基于“應放盡放”原則，放得過快或過于超前，導致有的權力鄉(xiāng)鎮(zhèn)暫時“用不到”或因為缺少專業(yè)人員、技術設備等條件“用不了”。比如，對外國人來鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行林業(yè)、動植物考察的審查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“用不到”；而規(guī)劃測繪、水利、食品安全檢測，對噪聲污染、大氣污染、油煙污染的處罰，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專業(yè)的人才和技術設備，這些權力暫時“用不了”。有的縣在權力下放中存在“明放暗不放，放虛不放實，放小不放大”。比如，F(xiàn)縣下放居民建房審批權，鎮(zhèn)里雖可以審批，但判斷房屋建設規(guī)范的權力還是在縣里；針對該縣下放的115項權力清單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)表示，下放的多為行政處罰等負擔重、執(zhí)行難的權力，而像審批營業(yè)執(zhí)照、用地規(guī)劃這些實質(zhì)性的權力卻沒有下放。在L縣，下放的是事權，相應的人權、財權仍掌握在縣里，出現(xiàn)“松了綁，留著絆”現(xiàn)象。而G市（縣級市）將200多項權力下放，與權力運行相關的執(zhí)法車、執(zhí)法記錄儀等卻沒有配備，對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)感覺負擔過重。這些問題導致下放的權限數(shù)量雖多，卻不能有效契合鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實際需要。

二是放權機制不夠靈活。市縣基于政策文件一攬子下放的“一刀切”做法，便于統(tǒng)一指導、統(tǒng)一實行，但同一權限在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實用性與履行度不同，一攬子放權的做法忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異性。有的地方雖基于差異性采取了權力清單范圍內(nèi)的“認領”或“上報”，但由于缺少縣鎮(zhèn)間充分的溝通協(xié)調(diào)機制，而可能出現(xiàn)如下問題：一方面，與權力下放對口的縣級職能部門出于部門利益考量而對擴權工作的重視度不夠，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)“認領”受挫；另一方面，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)看，其雖需要認領某項權力，但由于不清楚該權力是否有相應配套、擔心增加自身工作量（即“不敢用”）而最終放棄“認領”。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接能力弱

長期以來，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權與財力、職責與編制不對稱。由于財政吃緊、編制短缺，在應對繁重任務時，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“能力透支”，有的僅能勉強應對。而在權力下放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時面對來自城管、林業(yè)、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)保、應急管理、住建、自然資源等十多個部門政策性、專業(yè)性很強的工作下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的現(xiàn)有能力跟不上，面臨“接不住，用不好”的尷尬。比如F縣S鎮(zhèn)，沒有專門的執(zhí)法隊員，只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任，由于缺少執(zhí)法資質(zhì)，很難具體開展執(zhí)法監(jiān)督檢查。而在Y縣H鄉(xiāng)，執(zhí)法大隊11人（其中公務員1人、事業(yè)編管理崗2人，臨聘人員8人），具有執(zhí)法證的僅有3人，執(zhí)法缺少經(jīng)驗，面臨著較高的執(zhí)法風險，影響了執(zhí)法的積極性。

鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力有限，而不少權力覆蓋面廣、專業(yè)性強，權力下放過程中的技術配套與賦能培訓就尤為重要。然而，實踐中面臨以下難題：一是技術配套缺乏。執(zhí)法權雖下放，但縣級因財力受限，執(zhí)法設備、執(zhí)法車輛卻未對鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以配套。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法專業(yè)化、信息化、科技化水平不高，執(zhí)法效率低、執(zhí)法取證難、執(zhí)法風險高。二是賦能培訓效果不佳。有的縣雖對鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了與所下放權力相關的培訓，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在短時間內(nèi)難以掌握并熟練運用培訓中所涉及的業(yè)務知識，加上日常往往身兼數(shù)職，很難有充足時間專門落實這些專業(yè)性很強的執(zhí)法事項。在執(zhí)法資源不到位、缺少縣級賦能舉措、技能培訓不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨“有權但用不好”的窘境。

（三）權力下放與能力提升缺少動態(tài)調(diào)節(jié)機制

強鎮(zhèn)改革中，擴權的內(nèi)容和方式取決于縣級。實踐中，有的縣提出“能放盡放”“只增不減”原則，雖體現(xiàn)了向基層擴權的導向，但卻與動態(tài)調(diào)節(jié)原則相悖。比如S縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報可承接的權力只有30-40項，縣里卻要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接101項，這就導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)用不了、用不好的權力無法由縣里收回，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于無奈只能硬著頭皮執(zhí)行，由此出現(xiàn)“權gt;能”的權能失衡問題，不僅影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的注意力分配，還加重了其日常工作負擔。

由于權力下放會打破原有的權能關系格局，這就需要促進能力提升、保障鎮(zhèn)級權力與能力相匹配的動態(tài)調(diào)節(jié)機制。其中，人力保障是基礎，賦能培訓是關鍵。然而，一些欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)本已面臨人才流失問題，而市縣借調(diào)、抽調(diào)加重了人員短缺矛盾并進而加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權能失衡。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，出現(xiàn)某位干部剛參加完培訓填補了某一執(zhí)法領域的能力空白、實現(xiàn)了該領域短暫的權能均衡后由于其被借調(diào)而又導致該領域再次陷入權能失衡的問題。事實上，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨復雜的“多中心任務”{ 賀雪峰：《基層鄉(xiāng)村治理中的責任共同體：從“上面千條線”到“上面千把刀”》，《西北師大學報》（社會科學版），2024年第4期。}，編制短缺人力緊張，往往一個干部頂多個崗位，甚至保持常態(tài)化能力維持都存在困難；在缺少人員填補機制的情況下，權能失衡可能是個常態(tài)，難以動態(tài)耦合。

五、規(guī)范與事實之間張力的彌合之策：強鎮(zhèn)改革中的鎮(zhèn)級政府權能關系優(yōu)化

針對強鎮(zhèn)改革中鎮(zhèn)級政府權能關系面臨的規(guī)范與事實之間的張力，應從增強擴權的實用性與差異性、多措并舉提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力、構建權能動態(tài)調(diào)節(jié)機制、完善制度保障和融入?yún)^(qū)域治理等方面尋求有效的彌合之策。

（一）增強擴權的實用性與差異性

一是增強擴權的實用性?？朔皺嗔ο路诺男问交?、指標化傾向”{ 唐慶鵬：《強鎮(zhèn)擴權：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的新近探索與實踐》，《經(jīng)濟體制改革》，2015年第3期。}，縣級可在省市擴權清單的基礎上，進一步厘清擴權的范圍空間，經(jīng)充分聽取鎮(zhèn)級、市場主體、基層群眾、專家意見與建議，形成最終擴權清單，確保擴權清單內(nèi)容與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實踐相匹配。在形成清單的同時，要理清縣鎮(zhèn)間的權力分工與職責，“并對權力下放到何種程度、由誰執(zhí)行、執(zhí)行的方式等做出具體安排”{ 胡稅根，余瀟楓，許法根：《擴權強鎮(zhèn)與權力規(guī)制創(chuàng)新研究：以紹興市為例》，浙江大學出版社，2011年，第125頁。}，要按照人事相宜、財力與事權相匹配的原則，提供與權力運行所需的人力、物力與財政等配套保障和動態(tài)調(diào)整的細化規(guī)定，確保權力下放后“用得了、能用好”。

二是注意擴權的差異性。縣級因地制宜做好擴權清單“認領”工作，由所涉及的縣級職能部門具體負責對接，再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)現(xiàn)實條件，因地制宜進行“認領”，做到下放權力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際需求、承接能力的有效銜接。認領過程中需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣職能部門反復溝通，最終形成認領后的權力清單。需要注意的是，“差異化放權”不能產(chǎn)生權力運行差距過大的結果。要避免由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)認領的結果不一，出現(xiàn)同一縣域范圍內(nèi)某個常規(guī)性審批在A鎮(zhèn)可以實現(xiàn)但在相鄰B鎮(zhèn)卻不可審批的結果。也就是說，“差異化放權”適合同一轄區(qū)內(nèi)鎮(zhèn)級承接差異比較大的權力，對于普遍能承接的一般性權力則不適用。此過程中，要注意防止鎮(zhèn)級不愿承接一般性權力的“承接懈怠”問題。

（二）多措并舉提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力

一是通過加大上級培訓、鎮(zhèn)級自我提升、鎮(zhèn)域治理借力等內(nèi)外合力舉措，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承接能力?？h級通過舉辦培訓班、派駐人員、聯(lián)合執(zhí)法等方式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員開展業(yè)務指導，幫助獲取執(zhí)法資格證書與改進執(zhí)法技能，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效承接創(chuàng)造條件。完善教育培訓跟蹤管理體系，不定期抽查考核，鞏固提升培訓成效{向羽，馬德坤：《民生視角下推進基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展：價值、挑戰(zhàn)與路徑》，《四川輕化工大學學報》（社會科學版），2023年第3期。}。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應“練好內(nèi)功”，通過優(yōu)化內(nèi)設機構、加強隊伍建設，提高治理能力。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極向外部“借力”，在垃圾處理、基礎設施共建共享、區(qū)域性公共服務等領域可嘗試通過政府購買公共服務、政府間協(xié)議等方式擴大市場、社會力量和區(qū)域內(nèi)的多層級政府參與，以有效彌補自身治理能力的不足。

二是跨層級統(tǒng)籌編制，充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源。2021年《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》要求，“推進編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）傾斜，鼓勵從上往下跨層級調(diào)劑使用行政和事業(yè)編制”。為此，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積、人口規(guī)模、管理職能和實際需求，合理設置機構和人員編制，通過“減縣補鄉(xiāng)”跨層級調(diào)劑，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制分配予以傾斜，重點支持強鎮(zhèn)擴編。針對“上級部門借調(diào)”問題，要嚴格執(zhí)行2024年中央一號文件中“縣以上機關一般不得從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)工作人員”以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《整治形式主義為基層減負若干規(guī)定》中關于“上級機關、單位原則上不得從縣及以下單位借調(diào)干部”的規(guī)定，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)用人自主權和穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源隊伍。

（三）構建權能關系調(diào)節(jié)機制

一是權能關系動態(tài)調(diào)節(jié)機制?？h級編制管理部門或者深化改革部門緊密關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體權與能的變化，按照權能關系平衡與耦合原則，適時予以干預。權力方面，要根據(jù)權力運行效果，在廣泛聽取多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、專家意見并經(jīng)充分論證的基礎上進行有增有減的動態(tài)調(diào)整。針對過于超前、多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)暫時用不上的權力和運行效果不好的權力，可予以收回。鑒于權力的擴大也伴隨著鎮(zhèn)級用權風險的增加，需要明晰下放權力運行的范圍、內(nèi)容、程序、方式，加強權力運行監(jiān)督。能力方面，除了加大培訓與賦能舉措外，要建立基層減負的長效機制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有充足時間和能力集中精力履行好自身職能，促進權與能的匹配。

二是府際管理機制。強鎮(zhèn)擴權的實質(zhì)是對公共行政權力的重新分配，勢必涉及縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的調(diào)整平衡{ 吳素雄，吳艷：《強鎮(zhèn)擴權中的權責悖論與權力結構優(yōu)化：以溫州市柳市鎮(zhèn)為例》，《中共杭州市委黨校學報》，2012年第5期。}。要注意縣鎮(zhèn)之間、縣職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、條條派駐機構與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的利益博弈，協(xié)調(diào)好權責調(diào)整和職能配置。要考慮強鎮(zhèn)與弱鎮(zhèn)之間的公平，對實力偏弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予與其承接能力相當?shù)臋嘞?、政策、資源等支持力度，從而協(xié)調(diào)推進強鎮(zhèn)改革進程。針對下放權限后鎮(zhèn)級政府自主性增強而可能在招商引資、土地開發(fā)、基礎設施等領域出現(xiàn)各自為政、重復建設等“負外部性”問題，縣級政府要增強宏觀規(guī)劃與調(diào)控，協(xié)調(diào)好利益補償與平衡，通過沖突管理有效化解矛盾與分歧。

（四）完善制度保障，從體制內(nèi)權力下放走向體制外的區(qū)域治理

一是完善制度保障。強鎮(zhèn)改革的思路仍以權力的收放為重心，容易陷入周期性的權力收放集分循環(huán){孫柏瑛：《強鎮(zhèn)擴權中的兩個問題探討》，《中國行政管理》，2011年第2期。}。從長遠看，應向制度化授權轉變。當前應按照強鎮(zhèn)改革的政策要求和目標鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展需求，規(guī)范縣鎮(zhèn)之間職責關系調(diào)整的范圍、標準、程序等，同時完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法權的法律保障。地方可結合實際需要，制定縣鎮(zhèn)權限劃分的相應規(guī)定、實施辦法和指導規(guī)則。在這方面，廣東省以地方立法形式出臺《縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）事權改革若干規(guī)定》的做法值得借鑒。未來可加大頂層設計，促進縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責體系的法定化，通過完善《地方人民代表大會和地方政府組織法》或出臺專門的《地方政府組織法》，進一步明晰縣鎮(zhèn)之間的法定權責劃分，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權能關系優(yōu)化保駕護航。

二是優(yōu)化區(qū)域治理。擴權是手段，強鎮(zhèn)是目標{ 胡稅根，余瀟楓，許法根：《擴權強鎮(zhèn)與權力規(guī)制創(chuàng)新研究：以紹興市為例》，浙江大學出版社，2011年，第68頁。}。當政府間權責法定后，要跳出體制內(nèi)視野，轉而關注鎮(zhèn)域治理職能、區(qū)域合作治理中的權能關聯(lián)及動態(tài)耦合。隨著全國統(tǒng)一大市場的發(fā)展和區(qū)域一體化的推進，“行政區(qū)”與“經(jīng)濟區(qū)”的重合將進一步被打破，區(qū)域治理成為趨勢，這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也將歷經(jīng)從“鎮(zhèn)制”到“鎮(zhèn)域”再到“區(qū)域”的變遷。因此，要弱化以行政區(qū)劃為主導的資源配置體制，將政府權能關系放到更大范圍的鎮(zhèn)域與區(qū)域內(nèi)考察，處理好政府、市場與社會之間的關系，積極吸納市場主體、社會組織以及基層群眾等共同參與公共事務治理，借助不同的合作方式如增補（府際契約、志愿團體）、互補（聯(lián)合、互助等）、替代（府際契約、合同外包等）{ 韓藝：《地方行政層級改革中的市縣關系：轉型與優(yōu)化》，中國社會科學出版社，2023年，第228頁。}，以彌補鎮(zhèn)級權能不足，優(yōu)化區(qū)域治理。

Between Norms and Facts：The Power-Capacity Relationship of Township Governments in Strong-Town Reforms and Its Optimization

Han Yi1，Xu Tong2

（1.Nanchang University，Nanchang 330031，China;2.Party School of Anhui Provincial Committee of C.P.C，Hefei 230022，China）

Abstract：The relationship between government authority and capacity involves government power， capability and function， which is not only the foundation of government operation， but also an important way to examine governance performance. Strong-town reform is essentially the adjustment of the relationship between counties and towns and the optimization of the power structure of township government. It solves the dilemma of power and responsibility inversion and imbalance between power and ability of township government under the original management system by decentralizing power. From the ideal requirements，the strong-town reform should realize coupling on the basis of decentralization and pragmatic ability improvement. In fact， based on the investigation of 18 towns， it is found that there are some problems in the field of decentralization， capacity of towns， adjustment mechanism and so on. Therefore， in order to optimize the power-capacity relationship of township government， we should enhance the practicability and pay attention to the differences of power expansion. We should improve the township governance capability， enrich human resources， construct the adjustment mechanism and intergovernmental management mechanism， improve the relevant institutional system and so on. In the long run， strong-town reform should shift from decentralization within the system to a wider range of town governance， so as to promote the coupling between township government power and capacity and improve governance performance.

Key words：strong-town reform;township government;power-capacity relationship of governments;coupling［責任編校陳浩天］