［摘"要］當(dāng)前，數(shù)字賦能地方生態(tài)治理蔚為流行，但已有研究對其內(nèi)在機理仍顯語焉不詳，缺乏整體性認識。引入W市“數(shù)字河長”案例，透過“智慧監(jiān)管—流程協(xié)同—精準(zhǔn)問責(zé)”框架分析發(fā)現(xiàn)，W市依托數(shù)字平臺構(gòu)造的“數(shù)字河長”體系，因其對生態(tài)問題可以智能識別與決策，實現(xiàn)了數(shù)字對地方水生態(tài)治理的工具性賦能；通過信息扁平交互和閉環(huán)設(shè)計驅(qū)引，實現(xiàn)了數(shù)字對地方水生態(tài)治理的體制性賦能；由于流程可追溯以及公眾可參與，實現(xiàn)了數(shù)字對地方水生態(tài)治理的保障性賦能。W市“數(shù)字河長”經(jīng)驗展示了數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的一般特征與機理，但也可以管窺其中未盡之處，數(shù)字賦能地方生態(tài)治理仍需在提升數(shù)字設(shè)施覆蓋率與功能、完善數(shù)字平臺分級處理機制、協(xié)調(diào)推動部門間橫向聯(lián)動，以及強化公眾數(shù)字平臺參與效能等方面，持續(xù)作出優(yōu)化的努力。

［關(guān)鍵詞］數(shù)字賦能；生態(tài)治理；智慧監(jiān)管；流程協(xié)同；精準(zhǔn)問責(zé)

［中圖分類號］""D63；X321［文獻標(biāo)識碼］""A［文章編號］"1673-0461（2025）03-0019-11

一、問題的提出

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，步入新時代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將其提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。這一時期，如火如荼的數(shù)字化革命也迅速與各地生態(tài)治理擦出絢麗火花，實現(xiàn)數(shù)字賦能。比如有研究認為，云計算能夠快速處理海量環(huán)境數(shù)據(jù)，人工智能使環(huán)境治理具有感知、記憶和學(xué)習(xí)的能力，大數(shù)據(jù)可以改善生態(tài)治理信息的存儲、檢索及評估，移動政務(wù)可以實現(xiàn)生態(tài)治理流程化管理以及方便公眾參與等［1］。河長制①是當(dāng)代中國水生態(tài)治理一項極為重要的原創(chuàng)性制度安排，2016年在全國各地普遍實施以來已取得明顯效應(yīng)，在其作用下，“全國地級及以上城市黑臭水體基本消除，2020年全國地表水Ⅰ到Ⅲ類水水質(zhì)斷面比例較2016年提高近16個百分點”［2］。數(shù)字賦能在河長制運行中亦助力甚多，云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈等技術(shù)紛紛嵌入河長制之中，推進了河流治理的規(guī)范化、現(xiàn)代化，加快了河長制從“有名”向“有實”“有效”轉(zhuǎn)變的步伐［3］。然則，數(shù)字技術(shù)究竟如何賦能各地生態(tài)治理包括河長制運行？既有研究已有一定的探討，取得富有意義的成果，但從研究旨趣看，要么較偏重于應(yīng)然的邏輯推演，要么聚焦于數(shù)字賦能公眾參與、協(xié)同治理等具體論域，總體缺乏基于實證研究的整合性分析。為此，本文選擇以W市“數(shù)字河長”運行為例，試圖構(gòu)建“智慧監(jiān)管—流程協(xié)同—精準(zhǔn)問責(zé)”框架，揭示數(shù)字賦能河長制運行乃至地方生態(tài)治理的內(nèi)在機理，亦思考相關(guān)實踐尚存不足之處，提出進一步優(yōu)化的路徑建議。之所以選擇W市案例，緣于該市2013年以來河長制大張旗鼓實施，2016年又及時跟進“數(shù)字河長”建設(shè)，已然積累較為豐富的實踐經(jīng)驗，也體現(xiàn)出一些共性問題，因而案例有其典型性。課題組先后于2021年5月、2022年10月、2023年3月以及2024年6月對W市市本級河長制辦公室（下稱河長辦）及其下轄Y縣河長辦、Y縣S鎮(zhèn)河長辦和P縣N街道河長辦等陸續(xù)開展實地調(diào)研及半結(jié)構(gòu)式訪談。本文案例資料來源除了訪談之外，還包括地方政府文件與工作總結(jié)、地方媒體公開報道，以及課題組人員跟隨訪談對象深入一線巡河進行的參與式觀察。

二、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述

當(dāng)今，數(shù)字技術(shù)日益成為提升生態(tài)治理效能的重要驅(qū)動路徑，引發(fā)學(xué)界密切關(guān)注。已有實踐表明，數(shù)字技術(shù)加持下，一套以應(yīng)用為基礎(chǔ)的社會問題解決機制正在逐步形成，其通過促進公共信息流轉(zhuǎn)與共享為多元治理主體間溝通提供新型平臺和渠道，有效促進治理主體間互動，并有望重塑治理結(jié)構(gòu)與治理體系［4］。對我國公共部門生態(tài)治理體系而言，由于官僚制分工的過密化以及部門本位主義影響，一度呈現(xiàn)所謂“九龍治水”，難以解決部門職能扯皮的問題，數(shù)字賦能卻可以帶來曙光，通過架構(gòu)數(shù)字平臺，能夠?qū)崿F(xiàn)政府部門間線上數(shù)據(jù)共享與在線協(xié)作［5］。進一步來說，數(shù)字化、信息化和智慧化的數(shù)字治理平臺可起到牽引作用，在生態(tài)環(huán)境整治中建立起主體聯(lián)結(jié)機制、資源整合機制、整體性協(xié)作機制和監(jiān)督反饋機制［6］。基于2010—2020年我國31個省份（除港澳臺地區(qū)）面板數(shù)據(jù)測算發(fā)現(xiàn)，數(shù)字化發(fā)展對各地政府生態(tài)治理效率具有較為顯著的改善效應(yīng)［1］，有力化解了各地政府生態(tài)監(jiān)管不充分、資源浪費與效率低的問題，實現(xiàn)了監(jiān)管效率和監(jiān)管精準(zhǔn)性的提升［7］。數(shù)字賦能基層生態(tài)治理形成數(shù)字社區(qū)，構(gòu)筑了“虛擬社會空間”，進而成為居民高頻互動和環(huán)境監(jiān)督的重要隱形場域，增強了居民的情感連接，激發(fā)了居民參與生態(tài)治理的意愿與集體效能感［8］。生態(tài)治理并不單單依賴于自上而下的行政命令機制，將生態(tài)產(chǎn)品化的市場機制對于調(diào)動地方政府和企業(yè)部門投入生態(tài)治理的積極性更顯深邃意義。數(shù)字賦能可以通過改進生態(tài)產(chǎn)品價值創(chuàng)造方式、創(chuàng)造效率和獲取方式，促進生態(tài)產(chǎn)品的公共供給和市場化供給［9］。

也有研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)字賦能地方生態(tài)治理也可能遭遇數(shù)字陷阱、數(shù)字依賴、地方性知識被漠視等問題，造成地方政府盲目追求數(shù)字平臺建設(shè)，忽視其應(yīng)用場景條件和實際效應(yīng)［10］，數(shù)字賦能多元主體生態(tài)協(xié)同治理也應(yīng)謹防技術(shù)空轉(zhuǎn)、協(xié)同表象和內(nèi)驅(qū)力不足等問題［11］。數(shù)字賦能生態(tài)文明建設(shè)由于技術(shù)至上、制度滯后、基礎(chǔ)失衡等病態(tài)面向會導(dǎo)致“智能依賴”造成“建設(shè)惰性”、"“監(jiān)管缺失”引發(fā)“建設(shè)風(fēng)險”、“技術(shù)缺陷”抑制“建設(shè)活力”等瓶頸［12］。為此有文獻主張，實踐中應(yīng)注意從重塑生態(tài)治理主體的治理理念、加強保障體系建設(shè)、促進技術(shù)與生態(tài)治理的深度融合、構(gòu)建風(fēng)險防范機制等方面同步發(fā)力［13］；融合技術(shù)邏輯與制度邏輯，瞄準(zhǔn)生態(tài)治理精細化目標(biāo)，優(yōu)化技術(shù)頂層設(shè)計、推進治理體制改革、完善評估監(jiān)督體系［14］，進而實現(xiàn)地方政府智慧生態(tài)治理。

針對數(shù)字賦能各地河長制運行，學(xué)界亦作出了有限的探討。例如有文獻提出，河長制與數(shù)字孿生技術(shù)在專業(yè)知識、快速響應(yīng)、協(xié)同合作、公眾參與和多元聯(lián)動等方面能夠產(chǎn)生協(xié)同反應(yīng)，克服河長制現(xiàn)存的局限［15］。數(shù)字平臺因其外源定制性，能夠為河長制組織成員一體化管理、內(nèi)部信息互通、部門協(xié)同參與提供渠道［16］；數(shù)字技術(shù)嵌入可以通過增強縱向?qū)蛹夐g的監(jiān)管力度、提升縱橫層級間的信息流轉(zhuǎn)、促進自下而上的公眾參與等中介渠道影響村級河長政策執(zhí)行力［17］。以廣州近十年治水工作為例研究揭示，由于“互聯(lián)網(wǎng)＋河長制”持續(xù)推進，強調(diào)工程為先、協(xié)同為主的數(shù)字化管理模式，為河流治理提供了有力的技術(shù)支撐，使得廣州水環(huán)境發(fā)生了極為明顯的積極變化［18］。

總體上，已有研究為管窺數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的內(nèi)在機理提供了初步的研究基礎(chǔ)與有價值的觀點參照。但也存在有待填補的空間：首先，一般地論及數(shù)字賦能國家治理的意義、路徑與影響的文獻較多，但專門論及數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的文獻并不多見，數(shù)字賦能河長制的相關(guān)討論則更顯稀少。緣此，對于數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的具體機理與運作邏輯，已有分析實則并不夠清晰。這一情況，一定程度上反映出當(dāng)前較多文獻善于追熱數(shù)字賦能國家治理研究主題，但卻缺乏與具體治理領(lǐng)域結(jié)合的應(yīng)有的研究決心和投入。其次，數(shù)字賦能地方生態(tài)治理案例分析亦顯現(xiàn)不足，而案例研究的意義卻十分重要，其可以細致深入地描述經(jīng)驗事實，呈現(xiàn)事件發(fā)生、發(fā)展的具體歷程，揭示其隱現(xiàn)的運作邏輯，乃至據(jù)此作出反思［19］。最后，學(xué)科出身、研究方向往往左右研究立場，以至現(xiàn)有文獻缺乏一個整全的研究框架，并未形成關(guān)于數(shù)字賦能地方生態(tài)治理內(nèi)在機理的系統(tǒng)、有機的認識。有鑒于此，本文引入W市“數(shù)字河長”案例，實證考察數(shù)字賦能河長制的維度與邏輯，以此理解數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的運行機理，并提出改進建議。

（二）分析框架

數(shù)字技術(shù)體現(xiàn)出超精確性、強通用性和優(yōu)整合性等特點，因而其賦能地方生態(tài)治理，顯示重要且寬廣的應(yīng)用價值，利于克服地方生態(tài)治理由來已久的生態(tài)違法信息提取不及時、不充分等難題。憑賴數(shù)字技術(shù)成像的精確性，以及數(shù)字平臺的程序化設(shè)計與跟蹤考核機制，也便于上級領(lǐng)導(dǎo)分配、監(jiān)控和督促部門履行應(yīng)盡責(zé)任，推進部門間工作連貫與協(xié)作，這使得傳統(tǒng)生態(tài)治理經(jīng)常遭遇的部門責(zé)任推諉、“各掃門前雪”等痼疾同樣有望求解。緣此，本研究相應(yīng)構(gòu)建“智慧監(jiān)管—流程協(xié)同—精準(zhǔn)問責(zé)”綜合性分析框架，以期形成對數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的總體性認識。

首先，實現(xiàn)智慧監(jiān)管是數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的基點。按歷史學(xué)者黃仁宇理解，“數(shù)目字管理”缺乏是傳統(tǒng)中國治理的醒目特點［20］，突出體現(xiàn)于以倫理取代法律管治經(jīng)濟活動，未能發(fā)展出各種具體的統(tǒng)計技術(shù)和制度安排而對各項經(jīng)濟活動進行細致、及時和精確的把握，凡事講究“差不多”“說得過去”，這一特點放在流動性很弱、確定性很強的歷史中國是否“硬傷”，尚可以討論；但放到人口眾多、治理事務(wù)龐雜的現(xiàn)代社會，就不免顯得“糊里糊涂”，政策制定與執(zhí)行缺乏精確性，最終會影響治理成效。如此，精細治理就凸顯其重要性，正是在這一意義上，數(shù)字化可以大顯身手［21］。在形式合理性基礎(chǔ)上，數(shù)字技術(shù)能夠以標(biāo)準(zhǔn)化方式測評、監(jiān)控和處理社會事實，實現(xiàn)社會事實的清晰化［7］。具體到地方生態(tài)治理領(lǐng)域，缺失有效的監(jiān)控、監(jiān)測能力，污染行為難以被發(fā)現(xiàn)，就可能肆無忌憚地進行，地方官員對于轄區(qū)污染也會設(shè)法卸責(zé)、隱瞞。數(shù)字監(jiān)控技術(shù)、檢測技術(shù)的運用則可以為生態(tài)問題識別提供支持，賦予生態(tài)資源管理更加全面、統(tǒng)合的信息整合能力［22］，通過信息傳感器、數(shù)采儀、遙感GIS、數(shù)據(jù)中心等多種技術(shù)的“數(shù)字大腦”載體，可以對微觀主體污染行為進行全天候、無死角盯守，對于污染物排放量、排放濃度、排放來源等信息清晰掌握，從而有助于作出智慧決策、進行污染追責(zé)與問責(zé)。

其次，促進流程協(xié)同是數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的關(guān)鍵。官僚制行政強調(diào)專業(yè)化分工，但也衍生信息分散與權(quán)力碎片化困境，職能部門間基于僵化的專業(yè)分工甚或部門利益的考慮形成堅不可摧的“柏林墻”，這些“墻壁”對內(nèi)部信息實行封鎖，對外部信息則實行絞殺［23］。由此，政府職能部門間的平行溝通與協(xié)調(diào)經(jīng)常失靈，造成在水生態(tài)治理等諸多跨部門問題處理上呈現(xiàn)“有組織的不負責(zé)任”（Organized"Irresponsibility）。就此，單憑某一個部門例如水行政部門或生態(tài)環(huán)境部門作出努力，難以奏效，必須通過開展跨部門協(xié)調(diào)，逐漸建立一套跨部門、跨功能乃至跨空間邊界的公共事務(wù)治理機制，才可能避免“集體行動的困境”。數(shù)字技術(shù)正可以提供重要支持。事實上，數(shù)字賦能水生態(tài)治理的過程絕非僅體現(xiàn)為一項單純的技術(shù)行為，而是根本上關(guān)涉組織結(jié)構(gòu)與協(xié)作制度的變遷。數(shù)字平臺可以激活跨機構(gòu)信息和服務(wù)的流動，其問題流轉(zhuǎn)功能可以驅(qū)使職能部門主動作為，憑借數(shù)據(jù)系統(tǒng)垂直管理優(yōu)勢也利于調(diào)動相關(guān)部門參與，由于這些原因，數(shù)字賦能可以明顯增進政府部門間協(xié)同［24］。

最后，實施精準(zhǔn)問責(zé)是數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的保障。有責(zé)無權(quán)、有權(quán)無責(zé)均會影響治理主體作出高效負責(zé)的治理行為，權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)乃是各項公共制度設(shè)計的基本原則，河長制運行亦應(yīng)如此。實際上，河長制創(chuàng)新的初衷即在于將原先因部門壁壘被分散的治水權(quán)力集中化、被稀釋的治水責(zé)任明晰化。一方面，確立擔(dān)任各級地方黨政主官的河長對相應(yīng)河流水資源治理的統(tǒng)合權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，實現(xiàn)治水權(quán)責(zé)的人格化與高位化；另一方面，擔(dān)任河長人員行使職務(wù)權(quán)力，向下要求各部門、各層級配合跟進，形成“黨政領(lǐng)導(dǎo)—職能部門負責(zé)人—基層干部”的垂直型“條條”跟進模式和橫向職能部門聯(lián)動配合的“塊塊”協(xié)同模式［25］。其中，河長辦擔(dān)負行政與信息中樞角色，通常掛靠于水行政部門或生態(tài)環(huán)境部門，使其獲得牽引同級部門共同治水的權(quán)力，其他部門則被賦予不一而足的治水責(zé)任，河長辦依據(jù)利益因素和事務(wù)屬性對其他部門進行常規(guī)型協(xié)調(diào)、關(guān)系型協(xié)調(diào)、借勢型協(xié)調(diào)和造勢型協(xié)調(diào)［26］，掌握考核權(quán)是河長辦協(xié)調(diào)其他部門的保底措施。然而如何切實發(fā)揮考核的導(dǎo)向和驅(qū)動作用，督促各部門切實履職？關(guān)鍵是考核工作要在事實清楚、證據(jù)確鑿的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對于部門失責(zé)行為的準(zhǔn)確定性與精準(zhǔn)處理。就此，數(shù)字平臺的作用不可或缺，其數(shù)據(jù)留痕功能，讓生態(tài)治理流程清晰可見，讓上級問責(zé)精準(zhǔn)可考。技術(shù)平臺的開放式設(shè)計也為社會問責(zé)提供了可能，從外部倒逼各部門不要“各唱各調(diào)”，實現(xiàn)“步調(diào)一致”。

三、數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的機理：W市“數(shù)字河長”案例考察

（一）案例簡介

W市地處東南沿海，Z省南端。境內(nèi)共有大小河流1"104條，總長度達5"652公里，水域面積達622平方公里。改革開放以來，W市民營經(jīng)濟生機勃勃，地方政府“無為而治”模式提供了管理支持，可能造成產(chǎn)業(yè)整體“低小散”，帶來巨大的治污壓力。2013年76個市控以上地表水監(jiān)測斷面中，劣V類水?dāng)嗝?1個；全市平原河網(wǎng)以劣V類水質(zhì)為主，部分河段污染嚴重，已喪失使用功能。2013年10月，W市出臺《關(guān)于建設(shè)美麗Z南水鄉(xiāng)的實施意見》，在Z省內(nèi)較早實施以治污水為核心的“五水共治”。為有效推進此項工作，2014年2月，W市實現(xiàn)市、縣、鎮(zhèn)、村四級河長全覆蓋。為適應(yīng)信息化建設(shè)浪潮，2016年伊始，W市啟動“數(shù)字河長”建設(shè)步伐。相關(guān)做法可總結(jié)為兩方面：其一，開展數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括在水源地布設(shè)監(jiān)控探頭集群、通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)存儲倉庫、水質(zhì)檢測探頭、調(diào)度指揮中心；在餐飲集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)等污水管道投用管網(wǎng)液位儀、水質(zhì)監(jiān)測儀、可燃氣體監(jiān)測儀、井蓋位移監(jiān)測儀、自動水樣采樣儀；為基層水資源管理執(zhí)法部門配備無人機；等等。由此，為“數(shù)字河長”提供硬件基礎(chǔ)條件。其二，市、縣（區(qū)、流域管理局、水政行業(yè)系統(tǒng)等）兩級建設(shè)“數(shù)字河長”平臺。平臺包括水治理綜合數(shù)據(jù)駕駛艙、“河長通”App、護水“綠水幣”微信小程序（簡稱“綠水幣”）等?！昂娱L通”App實現(xiàn)河長日志撰寫、數(shù)據(jù)查詢與共享、水資源保護、岸線管理、污染防治、執(zhí)法監(jiān)管等多功能集成；各級河長登錄后點擊“開始巡河”，巡河路線、時間便會在三維地圖上實時記錄，如發(fā)現(xiàn)河湖生態(tài)問題，拍照上傳，上級河長、相關(guān)部門等便可在第一時間看到并安排處理?！熬G水幣”主要是方便吸納公眾參與護水，公眾憑此掃描河長公示牌中的二維碼，就能了解該河段治理動態(tài)，包括河長信息、巡查情況、問題處理、履職考評等內(nèi)容，也能在該小程序上便捷注冊為民間河長，拍照提供污染排放與河道違法信息。

河湖生態(tài)保護是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)和行業(yè)。數(shù)字化能夠?qū)@個復(fù)雜系統(tǒng)工程進行數(shù)據(jù)化建模訓(xùn)練，實現(xiàn)水生態(tài)數(shù)據(jù)的實時追蹤和智能研判，以及對社會多元主體及其意見的開放吸納，從而在專業(yè)分工、運轉(zhuǎn)有序、各盡所能原則指導(dǎo)下，推動水生態(tài)多元共治和整體性治理［27］。因此，“數(shù)字河長”實施以來，W市轄區(qū)流域水生態(tài)治理不斷實現(xiàn)蛻變。據(jù)統(tǒng)計，如今全市95條美麗河湖水上碧道綿延583935公里，與“文體農(nóng)旅”深度融合；國控斷面Ⅰ到Ⅲ類水質(zhì)比例保持100%，縣級以上集中式飲用水水源地水質(zhì)達標(biāo)率穩(wěn)定在100%。

（二）智能監(jiān)管：數(shù)字對地方生態(tài)治理的工具性賦能

1生態(tài)問題智能識別

傳統(tǒng)生態(tài)治理模式下，政府體系內(nèi)逐級下達的水環(huán)境考核指標(biāo)往往讓位于經(jīng)濟指標(biāo)的實現(xiàn)，總體偏軟；不僅如此，下級政府易于借助信息優(yōu)勢以及受制于自身技術(shù)和資金條件，偏重采取打撈漂浮垃圾、清除藻類等具有明顯感官效應(yīng)的方式，應(yīng)付上級檢查，河流中不易識別的污染物則長期不予關(guān)注和處理；企業(yè)是重要污染來源，但在地方政府總體松軟的生態(tài)監(jiān)管之下，個別企業(yè)也挖空心思以隱蔽方式暗排、夜排，甚或與地方官員合謀，為其違規(guī)排放行為尋得“保護傘”②?？梢哉f，失卻對地方水質(zhì)污染來源、污染底數(shù)、地方官員治污實際作為等信息的精細采集與充分掌握，無以實現(xiàn)地方水生態(tài)的有效治理。

W市以“數(shù)字河長”建設(shè)破題。通過鋪設(shè)視頻監(jiān)控、水質(zhì)監(jiān)測儀、數(shù)采儀、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字設(shè)施，引入無人機定期或派單巡飛，對河湖水域開展常態(tài)化巡查，以及基于衛(wèi)星遙感技術(shù)，每季度開展水域動態(tài)監(jiān)測，對水污染在線實時監(jiān)控、精確鎖定污染源，能夠以數(shù)字技術(shù)力量驅(qū)使各級河長對治水工作及時反應(yīng)、有的放矢履職。P縣河長辦負責(zé)人S就介紹：

引入數(shù)字化，河長巡河不用更大頻率了，因為無人機巡河并且掃描發(fā)現(xiàn)河道問題，我們在監(jiān)控室就可以知道，這就可以大大減輕人工的壓力。不然靠我們?nèi)肆Γ幢丬囬_過去十幾公里，也不一定能發(fā)現(xiàn)問題；如果走過去，一般人更沒有每天走十幾公里的體力，所以說很多問題發(fā)現(xiàn)不了。我們觀察河道的污染排口，有些高處的排口肉眼還能發(fā)現(xiàn)，但有些在水底下的我們就發(fā)現(xiàn)不了，但是無人機巡河時，通過它的光譜進行區(qū)間檢測，如果一個區(qū)間本來是平的，突然有波動了，然后我們就可以針對具體的點位測水質(zhì)，或者通過其他方式去發(fā)現(xiàn)究竟有沒有污染。

“數(shù)字河長”體系還可以解決以往W市偏遠山區(qū)巡查不便、山溪水污染監(jiān)管不到位的難題：

過去山溝里的污染根本查不到，現(xiàn)在無人機可以看得到，還有那些儀器能夠自動預(yù)警，提醒我們及時去處理山溪垃圾。

數(shù)字技術(shù)嵌入下，改變了W市河長“用腳步丈量”的既往巡河模式，創(chuàng)新構(gòu)建了“空天地”一體感知的智慧巡河體系，加之依托“數(shù)字河長”平臺的“河長通”App實行在線上傳、指派、接收、流轉(zhuǎn)、進度反饋、催辦、結(jié)案的閉環(huán)程序運行，如此就可以對各級河長領(lǐng)導(dǎo)治水以及職能部門參與治水實現(xiàn)實時化、全程化引導(dǎo)?！皵?shù)字河長”平臺的記錄數(shù)據(jù)，作為河長履職合格與否的重要依據(jù)，省卻了煩瑣的臺賬資料，使得考核更加高效、透明，倒逼各級河長必須認真履職，減少形式化治污行為。

2生態(tài)治理智慧決策

生態(tài)治理決策是指行政部門就微觀主體行為造成的生態(tài)損害行為以及可能引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險因素予以分析判斷，進而采取一定方式及強度的治理行動的決策。以往生態(tài)治理決策信息主要源自基層逐級上報、現(xiàn)場突擊檢查，有可能體現(xiàn)滯后性、衰減性，進而影響生態(tài)治理決策的及時性與針對性。運用數(shù)字技術(shù)則可以從根本上改善生態(tài)治理決策者的信息提取能力，實現(xiàn)決策科學(xué)精準(zhǔn)、動態(tài)適應(yīng)。尤其對更高層級的生態(tài)治理決策者而言，在傳統(tǒng)實體性上下級信息傳輸過程中，身處一線的基層人員往往更具信息優(yōu)勢，然而“與實體空間中的信息優(yōu)勢結(jié)構(gòu)相反，數(shù)字空間中的低層級政府信息優(yōu)勢減弱，高層級政府信息優(yōu)勢增強。通常情況下，高層級政府的數(shù)字信息優(yōu)勢，不僅體現(xiàn)為能獲取更為豐富、及時和真實的線上行為數(shù)據(jù)，而且體現(xiàn)為對這些數(shù)據(jù)的整合、分析、挖掘與應(yīng)用等能力更強”［28］。

以W市借力“數(shù)字河長”優(yōu)化水生態(tài)治理決策而言，一方面，依靠各類自動化和半自動化即時感知數(shù)據(jù)收集器和傳感器的不間斷“盯梢”，“數(shù)字河長”平臺可即時獲取各種治水應(yīng)用場景的全維度大數(shù)據(jù)，進而將其經(jīng)由智能網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、圖像展示系統(tǒng)、音視頻顯示系統(tǒng)和多元化中央控制系統(tǒng)等終端可視化呈現(xiàn)，為河長制運行提供專題研判、綜合調(diào)度、科學(xué)指揮和輔助決策。比如W市水利局將“數(shù)字河長”平臺落實于S水庫，共建共享水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等多部門信息，精心繪制“數(shù)字地圖”，在這張“地圖”上，S水庫16條支流、17個斷面分布，庫區(qū)水質(zhì)、水文數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)生活污水?dāng)?shù)據(jù)等，盡收眼底。隨著鼠標(biāo)滑動的放大縮小，區(qū)域內(nèi)包括水文、水質(zhì)、水土流失、畜禽養(yǎng)殖等信息直接顯示。如通過不同圖層的勾選，“地圖”還會形成評價體系，生成熱力圖，提示污染行為較多的區(qū)域、生態(tài)能力較弱的區(qū)域等，這使得執(zhí)法人員對水源地監(jiān)管有了明確的依據(jù)；再如W市排水公司在關(guān)鍵節(jié)點部署在線監(jiān)測流量計、在線雨量計、自動水樣采樣等設(shè)備，通過晴雨天分時分段監(jiān)測和污水管網(wǎng)多輪遞進監(jiān)測等方式，分析研究南片污水處理廠64平方公里服務(wù)范圍污水系統(tǒng)一、二、三級管網(wǎng)污水收集邏輯關(guān)系和COD濃度變化總體規(guī)律，科學(xué)判定片區(qū)內(nèi)存在的雨污混接、客水入滲、管道淤積等病害問題。另一方面，W市通過在各主要河流布設(shè)水質(zhì)流量監(jiān)測儀器、AI視頻監(jiān)控、無人機、無人船等設(shè)備，形成圖像識別與行為分析，與前端初篩、后端精篩相結(jié)合，可以第一時間主動預(yù)警違法電魚、水面漂浮物等情況，進而可以未雨綢繆，提前采取預(yù)防性決策，應(yīng)對潛在的生態(tài)風(fēng)險挑戰(zhàn)。

（三）流程協(xié)同：數(shù)字對地方生態(tài)治理的體制性賦能

1信息扁平交互促進縱向協(xié)同

政府治理過程中，信息溝通的重要性自不待言。在組織學(xué)家看來，信息溝通是保證組織有效運作的三大基礎(chǔ)要件之一（另外兩個分別是共同目標(biāo)與協(xié)作意愿）［29］。某種程度上，現(xiàn)代國家治理能力的提升，正是緣于以信息溝通為核心的基礎(chǔ)性權(quán)力的顯著增強。然而，傳統(tǒng)官僚制行政卻由于其等級制的層級溝通，經(jīng)常造成信息的損耗。為迎合上級，或者遮蔽短處，下級甚至“欺上瞞下”“報喜不報憂”。隨著中央政府對這類現(xiàn)象打擊力度的加大，地方官員出于避責(zé)的行為邏輯，反而有可能進一步加碼，愈多采取此類行為。河長制運行中同樣存在類似情況。由于河長制主要依靠地方黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制推動水生態(tài)治理，基層人員為邀功避責(zé)，往往向上加工、傳遞“合意”信息，乃至與污染主體形成“攻守同盟”應(yīng)對上級檢查；上級對基層信息缺乏準(zhǔn)確判斷，下級則缺乏執(zhí)行上級政策的足夠動力，上下級只能通過高壓問責(zé)進行互動，難以形成層級協(xié)同治理的合力［30］。

數(shù)字技術(shù)在地方生態(tài)治理中的深度運用，卻可以促進以信息共享為核心的扁平交互，化解縱向協(xié)同難題。比如W市“數(shù)字河長”運行中，實現(xiàn)了透明有序的縱向智能信息傳遞。基層河長巡河過程中若發(fā)現(xiàn)問題，即可通過“河長通”App拍照上報河長辦，對其無法現(xiàn)場處理的問題，由“數(shù)字河長”平臺將其流轉(zhuǎn)至相關(guān)職能部門或第三方河道保潔公司，如果鎮(zhèn)街一級也無法處理，則繼續(xù)通過平臺流轉(zhuǎn)至上級河長辦。

河長制是通過“河長通”App報送的，下面提交之后移交相關(guān)部門或者河長辦，縣級問題提交縣級河長辦，鎮(zhèn)級問題提交鎮(zhèn)級河長辦。問題分為一般問題和重大問題，重大問題才能上報上級河長辦，一般問題不可以上報?？h級河長辦進行審核，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)處置問題，如果處置不了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長辦會向上一級進行匯報。基層河長目前可以發(fā)現(xiàn)的問題大都是可以自行解決的，包括違章建筑、沉船、管道等問題，如果解決不了就可以上報縣級協(xié)調(diào)解決。

“數(shù)字河長”平臺信息流轉(zhuǎn)過程透明、規(guī)范，從而可以明顯減少相關(guān)管理方信息過濾行為，以及虛虛實實的策略性治理現(xiàn)象，形成了平臺任務(wù)派發(fā)與情況追蹤機制。平臺接納來自“河長通”App、“綠水幣”等渠道的問題信息，進而通過智能分析精準(zhǔn)匹配責(zé)任河長與部門；平臺設(shè)置的“已處理”“處理中”“已評價”等功能模塊，對問題處理進度動態(tài)跟蹤。如此，上下級間主要借助平臺流轉(zhuǎn)問題與數(shù)據(jù)，有利于突破層級制、條塊分割所造成的信息壁壘，促進縱向信息共享與交互，實現(xiàn)扁平化協(xié)作治水。

2閉環(huán)設(shè)計驅(qū)引部門橫向聯(lián)動

本質(zhì)上，河長制形成了依托于職務(wù)權(quán)威的行政模式，通過將治水職責(zé)落實到地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，明晰了政策空間和部門邊緣的模糊地帶，確立起相對正式的跨部門協(xié)同機制［31］。盡管如此，河長制撬動部門協(xié)同的作用仍顯局限。因河長制主要訴諸河長職務(wù)權(quán)威推動部門治水，這實際上將河長制運行好壞在很大程度上系于河長個人責(zé)任觀念。并且身處一線的基層河長，面臨社會治安管理、老舊小區(qū)改造、經(jīng)濟發(fā)展、公共文化建設(shè)等多任務(wù)情境，又經(jīng)常遭遇文山會海、考核加碼、過度留痕等形式主義壓力，難免需要在治水工作和其他任務(wù)目標(biāo)之間作出權(quán)衡取舍。由于這些情況，河長對于治水工作的注意力配置較難持續(xù)，一旦內(nèi)生動力不足，水生態(tài)治理又將陷入無人牽頭負責(zé)的困境。同時，各級河長作為黨政“一把手”，往往身兼數(shù)職，無法常態(tài)在場，進一步為各涉水職能部門策略性機會主義行為提供了空間。然而，W市“數(shù)字河長”平臺在水生態(tài)治理中的深度運用，為確立更為牢固的跨部門橫向聯(lián)動機制提供了條件。

W市“數(shù)字河長”平臺建立了源自各部門的河長制信息綜合數(shù)據(jù)庫，整合了行政區(qū)劃地圖、流域水系、地形走向、河段責(zé)任單位等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，并疊加巡河數(shù)據(jù)、水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染源數(shù)據(jù)、公眾投訴信息等，通過端口以標(biāo)準(zhǔn)化方式向各級河長、職能部門開放，保證數(shù)據(jù)的唯一性、準(zhǔn)確性。平臺設(shè)計了巡查問題協(xié)調(diào)處理、公文流轉(zhuǎn)、移動辦公、考核評估等模塊，以河長辦為任務(wù)流轉(zhuǎn)中軸，形成任務(wù)調(diào)度標(biāo)準(zhǔn)化流程體系，以及全過程閉環(huán)處理體系。在任一件水環(huán)境事務(wù)處理進程中，哪個部門按時處理、哪個部門慢速拖延，問題或短板存在于哪個部門，線上一清二楚呈現(xiàn)，相關(guān)表現(xiàn)將納入部門業(yè)績考核。

以W市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)的數(shù)字污水零直排平臺為例，該平臺投入使用旨在實現(xiàn)對于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)2"058公里管網(wǎng)的全覆蓋監(jiān)測。水污染問題的根子通常不在水中，而是在岸上，尤其是截污納管工作是否到位，是否正常、有序運作?；谶@一道理，該平臺接納一級管網(wǎng)、二級管網(wǎng)、三級管網(wǎng)、四級管網(wǎng)的全部信息，以至于全域星羅密布的污水、雨水管道網(wǎng)絡(luò)及運行情況一目了然。這也就意味著，水從廠區(qū)里面出來，到化糞池，到市政道路上的管網(wǎng)，最后到污水處理廠，經(jīng)過處理，排到河道，全程都能看到，這就使得以往部門各管一塊、互不銜接的情況得以逆轉(zhuǎn)。管網(wǎng)及部門數(shù)據(jù)全部放到一個平臺上，通過溯源以及全面可視化，就能很精準(zhǔn)地查漏補缺，獎勤罰懶，驅(qū)使部門間必須通力合作，各自避免線上“拖后腿”以至于“原形畢露”。

（四）精準(zhǔn)問責(zé)：數(shù)字對地方生態(tài)治理的保障性賦能

1以流程追溯為依據(jù)的行政問責(zé)

責(zé)任是現(xiàn)代國家治理的核心要素之一。履行治理責(zé)任既是塑造合法性的重要渠道，也是實現(xiàn)治理有效性的必然要求。以河長制來說，亦須引入問責(zé)制才能順暢運行。W市建設(shè)“數(shù)字河長”體系，為促進各級河長及職能部門正確履責(zé)提供了問責(zé)利器。藉由“數(shù)字河長”平臺，上級河長可以實現(xiàn)基于數(shù)字信息優(yōu)勢的“治理過程干預(yù)”，“上級政府運用數(shù)字信息參與治理，可能會改變上下級之間的監(jiān)督、考核、控制方式，特別是上級對下級的動態(tài)任務(wù)提醒可能會增多，導(dǎo)致下級的信息隱瞞成本提高，自由裁量權(quán)（實際控制權(quán)）減弱”［28］。

具體而言，W市“數(shù)字河長”平臺與“河長通”App聯(lián)動，可實時記錄河長巡河軌跡，同時利用熱力圖為河長提供巡查河段（湖區(qū)）的水情、水質(zhì)、管理邊界等基礎(chǔ)信息，支持河長在線交辦問題并跟蹤整改進展，實現(xiàn)“交辦—整改—反饋”全過程線上管理。依據(jù)平臺巡河記錄，市河長辦定期通報河長巡河情況，對下轄各縣區(qū)巡河率進行排名。同時，將平臺記錄與督查暗訪相結(jié)合，把巡河率低、存在巡河空白點的河湖作為明查暗訪的重點，結(jié)合衛(wèi)星遙感監(jiān)測、第三方檢查、社會監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，倒查河長巡河記錄，在定期通報基本巡河情況的基礎(chǔ)上，對巡河不到位、巡而不查、查而不報的河長點名批評，強化河長履職意識。

概括而言，在平臺上，河長辦、職能部門之間的往來信息、處理進度和處理結(jié)果都將被客觀、詳細記錄。由于河湖治理過程智能化、清晰化，“河長辦得以對多維度信息進行匹配與疊加，認定問題性質(zhì)、歸屬地和責(zé)任人，明確涉水問題責(zé)任歸屬”［18］。P縣河長辦負責(zé)人S介紹：

哪一個部門沒有完成任務(wù)，流轉(zhuǎn)到他（該部門）那里就卡住了，他在規(guī)定時間不處理、不上傳處理情況，那么考核時他這個部門就過不了關(guān)。

為了進一步提升問責(zé)威力與法律效力，W市將“數(shù)字河長”平臺進一步接入該市環(huán)保數(shù)據(jù)“一張圖”應(yīng)用場景版塊中，便利地方人大代表查閱和監(jiān)督，避免因數(shù)據(jù)太煩瑣導(dǎo)致“不會看、不想看”的問題，讓代表通過“一個頁面”即可基本了解全市水生態(tài)環(huán)境狀況。進而采取“日常+專項+節(jié)點”監(jiān)督模式，確保水生態(tài)環(huán)境監(jiān)督有重點、有目標(biāo)、有依據(jù)，通過進度實時顯示、超時預(yù)警提示等功能，推動監(jiān)督問責(zé)工作從“籠統(tǒng)”向“精準(zhǔn)”轉(zhuǎn)變。

2以公眾參與為途徑的社會問責(zé)

河長制依靠數(shù)字化手段實施問責(zé)，創(chuàng)造了數(shù)字問責(zé)模式，即利用信息化手段，進行數(shù)據(jù)采集、整合和分析，對政府部門及有關(guān)人員作出監(jiān)督、評估和追溯，以實現(xiàn)責(zé)任明晰、行為合規(guī)，并對其失責(zé)行為作出紀律或法律的追究。數(shù)字問責(zé)通過對數(shù)字平臺傳遞的實時信息作出數(shù)據(jù)分析與深度挖掘，更顯客觀、準(zhǔn)確，可以極大提高問責(zé)的及時性和精準(zhǔn)度［32］。

事實上，河長制將數(shù)字問責(zé)不只應(yīng)用于以流程追溯為依據(jù)的行政問責(zé)，也應(yīng)用于以公眾參與為核心的社會問責(zé)。所謂社會問責(zé)即是由第三方，尤其是直接接受公共服務(wù)并且擁有地方性知識（Local"Knowledge）的社會公眾對公共部門實施社會評價與問責(zé)，其可以彌補政府體系內(nèi)上對下行政問責(zé)的不足，有助于擠壓“水分”，使得評價與問責(zé)結(jié)果趨于真實、可信。但社會問責(zé)需要以信息內(nèi)外共享為前提?！皵?shù)字河長”平臺的開放式設(shè)計，為此提供了條件。平臺將各級河長、職能部門和社會公眾納入同一數(shù)字空間中，政府內(nèi)部行政問責(zé)與公眾發(fā)起的社會問責(zé)因而可以無縫聯(lián)結(jié)。公眾打開鏈接平臺的“綠水幣”，就可根據(jù)河道名稱查詢河道河長、治理方案、治理時間表等信息，由此督促河長領(lǐng)導(dǎo)治水必須公開、透明。一旦發(fā)現(xiàn)問題，公眾可登錄小程序“問題爆料”版塊，定位所在位置，選擇河段，按提示選擇“輕微問題”、“一般問題”及“重大問題”，上傳現(xiàn)場照片并進行問題描述，之后即可提交，生成問題處理進度。進度條若為“處理中”顯示黃色，“已處理”則為綠色，并清楚顯示處理人以及處理過程描述。處理結(jié)果形成后將自動以短信方式反饋給投訴者，后者給出評價意見。P縣河長辦負責(zé)人S就介紹：

今年（2024年）5月份是公眾通過“綠水幣”反映問題的高峰期，共反映了150多個問題。反映問題經(jīng)上級審核后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)著手處理，結(jié)果給予公眾反饋。

總之，平臺上只要出現(xiàn)公眾投訴，基層河長均須應(yīng)聲而動，立即著手處理，事后還要在同一位置、同一角度將河道治理后的實況拍照回傳平臺，否則就將接受相應(yīng)的上級問責(zé)，由此，“數(shù)字河長”實現(xiàn)了社會問責(zé)與官方問責(zé)的在線攜手。

四、數(shù)字賦能地方生態(tài)治理：未盡之處與優(yōu)化進路

“擁有了數(shù)據(jù)不等于無所不知，數(shù)字賦能也不等于數(shù)字萬能。”［33］而且，數(shù)字技術(shù)發(fā)展本沒有止境，也就意味著數(shù)字技術(shù)在其發(fā)展過程中篤定存在缺陷，需要持續(xù)更新、克服短板［21］。數(shù)字賦能地方生態(tài)治理，不能指望其“一用就靈”，可以一勞永逸地解決掣肘地方生態(tài)治理的各種現(xiàn)實問題。仍以W市“數(shù)字河長”體系運行為例，盡管其確乎體現(xiàn)出從經(jīng)驗走向智慧、從被動性走向主動性、從單中心走向多中心的數(shù)字化水生態(tài)治理發(fā)展趨向，使得河長制實施“如虎添翼”，但在實踐中仍應(yīng)跟進觀察，及時總結(jié)其尚存問題，探尋出路。

（一）數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的未盡之處

1數(shù)字設(shè)施覆蓋率與設(shè)備功能有待提升

數(shù)字設(shè)施為數(shù)字化治理提供物質(zhì)基礎(chǔ)條件。整體而言，現(xiàn)有數(shù)字設(shè)施狀況與地方數(shù)字化生態(tài)治理的要求相比仍有距離。以各地“數(shù)字河長”體系運行來說，如有學(xué)者指出，全國范圍內(nèi)總體上仍處于岸線劃界、采砂管理的初階數(shù)字化階段，主要服務(wù)于常態(tài)“清四亂”及采砂集約化管理工作，未能完全覆蓋河長制“六大任務(wù)”③，更無法對“山水林田湖草沙”一體化保護提供數(shù)字賦能。數(shù)字賦能河湖治理也還存在一定的技術(shù)屏障。比如主要依賴預(yù)埋式傳感器或人工取樣開展水質(zhì)監(jiān)測，還未解決使用衛(wèi)星和無人機搭載設(shè)備監(jiān)測、分析水質(zhì)的難題，因而尚難以實現(xiàn)斷面水質(zhì)監(jiān)測全覆蓋［34］。由于數(shù)字設(shè)施建設(shè)很大程度上有賴于公共財力，但各地財力不均衡，也在很大程度上助推了數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的鴻溝。P縣河長辦負責(zé)人S就介紹了W市以及該縣“數(shù)字河長”建設(shè)的經(jīng)費窘境：

河長制經(jīng)費主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)出，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)不了，按理縣財政得給予支持，但縣里水利方面的經(jīng)費都只能來自預(yù)算外，預(yù)算內(nèi)是沒有的。市里情況也一樣。W市“河長通”App運行經(jīng)費，實際上是由下面各縣區(qū)眾籌的，每個縣區(qū)須給付6萬元/年。P縣每年僅有10萬元河長工作經(jīng)費，勉強能夠足額交給市里，但有些縣就拿不出來這個錢，一直欠著。再比如“綠水幣”運行經(jīng)費，每年10萬元，市里也讓各縣區(qū)眾籌。上面很重視，但是到下面既沒有編制，也沒有資金。應(yīng)該不止是我們P縣，全國各地，從投入經(jīng)費來看，河長制在走下坡路。

2數(shù)字技術(shù)未能從根本上破解基層權(quán)責(zé)失衡

“數(shù)字河長”平臺憑借其信息流通功能以及任務(wù)驅(qū)動設(shè)計，構(gòu)造了水生態(tài)治理的分級處理機制，即一線基層河長、巡河人員發(fā)現(xiàn)問題，有義務(wù)立即作出處理，但若超出自身權(quán)限與能力，就應(yīng)及時經(jīng)由平臺上報河長辦與上級河長，這對其而言屬于盡職，理應(yīng)免責(zé)。如此安排，有利于強化各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)以及職能部門的治水責(zé)任，相應(yīng)緩解以往基層一線人員責(zé)大權(quán)小的困境。然而在實踐中，生態(tài)資源通常實行屬地治理，問題雖然經(jīng)平臺逐級上報，但由于鎮(zhèn)街一級承擔(dān)屬地管理責(zé)任，很多問題兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)最終仍須由其解決。上級職能部門往往有權(quán)而不盡責(zé)，基層人員盡職卻仍可能被追責(zé)。正如P縣河長辦人員M介紹：

問題處理完之后有一個評價機制，縣級河長對鎮(zhèn)級進行評價，鎮(zhèn)級對村級進行評價。如果前后照片不一致或者是問題沒有解決，我們會再退回去給他們，保持一級管一級的機制。

“屬地治理在層層發(fā)包的科層體制下逐漸由‘屬地管理、分級負責(zé)’變形為‘屬地管理、責(zé)任屬地’，反而使基層政府治理陷入權(quán)責(zé)失衡困境?！保?5］河長制“問題上報—倒回屬地”的處理方式，并不因為數(shù)字賦能有所改觀，亦即“數(shù)字河長”無法根除基層權(quán)責(zé)失衡困境，甚至某種程度上可謂加劇了基層人員的“數(shù)字負擔(dān)”。

3數(shù)字技術(shù)難以克服深層次協(xié)同治理困境

水生態(tài)治理工作復(fù)雜，相關(guān)事項通?？缍鄠€部門，甚至多個行政區(qū)域，協(xié)調(diào)過程易于出現(xiàn)互相推諉現(xiàn)象。數(shù)字賦能河長制，則可以使地方政府間、職能部門間，乃至上下級間形成協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，進行更加有效的信息溝通，實現(xiàn)監(jiān)測監(jiān)管聯(lián)通互動，促進治理資源的整體統(tǒng)籌［27］。然而，由于部門利益、專業(yè)壁壘、權(quán)限分工等原因，數(shù)字技術(shù)對組織協(xié)同的作用很大程度上仍停留于任務(wù)拆解層面，無法實現(xiàn)更深層次的數(shù)據(jù)協(xié)同。一方面，“信息孤島”現(xiàn)象不同程度地照舊存在，健全程序化、制度化的跨部門協(xié)調(diào)機制以及打通涉生態(tài)治理數(shù)據(jù)共享動脈仍然是當(dāng)下地方生態(tài)治理需要深入求解的問題。正由于部門信息匯聚不齊，“數(shù)字河長”平臺有時就無法準(zhǔn)確判斷某流域（段）水質(zhì)變壞的確切原因。另一方面，各部門往往熱衷于獲得對水環(huán)境問題的專業(yè)評價權(quán)，進而占據(jù)話語有利地位并向其他部門推卸責(zé)任。由此，數(shù)字技術(shù)雖然便利了各部門溝通，卻很難改變各部門的利益偏向與專業(yè)信息操弄行為。

4公眾數(shù)字平臺參與顯現(xiàn)“選擇性賦權(quán)”

數(shù)字賦能河長制，推動了一種依托混合型權(quán)威的等級制協(xié)同模式的形成，即依靠“一把手”的注意力傾斜分配，實現(xiàn)自上而下的治水政令推進［31］。然而，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)主抓的中心工作絕非治水一項，甚至治水也較難持續(xù)進入中心工作范圍，因此地方領(lǐng)導(dǎo)身兼河長，卻很可能無暇過問河湖治理，一旦河長疏于擔(dān)責(zé)，職能部門也將松弛下來。因此，公眾發(fā)揮外部參與和監(jiān)督作用就顯得很有必要。2019年伊始，W市就鼓勵社會人士爭當(dāng)民間河長，參與巡河、發(fā)現(xiàn)問題等；增設(shè)了“綠水幣”激勵機制。截至2022年11月底，W市累計在線注冊民間河長超358萬人，開展巡河活動319萬余次，發(fā)放“綠水幣”6928萬個，幫助發(fā)現(xiàn)問題5"047個。但目前公眾線上發(fā)現(xiàn)的問題有些還難以做到及時處理與反饋，而問題能否得以解決也更多取決于是否處于嚴管時機節(jié)點、領(lǐng)導(dǎo)是否充分關(guān)注?？梢?，數(shù)字技術(shù)充其量也僅是一種治理手段而已，難以真正突破公眾參與生態(tài)治理被“選擇性賦權(quán)”的困境。除此之外，地方財政狀況對公眾數(shù)字參與河長制同樣構(gòu)成一定的制約。為調(diào)動公眾通過“綠水幣”參與河長制的積極性，W市河長辦設(shè)置了相應(yīng)的積分管理辦法，公眾在“綠水幣”簽到、反映問題、參與巡河護河公益活動等均可以獲得一定的積分，兌換生活物品。但是P縣河長辦工作人員F坦陳：

目前最大的問題是積分兌換，原本是市里負責(zé)，現(xiàn)在是縣里負責(zé)了，但是由于資金不足，兌換比較困難。

（二）數(shù)字賦能地方生態(tài)治理的優(yōu)化進路

1提升數(shù)字設(shè)施覆蓋率與功能

對“數(shù)字河長”建設(shè)而言，應(yīng)力求以整體性治理思維，升級平臺功能，爭取覆蓋河長“六大任務(wù)”，實現(xiàn)一張地圖看懂全域水系、一雙慧眼聯(lián)圖實時監(jiān)管、一鍵便捷開啟智慧治水、一個平臺指揮聯(lián)合執(zhí)法、一部手機知曉河流數(shù)據(jù)的功能目標(biāo)，河長、河長辦、水行政主管部門、生態(tài)環(huán)境管理、流域管理機構(gòu)、河長制成員單位，民間河長、巡河護河人員、第三方保潔公司乃至普通公眾，均成為平臺應(yīng)用主體，通過平臺各司其事參與河湖管理。提高河湖管理人員數(shù)字技術(shù)素養(yǎng)，努力突破數(shù)字賦能河湖治理技術(shù)屏障，用好、用足衛(wèi)星遙感、無人機、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)有數(shù)字技術(shù)手段，數(shù)字設(shè)施使用單位與開發(fā)單位簽訂長期維保協(xié)議，實踐中不斷完善平臺系統(tǒng)，避免平臺建設(shè)與運用淪為“數(shù)字花架子”。強化公共財政對“數(shù)字河長”設(shè)施的投入，由于近幾年地方公共財力收緊，并且水生態(tài)環(huán)境建設(shè)體現(xiàn)正外部性，中央財政應(yīng)設(shè)立專項資金強化對地方“數(shù)字河長”建設(shè)的投入義務(wù)，省級統(tǒng)籌推進智能化巡河、水質(zhì)監(jiān)控與數(shù)據(jù)分析等業(yè)務(wù)外包，實現(xiàn)“數(shù)字河長”建設(shè)資金的集約化使用。數(shù)字設(shè)施建設(shè)應(yīng)根據(jù)地方特色、城市和農(nóng)村河流治理保護重點任務(wù)及特征作出安排，做到覆蓋面廣、重點突出。

2完善數(shù)字平臺分級處理機制

基層一線人員是生態(tài)治理任務(wù)的最終承擔(dān)者。然而一直以來，基層“權(quán)虛責(zé)實”“權(quán)責(zé)倒掛”的事實，造成生態(tài)治理往往在“最后一公里”淪為“空手道”［36］。欲改變這一情況，不妨雙管齊下：一方面，完善河長制問責(zé)規(guī)定，基于平臺數(shù)據(jù)精準(zhǔn)定責(zé)、嚴格問責(zé)。統(tǒng)合地方各類公共數(shù)字平臺，成立平臺紀委派駐機構(gòu)，依據(jù)“數(shù)字河長”平臺任務(wù)流轉(zhuǎn)與信號提示，客觀統(tǒng)計各級河長和職能部門工作績效。對于數(shù)據(jù)分析顯示履職不力、拖延不辦、業(yè)績靠后的河長與職能部門實施嚴厲問責(zé)；對于超出基層權(quán)責(zé)與能力的復(fù)雜事項，上級河長與職能部門應(yīng)在專業(yè)技術(shù)與執(zhí)法力量層面強化自身職責(zé)，基層人員承擔(dān)配合義務(wù)，但不宜將專業(yè)性過強、涉及執(zhí)法資格的事項，一味向下推卸，交由基層承擔(dān)。對于此類現(xiàn)象，平臺紀委可開展專項治理，接受舉報，查處追責(zé)。另一方面，加大向基層人員生態(tài)治理賦權(quán)增能的力度。比如河長制運行中，鎮(zhèn)村河長直面河湖，是問題第一時間上報者與應(yīng)急處理者。應(yīng)給予鎮(zhèn)村河長更多治水業(yè)績肯定與上升通道，激發(fā)其治水熱情，同步下沉縣區(qū)治理力量，增加基層河長對其領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)權(quán)力。

3以高效協(xié)調(diào)推動部門間橫向聯(lián)動

政府部門分工越細，“條塊”矛盾越尖銳，機構(gòu)膨脹與權(quán)責(zé)碎片化現(xiàn)象也就越發(fā)突出，這也正是河長制創(chuàng)新的深刻背景原因，也是其必須著力突破的根本難題。引入“數(shù)字河長”平臺，以其流程化、定量化操作指引和規(guī)范部門，有利于增進部門協(xié)同治水。盡管如此，數(shù)字畢竟不能替代人以及制度的作用。對“數(shù)字河長”而言，要進一步推動部門橫向聯(lián)動投入生態(tài)治理。一是發(fā)揮各級河長的掌舵與協(xié)調(diào)作用。“掌舵在事實上不僅是一個機械過程，還是一個政治過程。價值觀、意識形態(tài)、政治支持、勢力范圍、權(quán)力以及個人因素都必須考慮在內(nèi)?！保?7］可依托省市黨校設(shè)立河長學(xué)院，強化對河長履職知識、能力與倫理的培訓(xùn)，增強履職信心，交流優(yōu)秀案例，汲取彼此經(jīng)驗，在處理與部門關(guān)系上，綜合采用政治、行政、經(jīng)濟、法律等多種手段。二是充分發(fā)揮河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組、河長辦的協(xié)調(diào)功能。兩機構(gòu)可邀請公眾代表、技術(shù)專家、人大代表和政協(xié)委員列席會議，并且現(xiàn)場直播，以此構(gòu)造“公共能量場”（Public"Energy"Field），實現(xiàn)建設(shè)性的討論，形成解決問題的良好氛圍。三是以“迂回”方式化解部門數(shù)據(jù)信息壁壘。也即“數(shù)字河長”體系運行中，可繞過制度、管理或技術(shù)障礙，采取部門個別化協(xié)議、“部門拼圖”等間接方式引入各部門數(shù)據(jù)［38］。由于各部門工作中均可能需要向其他部門獲取數(shù)據(jù)信息，河長制牽頭部門還應(yīng)充分注意增進部門間數(shù)據(jù)信息的平等互利交換。

4強化公眾數(shù)字平臺參與效能

只有做到信息公開、充分保障公眾知情權(quán)，以及及時整理、溝通、反饋參與者的意見和建議，才能提升參與者政治效能感，激發(fā)其參與積極性。為此，一是以數(shù)字平臺為依撐，做細、做實地方生態(tài)治理信息數(shù)字化公開工作，實現(xiàn)平臺信息公開的易獲取、真實性、及時性、可讀性、非專有性、無需授權(quán)性。二是地方生態(tài)治理數(shù)字平臺，例如“數(shù)字河長”平臺，可以定期舉行在線聽證會、辯論會，鼓勵社會公眾參與治水問題討論，收集智見，亦可以向公眾宣傳教育，使其了解水生態(tài)治理，提升參與意愿和能力。三是應(yīng)當(dāng)強化移動政務(wù)思維，不斷優(yōu)化公眾參與地方生態(tài)治理小程序，比如對于“綠水幣”，應(yīng)與技術(shù)機構(gòu)合作，進一步提升問題舉報的便捷性，暢通“公眾舉報—處理—評價—效能改進”的閉環(huán)回應(yīng)機制；也應(yīng)加強公眾數(shù)字平臺參與的有序性，例如小程序上在線報名成為民間河長的人員，地方生態(tài)環(huán)境機構(gòu)須進行規(guī)范化管理，對其履職基礎(chǔ)條件、巡河護河頻度、合理合法履職等提出一定的要求。對于公眾通過“綠水幣”參與河長制公益性工作，在積分可兌生活用品之外，還應(yīng)有一些替代性激勵措施，比如通報表揚、授予榮譽稱號、提供綠色信貸支持、存入道德銀行等。

五、結(jié)論

當(dāng)代數(shù)字化革命正迅速波及生態(tài)治理領(lǐng)域，由此極大提升各級政府生態(tài)治理能力，即生態(tài)治理信息智能收集、智能傳輸、智能決策、智能溝通、智能反饋、智能處置和不同部門間智能協(xié)同的能力，進而利于優(yōu)化生態(tài)治理體系與效能［39］。W市開展“數(shù)字河長”建設(shè)以來，亦鮮明呈現(xiàn)了這一情況。以“智慧監(jiān)管—流程協(xié)同—精準(zhǔn)問責(zé)”為分析框架，對W市“數(shù)字河長”案例研究發(fā)現(xiàn)，通過建設(shè)“數(shù)字河長”平臺以及引入“河長通”App、“綠水幣”等，確實有利于河湖生態(tài)信息實時收集，重塑政府流程，實施精準(zhǔn)問責(zé)，促進社會參與，進而使得河長制“如虎添翼”，運行效能明顯提高。

然則，數(shù)字化畢竟處于不穩(wěn)定的發(fā)展進程中，并且數(shù)字技術(shù)嵌入生態(tài)治理過程受制于組織位階、事權(quán)合法性、人事權(quán)力配置和財政力量等約束，因此，不應(yīng)期望數(shù)字賦能地方生態(tài)治理可以“一次性搞定”。已有實踐表明，科層組織權(quán)力結(jié)構(gòu)、技術(shù)工具限度、財政狀況、行政觀念等諸多因素均可能制約數(shù)字技術(shù)賦能的深度和效度，乃至?xí)斐山M織壁壘和治理體系的“再碎片化”［40］，為此，推進數(shù)字賦能生態(tài)治理，必須持續(xù)嘗試、觀察與總結(jié)，在提升數(shù)字設(shè)施覆蓋率與功能、完善數(shù)字平臺分級處理機制、協(xié)調(diào)推動部門間橫向聯(lián)動，以及強化公眾數(shù)字平臺參與效能等方面，不斷作出優(yōu)化的努力。

［注"釋］[KH*2D]

①

河長、湖長緊密聯(lián)系、職責(zé)一致，本文在一般意義上將河湖長統(tǒng)稱為河長。

②"參見陳發(fā)明：《環(huán)保攻堅須拔除“保護傘”》，http：//theorypeoplecomcn/n1/2018/0423/c40531-29943323html。

③"根據(jù)2016年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于全面推行河長制的意見》規(guī)定，具體指加強水資源保護、加強河湖水域岸線管理保護、加強水污染防治、加強水環(huán)境治理、加強水生態(tài)修復(fù)、加強執(zhí)法監(jiān)管六者。

[BFQ][ZK）]

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Digital"Empowerment"of"Local"Ecological"Governance："Mechanism"and"Optimization

—Taking"W"City’s"“Digital"River"Chief”"Operation"as"an"Example

Wang"Yong1，Cao"Yinshan2

（1School"of"Marxism，"China"University"of"Mining"and"Technology，"Xuzhou"221116，"China;"

2China"Rural"Research"Institute，"Central"China"Normal"University，"Wuhan"430079，"China）

Abstract："""At"present，"digital"empowerment"of"local"ecological"governance"has"become"popular，"but"the"existing"research"is"still"unclear"about"its"internal"mechanism"and"its"overall"understanding."By"introducing"the"case"of"“digital"river"chief”"in"W"City，"through"the"framework"analysis"of"“intelligent"supervisionprocess"collaborationprecise"accountability”，"it"is"found"that"the"“digital"river"chief”"system"constructed"on"the"basis"of"digital"platform"in"W"City"has"realized"the"instrumental"empowerment"for"local"water"ecological"governance"because"it"can"intelligently"identify"and"make"decisions"on"ecological"issues."Through"information"flat"interaction"and"taskoriented"driving，"digital"institutional"empowerment"of"local"water"ecological"governance"is"realized."Due"to"the"traceability"of"the"process"and"the"participation"of"the"public，"the"digital"protection"and"empowerment"of"local"water"ecological"governance"have"been"realized."The"experience"of"the"digital"river"chief"in"W"City"shows"the"general"characteristics"and"mechanism"of"digital"empowered"local"ecological"governance."It"also"reveals"the"weaknesses."Digital"empowered"local"ecological"governance"still"needs"to"improve"the"coverage"and"functions"of"digital"facilities，"improve"the"hierarchical"processing"mechanism"of"digital"platforms，"coordinate"and"promote"the"horizontal"linkage"between"departments，"and"strengthen"the"participation"efficiency"of"public"digital"platforms.

Key"words：digital"empowerment;"ecological"governance;"intelligent"supervision;"process"collaboration;"precise"accountability

（責(zé)任編輯：李"萌）