電子檔案的數(shù)字化轉(zhuǎn)型能解決傳統(tǒng)檔案的痛點，釋放數(shù)據(jù)價值，推動組織向高效、智能、可持續(xù)的方向發(fā)展。在數(shù)字經(jīng)濟時代，推動電子文件僅以電子形式進行采集、捕獲、歸檔和長期保存這一課題，已成為數(shù)字中國和數(shù)字政府建設(shè)過程中必須要面對和解決的社會課題。智慧改變生活，創(chuàng)新引領(lǐng)未來，推動電子檔案單套制管理需要在審慎思辨的前提下，積極借鑒單套制管理過程中已形成的成功經(jīng)驗，不斷夯實基礎(chǔ)，有效規(guī)避各類風險，扎實穩(wěn)妥地讓電子檔案單套制管理在實踐中落地生根。

一、電子檔案單套制管理制度在實踐中不斷完善

（一）認識在不斷實踐中更清晰

1996年國家檔案局成立了電子文件歸檔與電子檔案管理研究小組，不斷摸索和探索電子文件管理之路。經(jīng)過20年的不斷探索，我國逐步形成了檔案事業(yè)依法管理，走向開放、走向現(xiàn)代化之路。2016年4月，國家檔案局發(fā)布了《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，明確提出“在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存、單軌制（即不在生成紙質(zhì)檔案）管理試點”。這是國家第一次明確有條件的單位可以先行開展電子檔案單套制試點工作，具有劃時代的意義。同年8月國家檔案局發(fā)布《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》（GB/T18894-2016），強調(diào)“將具有憑證、查考和保存價值且辦理完畢、經(jīng)系統(tǒng)整理的電子文件及其元數(shù)據(jù)管理權(quán)限向檔案部門提交”。這是國家明確提出將電子檔案和元數(shù)據(jù)的管理權(quán)限要向檔案部門移交。

（二）制度在逐步完善中更明確

2020年6月，《中華人民共和國檔案法》發(fā)布，第三十七條強調(diào)“電子檔案應當來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”。這是國家以上位法的形式明確了電子檔案單套制管理必須要滿足來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的前提條件。2024年3月，《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《條例》）發(fā)布，第三十九條規(guī)定：檔案的形成者、形成活動、形成時間要可確認，形成、辦理、歸檔、移交等環(huán)節(jié)要安全可靠。同時還強調(diào)要注重電子檔案全過程和全生命周期管理，從真實性的角度明確要準確記錄，從安全性的角度強調(diào)必須符合長期保存的條件并可溯源和不可篡改。更明確了電子檔案的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景和管理過程等構(gòu)成要素要符合規(guī)范要求?！稐l例》還從電子檔案管理系統(tǒng)、全過程管理和元數(shù)據(jù)管理等維度對電子檔案單套制的落實給予了明確的政策支持。2024年11月，國家檔案局印發(fā)《電子檔案管理辦法》，進一步對形成者、形成活動、形成時間等元素進行了更精確的描述和解釋。隨著時間的推移和制度的完善，為各級檔案部門和各行業(yè)明確了執(zhí)行標準。

（三）落實在努力實踐中更有力

落實單套制試點工作較早的地區(qū)之一是上海。2015年上海自貿(mào)區(qū)依托《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》的政策優(yōu)勢，開展了電子文件與電子檔案單套制管理的試點探索。2017年11月，國家社會科學基金項目2018年度課題指南中“圖書館情報與文獻學”第24項《黨政機關(guān)、企事業(yè)單位電子文件單套制管理研究》，首次以國家社科基金項目的形式，對電子文件單套制管理研究工作進行了有益的探索，為后續(xù)電子檔案單套制管理工作的開展奠定了理論基礎(chǔ)。2021年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，明確提出了電子檔案12字要求，即“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，制度的不斷成熟讓實際工作有了抓手。上海市“一網(wǎng)通辦”政務服務電子文件單套歸檔試點、寧波辦公自動化電子公文歸檔和電子檔案管理試點、中國電建電子檔案單套管理等試點相繼通過了國家驗收，電子檔案單套制歸檔工作不斷成熟。

二、電子檔案單套制管理執(zhí)行與落實的關(guān)鍵因素分析

《電子檔案單套制管理一般要求》（DA/T92-2022）（以下簡稱《一般要求》）規(guī)定了實現(xiàn)單套制管理需要在制度建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)、資源建設(shè)、資源管理、安全管理等方面找到執(zhí)行與落地的突破口。

（一）制度建設(shè)是基礎(chǔ)

沒有制度不成方圓，制度先行是基礎(chǔ)。有了制度的約束和限制，才能更好地確保電子檔案僅以電子文件形式進行歸檔和管理的真實性、完整性、可用性和安全性。那么要落實哪些制度呢？可以簡稱為八項制度和一個標準。具體來說包括落實好電子檔案管理基本制度、業(yè)務系統(tǒng)歸檔制度、電子檔案管理系統(tǒng)運行維護制度、電子檔案分類方案與保管期限制度、電子文件整理與歸檔制度、電子檔案鑒定利用統(tǒng)計與移交制度、電子檔案安全（保密）制度和電子檔案管理培訓制度。一個標準可以由省相關(guān)行業(yè)主管部門牽頭，帶領(lǐng)各地市制定相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域檔案元數(shù)據(jù)執(zhí)行標準和實施方案，這樣電子文件歸檔時將與元數(shù)據(jù)一并采集、捕獲，歸檔的標準將更加統(tǒng)一，這也是保證電子檔案單套制管理實踐深入落實的關(guān)鍵所在。

（二）系統(tǒng)建設(shè)是支撐

沒有電子檔案管理系統(tǒng)平臺的大力支撐，電子文件單套制歸檔就成了無本之木。首先電子檔案管理系統(tǒng)的頂層設(shè)計是關(guān)鍵，起步階段開發(fā)好基本功能模塊是首要考慮的問題，建議重點在收、歸、用、管、銷5個方面搭建系統(tǒng)的基本功能模塊?！笆铡敝傅氖菑臋n案采集到整筆業(yè)務辦理完畢的過程?！皻w”指的是按檔案類別、保管期限等將電子文件連同元數(shù)據(jù)經(jīng)“四性”檢測合格后歸入檔案管理系統(tǒng)的過程?！坝谩敝傅氖请娮游募w檔成功后，可以通過電子檔案管理系統(tǒng)，對所需文件和元數(shù)據(jù)進行精確檢索和查詢應用的過程。“管”指的是電子檔案的日常和長期管理，比如電子檔案存放一年后，需自動進行電子檔案的“四性”檢測，并同步檢測電子檔案與元數(shù)據(jù)是否存在關(guān)聯(lián)錯誤等?！颁N”指的是嚴把電子檔案的鑒定和銷毀關(guān)口，通過權(quán)限管理逐級提交審核檔案的鑒定和銷毀工作，并依據(jù)審批權(quán)限進行嚴格審批。另外要全面細致地對自身業(yè)務系統(tǒng)與電子檔案管理系統(tǒng)的全部業(yè)務流程進行逐一梳理，打通兩個系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)壁壘，同時明確各業(yè)務流程中必存的電子要件材料，以及對該業(yè)務流程是否應用于單套制歸檔進行確認。

（三）“四性”檢測是保障

《一般要求》強調(diào)要對預歸檔的電子文件進行真實性、完整性、可用性、安全性檢測。單套制管理電子檔案在歸檔、移交、長期保存時都要進行“四性”檢測，上述功能要在系統(tǒng)建模、系統(tǒng)設(shè)計和子功能模塊的設(shè)計時考慮進去。最先檢測的是歸檔環(huán)節(jié)。一是真實性檢測。重點對電子文件來源真實性、電子文件內(nèi)容真實性、電子文件元數(shù)據(jù)準確性、歸檔信息包真實性、元數(shù)據(jù)與內(nèi)容關(guān)聯(lián)一致性5項指標進行檢測。二是完整性檢測。重點對電子文件數(shù)據(jù)總量、電子文件內(nèi)容完整性、電子文件元數(shù)據(jù)完整性、歸檔信息包完整性4項指標進行檢測。三是可用性檢測。重點對電子文件內(nèi)容可用性、電子文件元數(shù)據(jù)可用性、歸檔信息包可用性、電子文件軟硬件環(huán)境4項指標進行檢測。四是安全性檢測。重點對歸檔過程安全性、歸檔載體安全性、歸檔信息包安全性3項指標進行檢測。同時要根據(jù)各行業(yè)業(yè)務系統(tǒng)的建設(shè)情況，把電子檔案“四性”檢測的標準與具體的業(yè)務工作結(jié)合好。

（四）質(zhì)量管控是抓手

單套制管理顧名思義就是不需要紙質(zhì)檔案材料，因此確保電子文件的歸檔質(zhì)量是關(guān)鍵。對此要在電子檔案管理系統(tǒng)中增加電子文件質(zhì)量管控功能模塊，該功能模塊主要是基于人工智能技術(shù)，構(gòu)建全過程電子要件質(zhì)量管控平臺，重點進行事前要點提醒、事中實時質(zhì)檢、事后復查抽檢，并注重從技術(shù)的角度對電子文件和元數(shù)據(jù)的質(zhì)量進行控制。在規(guī)劃和設(shè)計質(zhì)檢控制平臺時，建議在全省或至少在全市范圍內(nèi)建立質(zhì)檢審核要點規(guī)則，重點對材料的合規(guī)性、真實性、清晰度、傾斜度等進行檢測。還要做好質(zhì)檢電子要件份數(shù)、質(zhì)檢業(yè)務的筆數(shù)、問題要件的數(shù)量、問題要件的準確率、問題發(fā)生率降幅等指標進行監(jiān)控。同時定期將問題反饋推送給各業(yè)務初始端口，重新對問題材料進行補掃，再經(jīng)“四性”檢測合格后，進入檔案管理系統(tǒng)，這樣就從源頭上保證了電子文件質(zhì)量和元數(shù)據(jù)的真實性、完整性、可用性和安全性。另外通過電子要件質(zhì)檢平臺還可進行智能化問題清單匯總和績效考核，從制度上保證電子檔案單套制歸檔的質(zhì)量和安全。

（五）安全建設(shè)是根本

當前我國正處在一個數(shù)據(jù)爆炸的時代，單套制背景下保證電子檔案收、管、存、用的全生命周期的數(shù)據(jù)安全是底線。在電子檔案系統(tǒng)頂層設(shè)計時，就要充分考慮存儲與備份、轉(zhuǎn)換與遷移、安全檢測和審計跟蹤等功能的系統(tǒng)安全建設(shè)。業(yè)務系統(tǒng)與電子檔案管理系統(tǒng)在進行自動歸檔的過程中，必須要通過數(shù)字簽名、在線互信簽名、哈希值校驗等技術(shù)確保電子文件、電子檔案的安全和可靠。在電子檔案存儲和備份的策略上，要及時將電子檔案及其元數(shù)據(jù)、電子檔案管理系統(tǒng)及其配置數(shù)據(jù)、日志數(shù)據(jù)納入備份管理范圍，至少選擇在線備份或離線備份2種形式進行有效備份，有條件的省市還可依托本省大數(shù)據(jù)備份中心進行異地備份。在轉(zhuǎn)換與遷移的策略上，電子檔案管理系統(tǒng)應具備電子檔案保存格式轉(zhuǎn)換的功能，以確保相應電子檔案和元數(shù)據(jù)信息、配置信息的通用和關(guān)聯(lián)。在安全檢測的策略上，重點是各重點環(huán)節(jié)的“四性”檢測。在審計跟蹤的策略上，重點對電子檔案管理系統(tǒng)的流程操作、運維操作、修改操作等行為進行全方位的日志跟蹤管理，自動維護審計跟蹤日志，同時確保日志完整記錄，內(nèi)容不可篡改。

三、對開展電子檔案單套制管理的建議

（一）頂層設(shè)計是關(guān)鍵

執(zhí)行和落實電子檔案單套制管理的決定因素在于一個單位或組織的決策者和頂層設(shè)計者，當然一個團隊各部門彼此的協(xié)同配合也很重要。電子檔案單套制管理是電子檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然之路，一定要冷靜審慎思考并決策，充分評估開展單套制管理的各項因素：一是充分考慮本單位重點業(yè)務工作的實際情況，要確保電子文件在形成、歸檔、管理、利用等環(huán)節(jié)均要有一個安全可靠的系統(tǒng)。二是結(jié)合自身或行業(yè)的實際情況，把“八項制度”和“一個元數(shù)據(jù)標準”的配套建設(shè)落實落地。三是資金保障要到位，要具備滿足電子檔案單套制管理的基礎(chǔ)和軟硬件設(shè)施。四是相關(guān)決策機構(gòu)、部門責任分工、人才隊伍建設(shè)、培訓機制等要健全。只有上述主要條件都滿足，電子檔案單套制管理才能穩(wěn)步實施。

（二）需求調(diào)研不可少

在實施電子檔案單套制管理之前，要進行一定的調(diào)研。從調(diào)研的內(nèi)容上看，電子檔案單套制管理的需求分析與規(guī)劃、技術(shù)研發(fā)與原型設(shè)計、系統(tǒng)集成與測試、試運行與驗收以及運維與優(yōu)化等都是調(diào)研的重點。從調(diào)研的對象來看，建議至少選擇兩家同行業(yè)或接近本行業(yè)性質(zhì)的單位，特別是已經(jīng)通過國家或省一級項目驗收的單位進行實地或駐場學習，以便全面了解情況。在調(diào)研過程中不可能一次性把所有問題都解決，需要邊實踐邊調(diào)研，避免走彎路；有時還需要就某一項或幾項重點問題或環(huán)節(jié)進行專項的學習調(diào)研。比如對電子檔案單套制管理檔案元數(shù)據(jù)規(guī)范標準化的制定、業(yè)務流程與檔案流程的梳理等項目中的重點工作，可能就需要多次并深入地調(diào)研學習和探討論證。

（三）制度配套需做實

一般情況下各單位涉及的系統(tǒng)主要指的是行業(yè)內(nèi)部的業(yè)務信息管理系統(tǒng)以及需要建設(shè)或升級的電子檔案管理系統(tǒng)。也就是說要將業(yè)務系統(tǒng)中辦結(jié)的一筆或一組業(yè)務，按照電子檔案“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的要求，實時或定期將電子文件及其元數(shù)據(jù)以歸檔信息包的形式，歸檔到電子檔案管理系統(tǒng)中，并通過系統(tǒng)讓電子文件與元數(shù)據(jù)從物理上或邏輯上彼此建立對應和關(guān)聯(lián)關(guān)系。要想讓這兩個系統(tǒng)安全合規(guī)地運營并滿足各項規(guī)范要求，制度建設(shè)以及工作規(guī)范一定要在系統(tǒng)建設(shè)之前配套跟進。在職責分工和流程管理方面，要進一步明確信息化、業(yè)務和檔案等部門的職責界定，制定電子文件形成、歸檔、存儲、利用等全流程管理規(guī)范，確保各環(huán)節(jié)程序上合法合規(guī)。在電子檔案共享利用方面，要建立跨部門的協(xié)調(diào)機制，推動檔案、業(yè)務、技術(shù)部門的協(xié)同合作，確保系統(tǒng)銜接和資源整合。在人才隊伍建設(shè)方面，要分角色開展專項培訓，覆蓋領(lǐng)導、檔案專員、經(jīng)辦人員、業(yè)務人員、系統(tǒng)運維人員，提升全員電子檔案單套制管理意識和操作能力。

（四）資源建設(shè)要加強

這里的資源建設(shè)主要指的是電子檔案管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源和信息資源建設(shè)，包括形成與流轉(zhuǎn)、格式要求和歸檔整理，是電子文件歸檔至電子檔案管理系統(tǒng)時，需滿足的最低規(guī)范要求和參數(shù)。一是電子文件形成與流轉(zhuǎn)需系統(tǒng)授權(quán)的形成者或經(jīng)辦人辦理或?qū)?，且電子文件操作需全程留痕，檔案元數(shù)據(jù)的自動捕獲和保存要全過程記錄并保持二者間的彼此關(guān)聯(lián)。二是電子文件在形成、辦理、辦結(jié)、歸檔時的格式應符合國家通用標準。電子文件的歸檔整理要確保歸檔信息包中不包含非開放式的數(shù)字簽名、電子印章、加密、時間戳等技術(shù)，以便數(shù)據(jù)后續(xù)的管理、利用、移交、遷移、鑒定、統(tǒng)計、分析、備份、銷毀等工作順利開展。三是確保電子文件在形成、流轉(zhuǎn)中全程處于系統(tǒng)監(jiān)控下，避免脫離系統(tǒng)操作。四是要做好電子文件登記、電子檔案唯一標識規(guī)則制定、電子檔案存儲保管等其他工作。

（五）安全保障要到位

電子檔案管理系統(tǒng)的安全、數(shù)據(jù)的安全是電子檔案單套制管理成功的保障和基石。要重點做好系統(tǒng)安全、存儲管理、備份管理、遷移與轉(zhuǎn)換、安全檢測、審計跟蹤等基礎(chǔ)工作。一是系統(tǒng)安全首要的是依據(jù)授權(quán)和職責實行“三員”管理，并在歸檔、移交環(huán)節(jié)，通過數(shù)字簽名、在線互信簽名等技術(shù)手段，保證電子文件、電子檔案及其元數(shù)據(jù)的安全和可靠。二是落實電子檔案的存儲和備份工作。應配備專用的在線存儲設(shè)備或政府云（虛擬云）存儲空間，并根據(jù)實際情況進行在線備份、離線備份和異地備份，同時電子檔案管理系統(tǒng)應具備電子檔案資源的備份和恢復能力。三是落實電子檔案的審計跟蹤工作。要對電子檔案管理流程操作行為、系統(tǒng)運維行為等全程進行記錄和跟蹤，在電子檔案整個生命周期過程中形成審計日志，并通過子功能模塊的深入開發(fā)，讓系統(tǒng)具備自動審計、檢索利用、立體展示等綜合查詢利用功能。

電子檔案單套制管理的落地需以技術(shù)為支撐、制度為保障、安全為底線，通過分步實施、風險管控和生態(tài)建設(shè)，逐步實現(xiàn)從“紙質(zhì)依賴”向“數(shù)字原生”的轉(zhuǎn)型。未來應聚焦技術(shù)迭代、標準統(tǒng)一與共享共用，推動電子檔案管理從“成本管理”向“價值管理”升級。

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