與歷代王朝相較，清代統(tǒng)治的特點，一言以蔽之：秘密政治！

清代秘密政治圍繞奏折展開。奏折是清代獨創(chuàng)的上行文書，在保密方面有極其嚴(yán)格的規(guī)定：必須親筆書寫，不得假手幕僚，而且要在密室書寫；奏折經(jīng)皇上朱批后發(fā)還原奏人，也要在密室啟封開讀；原奏人不得泄露奏折內(nèi)容；官員之間不得互相探聽奏折及朱批內(nèi)容。所謂奏折，實際上是繞過正常行政渠道，直接寫給皇帝的秘密信件，通俗點說，就是小報告。在清代，小報告得到合法化、制度化，成了最高統(tǒng)治者決策的主要依據(jù)。

秘密政治的載體，除了奏折，還有廷寄。奏折經(jīng)皇上審閱、批示后，由來人帶回。有時批示內(nèi)容過長，就由皇帝口授，大臣擬好諭旨后，經(jīng)皇上審閱，封緘嚴(yán)密，交到兵部由驛站直達該官員，這就是所謂廷寄，清代獨創(chuàng)的下行文書。與奏折一樣，廷寄的特點也是保密性強，不走層層下達的正規(guī)渠道。奏折是小報告，而廷寄（包括奏折上的朱批）相當(dāng)于領(lǐng)導(dǎo)批的條子。一上一下，秘密政治就閉環(huán)了。

清代政治運作，存在一明一暗兩條線。明的一條，以內(nèi)閣為樞紐，上行下達都遵循一層一層的公開渠道，在文書上主要體現(xiàn)為題本（上行，一律走驛站）和明發(fā)上諭（公開發(fā)布的諭旨）。暗的一條，就是通過奏折和廷寄，讓獨裁者得以甩開官僚機構(gòu)，直接指揮廣大官員。

不過，秘密政治也會有運轉(zhuǎn)失靈的時候。比如廷寄，恰恰因為其秘密性，不像明發(fā)上諭具有明確的法律效力，可能會遭遇尷尬處境。洪楊事變初起，清軍一觸即潰，大有土崩瓦解之態(tài)勢。關(guān)鍵時刻，因母喪回湖南守孝的書生曾國藩，拍案而起，只手補天，挽救了大清王朝。咸豐七年（1857），他向清文宗奕詝抱怨：“臣前后所奉援鄂、援皖、籌備船炮、肅清江面諸諭，皆系接奉廷寄，未經(jīng)明降諭旨。外間時有譏議，或謂臣系自請出征，不應(yīng)支領(lǐng)官餉；或謂臣未奉明詔，不應(yīng)稱‘欽差’字樣。”廷寄好比國家領(lǐng)導(dǎo)人私信某官員，責(zé)成他處理某事，其他官員眼紅，不愿意配合，就有理由了：俺沒收到正式通知，哪知道怎么回事！

同樣，由于奏折的非公開性，即便皇帝在朱批中已經(jīng)允準(zhǔn)的建議，仍然需要以題本的形式公開上奏。有時候報告同一政事的奏折與題本同時拜發(fā)，一般奏折會先到。

雍正年間，清世宗胤禛一方面大規(guī)模推廣奏折，使其逐漸取代題本，成為中央決策最重要的依據(jù)，另一方面并不打算以暗線完全代替明線，相反，刻意維護以內(nèi)閣為樞紐的明線，其表現(xiàn)就是將內(nèi)閣升為正一品衙門。此舉的含義，可以透過雍正八年（1730）的一份上諭，看得清清楚楚。

胤禛首先說明，既然有了題本，為什么還需要奏折：“督撫一人之耳目有限，各省之事，豈無督撫所不及知，或督撫所不肯言者？于是又有準(zhǔn)提（提督）鎮(zhèn)（總兵）藩（布政使）臬（按察使）具折奏事之旨。即道員、武弁等，亦間有之。無非公聽并觀之，欲周知外間之情形耳?！彼^“公聽并觀”，就是讓各省高級官員相互揭發(fā)，或者越級發(fā)表意見，從而將控制權(quán)牢牢把握在皇帝一人之手。

胤禛深知奏折固然能使他繞過井然有序的官僚體制，直接掌握地方的一舉一動，但理性的行政層級系統(tǒng)一旦崩潰，政治運作會陷入混亂。如果各地督撫只以這種方式處理政務(wù)，那就意味著六部名存實亡，中央機構(gòu)形同虛設(shè)，這種情況下，作為一個國家，怎么整合各?。吭偃绮颊?、按察使是督撫的下屬，如果他們不把督撫放在眼里，自作主張，越級跟皇帝商討政事，督撫卻不知情，地方不就亂套了嗎？

所以，雍正八年諭旨強調(diào)，盡管你已經(jīng)私信我了，我也批準(zhǔn)了，還得再走一遍正規(guī)程序。督撫根據(jù)情況，要么上題本，要么跟六部協(xié)商。藩臬則要向督撫詳細匯報自己的想法，由督撫上題本或者咨詢六部。擔(dān)心行政體制崩塌是胤禛雖鐘情暗線，卻堅持不廢明線的第一個原因。

他接著談到了第二個原因：

各省文武官員之奏折，一日之間嘗至二三十件，或多至五六十件不等，皆朕親自覽閱批發(fā)，從無留滯，無一人贊襄（協(xié)助）于左右，不但宮中無檔案可查，亦并無專司其事之人，如部中之有司員、筆帖式、書吏多人，掌管冊籍，翻閱規(guī)條，稽查原委也。朕不過據(jù)一時之見，隨到隨批。

所謂“無一人贊襄于左右”，不過是制造自己無所不能的神話，但這里描繪的君主拋開官僚機構(gòu)，單憑一己之力統(tǒng)治國家會帶來的風(fēng)險，是實實在在的。國家行政運作，依賴規(guī)則，并需參考以往類似事件的處理方式，檔案的重要性就體現(xiàn)在這里。而奏折只是臣下和皇上個人私下交流的工具，哪怕皇帝三頭六臂，再加幾個幫手，也不可能代替長期依托檔案工作的專業(yè)化機構(gòu)。一道行政命令的發(fā)布，要經(jīng)過層層審批，雖然繁瑣，也是為了保證其合理性。奏折在繞過官僚機構(gòu)的同時，也繞過了防止出錯的制度設(shè)計。秘密性是把雙刃劍，能使皇帝擺脫官僚機構(gòu)的束縛，前所未有地掌控政局，但也會使皇帝的個人決策面臨急劇增大的錯誤風(fēng)險。奏折得到朱批肯定，還要再走正規(guī)程序，就是為了讓相關(guān)部門起到把關(guān)的作用，以避免決策失誤。

諭旨的最后，是對地方官員的警告：“若督撫提鎮(zhèn)等，以此愚弄屬員，擅作威福，準(zhǔn)屬員據(jù)實揭報，或該部，或都察院，即行奏聞。若屬員等以此挾制上司，肆志妄行，著該督撫提鎮(zhèn)等，即據(jù)實參奏?！?/p>

奏折的秘密性一直維持到了晚清。咸豐二年（1852）正月初一，署刑部侍郎曾國藩在日記中寫道：“因早間聞人言，刑部同堂諸君子疑我去年所上折有參劾刑部之言，心不怡者一日。以平日不見信于人，遂招此群疑眾謗也?！痹鴩耐聭岩伤谧嗾壑姓f他們的壞話。尷尬之處在于，曾國藩不能為自己辯護，否則就是泄密。讓群臣相互猜疑，正是清帝希望通過奏折達到的目的之一。

英法聯(lián)軍火燒圓明園后，朝廷不僅對民眾隱瞞實情，甚至偶爾有官員上書提及此事，也遭到嚴(yán)厲訓(xùn)斥，被扣上傳播謠言的帽子。舉國上下，除了一部分高級官員，沒人知道關(guān)于政局及皇帝本人的確切消息。事情到了這種地步，官方不提供可靠信息，只會造成謠言滿天飛，整個社會陷入恐慌。

這種局面的形成，根源就在秘密政治。群臣雖有心為國出謀劃策，排憂解難，“既不敢以風(fēng)聞為無據(jù)之談，更恐以泄漏被根求之譴”，既怕信息不準(zhǔn)確，耽誤國家大事，更怕因為泄密被治罪。

士大夫讀書明理，如果能促使君主認清形勢，做出正確決斷，哪怕冒惹怒天子、引來殺身之禍的危險，也甘心情愿。可現(xiàn)在，只要談到當(dāng)前局勢，不論是非，首先追究泄密問題，不僅自己身陷囹圄，還要追查消息來源，連累親友等眾多無辜者。這次北京失陷，事先沒有一個官員敢于提醒皇上舉措不當(dāng)，提出補救措施，并非京城的官員全是沒有良心的自私小人，而是朝政長期不透明的結(jié)果。

有人將責(zé)任全推到一些大臣頭上，實際上罪魁禍?zhǔn)拙褪腔实郾救?。秘密政治一至于斯，令人瞠目結(jié)舌。

（摘自《讀書》）