摘 要：文章立足“多規(guī)合一”政策背景，結(jié)合目前內(nèi)蒙古自治區(qū)國土空間規(guī)劃編制情況，梳理總結(jié)旗縣級國土空間總體規(guī)劃編制過程中存在的主要問題和現(xiàn)實(shí)困境。通過對全區(qū)94個旗縣（市、區(qū)）規(guī)劃文本的對比分析，主要得出以下結(jié)論：編制國土空間規(guī)劃中存在的現(xiàn)實(shí)困境主要有，一是與國土空間用途管制的銜接工作，如何落實(shí)開發(fā)邊界以外的產(chǎn)業(yè)用地相關(guān)管控要求；二是對詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)實(shí)施，如何保障總體規(guī)劃對詳細(xì)規(guī)劃的指導(dǎo)支撐作用；三是鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)龍頭企業(yè)帶動性作用不明顯，“規(guī)劃—市場”協(xié)調(diào)的土地要素配置機(jī)制不完善，鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施緩慢。

關(guān)鍵詞：國土空間；內(nèi)蒙古自治區(qū)；總體規(guī)劃

中圖分類號：F301.2" 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" 文章編號：1673-260X（2025）01-0040-04

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）指出，“國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖[1]，是各類保護(hù)開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)”。內(nèi)蒙古旗縣級國土空間總體規(guī)劃是對旗縣（市、區(qū)）行政轄區(qū)范圍內(nèi)國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)作出的具體安排和部署，是開展各類保護(hù)開發(fā)建設(shè)活動、實(shí)施國土空間用途管制的重要依據(jù)，是對盟市國土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的傳導(dǎo)落實(shí)，作為“五級三類”國土空間規(guī)劃體系的重要環(huán)節(jié)，是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，是重要的具有實(shí)施性和操作性的規(guī)劃。根據(jù)自然資源部、自治區(qū)自然資源廳相關(guān)工作安排部署，自治區(qū)各盟市、旗縣國土空間總體規(guī)劃編制已全部完成。

1 國土空間總體規(guī)劃編制歷程

2019年，國家對國土空間規(guī)劃體系建設(shè)和規(guī)劃編制作出了明確部署，開啟了我國空間規(guī)劃體系系統(tǒng)性、整體性和重構(gòu)性改革[2]，如圖1所示。內(nèi)蒙古第一時間全面啟動國土空間規(guī)劃編制工作。陸續(xù)開展了城市城區(qū)范圍試劃工作，明確了中心城區(qū)規(guī)劃范圍；開展雙評估和雙評價等基礎(chǔ)研究，分析旗縣自然地理本底，評估現(xiàn)狀問題和風(fēng)險；在第三次全國土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)要求進(jìn)行規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換工作，完成底數(shù)底圖統(tǒng)一；按照國家要求完成“三區(qū)三線”劃定和主體功能區(qū)優(yōu)化完善成果，基本完成旗縣級國土空間保護(hù)開發(fā)格局。

2 現(xiàn)實(shí)困境與存在問題

2.1 現(xiàn)實(shí)困境

現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃體系尚處于不斷完善的階段，技術(shù)人員在國土空間規(guī)劃編制的具體工作中遇到一些現(xiàn)實(shí)困境，主要包括以下幾點(diǎn)。

2.1.1 城市開發(fā)邊界外的建設(shè)用地保障措施

根據(jù)自然資源部印發(fā)《關(guān)于在全國開展“三區(qū)三線”劃定工作的函》的要求，按照集約節(jié)約的原則，將2021年國土變更調(diào)查的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍的1.3倍確定為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。在劃定過程中主要存在以下問題：國土調(diào)查中內(nèi)蒙古行政區(qū)命名為蘇木的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中城鎮(zhèn)建設(shè)用地都標(biāo)注為村莊用地，整個蘇木中沒有城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，整個蘇木不在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，無法進(jìn)行國有建設(shè)用地的使用；城市開發(fā)邊界外存在很多已經(jīng)批準(zhǔn)未建設(shè)的用地情況。

2.1.2 生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的用地管理

2022年10月自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局三部委聯(lián)合出臺《自然資源部 生態(tài)環(huán)境部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知》（自然資發(fā)〔2022〕142號）文件，明確生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合法律法規(guī)的前提下，僅允許以下對生態(tài)功能不造成破壞的10條有限人為活動[3]。但從實(shí)施角度講，地方在執(zhí)行過程中存在一系列的難度，缺少具體的實(shí)施意見。如內(nèi)蒙古作為祖國北方重要的生態(tài)安全屏障，全區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定總面積89 535萬畝（59.69萬平方千米），占全區(qū)國土面積的50.46%，涉及100個旗縣（市、區(qū)），這其中，將沙漠、戈壁、荒漠等富含水源涵養(yǎng)等多種生態(tài)保護(hù)功能的集中連片區(qū)域劃入了生態(tài)保護(hù)紅線，也側(cè)面反映出對于該類型地區(qū)的生態(tài)保護(hù)不能僅局限在景觀的原初性保護(hù)，而是需要人工介入來保障其生態(tài)功能。但從目前的政策來看，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)禁止光伏項(xiàng)目的準(zhǔn)入。這對內(nèi)蒙古推進(jìn)“三北防護(hù)林”建設(shè)、建設(shè)祖國北疆生態(tài)安全屏障的工作存在一定的制約。同時，生態(tài)保護(hù)紅線中存在取得用地手續(xù)的建設(shè)用地?zé)o法進(jìn)行建設(shè)的情況，還存在未批已經(jīng)建設(shè)的用地是否退出等，也是目前面臨的較大困境。

2.2 存在問題

通過對各盟市、旗縣國土空間總體規(guī)劃的審查工作，發(fā)現(xiàn)編制和實(shí)施過程中存在的一些問題，具體問題主要包括以下幾點(diǎn)。

2.2.1 如何實(shí)施“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系

“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”[4]是《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中明確提出的。新中國成立特別是改革開放以來，我國的各級各類相關(guān)規(guī)劃可謂成績斐然。它們在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。隨著規(guī)劃的逐步實(shí)施，城市的基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，為人們的生活和工作提供了極大的便利。同時，在促進(jìn)國土空間合理利用方面，通過科學(xué)的布局和規(guī)劃，使得土地資源得到了高效配置，不同功能區(qū)域相互協(xié)調(diào)，對生態(tài)敏感區(qū)、歷史文化遺跡等進(jìn)行了劃定和保護(hù)，為子孫后代留下了寶貴的自然和文化財(cái)富。

然而，不可忽視的是，大量規(guī)劃也存在著一些問題。其一，規(guī)劃類型過多，內(nèi)容重疊沖突。不同部門主導(dǎo)的規(guī)劃往往在目標(biāo)、指標(biāo)和空間布局上存在差異，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行過程中出現(xiàn)矛盾和混亂，資源浪費(fèi)的同時也降低了規(guī)劃的權(quán)威性。其二，審批流程復(fù)雜、周期過長。這使得一些重要項(xiàng)目的推進(jìn)受到阻礙，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和效率。其三，地方規(guī)劃朝令夕改。由于缺乏長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光和穩(wěn)定的規(guī)劃機(jī)制，地方規(guī)劃頻繁變動，不僅讓投資者無所適從，也破壞了城市的整體發(fā)展脈絡(luò)。

目前，自治區(qū)各旗縣在編制國土空間規(guī)劃時，已將“主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、旅游規(guī)劃、交通規(guī)劃、能源規(guī)劃和其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃等融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃”。但是實(shí)施過程中相關(guān)部門仍然延續(xù)本部門自己編制的規(guī)劃。部分地區(qū)與部門間的銜接與空間布局仍然存在矛盾。

2.2.2 概念與范圍界定各地不一

對于中心城區(qū)劃定范圍與劃定方法各地不一。參照《城區(qū)范圍確定規(guī)程》中規(guī)定的“城區(qū)范圍一般是指實(shí)際已開發(fā)建設(shè)、市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施基本具備的建成區(qū)域范圍?！本幹埔?guī)劃過程中，有些地區(qū)按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍劃定中心城區(qū)邊界，有些地區(qū)按照國土調(diào)查中村莊行政邊界進(jìn)行劃定，有些地區(qū)按照城市圖斑中主要交通干線進(jìn)行劃定。對于開發(fā)區(qū)較遠(yuǎn)的地區(qū)，形成多組團(tuán)中心城區(qū)范圍。中心城區(qū)范圍劃定的差異性，導(dǎo)致中心城區(qū)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和綠地開敞空間等重要用地指標(biāo)的計(jì)算存在較大差異。

村莊類型的界定沒有明確來源。根據(jù)村莊分類的原則與標(biāo)準(zhǔn)和村莊資源稟賦、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)狀況、傳統(tǒng)歷史、人文底蘊(yùn)及群眾意愿，在以已編制的村莊布點(diǎn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、拆遷撤并類和其他類等五種類型對區(qū)域內(nèi)的村莊進(jìn)行分類[5]。由于，沒用明確的評價體系和部分地區(qū)沒用編制村莊規(guī)劃，目前，部分地區(qū)存在80%的村莊都被界定為其他類型。

對于主體功能區(qū)的劃分各地存在較大差異。參照《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術(shù)指南》中規(guī)定的“主體功能區(qū)指立足資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、戰(zhàn)略區(qū)位等綜合比較優(yōu)勢，劃定的具有某種特定主體功能、實(shí)施差別化管控的地域空間單元?！钡遣糠值貐^(qū)無法科學(xué)準(zhǔn)確地將主體功能區(qū)細(xì)化到每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，致使主體功能區(qū)無法真正落地和指導(dǎo)用地布局。對于主體功能區(qū)的疊加功能，部分地區(qū)進(jìn)行了全域疊加。

2.2.3 “三區(qū)三線”范圍有待進(jìn)一步優(yōu)化完善

按照國家“三區(qū)三線”劃定規(guī)則，劃定的永久基本農(nóng)田中存在受自然條件影響，特別是水資源和土壤條件不適合耕種的耕地，雖然現(xiàn)狀是穩(wěn)定利用耕地但不具備耕種條件。國家出臺了《關(guān)于嚴(yán)肅開展耕地和永久基本農(nóng)田劃定成果核實(shí)處置工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕25號），還不能完全解決這些問題。生態(tài)保護(hù)紅線劃定時不符合調(diào)出規(guī)則留在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的，如草原和林區(qū)范圍內(nèi)的原住民生產(chǎn)生活必要的新增宅基地及配套和附屬設(shè)施，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和文旅融合發(fā)展等需要的基本公共服務(wù)設(shè)施、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和文旅融合發(fā)展項(xiàng)目；點(diǎn)狀開發(fā)的油氣開采用地、輸變電線路基座等用地；沙漠、戈壁和荒漠等未利用地上的風(fēng)電和光伏用地等還未能得到合理的保障。關(guān)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，為重大戰(zhàn)略落實(shí)和政策調(diào)整落地、開發(fā)區(qū)新立、升級擴(kuò)區(qū)、審核公告等涉及城鎮(zhèn)發(fā)展定位調(diào)整、中心城鎮(zhèn)發(fā)展方向變化及必要的搭邊建設(shè)等勘界技術(shù)問題，需要對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行合理優(yōu)化調(diào)整。

2.2.4 規(guī)劃分區(qū)與管控規(guī)則沒有彈性空間

編制過程中按照主體功能定位和空間治理要求，在初步確定的生態(tài)、農(nóng)牧、城鎮(zhèn)空間基礎(chǔ)上，兼顧生產(chǎn)、生活、生態(tài)用途，優(yōu)化空間功能布局和用地結(jié)構(gòu)，并結(jié)合地方空間發(fā)展策略，遵循全域覆蓋、不交叉、不重疊的基本原則，劃分規(guī)劃分區(qū)。劃定分區(qū)過程中沒有其他區(qū)域類型和留白區(qū)域，實(shí)施過程中缺少靈活性沒有彈性空間。分區(qū)中的管控規(guī)則存在同一種規(guī)劃分區(qū)在不同地區(qū)的管控規(guī)則不同的矛盾沖突。

2.2.5 “三線”外用地空間布局與管控缺乏有效的政策支撐

“三線”外用地空間布局與管控缺乏有效的政策支撐。落實(shí)“三區(qū)三線”劃定方案，必須深化建立用途導(dǎo)向的全域全要素空間管制體系，細(xì)化要素功能管制規(guī)則，并與國土空間規(guī)劃體系有機(jī)協(xié)同，落實(shí)到具體項(xiàng)目和圖斑，才能切實(shí)落實(shí)功能導(dǎo)向的城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，并守住底線導(dǎo)向的永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等三條控制線[6]。目前，我國土地用途管制制度在實(shí)施過程中面臨著一些較為突出的問題。其中，土地用途管制范圍多局限于耕地和城市建設(shè)地區(qū)，這在一定程度上限制了土地資源的綜合利用和整體規(guī)劃。對于鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)內(nèi)的林地、草地、園地、坑塘水面等農(nóng)用地，由于缺乏明確的空間布局與管控要求，可能導(dǎo)致這些資源的無序開發(fā)和利用。而對于生態(tài)控制區(qū)等“三線”外用地，空間布局與管控要求的不明確更是帶來了諸多隱患。

2.2.6 如何實(shí)現(xiàn)“一張圖”系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析縱向貫通，業(yè)務(wù)管理橫向串聯(lián)

《若干意見》明確提出，要建立全國統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)信息平臺，并形成全國國土規(guī)劃的“一張圖”。信息平臺建設(shè)對于國家的空間規(guī)劃和資源管理至關(guān)重要。利用最新的自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)是構(gòu)建全國統(tǒng)一空間基礎(chǔ)信息平臺的關(guān)鍵一步。應(yīng)用全國統(tǒng)一的測繪基準(zhǔn)和測繪系統(tǒng)確保了空間數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和一致性，能夠?qū)崿F(xiàn)空間數(shù)據(jù)的無縫對接，為跨區(qū)域的規(guī)劃和管理提供可靠的保障。目前，“一張圖”系統(tǒng)還沒有在各個部門間進(jìn)行廣泛使用。對于網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對地塊圖斑前世今生的縱向數(shù)據(jù)分析是否能夠?qū)崿F(xiàn)；對于與用地管理系統(tǒng)、耕地進(jìn)出平衡系統(tǒng)等自然資源用地管理的橫向串聯(lián)是否能夠打通都還是未知概念。

3 建議

由于區(qū)域發(fā)展的不確定性，國土空間規(guī)劃作為—種規(guī)劃，是對未來指向性的話動，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適時調(diào)整存在必然性，所以，國土空間規(guī)劃既要保持規(guī)劃的“穩(wěn)定性”，又需要一定的“靈活性”，是規(guī)劃實(shí)施管理的關(guān)鍵所在。根據(jù)實(shí)際情況，主要給出以下建議：

（1）建議從國家、省級、市縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級等分層級的視角出發(fā)，結(jié)合國土空間規(guī)劃體系對比分析管控方式與管控力度的差異性。戰(zhàn)略層面空間管控邊界的劃定邏輯注重戰(zhàn)略性與政策引導(dǎo)，實(shí)施層面則更加側(cè)重地方需求與環(huán)境約束的考慮與制衡[7]。

（2）建議在國家層面建立耕地保護(hù)獎勵制度，完善相關(guān)配套政策，激勵各地切實(shí)保護(hù)耕地，對耕地保護(hù)任務(wù)增加的省份給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，平衡不同地區(qū)在耕地保護(hù)方面的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地后備資源開發(fā)利用和“山上換山下”優(yōu)化耕地布局等方式，將優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定利用耕地調(diào)入永久基本農(nóng)田，將受自然條件影響，特別是水資源和土壤條件不適合耕種的耕地、現(xiàn)狀是穩(wěn)定利用耕地但不具備耕種條件的耕地調(diào)出永久基本農(nóng)田。加快建立“不穩(wěn)定耕地”調(diào)整機(jī)制，將具備條件能夠穩(wěn)定利用的耕地調(diào)整為穩(wěn)定耕地，為“優(yōu)進(jìn)劣出”實(shí)施和永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃創(chuàng)造條件。

（3）建議出臺國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線管理的法律法規(guī)，其重要性體現(xiàn)在：首先，可以為規(guī)劃的編制、實(shí)施、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)提供明確的法律依據(jù)，確保規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，明確生態(tài)保護(hù)紅線的劃定標(biāo)準(zhǔn)、管控要求、保護(hù)措施等，確保生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)得到嚴(yán)格保護(hù)；其次，可以規(guī)范各級政府、部門和社會主體在國土空間規(guī)劃中的行為，防止權(quán)力濫用和隨意決策，保障規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，生態(tài)保護(hù)紅線管理法規(guī)可以在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時，為地方發(fā)展留出一定的空間和機(jī)會；最后，可以引導(dǎo)社會公眾積極參與國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線管理，增強(qiáng)公眾的監(jiān)督意識和責(zé)任感，形成全社會共同參與空間之力的良好氛圍。

（4）建議完善城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化調(diào)整的相關(guān)政策和技術(shù)方法，解決開發(fā)邊界外非基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目的有效實(shí)施，打通中心城區(qū)與開發(fā)區(qū)的鏈接通道。同時，建議重點(diǎn)發(fā)揮市場在資源配置中起到的基礎(chǔ)性和決定性作用，統(tǒng)籌規(guī)劃和市場兩種手段，發(fā)揮“有為政府”和“有限市場”的協(xié)同作用以促進(jìn)土地要素資源配置效益和效率整合優(yōu)化。

（5）建議加強(qiáng)“三線”外用地空間布局與管控頂層設(shè)計(jì)。針對“三線”外用地空間布局與管控要求尚不明確的問題，建議重點(diǎn)對“三線”外城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局、詳細(xì)規(guī)劃編制、規(guī)劃符合性認(rèn)定、核發(fā)規(guī)劃許可及供地方式等方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，出臺相關(guān)政策規(guī)定。

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