摘要：磨合型政策議程設(shè)置模式是在中國特色社會主義的背景下一種全新的政策議程設(shè)置模式，通過階段性目標(biāo)的凝聚更有效地增強了關(guān)鍵參與行動者對政策和政治的認(rèn)同。在磨合型政策議程設(shè)置模式中，基于“磨合議題框定—磨合目標(biāo)轉(zhuǎn)向—磨合共識疊加—共識達(dá)成”的生成邏輯，呈現(xiàn)出“半開門”型參與結(jié)構(gòu)與多主體、多層次、多階段、多輪互動的群體決策過程的“磨合”型決策模式特點。這種議程設(shè)置模式不僅適應(yīng)了中國特色的社會結(jié)構(gòu)和文化特性，還為如何在其他多元化社會中尋求和維護最廣泛共識提供了有益的啟示。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；公共政策；政策議程設(shè)置

中圖分類號：D60文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2025）04-0009-04

The Policy Agenda-Setting Model of Gradual Adjustment

—A Case Study of the Proposal Selection Process for Leadership Supervision

Within the Political Consultation Mechanism

Zhou Tingzhi

（School of Economics and Management， Guangdong Polytechnic of Water Resources and Electric Engineering， Guangzhou 510635）

Abstract： The policy agenda-setting model of gradual adjustment is a novel approach in the context of socialism with Chinese characteristics， which more effectively enhances the identification of key participants with policies and politics through the aggregation of phased goals. In the policy agenda-setting model of gradual adjustment， the generation logic of “issuing the framework through adjustment—redirecting the goal with adjustment—overlapping the consensus through adjustment—reaching the consensus” is followed. This results in a “semi-open” participation structure and a “gradually adjusting” decision-making process characterized by multi-subject， multi-level， multi-phase， and multi-round interactions. This agenda-setting model not only adapts to the social structure and cultural characteristics of China， but also provides valuable insights into how to seek and maintain the broadest consensus in other diverse societies.

Keywords： people’s political consultative conference; public policy; policy agenda setting

改革開放以來，我國公共政策環(huán)境逐漸由封閉走向開放，政策內(nèi)容日益豐富，政策主體的參與意識和能力也顯著提高，推進包括政策議程設(shè)置在內(nèi)的“前決策”階段的研究，對于全面解析公共政策全過程，繼而理解政治系統(tǒng)的運作機制具有極其重要的意義。在此背景下，人民政協(xié)作為一個獨特的協(xié)商民主平臺，對用以探索中國特色社會主義語境下的新型政策議程設(shè)置模式提供了一種新的視角和實驗場所。

一、問題的提出

隨著我國經(jīng)濟市場化、政治民主化和文化多元化的不斷推進，傳統(tǒng)政策分析框架在闡釋某些復(fù)雜社會現(xiàn)象時顯現(xiàn)出局限性。政策議程本質(zhì)上是為政策主體提供一系列問題清單，確定哪些問題會引起政策制定者的注意，并納入正式的政策進程以影響社會價值的分配?？砷L期以來，我國的政策議程設(shè)置主要由政府以及受邀專家主導(dǎo)，社會大眾則通常處于相對被動地接受狀態(tài)，體現(xiàn)了典型的以黨政部門與極少數(shù)精英主導(dǎo)的決策模式。相反，那些可能更加符合廣泛公共利益但未被這一部分精英所認(rèn)定的其他社會問題，往往難以進入政府的政策制定視野。黨的“十八大”對于傳統(tǒng)精英主導(dǎo)式?jīng)Q策等問題予以明確指引黨的十八大指出，“圍繞保持黨的先進性和純潔性，在全黨深入開展以為民務(wù)實清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實踐活動，著力解決人民群眾反映強烈的突出問題，提高做好新形勢下群眾工作的能力?！?，旨在促進政府與社會的有效協(xié)調(diào)與互動，確保公共政策問題處理的公正和正義［1］。因此，對政策議程設(shè)置進行優(yōu)化與創(chuàng)新變得尤為重要。

政協(xié)提案是極具中國特色的制度安排，有助于克服傳統(tǒng)精英決策的弊端，使政策更好地服務(wù)于公共利益。盡管政協(xié)委員屬于精英，但其組成部分包含了黨派代表、團體代表、界別代表和特邀代表等，涵蓋了社會各個方面的群體［2］。同時，領(lǐng)導(dǎo)督辦提案制度有效打破了原有提案辦理效度低的困境，不僅在提高各執(zhí)行部門的積極性和重視程度上作用顯著，而且在推動政策制定和創(chuàng)新、確保政策有效落地方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，成為政策議程設(shè)定的關(guān)鍵力量，為我國政策議程設(shè)置模式提供了獨特的創(chuàng)新路徑?；诖?，本文提出“磨合型政策議程設(shè)置模式”這一理論模型，嘗試與傳統(tǒng)的政策議程設(shè)置模式進行對比，并以跟蹤實際領(lǐng)導(dǎo)督辦提案遴選過程的方式，回答以下問題：磨合型政策議程設(shè)置模式何以生成？該新模式的特征有哪些？

二、文獻(xiàn)回顧

西方政策議程設(shè)置模式與基礎(chǔ)理論存在較多類似但細(xì)節(jié)不同的觀點。例如，羅杰科布［3］提出了外部自生模式、動員模式及內(nèi)在自生模式；尼爾森·波斯比［4］將議程設(shè)置分為政府內(nèi)部和政府外部模式；梅·彼特［5］則增加了議程設(shè)置的鞏固模式。而中國學(xué)者自21世紀(jì)以來，逐步跳脫原有的研究窠臼，逐漸開展政策議程設(shè)置模式的本土化研究。政策議程設(shè)置模式研究發(fā)展至今，代表性的觀點有王紹光［6］的六種政策模式即關(guān)門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式和外壓模式。等，他指出，內(nèi)參模式中議程通常由靠近權(quán)力中心的政府智囊團提出，但民眾的參與度較低；借力模式中民眾利用輿論壓力推動自己的建議被納入決策議程，參與度較高。隨后，國內(nèi)學(xué)者陸續(xù)提出了多種新的議程設(shè)置分析維度或模式，如陳玲提出了“官僚體系—協(xié)商網(wǎng)絡(luò)”維度［7］，朱旭峰等［8］提出了“嵌入損失性—知識復(fù)雜性”的維度，徐曉新等（2016）提出了“官僚—上書—協(xié)商”路徑［9］，汪家焰等［10］劃分了動員式、精英式、回應(yīng)式、協(xié)商式四種模式。相比之下，本研究關(guān)注的政策議程設(shè)置模式更加強調(diào)“議題”共識達(dá)成對于政策議程設(shè)置的重要作用。

總的來看，現(xiàn)有研究主要存在著：一是對于新興議題、邊緣群體的聲音以及跨文化、跨社會層面的政策議程設(shè)置模式研究仍有不足，限制了研究視野的廣度和深度；二是對于具體政策案例的深入分析和實證研究相對較少，理論分析往往停留在宏觀層面，缺乏對政策制定和執(zhí)行過程中實際問題的細(xì)致剖析。本研究嘗試在一定程度上彌補上述研究的缺憾：基于對領(lǐng)導(dǎo)督辦提案過程的考察，分析中國特色場景下政策議程設(shè)置模式的新路徑及其模式特征。

三、一種新型的政策議程設(shè)置模式

“兩會”提案是我國政策議程設(shè)置的一個重要渠道，人大代表和政協(xié)委員常常能將重大議題通過提案和建議等形式提出［11］，其作用不僅體現(xiàn)在政策的提出和推動上，還在于能夠整合社會各界資源，形成廣泛的社會共識，為政策的順利出臺與實施奠定堅實的基礎(chǔ)?，F(xiàn)有政策議程設(shè)置模式雖然已經(jīng)覆蓋了多種政策形成和決策過程，然而，對于人民政協(xié)在政策議程設(shè)置中扮演的獨特角色，尤其是領(lǐng)導(dǎo)督辦提案這一具有特殊性的模式，現(xiàn)有分類似乎未能提供充分的解釋和涵蓋。

在深入分析王紹光及其他學(xué)者關(guān)于政策議程設(shè)置的模式與理論基礎(chǔ)之上，根據(jù)其“民眾參與度—議程提出者”這兩個維度的既有分類，可以發(fā)現(xiàn)在議程提出者的分類中，明顯未涵蓋人大代表與政協(xié)委員，因此本研究嘗試結(jié)合中國政治體制的特點和實踐經(jīng)驗，提出一個新型的模式——“磨合型政策議程設(shè)置模式”（詳見表1）。

磨合型政策議程設(shè)置模式在中國特色社會主義的背景下呈現(xiàn)出其獨特的創(chuàng)新特點：一方面，人民政協(xié)能夠確保受政策影響的潛在群體的需求和訴求在提案提出和調(diào)研階段得到充分體現(xiàn)；另一方面，人民政協(xié)的專業(yè)性優(yōu)勢不容忽視。公共政策的科學(xué)性離不開專家學(xué)者的建議，人民政協(xié)中的中高級知識分子，尤其是各民主黨派成員，提出的建議具有“制度性咨詢”［12］的特點，同時各界別代表也是各領(lǐng)域的專家和佼佼者，能從專業(yè)角度對相關(guān)政策提出科學(xué)化建議。

四、磨合型政策議程設(shè)置模式的生成邏輯

磨合型政策議程設(shè)置模式通過幾個不同的階段展現(xiàn)出來，基于Nelson［13］的階段模型將政策議程設(shè)置的過程分為問題的認(rèn)可、問題的采納、問題的優(yōu)先化和問題的維持四個階段。

本研究將領(lǐng)導(dǎo)督辦提案遴選過程清晰地劃分為提案初步遴選、重點提案遴選、領(lǐng)導(dǎo)督辦候選提案遴選和領(lǐng)導(dǎo)督辦提案圈定四個階段，體現(xiàn)了從提案競爭到?jīng)Q策圈定的復(fù)雜互動過程。

第一，提案初步遴選階段是以提案立案評定為結(jié)束的標(biāo)志，主要是各參與行動者先將所有提交提案劃定一個有限的初步共識范圍，確定提案是否立案，即“磨合議題框定”。第二，重點提案遴選階段以兩會大會的結(jié)束標(biāo)志著該階段的結(jié)束。這一階段所有參與行動者由原本的提案遴選目標(biāo)變?yōu)橐灶I(lǐng)導(dǎo)督辦提案為主要考量目標(biāo)，即“磨合目標(biāo)轉(zhuǎn)向”。第三，領(lǐng)導(dǎo)督辦候選提案遴選階段結(jié)束的標(biāo)志是遴選出領(lǐng)導(dǎo)督辦候選提案，以文件形式成文上報。這一階段各參與主體最終完成領(lǐng)導(dǎo)督辦候選提案，在廣度上拓寬了各參與主體之間的共同范圍，在深度上加深了相互之間的理解和認(rèn)同，即“磨合共識疊加”。第四，領(lǐng)導(dǎo)督辦提案圈定階段結(jié)束的標(biāo)志是領(lǐng)導(dǎo)們對上報的重點提案進行圈定并確立督辦工作，從而達(dá)到“共識達(dá)成”。至此預(yù)示著一個新的政策議程開啟，為相關(guān)政策的制定和實施打下了堅實的基礎(chǔ)（詳見圖1）。

具體來看，“磨合議題框定”階段構(gòu)建了一個開放的互動平臺，鼓勵各方關(guān)鍵行動者共同貢獻(xiàn)智慧和資源。其次，“磨合目標(biāo)轉(zhuǎn)向”是領(lǐng)導(dǎo)督辦提案遴選過程的核心，此時各關(guān)鍵行動者開始將焦點從以提案立案遴選為目的，轉(zhuǎn)向集中于以領(lǐng)導(dǎo)督辦提案遴選為目的共識目標(biāo)上，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)督辦提案遴選過程的核心轉(zhuǎn)折點。再次，“磨合共識疊加”是領(lǐng)導(dǎo)督辦提案遴選完成的關(guān)鍵，在這一階段遴選出來的領(lǐng)導(dǎo)督辦候選提案是最終進入領(lǐng)導(dǎo)圈定的唯一方式。最終，“共識達(dá)成”階段通過高效的決策機制確定最終的領(lǐng)導(dǎo)督辦提案，完成了從初步提案問題選擇到深層共識達(dá)成的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)督辦提案的最終確定和落地實施。這一過程中，在調(diào)動各方主體的積極參與，激發(fā)階段性共識問題解決方案的有效創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，揭示政協(xié)這一獨具中國特色的政治組織領(lǐng)導(dǎo)督辦提案遴選過程中的政策議程設(shè)置過程，更好地理解中國特色的政策議程設(shè)置模式適用場景提供解釋。

五、磨合型政策議程設(shè)置模式的特征

在中國傳統(tǒng)政策環(huán)境中，許多議程設(shè)置往往被視為是由上至下的壓力型模式。磨合型政策議程設(shè)置模式有顯著的不同，它不是單純自上而下的決策過程，而是通過人民政協(xié)這一平臺，將不同的社會力量和利益集團納入政策議程設(shè)置的過程中，使得政策討論更為廣泛和深入，引入了更多談判和協(xié)商，使得該模式下的政策議程設(shè)置更具包容性和適應(yīng)性。

（一）“半開門”型參與結(jié)構(gòu)

從領(lǐng)導(dǎo)督辦提案遴選過程看，在政策議程設(shè)置過程中同樣存在一個“門”，公眾并不清楚遴選的過程，而“半開門”型參與結(jié)構(gòu)是指政策議程設(shè)置過程中，提案者得以進入?yún)⑴c到政策議程設(shè)置的確立過程，且提案者作為部分公眾與決策者實現(xiàn)了“半開門”型參與結(jié)構(gòu)的交流互動，將代表部分公眾利益的公共問題轉(zhuǎn)化為政策提案，并推動提案的政策議程設(shè)置。

“半開門”型參與結(jié)構(gòu)的方式具有以下特點：第一，參與對象范圍廣泛。在多數(shù)情況的政策議程設(shè)置中“請進來”的主要是地方黨政干部和政府內(nèi)部的咨詢機構(gòu)，但是在領(lǐng)導(dǎo)督辦遴選過程中，人民政協(xié)匯集了社會各界的精英，能夠?qū)Ω鱾€問題從專業(yè)性角度提出科學(xué)化建議；第二，參與程度較高。不僅公眾能夠參與政協(xié)提案線索征集過程，提案主體可以主動推開門與各政協(xié)精英進行互動，政協(xié)委員也會通過調(diào)研等方式深度探索了解公眾存在的真實問題。

從“半開門”型參與結(jié)構(gòu)的對象看，在普通的決策模式過程中，只有組織利益團體有能力主動闖進政策議程過程，或政策研究者可能被邀請進入政策議程過程。而磨合型政策議程設(shè)置模式中相對于面對領(lǐng)導(dǎo)視察或者目的性較強的黨政部門調(diào)研，其更貼近公眾，能減少公眾壓力，從而反映自身最真實的想法與問題。

（二）磨合型決策模式

磨合型政策議程設(shè)置模式過程是涉及各方利益主體，通過討論、妥協(xié)最終達(dá)成共識的過程，體現(xiàn)了政策過程中的協(xié)商精神和共識導(dǎo)向。從領(lǐng)導(dǎo)督辦提案遴選過程看，該模式構(gòu)成了一個涉及多主體、多層次、多輪互動的群體決策過程。第一謂“多主體”，意味著在各階段涉及的參與主體各不相同，形成一個龐大的參與群體。第二謂“多層次”，是由于涉及范圍涵蓋黨政部門辦事人員、跨部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)等，解決問題包含了更高層次的協(xié)調(diào)。第三謂“多輪互動”通過不斷的多輪互動，最終達(dá)成領(lǐng)導(dǎo)督辦提案的決策。

從領(lǐng)導(dǎo)督辦提案遴選過程中可以觀察到，“磨合”型決策模式與西方體制中類似的決策過程采用“制衡”模式存有區(qū)別?！澳ズ稀毙蜎Q策模式意味著：第一，不同決策主體在特定階段會面臨意見差異、矛盾和沖突，這些“不合”現(xiàn)象正是“磨合”過程所需解決的；第二，這些矛盾主要來源于對事實的不同判斷、認(rèn)知差異或部門間的利益沖突，但通過協(xié)商、協(xié)調(diào)和協(xié)作，可以得到解決，從而達(dá)成共識；第三，本模式中的“磨合”旨在對“求大同存小異”的追求，允許在某階段問題上保持不同意見，但這些分歧不妨礙主要方面達(dá)成的共識。

六、結(jié)束語

磨合型政策議程設(shè)置模式體現(xiàn)了一種全新的政策議程設(shè)置路徑，這種模式不僅適應(yīng)了中國特色的社會結(jié)構(gòu)和文化特性，還為如何在其他多元化社會中尋求和維護最廣泛共識提供了有益的啟示。人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)督辦提案機制使不同的社會力量能夠在中國特色場景下的政策議程設(shè)置過程中發(fā)聲，并通過協(xié)商一致尋找共識的最大公約數(shù)。

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作者簡介：周挺之（1993—），女，漢族，浙江寧波人，管理學(xué)博士，單位為廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，研究方向為公共政策和社會治理。

（責(zé)任編輯：楊超）