內(nèi)容摘要：監(jiān)察法規(guī)定了各級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議同級(jí)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告的職責(zé)。從省級(jí)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告實(shí)踐來(lái)看，其中涉及多元主體的角色定位和具體職責(zé)需要進(jìn)一步明確和完善。國(guó)家監(jiān)察委、省級(jí)黨委、省級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)、省級(jí)監(jiān)察委在專項(xiàng)工作報(bào)告中的角色定位不同，履行不同職責(zé)。完善多元主體在省級(jí)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告中的具體職責(zé)，對(duì)于提升人大常委會(huì)監(jiān)督實(shí)效、促進(jìn)監(jiān)察委依法行使職權(quán)等具有重要意義。

關(guān)鍵詞：省級(jí)監(jiān)察委；專項(xiàng)工作報(bào)告；角色定位；職責(zé)完善

各級(jí)監(jiān)察委向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作是監(jiān)察機(jī)關(guān)接受人大常委會(huì)監(jiān)督的法定方式之一。目前，各省級(jí)監(jiān)察委均已有過(guò)專項(xiàng)工作報(bào)告的實(shí)踐。學(xué)界也從規(guī)范和實(shí)踐層面對(duì)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告制度進(jìn)行了研究。但仍存在不足，研究視角與關(guān)注領(lǐng)域需要進(jìn)一步擴(kuò)展。具體表現(xiàn)為：一是現(xiàn)有研究對(duì)省級(jí)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告中涉及的多元主體及其職責(zé)關(guān)注不足。二是規(guī)范依據(jù)需要從監(jiān)察法、人大議事規(guī)則等國(guó)家法律規(guī)范拓展至黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域。如黨章、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定了黨委對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。因此，本文立足于規(guī)范和省級(jí)監(jiān)察委報(bào)告專項(xiàng)工作的實(shí)踐，厘清其中涉及的多元主體及其角色定位，并就其職責(zé)完善提出建議。

一、國(guó)家監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)及其完善

根據(jù)憲法、監(jiān)察法的規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委是最高國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委的工作。具體到專項(xiàng)工作報(bào)告實(shí)踐，國(guó)家監(jiān)察委對(duì)地方監(jiān)察委報(bào)告專項(xiàng)工作有示范、指導(dǎo)、支持的職責(zé)。國(guó)家監(jiān)察委對(duì)地方監(jiān)察委開(kāi)展指導(dǎo)的方式主要有兩種。

一是國(guó)家監(jiān)察委報(bào)告專項(xiàng)工作對(duì)地方工作實(shí)踐起到示范指導(dǎo)作用。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）對(duì)省級(jí)監(jiān)察委如何選擇和確定報(bào)告議題形成指導(dǎo)作用。根據(jù)監(jiān)督法第八條的規(guī)定，專項(xiàng)工作報(bào)告的議題必須是“關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題”，但是對(duì)于何為“重大問(wèn)題”或者說(shuō)重大問(wèn)題的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不明確。2020年國(guó)家監(jiān)察委以反腐敗國(guó)際追逃追贓工作為報(bào)告議題，其基本考慮在于加強(qiáng)反腐敗國(guó)際追逃追贓工作是黨中央的一項(xiàng)重大決策部署。這對(duì)于省級(jí)監(jiān)察委確定報(bào)告議題的啟示在于，專項(xiàng)工作報(bào)告議題的確定要緊緊圍繞黨中央重大決策部署展開(kāi)。從各省監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告內(nèi)容來(lái)看，其議題選擇和確定都是圍繞黨中央重大決策部署并結(jié)合地方實(shí)際情況展開(kāi)的。結(jié)合現(xiàn)行監(jiān)督法等對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告議題來(lái)源的規(guī)定，未來(lái)可以考慮將“黨中央重大決策部署的落實(shí)情況”明確規(guī)定為專項(xiàng)工作報(bào)告議題的來(lái)源之一。（2）對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的具體內(nèi)容形成指導(dǎo)作用。國(guó)家監(jiān)察委首次專項(xiàng)工作報(bào)告由“開(kāi)展工作的主要情況”“工作中的初步體會(huì)和存在的主要問(wèn)題”“下一步工作打算”三部分構(gòu)成。省級(jí)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告也主要包括了這三個(gè)部分。（3）對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的形成程序具有指導(dǎo)作用。國(guó)家監(jiān)察委首次報(bào)告專項(xiàng)工作，經(jīng)歷了調(diào)研、征求意見(jiàn)、修改等環(huán)節(jié)才最終形成專項(xiàng)工作報(bào)告，省級(jí)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告的形成也基本上沿著這樣的程序進(jìn)行。

二是推動(dòng)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告制度化、規(guī)范化。專項(xiàng)工作報(bào)告是國(guó)家監(jiān)察委和地方各級(jí)監(jiān)察委共同面臨的重大課題。圍繞這一任務(wù)，國(guó)家監(jiān)察委及時(shí)研究、回應(yīng)和解決專項(xiàng)工作報(bào)告工作中的問(wèn)題，具體包括制定監(jiān)察法規(guī)和規(guī)范性文件兩種形式。前者如監(jiān)察法實(shí)施條例第二百五十二條細(xì)化了監(jiān)察法第五十三條第二款關(guān)于向人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作的規(guī)定，完善了各級(jí)監(jiān)察委向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作的具體工作機(jī)制。除監(jiān)察法規(guī)細(xì)化、具體化監(jiān)察法有關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告的規(guī)定之外，國(guó)家監(jiān)察委還制定了有關(guān)專項(xiàng)工作報(bào)告的指導(dǎo)意見(jiàn)。根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第八條第（七）項(xiàng)規(guī)定：“意見(jiàn)。適用于對(duì)重要問(wèn)題提出見(jiàn)解和處理辦法?！庇纱送浦?，指導(dǎo)意見(jiàn)的主要目的是解決重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。作為規(guī)范性文件的一種形式，指導(dǎo)意見(jiàn)具體表達(dá)了國(guó)家監(jiān)察委的要求，內(nèi)在包含了要求下級(jí)機(jī)關(guān)遵照?qǐng)?zhí)行的意思。國(guó)家監(jiān)察委作為“最高”的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，其制定的指導(dǎo)意見(jiàn)本身就是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)專項(xiàng)工作并報(bào)告這一事項(xiàng)告知下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)該如何處理的規(guī)范性文件。國(guó)家監(jiān)察委制定的指導(dǎo)意見(jiàn)既要站在戰(zhàn)略性高度提出總體要求，又要在具體的工作實(shí)踐中起實(shí)效作用。同時(shí)，還要注意指導(dǎo)意見(jiàn)的探索性特征，在遵守憲法法律的前提下，對(duì)監(jiān)察委向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作的具體流程和工作機(jī)制提出更為細(xì)致的指導(dǎo)性意見(jiàn)。未來(lái)國(guó)家監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)專項(xiàng)工作報(bào)告實(shí)踐情況，提煉和吸收成熟經(jīng)驗(yàn)做法，將成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法律法規(guī)。

二、省級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)及其完善

根據(jù)黨章、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第五條第二款的規(guī)定，黨委對(duì)紀(jì)委監(jiān)委工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督職責(zé)。定期聽(tīng)取、審議同級(jí)紀(jì)委監(jiān)委工作報(bào)告是同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的基本內(nèi)容。這里的“工作報(bào)告”有別于監(jiān)察法等法律規(guī)定的專項(xiàng)工作報(bào)告，兩種工作報(bào)告的本質(zhì)存在差別。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，黨委聽(tīng)取、審議同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作報(bào)告，是履行政治責(zé)任的表現(xiàn)。而根據(jù)國(guó)家法律的規(guī)定，人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議同級(jí)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告，是履行法定監(jiān)督責(zé)任的表現(xiàn)。即在專項(xiàng)工作報(bào)告實(shí)踐中，也在專項(xiàng)工作報(bào)告內(nèi)容中包含了政治性內(nèi)容。

從省級(jí)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告實(shí)踐來(lái)看，省級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)主要有兩種表現(xiàn)，一是切實(shí)擔(dān)負(fù)起政治責(zé)任。如前所述，省級(jí)監(jiān)察委在確定專項(xiàng)工作報(bào)告議題時(shí)，要緊密圍繞黨中央重大決策部署展開(kāi)。而貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署是省級(jí)黨委的政治責(zé)任，對(duì)于政治任務(wù)，省級(jí)黨委要履行好主體責(zé)任。如上海市在監(jiān)察委報(bào)告專項(xiàng)工作實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)，“上海認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央決策部署，把反腐敗國(guó)際追逃追贓工作作為一項(xiàng)重要政治任務(wù)，市委履行主體責(zé)任”1。二是省級(jí)黨委批準(zhǔn)或確定專項(xiàng)工作報(bào)告議題。從規(guī)范層面來(lái)看，《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議省監(jiān)察委員會(huì)專項(xiàng)工作報(bào)告辦法（試行）》中規(guī)定，專項(xiàng)工作報(bào)告具體議題經(jīng)人大常委會(huì)有關(guān)工作委員會(huì)與監(jiān)察委溝通擬定，人大常委會(huì)相關(guān)程序初步通過(guò)，并由監(jiān)察委報(bào)經(jīng)國(guó)家監(jiān)察委和省級(jí)黨委同意。從實(shí)踐層面來(lái)看，江蘇省、福建省等地在監(jiān)察委報(bào)告專項(xiàng)工作實(shí)踐中，均指出專項(xiàng)工作報(bào)告議題經(jīng)由省級(jí)黨委批準(zhǔn)。未來(lái)應(yīng)當(dāng)在規(guī)范層面明確省級(jí)黨委對(duì)省級(jí)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告議題的批準(zhǔn)職責(zé)。

省級(jí)黨委充分履行領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)，最主要的是完善請(qǐng)示報(bào)告制度。人大常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，屬于國(guó)家機(jī)關(guān)。而省級(jí)黨委屬于黨組織，屬于黨的機(jī)構(gòu)。這二者性質(zhì)不同，也并非在同一系統(tǒng)中運(yùn)行，二者之間的溝通聯(lián)系需要依靠黨組這一中介進(jìn)行，具體由省級(jí)人大常委會(huì)黨組向省級(jí)黨委報(bào)告工作?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》第二十六條第二款規(guī)定，縣級(jí)以上人大常委會(huì)黨組應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定，向本級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告工作。結(jié)合《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》第三條、第十四條規(guī)定，對(duì)于人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告中的重大問(wèn)題，省級(jí)人大常委會(huì)黨組應(yīng)當(dāng)及時(shí)向省級(jí)黨委報(bào)告。通過(guò)人大常委會(huì)黨組的報(bào)告，省級(jí)黨委可以了解監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告中的重大問(wèn)題，從而依靠黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)專項(xiàng)工作報(bào)告相關(guān)工作的展開(kāi)。目前，關(guān)于人大常委會(huì)黨組請(qǐng)示報(bào)告的規(guī)范主要集中于黨內(nèi)法規(guī)體系，重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例、黨組工作條例等是省級(jí)人大常委會(huì)黨組向省級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告的主要依據(jù)。相關(guān)國(guó)家法律對(duì)于請(qǐng)示報(bào)告制度沒(méi)有規(guī)定。盡管黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在價(jià)值取向、目標(biāo)等方面一致，但是兩種規(guī)范在適用對(duì)象、實(shí)施機(jī)制等方面存在的差異也不容忽視。為了充分發(fā)揮請(qǐng)示報(bào)告制度的作用，應(yīng)當(dāng)以黨規(guī)國(guó)法的有效銜接為著力點(diǎn)，從整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性層面完善請(qǐng)示報(bào)告制度。具體是應(yīng)當(dāng)在國(guó)家監(jiān)察委制定的有關(guān)監(jiān)察法規(guī)中，明確規(guī)定人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告中的重大問(wèn)題，人大常委會(huì)黨組應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告。這種立法模式在《重大行政決策程序暫行條例》中已經(jīng)有所體現(xiàn)，其第三十一條規(guī)定重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。除監(jiān)察法規(guī)增加這一規(guī)定外，省級(jí)人大常委會(huì)可以通過(guò)制定聽(tīng)取和審議省級(jí)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告辦法這一規(guī)范性文件的形式，明確聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告中的請(qǐng)示報(bào)告制度。

三、省級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督職責(zé)及其完善

根據(jù)憲法、監(jiān)察法等的規(guī)定，聽(tīng)取和審議監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告是省級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督同級(jí)監(jiān)察委的法定方式之一。省級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督職責(zé)具體可以從聽(tīng)取、審議、向社會(huì)公開(kāi)監(jiān)督三個(gè)方面展開(kāi)。

首先，省級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取省級(jí)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告。省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在人大常委會(huì)會(huì)議上聽(tīng)取監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告，而非主任會(huì)議。這里要特別強(qiáng)調(diào)人大常委會(huì)主任會(huì)議并不是享有監(jiān)督權(quán)的主體。主任會(huì)議是人大組織體系中的一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，為常委會(huì)依法行使職權(quán)提供支持，享有的是程序性而非實(shí)體性權(quán)力1。在早期探索人大監(jiān)督的方式方法時(shí)，北京市人大常委會(huì)以“主任專題會(huì)議形式”聽(tīng)取市監(jiān)察委工作情況[1]。目前《江西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議議事規(guī)則》（2022年）第六條以列舉的方式規(guī)定主任會(huì)議處理常委會(huì)的21項(xiàng)重要日常工作，其中第15項(xiàng)日常工作包括聽(tīng)取省級(jí)監(jiān)察委的專項(xiàng)工作報(bào)告，提出處理意見(jiàn)。結(jié)合主任會(huì)議的性質(zhì)定位，未來(lái)應(yīng)當(dāng)明確其在聽(tīng)取和審議監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告中的具體職責(zé)包括：一是組織領(lǐng)導(dǎo)，人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告在主任會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行；二是在專項(xiàng)工作報(bào)告實(shí)施方案的形成階段，主任會(huì)議聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告實(shí)施方案及其起草情況的說(shuō)明；三是若需進(jìn)行調(diào)研的，由主任會(huì)議通過(guò)調(diào)研報(bào)告。

其次，省級(jí)人大常委會(huì)審議省級(jí)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督兩種[2]，前者主要是監(jiān)督憲法法律的實(shí)施，后者則是通過(guò)聽(tīng)取和審議報(bào)告、提出詢問(wèn)和質(zhì)詢等方式進(jìn)行。換言之，法律監(jiān)督是人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件是否符合憲法法律規(guī)定所進(jìn)行的監(jiān)督，工作監(jiān)督則是人大常委會(huì)對(duì)“一府一委兩院”在工作中是否正確貫徹落實(shí)國(guó)家的方針政策、是否依法行使職權(quán)、是否正確執(zhí)行人大及其常委會(huì)的決定等進(jìn)行的監(jiān)督。人大常委會(huì)在聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，要重點(diǎn)審議監(jiān)察委是否依法行使職權(quán)，工作中存在的問(wèn)題及其產(chǎn)生原因，下一步工作打算是否具有針對(duì)性、可操作性等。目前，規(guī)范層面沒(méi)有對(duì)人大常委會(huì)重點(diǎn)審議內(nèi)容作出規(guī)定。未來(lái)應(yīng)當(dāng)明確重點(diǎn)審議前述內(nèi)容，突出人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委工作的監(jiān)督。就審議結(jié)果而言，目前省級(jí)地方性法規(guī)中關(guān)于對(duì)省級(jí)監(jiān)察委專項(xiàng)工作的審議結(jié)果的規(guī)定不完全相同。一種是規(guī)定了審議意見(jiàn)和審議決議兩種形式，如《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》（2022年）第三十一條規(guī)定了審議決議，第三十二條規(guī)定了審議意見(jiàn)。另一種是僅規(guī)定了審議意見(jiàn)，如《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》（2022年）第六十二條、第六十三條均是關(guān)于審議意見(jiàn)的規(guī)定，但未規(guī)定審議決議。從實(shí)踐層面來(lái)看，人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告之后作出審議意見(jiàn)是常態(tài)，作出審議決議為極少數(shù)情況。

最后，向社會(huì)公開(kāi)行使監(jiān)督職權(quán)的情況。目前已有相關(guān)信息公開(kāi)的實(shí)踐，但具體做法并不統(tǒng)一。具體表現(xiàn)為，一是公開(kāi)內(nèi)容不一致。如福建省公開(kāi)省監(jiān)察委的專項(xiàng)工作報(bào)告、省人大常委會(huì)的審議意見(jiàn)以及福建省監(jiān)察委關(guān)于落實(shí)審議意見(jiàn)的報(bào)告。而上海市只公開(kāi)了上海市監(jiān)察委的專項(xiàng)工作報(bào)告，沒(méi)有公開(kāi)上海市人大常委會(huì)的審議意見(jiàn)以及市監(jiān)察委對(duì)審議意見(jiàn)的研究處理情況。青海省人大常委會(huì)則是公開(kāi)了對(duì)省監(jiān)察委工作報(bào)告的審議意見(jiàn)，但是沒(méi)有公開(kāi)監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告以及對(duì)審議意見(jiàn)的研究處理情況。二是公布的詳略情況也不同。大多數(shù)公開(kāi)的內(nèi)容都是專項(xiàng)工作報(bào)告全文，而新疆只公開(kāi)了專項(xiàng)工作情況的簡(jiǎn)要報(bào)告，其內(nèi)容主要是工作情況和初步體會(huì)、有關(guān)存在的問(wèn)題以及下一步工作打算，內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)略1。監(jiān)督法第十四條規(guī)定，專項(xiàng)工作報(bào)告、人大常委會(huì)的審議意見(jiàn)以及對(duì)審議意見(jiàn)研究處理情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。由于人大常委會(huì)不對(duì)監(jiān)察委查辦的具體職務(wù)違法犯罪案件進(jìn)行監(jiān)督，聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告情況不涉及保密事項(xiàng)，因此監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告及審議意見(jiàn)等也應(yīng)以公開(kāi)為原則[3]。未來(lái)修訂監(jiān)督法可以考慮在現(xiàn)行第十四條第二款中增加“監(jiān)察委員會(huì)”，明確各級(jí)監(jiān)察委的專項(xiàng)工作報(bào)告及審議意見(jiàn)，以及監(jiān)察委對(duì)審議意見(jiàn)的研究處理情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。監(jiān)督法修改完成之后，省級(jí)層面的規(guī)范也需要作相應(yīng)的修改。

四、監(jiān)察和司法工作委員會(huì)的協(xié)助職責(zé)及其完善

就人大常委會(huì)如何實(shí)現(xiàn)對(duì)同級(jí)監(jiān)察委的監(jiān)督，此前有學(xué)者主張人大及其常委會(huì)內(nèi)部設(shè)立“監(jiān)察監(jiān)督委員會(huì)”，專門負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察工作的監(jiān)督[4]。實(shí)踐中，全國(guó)人大并沒(méi)有針對(duì)監(jiān)察領(lǐng)域設(shè)置新的專門委員會(huì)，而是將原來(lái)的內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)更名為監(jiān)察和司法委員會(huì)，其工作職責(zé)之一為協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議國(guó)家監(jiān)察委專項(xiàng)工作報(bào)告的有關(guān)工作。地方層面也根據(jù)工作需要，將地方人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)更名為人大監(jiān)察和司法委員會(huì)2。2021年全國(guó)人大組織法修訂和2022年地方組織法修訂明確了各級(jí)人大專門委員會(huì)在專項(xiàng)工作報(bào)告監(jiān)督中承擔(dān)具體組織實(shí)施工作的職責(zé)。

作為協(xié)助本級(jí)人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的法定機(jī)構(gòu)，監(jiān)察和司法委員會(huì)在常委會(huì)監(jiān)督工作中起著協(xié)助作用，而不是法律上的監(jiān)督權(quán)主體。專門委員會(huì)承擔(dān)了常委會(huì)監(jiān)督中的“大量基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性的工作”[5]，從既有規(guī)范和地方實(shí)踐來(lái)看，監(jiān)察和司法委員會(huì)主要負(fù)責(zé)以下工作。

一是為協(xié)助常委會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，開(kāi)展專題調(diào)研。實(shí)踐中，江蘇省、福建省、湖南省等的監(jiān)察和司法委員會(huì)均通過(guò)開(kāi)展專題調(diào)研，為聽(tīng)取和審議報(bào)告提供有力支持。通過(guò)提前專題調(diào)研的方式對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行調(diào)查研究，使人大常委會(huì)在聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)充分掌握信息，既有公開(kāi)的調(diào)研報(bào)告主要包括“主要工作情況（做法和成效）”“存在的困難和問(wèn)題”“意見(jiàn)建議”三個(gè)部分，由此提高專項(xiàng)工作報(bào)告審議意見(jiàn)的科學(xué)性和可操作性。從增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效這個(gè)角度出發(fā)，未來(lái)可以考慮將調(diào)研報(bào)告提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取并審議。常委會(huì)舉行會(huì)議時(shí)通常將調(diào)研報(bào)告印發(fā)與會(huì)人員供審議時(shí)參考，或者由監(jiān)察和司法委員會(huì)報(bào)告調(diào)研情況，會(huì)后送有關(guān)部門改進(jìn)工作參考。但其效力僅限于“參考”，換言之，專題調(diào)研報(bào)告中指出的問(wèn)題以及提出的意見(jiàn)是否能落到實(shí)處完全取決于相關(guān)部門的主動(dòng)性。增加對(duì)專題調(diào)研報(bào)告的聽(tīng)取和審議程序，可以讓調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和所提意見(jiàn)建議引起有關(guān)部門重視。聽(tīng)取審議結(jié)束后，將專題調(diào)研報(bào)告及其審議意見(jiàn)一并轉(zhuǎn)交有關(guān)部門，有關(guān)部門對(duì)報(bào)告和審議意見(jiàn)的研究處理情況也需要進(jìn)一步反饋至人大常委會(huì)，以便增強(qiáng)專題調(diào)研的監(jiān)督實(shí)效。

二是司法和監(jiān)察委員會(huì)事前與省級(jí)監(jiān)察委就報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行溝通，主要是省級(jí)監(jiān)察委需要提前將專項(xiàng)工作報(bào)告送交監(jiān)察和司法委員會(huì)征求意見(jiàn)。目前地方層面已有相關(guān)規(guī)定，并明確了具體的期限要求。如黑龍江省規(guī)定在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議的十五日前送交，監(jiān)察和司法委員會(huì)在五日內(nèi)反饋意見(jiàn)3。四川省規(guī)定在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議二十日前送交4。未來(lái)各省可以結(jié)合本省工作實(shí)際，明確向監(jiān)察和司法委員會(huì)征求意見(jiàn)的期限以及監(jiān)司委反饋意見(jiàn)的期限。

三是監(jiān)察和司法委員會(huì)整理常委會(huì)組成人員對(duì)報(bào)告的審議意見(jiàn)，并按程序由常委會(huì)辦公廳交監(jiān)察機(jī)關(guān)研究處理。匯總整理的審議意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確，一般應(yīng)當(dāng)包括對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的總體評(píng)價(jià)、存在的主要問(wèn)題、改進(jìn)工作的建議和向人大常委會(huì)報(bào)送研究處理情況的期限等內(nèi)容。同時(shí)，監(jiān)察和司法委員會(huì)應(yīng)當(dāng)跟蹤了解省級(jí)監(jiān)察委落實(shí)審議意見(jiàn)的情況，提出對(duì)審議意見(jiàn)落實(shí)情況反饋報(bào)告的審查報(bào)告。但從目前規(guī)范層面來(lái)看，有關(guān)監(jiān)察和司法委員會(huì)跟蹤了解審議意見(jiàn)落實(shí)情況的規(guī)定并不多，只有陜西省等個(gè)別省份對(duì)此予以了規(guī)定1。監(jiān)察和司法委員會(huì)跟蹤審議意見(jiàn)的落實(shí)情況，是其日常工作之一，未來(lái)應(yīng)當(dāng)在規(guī)范層面予以確認(rèn)。

除上述監(jiān)察和司法委員會(huì)在專項(xiàng)工作報(bào)告中的具體職責(zé)需要進(jìn)一步完善之外，為了充分發(fā)揮監(jiān)察和司法委員會(huì)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在確定其組成人員時(shí)，應(yīng)當(dāng)吸納紀(jì)檢監(jiān)察專業(yè)人才，同時(shí)也要加強(qiáng)組成人員專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，提升其業(yè)務(wù)能力。

五、省級(jí)監(jiān)察委報(bào)告專項(xiàng)工作的職責(zé)及其完善

監(jiān)察體制改革使得監(jiān)察委的地位發(fā)生變化，從先前國(guó)務(wù)院下設(shè)部門變成由人大產(chǎn)生，受人大監(jiān)督的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察體制改革試點(diǎn)過(guò)程中，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人大作工作報(bào)告是存在爭(zhēng)議的。根據(jù)試點(diǎn)方案和全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定，監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)需向同級(jí)人大報(bào)告工作。之所以如此規(guī)定，主要是考慮到反腐敗工作的特殊性、保密性、國(guó)家安全等因素[6]。有學(xué)者從合署辦公體制角度出發(fā)，認(rèn)為如果要求監(jiān)察機(jī)關(guān)向同級(jí)人大報(bào)告工作，實(shí)質(zhì)上無(wú)異于要求紀(jì)委向人大報(bào)告工作[7]。綜合前述因素，最終監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)需向同級(jí)人大報(bào)告工作，需要向同級(jí)人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告。

監(jiān)察委負(fù)責(zé)將確定好的專項(xiàng)工作報(bào)告議題報(bào)送同級(jí)黨委和上一級(jí)紀(jì)委監(jiān)委批準(zhǔn)后，深入開(kāi)展調(diào)研，起草報(bào)告初稿并征求各方面意見(jiàn)。整理吸納各方面意見(jiàn)后進(jìn)一步修改完善報(bào)告，經(jīng)批準(zhǔn)后提交本級(jí)人大常委會(huì)。按照常委會(huì)會(huì)議議程，由監(jiān)察委主任報(bào)告專項(xiàng)工作。根據(jù)監(jiān)察法實(shí)施條例第二百五十二條第一款規(guī)定，監(jiān)察委專項(xiàng)報(bào)告的報(bào)告人只能是各級(jí)監(jiān)察委主任，且沒(méi)有例外規(guī)定。地方層面，監(jiān)察委專項(xiàng)工作的報(bào)告人有三種情形：第一種是明確規(guī)定有且僅有監(jiān)察委主任擔(dān)任報(bào)告人角色，如河北省。第二種規(guī)定是由監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人作專項(xiàng)工作報(bào)告，特殊情況可以委托其他負(fù)責(zé)人到會(huì)報(bào)告，如江蘇省。第三種是籠統(tǒng)規(guī)定報(bào)告人為監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)人，如北京市。目前省一級(jí)的工作實(shí)踐中均是由省級(jí)監(jiān)察委主任向省級(jí)人大常委會(huì)作報(bào)告。但在縣一級(jí)，有個(gè)別地方是由監(jiān)察委員會(huì)副主任報(bào)告專項(xiàng)工作，如2022年江西省武寧縣監(jiān)察委員會(huì)副主任代表縣監(jiān)委向縣人大常委會(huì)報(bào)告專項(xiàng)工作2。從實(shí)踐來(lái)看，確立由副主任報(bào)告的例外規(guī)定有其必要性，但要嚴(yán)格規(guī)范其適用條件，即委托監(jiān)察委副主任報(bào)告，只適用于監(jiān)察委主任因故不能報(bào)告的情形。同時(shí)報(bào)告人發(fā)生變更的，省級(jí)監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)在省級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議舉行前報(bào)告省級(jí)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)。

監(jiān)察委在規(guī)定期限內(nèi)反饋對(duì)審議意見(jiàn)的研究處理情況。認(rèn)真落實(shí)人大常委會(huì)針對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)，既是憲法、監(jiān)察法等的基本要求，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)自覺(jué)接受人大監(jiān)督、運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展工作的具體體現(xiàn)。因此，監(jiān)察委要高度重視人大常委會(huì)審議意見(jiàn)的落實(shí)工作，對(duì)審議意見(jiàn)逐條研究、 逐項(xiàng)分析、 逐個(gè)細(xì)化、逐一分工，明確具體的責(zé)任部門和完成時(shí)限，并將審議意見(jiàn)的研究處理情況向常委會(huì)提出書(shū)面報(bào)告。有在省級(jí)地方立法中對(duì)反饋時(shí)限作出規(guī)定的，如甘肅省、上海市、云南省、山西省、吉林省、黑龍江省等規(guī)定審議意見(jiàn)研究處理情況的書(shū)面反饋應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月內(nèi)完成，重慶市規(guī)定的期限則是6個(gè)月內(nèi)，天津市只是籠統(tǒng)規(guī)定監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)按照要求的時(shí)限提出書(shū)面報(bào)告。但也有部分省，如河南省、遼寧省等僅規(guī)定監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)將研究處理情況向省人大常委會(huì)報(bào)告，沒(méi)有明確反饋的期限要求。未來(lái)應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)察委審議意見(jiàn)研究情況書(shū)面反饋的期限，對(duì)監(jiān)察委落實(shí)審議意見(jiàn)的時(shí)間予以合理限定，以提升專項(xiàng)工作報(bào)告的實(shí)效。不按規(guī)定時(shí)限送交審議意見(jiàn)研究處理情況的，負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)向主任會(huì)議作出書(shū)面說(shuō)明。

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