摘 要：會寧歷史悠久，文化底蘊深厚，不可移動文物資源豐富。隨著時代的變遷，不可移動文物的屬性決定了其各項安全隱患日益凸顯，同時折射出不可移動文物保護管理面臨保護經(jīng)費不足、管理不規(guī)范、文物保護專業(yè)人才缺失等困境。文物安全是文物保護工作的生命線，面對當(dāng)下嚴(yán)峻的不可移動文物安全形勢，做好不可移動文物安全管理工作尤為重要。

關(guān)鍵詞：不可移動文物；保護；管理；法規(guī)；執(zhí)法

DOI：10.20005/j.cnki.issn.1674-8697.2025.01.010

0 引言

依據(jù)《中華人民共和國文物保護法》對不可移動文物和可移動文物的歸類，不可移動文物主要包括古文化遺址、古建筑、石窟寺、古墓葬、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑等①。根據(jù)第三次全國文物普查不可移動文物分類標(biāo)準(zhǔn)，不可移動文物可分為六大類：古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、近現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑、其他②。

1 基本概況

會寧縣位于甘肅省中部、白銀市南段，區(qū)域面積6439平方千米，轄28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。地處西北黃土高原和青藏高原的過渡地帶，地貌上屬隴西黃土高原丘陵溝壑區(qū)，“七川、八塬、九道梁”是會寧地貌的總體概括和基本分類。屬溫帶大陸性氣候。祖厲河縱貫會寧全縣于靖遠匯入黃河。根據(jù)會寧縣第三次全國文物普查，會寧縣境內(nèi)公布為各級文物保護單位的不可移動文物共442處，全縣28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有分布。其中全國重點文物保護單位2處，省級文物保護單位9處，市級文物保護單位9處，縣級文物保護單位193處，未定級文物共計229處。

2 工作開展

近年來，會寧縣認(rèn)真貫徹實施《中華人民共和國文物保護法》《甘肅省文物保護條例》等有關(guān)法律法規(guī)，在不可移動文物保護、管理、利用方面做了大量工作，取得了一定成效，推動文物保護管理工作逐步步入有序發(fā)展軌道。

2.1 完善文物保護管理機構(gòu)

會寧縣文物工作行政管理部門為會寧縣文體廣電和旅游局（文物局），內(nèi)設(shè)文物股，負責(zé)日常行政事務(wù)。另設(shè)有事業(yè)單位會寧縣文物保護工作站，具體負責(zé)文物保護工作。為加強革命文物管理，縣政府設(shè)立直屬事業(yè)單位會師舊址管委會，下設(shè)長征勝利紀(jì)念館等機構(gòu)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有文化服務(wù)中心。

2.2 夯實文物保護工作責(zé)任

為認(rèn)真貫徹落實《中華人民共和國文物保護法》《甘肅省文物保護條例》及習(xí)近平總書記關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護工作的重要講話精神，進一步明確會寧縣各級文物保護單位文物安全管護責(zé)任，按照國家文物局《文物博物館單位文物安全直接責(zé)任人公告公示辦法》的規(guī)定，對全縣不可移動文物安全管理直接責(zé)任單位和責(zé)任人進行公告公示，《會寧縣人民政府關(guān)于公布不可移動文物安全管理直接責(zé)任單位及第一責(zé)任人的通知》（會政發(fā)〔2021〕41號）結(jié)合屬地管理原則，明確要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為本轄區(qū)文物保護單位直接責(zé)任單位，主要負責(zé)人為文物保護單位安全第一責(zé)任人，形成縣政府落實主體責(zé)任，文旅局履行監(jiān)管責(zé)任，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和會師舊址落實直接責(zé)任，村委會和使用單位落實日常管護任務(wù)的文物保護責(zé)任體系。逐處落實責(zé)任人，壓實責(zé)任，確保文物安全責(zé)任落實不漏、不空，切實做好全縣的文物安全保護工作。

2.3 強化文物保護工作舉措

2.3.1 落實文物掛牌保護工作

近幾年，會寧縣文旅局為進一步加強文物保護單位的保護工作，利用縣財政撥付的文物保護經(jīng)費，采取分批實施的方式為文保單位制作、安裝文物保護標(biāo)識牌和文物安全責(zé)任公示牌，既可以起到保護不可移動文物的標(biāo)志、警示作用，又可以使當(dāng)?shù)卣兔癖娭庇^醒目地了解所保護的文物對象，明晰文物的級別身份，提升全社會的文物保護意識。

2.3.2 開展文保單位“兩劃”工作

文物“兩線”是指在文物保護單位周圍劃定保護范圍線和建設(shè)控制地帶線。目前會寧縣縣級以上文物保護單位“兩線”科學(xué)劃定工作基本完成，確保不可移動文物得到更好保護。

2.3.3 配備文物安全設(shè)施

會寧縣不可移動文物中古建筑較多，安全是文物建筑傳承、保護與利用的前提和基礎(chǔ)。近幾年，縣文旅局為古建筑類文保單位配備了滅火消防器材，以增強應(yīng)對火災(zāi)防控及突發(fā)事故的能力。

2.3.4 開展文物修繕工程

對于存在安全隱患的不可移動文物，積極申請經(jīng)費，實施文物保護項目。2016年至今，先后完成了郭蛤蟆城遺址保護加固工程、甘溝驛城遺址搶險加固工程、西寧城遺址搶險加固工程項目、紅堡子紅軍戰(zhàn)斗舊址修繕工程等項目，正在申報西寧城遺址東南側(cè)搶險加固項目和關(guān)川道堂保護修繕項目。

2.3.5 加強地下文物的搶救性發(fā)掘工作

會寧近幾年開展的考古發(fā)掘大多是為了配合基本建設(shè)而進行的搶救性發(fā)掘。配合省、市文物部門完成新添堡鄉(xiāng)祁灣村宋金墓、中川鎮(zhèn)大墩村凌山社宋金墓、中川鎮(zhèn)高陵村黃灣社高僧墓的清理。

2.3.6 嚴(yán)格貫徹落實基本建設(shè)中文物保護前置審批規(guī)定

按照《中華人民共和國文物保護法》相關(guān)規(guī)定，執(zhí)行并聯(lián)審批制度，針對涉及文物保護單位保護范圍和建設(shè)控制地帶的建設(shè)項目，由縣規(guī)劃部門征求縣文旅局意見，縣文旅局按照文物保護相關(guān)要求，組織專家對項目可行性進行嚴(yán)格把關(guān)，并按照文物保護單位級別依法履行審批手續(xù)，切實保障文物安全。

2.3.7 加大文物安全巡查工作

文旅局、文化執(zhí)法大隊每季度有計劃地對全縣不可移動文物進行巡查，重點檢查文物本體是否存在安全隱患，文物標(biāo)識牌、安全責(zé)任標(biāo)志牌是否完好，文物保護范圍和建設(shè)控制地帶是否存在亂修亂建、亂挖亂倒等，2024年開始將巡查計劃、巡查照片等上傳至甘肅省安全監(jiān)管平臺。每年至少組織兩次由市文旅局聯(lián)合市消防、市檢察院等部門與縣文旅局、縣文化執(zhí)法大隊、縣檢察院等部門組成聯(lián)合檢查組，對全縣境內(nèi)的不可移動文物進行安全抽查，重點檢查文物建筑消防安全情況。如遇沙塵、暴雨等極端天氣，縣文旅局通知各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和文保員進行巡查。對以上各種檢查發(fā)現(xiàn)的問題和隱患及時通知各單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并督促及時進行整改，切實將文物安全保護工作落到實處。

2.3.8 聯(lián)合相關(guān)部門共同推進不可移動文物保護管理

善用內(nèi)部合力，依據(jù)法定職責(zé)，加強協(xié)調(diào)溝通。一是部門聯(lián)合發(fā)布通告。為嚴(yán)防在全縣文物保護區(qū)域內(nèi)私挖亂建和進行殯葬，根據(jù)《中華人民共和國文物保護法》《甘肅省文物保護條例》《殯葬管理條例》等法律法規(guī)規(guī)定，縣民政局和縣文旅局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)禁在文物保護范圍內(nèi)進行殯葬的通知》。二是部門聯(lián)合開展不可移動文物保護專項巡查?？h文旅局聯(lián)合縣檢察院、縣公安局等對全縣境內(nèi)不可移動文物進行專項大巡查。

2.4 宣傳文物保護法規(guī)知識

提高民眾的文物保護意識是貫徹其他文物保護措施的重要前提③。近些年，縣文博單位始終把文物法律法規(guī)宣傳作為文物保護工作的一件大事來抓。文博單位充分利用文化遺產(chǎn)日、博物館日、安全生產(chǎn)月等契機，進社區(qū)、進軍營、進學(xué)校發(fā)放宣傳單和宣傳冊，通過舉辦講座等多種形式廣泛宣傳文物保護法律法規(guī)和保護文物的重要性。

2.5 加強文物執(zhí)法能力建設(shè)

2.5.1 加強執(zhí)法隊伍建設(shè)

2019年3月，按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》和省市文化市場執(zhí)法機構(gòu)改革要求④，經(jīng)研究審議，組建了會寧縣文化市場綜合行政執(zhí)法隊?？h文化市場綜合行政執(zhí)法隊和縣文旅局實行“局隊合一”體制，由縣文旅局管理并以部門名義實施執(zhí)法，承擔(dān)文化、文物等領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)。通過文化市場綜合行政執(zhí)法改革，文物行政執(zhí)法職能劃歸文化市場綜合執(zhí)法，明確了執(zhí)法機構(gòu)，組建了執(zhí)法隊伍，理順了各種關(guān)系，開啟了文物執(zhí)法工作的新局面。

2.5.2 加大對執(zhí)法人員素質(zhì)的培訓(xùn)

執(zhí)法隊員每年參加由省、市組織的相關(guān)法律法規(guī)知識培訓(xùn)，統(tǒng)一參加市法制部門組織的培訓(xùn)、考試，取得文化行政執(zhí)法資格證書，通過學(xué)習(xí)交流培訓(xùn)，有效強化了全縣文物工作者的執(zhí)法行政能力。

3 當(dāng)前不可移動文物保護管理中存在的問題

文物安全管理是防范和化解安全風(fēng)險的重要手段，也是積極應(yīng)對自然災(zāi)害和極端氣候事件的有效途徑⑤。當(dāng)前，會寧縣對于不可移動文物保護取得了一定成就，但文物安全管理仍然存在一些問題。

3.1 經(jīng)費問題

3.1.1 文物修繕經(jīng)費缺乏

目前國家級、省級不可移動文物保護單位主要通過申請國家、省級文物補助專項資金進行修繕保護，市、縣級文物保護單位以及未定級不可移動文物保護經(jīng)費靠本級政府自籌，但因市縣級財政困難，真正落實到位的市縣資金極少，同時縣級以下不可移動文物在整個會寧縣境內(nèi)不可移動文物數(shù)量上占據(jù)多數(shù)，縣級以下不可移動文物的保護工作量和難度較大。

3.1.2 縣級不可移動文物單位文保員報酬落實困難

會寧縣不可移動文物文保員的報酬采用財政分級負擔(dān)原則：國保、省保、市保單位文物保護員的報酬基本可以落實；縣級文物保護單位文保員的經(jīng)濟補貼未列入政府年度財政預(yù)算之中，仍然難以落實，無法保障文保員隊伍的長期穩(wěn)固。

3.2 宗教場所文物監(jiān)管有困難

會寧部分宗教場所已被列為文物保護單位，縣民宗局是宗教場所監(jiān)管部門，縣文旅局是宗教場所文物監(jiān)管部門，交叉管理必然帶來職責(zé)不明、分工不清、管理混亂的情況，在實際工作中面對宗教人士這一特殊群體，往往會形成想管的管不到、能管的不會管的現(xiàn)象。

3.3 非國有不可移動文物修繕問題

《中華人民共和國文物保護法》（2017年修正本）第二十一條規(guī)定：“非國有不可移動文物由所有人負責(zé)修繕、保養(yǎng)；非國有不可移動文物有損毀危險，所有人不具備修繕能力的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)給予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務(wù)的，縣級以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費用由所有人負擔(dān)。”⑥但實際操作中難度較大，不可移動文物的特殊性決定不能推倒重建或隨意修建，必須保存好不可移動文物原有的歷史風(fēng)貌，修繕需要具備資質(zhì)的單位進行保護規(guī)劃設(shè)計和施工，費用成本較高，會寧地區(qū)非國有不可移動文物中私人名居占比較高，收入少沒有能力修繕，由于產(chǎn)權(quán)人的文物保護意識較薄弱，所有權(quán)擁有者往往會拒絕履行文物的保護和修繕義務(wù)。在實際工作中，一旦非國有不可移動文物出現(xiàn)問題，就必須由政府和文物行政部門包辦。

3.4 各部門聯(lián)動機制上，也存在不足

《中華人民共和國文物保護法》（2017年修正本）第九條規(guī)定：“公安機關(guān)、工商行政管理部門、海關(guān)、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門和其他有關(guān)國家機關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)真履行所承擔(dān)的保護文物的職責(zé)，維護文物管理秩序。”⑦從多年實際工作情況來看，還是存在各部門往往把文物保護工作看成只是文物部門的事的情況，執(zhí)行不到位，支持力度不夠，給文物保護工作帶來一定的難度。

3.5 基層行政執(zhí)法工作的難點

3.5.1 行政執(zhí)法力量薄弱

縣文化市場綜合行政執(zhí)法隊沒有明確區(qū)分文物執(zhí)法人員，文化、旅游、文物等執(zhí)法人員混崗使用，執(zhí)法人員文物專業(yè)知識缺乏，懂文物執(zhí)法程序的較少，并且個別執(zhí)法人員還要忙于別的業(yè)務(wù)工作。

3.5.2 執(zhí)法裝備不足、運行經(jīng)費短缺

目前，會寧縣文化市場綜合行政執(zhí)法隊僅有五個執(zhí)法記錄儀、三部移動執(zhí)法手機，沒有執(zhí)法車輛。會寧縣地域面積較廣，且梁峁起伏、溝壑縱橫，不可移動文物數(shù)量較多，執(zhí)法車輛、執(zhí)法經(jīng)費、執(zhí)法記錄儀等落實不到位，無法滿足執(zhí)法工作需要。

3.6 人員配置較薄弱，專業(yè)人員缺乏

經(jīng)過幾十年的努力，會寧縣文物保護機構(gòu)和人員雖有較大程度的發(fā)展，但目前在人員配置上還較薄弱。一方面，人員配置較薄弱，針對會寧地區(qū)數(shù)量較多的不可移動文物，采用傳統(tǒng)的人力全面巡查方式，工作人員有時顧暇不及。另一方面，專業(yè)人員缺乏，不可移動文物保護管理研究相對薄弱，不能系統(tǒng)地對不可移動保護進行研究管理。

4 優(yōu)化不可移動文物保護管理對策

4.1 加大對不可移動文物保護的經(jīng)費投入

不可移動文物保護離不開經(jīng)費保障，既要有重點項目的專項資金，也要有日常維護與運轉(zhuǎn)經(jīng)費。要盡早完善經(jīng)費保障辦法，形成長效保障機制。一方面，要積極爭取國家、省、市級不可移動文物保護項目資金。另一方面，政府作為不可移動文物保護資金來源的主體，應(yīng)拓寬思路，拓展資金來源渠道，鼓勵吸引社會資金，引導(dǎo)社會力量搭建融資平臺。

4.2 不斷夯實文博人才隊伍建設(shè)

人才隊伍建設(shè)對于文物保護管理的發(fā)展有著基礎(chǔ)性作用。首先，通過開展各類線上、線下文博專業(yè)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加強縣區(qū)文博單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文物工作人員、文保員業(yè)務(wù)能力和專業(yè)知識，組織在職干部走出去參加培訓(xùn)交流，學(xué)習(xí)新經(jīng)驗、拓展新思路。其次，注重專業(yè)人才引進，加強縣區(qū)專業(yè)人才隊伍建設(shè)。

4.3 加強文物保護有關(guān)法律法規(guī)的宣傳

會寧縣文化底蘊深厚，文物古跡眾多，近年來切實加大不可移動文物保護力度。然而，隨著城市發(fā)展步伐的日益加快，不少重大建設(shè)項目紛紛落地會寧，給不可移動文物保護工作帶來很大的壓力。文博單位收集典型文物違法案例做成展板，利用文化遺產(chǎn)日、博物館日、安全生產(chǎn)月等契機巡展，將文物保護法律知識傳播給公眾，對違法違規(guī)行為起到震懾作用。

4.4 處理好不可移動文物保護與城市建設(shè)之間關(guān)系

根據(jù)文物保護法相關(guān)規(guī)定，做到規(guī)劃先行，明確報批程序。城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門應(yīng)與文物行政部門會同商定，將本行政區(qū)域內(nèi)不可移動文物納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中。凡是不可移動文物保護單位和建設(shè)控制地帶內(nèi)的工程建設(shè)，堅持按程序逐級申報、審批，避免城市基本建設(shè)導(dǎo)致破壞不可移動文物的事件發(fā)生。

5 結(jié)論

文物是不可再生、不可替代的歷史文化資源，不可移動文物比可移動文物面臨的保護環(huán)境更加惡劣，因此它的安全管理更為重要。不可移動文物安全管理工作的重點是通過加強各個環(huán)節(jié)的管控，保證不可移動文物不損毀、不破壞。不可移動文物安全管理者在工作中必須認(rèn)清形勢、加強學(xué)習(xí)，盡責(zé)、盡力、盡心將不可移動文物保護工作做好，承擔(dān)起法律賦予的神圣職責(zé)。

注釋

①田阿惠.城市化進程中鄭州市文物保護規(guī)劃研究[D].重慶：西南科技大學(xué)，2016.

②《第三次全國文物普查工作報告》正文體例。

③梁紅玉.如何提高人們的文物保護意識[J].旅游縱覽（下半月），2013（16）：270-271.

④文化和旅游部文化市場綜合執(zhí)法監(jiān)督局、國家文物局督察司就文化和旅游部、國家文物局《關(guān)于加強地方文物行政執(zhí)法工作的通知》答記者問[EB/OL].（2019-05-31）[2024-06-11].http：//wwj.shaanxi.gov.cn/zfxxgk/zcjd/201906/t20190603_1954679.html.

⑤岳志勇.“十四五”時期文物安全形勢、問題與對策[J].中國文化遺產(chǎn)，2022（3）：70-76.

⑥包明軍.我國非國有文物建筑保護面臨的問題及對策[J].中國文物科學(xué)研究，2008（4）：33-35，10.

⑦全國人民代表大會及其常務(wù)委員會.中華人民共和國文物保護法（2017年修正本）[Z].北京：中國法制出版社，2017.